（诉讼法学专业论文）我国行政诉讼审理程序研究.pdfVIP

我国行政诉讼审理程序研究 内容提要 行政诉讼审理程序是行政诉讼裁判的前提和基础，是行政诉讼法中一个极其重要的 问题。我国行政诉讼法对行政诉讼的审理程序规定及其简单，行政诉讼审理程序主要参 照民事诉讼的审理程序，行政诉讼没有一套能体现其诉讼特点的完整的审理程序，因此 我们有必要对行政诉讼审理程序进行研究，以期为健全我国行政诉讼审理程序提出一些 合理建议。行政诉讼法实施几年来的审判实践给行政诉讼法学研究提出了不少新的课 题，许多行政诉讼中特有的问题需要我们研究。一些重要问题的解决是健全我国行政诉 讼审理程序的前提。鉴于此，笔者在此拟对行政诉讼审理程序的概念、阶段划分、目的 功能等一般理论展开介绍和分析，总结出我国行政诉讼审理程序存在的几个问题，并进 一步指出健全我国行政诉讼审理程序的必要性和可行性以及应遵循的原则，在对立法和 司法实践中若干现象进行思考的基础上，对健全我国行政诉讼审理程序的几个重要问题 加以分析，并提出笔者自己的一些见解，以期抛砖引玉，并为我国行政诉讼法的修改和 完善提供参考。 本文除引言和结语外共分为五部分，第一部分对行政诉讼审理程序的概念、阶段划 分、目的与功能等般理论进行了探讨。第二部分指出了我国行政诉讼审理程序目前存 在的几点主要问题。其中包括，行政诉讼审理程序立法分散零碎、没有一套完整的行政 诉讼审理程序、不能体现行政诉讼的特点、举证、质证和认证规则不完善、缺乏简捷性 和便民性。第三部分对健全我国行政诉讼审理程序的必要性和可行性作出了分析。第四 部分指出健全我国行政诉讼审理程序应当遵循的原则，其中包括，有利于构建和谐社会 的原则、有利于实现司法公正与高效的原则、有利于实现行政诉讼类型化的原则、有利 于诉讼参与人参加诉讼的原则、有利于国外先进经验与我国实际相结合的原则。第五部 分是对健全我国行政诉讼审理程序的若干设想，包括明确划分行政诉讼审理程序的阶 段，根据行政诉讼的类型设置不同的审理程序，完善行政诉讼审理程序中举证、质证与 认证规则，建立行政诉讼调解程序和行政诉讼简易审理程序。 关键词：行政诉讼审理程序类型化调解简易程序 我国行政诉讼审理程序研究 a b s t r a c t t | i a lp r o c e d u r ci i la d m i n i s t r a t i v ep r o c e e d i n g si st h ep r e r e q u i s i t ea i l db a s i sf o rt h e d e c i s i o n0 fa d m i i l i s 昀t i v ep r o c e e d i n g s i ti sa ne x t r e m e l yi i l l p o r t a n ti s s u eo fa d m i n i s t r a t i v e p r o c e d u r el 丑w d o m e s t i cr e s e a r c hi na d m i n i s t r a t i v eu t i g a t i o nl a wo nt h ei s s u eh 弱n o tb e e n g i v e ns u 伍c j e n ta t t e n t i o nt ot h ei s s u e ( = 1 1 i n a sa d m i j l i s 仃撕v ep r o c e d u r el a w0 ft l l ep r 0 v i s i o n s o ft n a lp r o c e d u r ci na d m i n i s t r a t i v ep r 0 c e e d i n g sa r ce x t r e m e l ys i m p l e ，a n d 弱c i v i ll a wi i l r e g a r dt ot h ea d m i i l i s t f a t i v ep r o c e d u r el r w i sam o r cm a t u r ei nt e 肌so ft l l ei e g a ld e p a r t m e n t 柚dt 、7 i r oi nt h ep r o c e e d i n 铲c a i lb et h es a m eo rt h ea p p l i c a t i o n0 fc e n a i np r i n c i p l e s 锄dt h e s 锄es y s t e m ，a d m i i l i s t r a t i v ep r o c e e d i n g sc i v i l0 f t e n ，w es h o u l dd r a wm 锄yo ft h ep r o v i s i o n s 0 ft h ep r o c e e d i n g s h o w e v e r ，t l l i sd o e sn o tm e 卸t h a tt h eh t i g a t i o np r o c e e d i i l g sw i t h o u ti t s 0 、釉c h a r a c t e r i s t i c s i m p l e m e n t a t i o no fm ea d m i n i s t r a t i v ep 蹴e d u r cl a wp m c t i c eo v e rt h e p 弱tf e wy e a r st 0t h et r i a lp r o c e d u r a ll 丑wr e s e a r c hi n s t i t u t em a d eal o t0 fn e wt o p i c s ，m 锄y s p e c i f i ca d m i i l i s t m t i v ep r o c e e d i i l g sw en e e dt 0s t u d yt h ei s s u e s 0 m e0 ft h es o l u t i o no f i i i l p o r t a n tp r o b l e m s i s t l l e p r e m i s et oc r e a t eas o u n dt h a lp r 0 c e d u r ci na d m i i l i s t r a t i v e p r o c e e d i i l 笋1 1 1v i e wo fm i s ，t h e 卸t h o rp r o p o s e da d m i n i s t r a t i v el i t i g a t i o np r o c e e d i n g s 0 nt h e c o n c e p to fs t a g e ，t h eg e n e r a lp u r p o s ef i l n c t i o n ，s u m m e du ps e v e r a lp r o b l e m so fc h i n a st h a l p r o c e d u r ei i la d m i n i s t r a t i v ep r o c c e d i n g s ，孤df u n h e rp o i n t e do u tt h en e c e s s i t y 觚df e a s i b i l i t y a i l dt h ep 血c i p l e st ob ef o l l o w e do ft h ee s t a b l i s h m e n to fas o u n d 弼a lp r o c e d u r ci n a d m i n i s t r a t i v ep r o c e e d i n 黔t h ea u t h o rt l l e n 卸a l y z e ds e v e r a li i i l p o r t a n ti s s u e st 0 西v es o m e r e f e r e n c ef o rt h er e v i s i o n 龃dp e r f e c t i o no fc h i n a sa d m i n i s t r a t i v ep r o c e d u r el a w i i lt h i sp a p e r i i la d d i t i o nt ot h ei n t r o d u c t i o n 锄dc o n c l u s i o n ，i sd i v i d e di n t 0f i v ep a n s ，t h e f i r s tp a r to ft l l eb o d yi st h eg e n e r a l t h e o r yo ft h et r i a lp r o c e d u r ei na d m i l l i s t r a t i v ep r o c e e d i i l g s ， s u c h 弱t h ec o n c e p ts t a g eo fp u r l ) 0 s e 强df u n c t i o n n es e c o n dp a np o i n to u ts o m em a j o r p r o b l e m so fc h i n a st n a lp r o c e d u r ci na d m i n i s t r a t i v ep r 0 c e e d i n g st h et h i r dp a ni s t h e n e c e s s i t y 锄df e a s i b i l i t y 锄dt h ep r i n c i p l e st ob ef o l l o w e do ft h ee s t a b l i s h m e n to fas o u n d a lp r o c e d u i ei na d m i n i s t r a t i v ep “) c e e d i n g s p a n p o i n t e do u ti st 1 1 a tc h i n ae s t a b l i s h e sa s o u n d “a ip r o c e d u r ei na d m i n i s t r a t i v ep r o c e e d i n g ss h o u l df o l l o wt h ep r i n c i p l e f i f t hp a r t g i v ead e e p 锄a l y s i so fs e v e r a l i m p o r t 加ti s s u e si ne s t a b l i s h i n gt h es o u n do f a lp r o c e d u r ei n a d m i n i s t r a t i v ep r i ) ( ：e e d i n g s k e y w o r d s ：t r i a lp r o c e d u r ei n a d m i n j s t r a t i v ep r o c e e d i i l g s ，c o n f i g u r a t i o no ft h et r i a l ， m e d i a t i o n ， s u m m a d ，p r o c e d u r e 海南大学学位论文原创性声明和使用授权说明 原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文是本人在导师的指导下，独立进行研究工作所取得的成果。 除文中已经注明引用的内容外，本论文不含任何其他个人或集体已经发表或撰写过的作品或成果。 对本文的研究做出重要贡献的个人和集体，均已在文中以明确方式标明。本声明的法律结果由本人 承担。 论文作者签名： 锱乏 b 凝：寻。口3 年6 民f 6 日 学位论文版权使用授权说明 本人完全了解海南大学关于收集、保存、使用学位论文的规定，即：学校有权保留并向国家有 关部门或机构送交论文的复印件和电子版，允许论文被查阅和借阅。本人授权海南大学可以将本学 位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存和 汇编本学位论文。本人在导师指导下完成的论文成果，知识产权归属海 论文作者签名：与室乏笔 日期：c 2 帕9 年莎。月6 日 导师签名： 日期：彦a ，矿 本人已经认真阅读“洲s 高校学位论文全文数据库发布章程”， “c s 高校学位论文全文数据库”中全文发布，并可按“章程”中规 握銮唇堂屋：旦兰生；旦二生；旦三生蕉塑。 论文作：镀吼 日期：护口罗年石月6 日 导师签名： 日期：刀昭 同意将本人的学位论文提交 我国行政诉讼审理程序研究 引言 早在中华人民共和国行政诉讼法( 以下简称行政诉讼法) 颁布之前，我国 就开始了在行政诉讼审理方面的探索和实践。但因为没有这方面的理论积累和实践经 验，此时行政诉讼案件的审理都适用民事诉讼的程序。1 9 8 9 年全国人大颁布了行 政诉讼法，但该法对行政诉讼审理程序也只有很零碎的规定，仍没有建立完整的行 政诉审理程序。行政诉讼案件的审理仍主要参照民事诉讼审理程序。这二十多年来， 现行的行政诉讼审理程序在实际的行政案件审判工作中发挥了巨大的作用，对于保护 行政相对人利益，监督行政机关有着不可磨灭的贡献。但在取得一定的效果的同时， 我们也不断的反思：作为不同性质的两种诉讼，行政诉讼与民事诉讼为何能适用同一 种审理程序? 这样一种做法究竟有无弊端? 如果说当初我们适用民事诉讼审理程序 来审理行政案件还只是权宜之计的话，那么在二十多年后的今天，我们是否有必要建 立一套有行政诉讼自身特色的审理程序呢? 基于以上疑问，本文将就行政诉讼审理程序的相关问题展开探讨。在分析行政诉 讼审理程序时，以基本概念为出发点，分析现行制度所存在的问题，并根据行政诉讼 自身的特点提出相应的立法建议及其具体制度构想，以期对我国行政诉讼审理程序立 法的确立有所裨益，从而健全我国行政诉讼审理程序，使其能充分发挥作用。 一、行政诉讼审理程序的一般理论 ( 一) 行政诉讼审理程序的概念 为了弄清楚什么是行政诉讼审理程序，需要首先来明确什么是行政诉讼的审理。 “行政诉讼审理”是指人民法院依法组成的合议庭对行政案件的事实和证据进行调查 核实，听取当事人双方的诉讼意见，并对相关问题进行讨论、合议的过程和活动。它 与行政诉讼的判决共同构成了行政诉讼审判的主要内容。从广义上说，审理应当包括 开庭审理和不开庭审理。不开庭审理又被称为书面审理。根据行政诉讼法第5 9 条的规定：“人民法院对上诉案件，认为事实清楚的，可以实行书面审理一，行政诉 讼当中的不开庭审理情形只可能出现在二审当中。而且，按照正当程序原则，二审审 理活动应当尽量采用开庭审理的形式，这样能够最大限度的保证公正。因此，不开庭 审理应当是一种特殊的情形，而开庭审理无论在一审中还是在二审中，都应当成 为一种常态。所以本文中所指的审理均为开庭审理。行政诉讼的审理，具有以下几个 特点： 首先，行政诉讼审理活动的是由合议庭主持的。根据行政诉讼法第4 6 条规 定：“人民法院审理行政案件，由审判员组成合议庭，或者由审判员、陪审员组成合 我国行政诉讼审理程序研究 议庭。合议庭的成员，应当是三人以上的单数。 由合议庭为审判组织来主持审理工 作是我国审判体制的一大特色，目前法院审理的所有案件中，包括民事案件、刑事案 件和行政案件，绝大多数都是由合议庭主持审理的。在我国的民事诉讼法与刑 事诉讼法中，都有关于简易程序的相关规定，在简易程序中是可以采用独任制的审 判形式的，所以现在部分民事和刑事案件由独任法官来主持审理。但我国的行政诉 讼法没有关于简易程序的规定，所以至少在目前来说，所有的行政案件都是由合议 庭主持审理。这可以说是行政诉讼审理区别于其他两种诉讼审理的一个特色。 其次，行政诉讼审理的时间段是指从开庭到判决作出前。行政诉讼的审理工作应 当是从开庭开始的。有不少行政诉讼法学方面的教材将行政诉讼审理的准备工作，比 如送达起诉书副本、通知原被告双方开庭时间等都列入到审理的内容之中，笔者认为 是不妥的。因为这些工作虽然是为审理作准备，但其实质并非审理，就这些工作内容 来讲也无助于审核证据、查清事实，所以应当将其排除在审理之外。另外判决也不应 纳入审理所包含的时间段之中。因为正如前文所述，审理与判决在行政诉讼审判活动 中是地位相同的两项内容，不能将其中一项作为另一项的组成部分。并且它们的侧重 点和所担负的职责也不相同，审理重在过程，是审查证据、理清法律关系的过程；而 判决则重在结果，是向当事人宣布处理决定的行为。它们职责不同，分工也不同，绝 不能混为一谈。 第三，行政诉讼审理的内容包括审核证据、认定案件事实以及确定法律适用。在 任何一种诉讼活动中，证据都对案件最终的结果具有决定性的影响力，而审理正是让 这种影响力发挥作用的过程。“法庭调查的目的是审查证据”，实际上，对证据的审 核应当是贯穿于整个审理过程的。无论是在法庭调查、法庭辩论或合议庭评议过程中， 原告、被告、第三人和合议庭成员所有有关于案件的观点都必须以证据为基础，没有 证据基础的臆测或判断对于案件的处理是没有意义的。所以审核证据是行政诉讼审理 的首要内容。在对证据进行审核的基础上，审判人员需要对案件所涉及的事实进行认 定。就行政诉讼来说，主要是对行政机关实施了哪些行政行为、履行了何种程序等事 实进行认定。在以上两个过程之后，审判人员需要将以上经过审核的证据与认定的事 实根据相关法律进行分析和诠释，并最终得出相应的结论，这就是确定法律适用。行 政诉讼审理所包含的以上三项内容，虽然有逻辑顺序，但在实际的审理工作中，并不 一定严格按照这样的顺序来组织庭审，它们是相互穿插、相互融合的，共同构成了审 理工作的内容。 第四，行政诉讼审理是行政诉讼裁判的前提和基础。审理与判决是司法机关的主 要工作职责，它们二者有着极其紧密的联系。首先，审理是判决的前提，没有审理也 就不可能有判决。审理的内容包括审核证据、认定案件事实和确定法律适用。没有经 国姜明安：行政法与行政诉讼法。北京大学出版社，2 0 0 5 年版，5 5 4 页。 2 我国行政诉讼审理程序研究 过以上过程，是不可能得出审判的结论，即判决的。其次，审理是判决的基础，只有 公正的审理过程才能最大限度的保证判决的公正。经过不公正的审理，也许可以得出 公正的判决结果，但那只是偶然的公正，而公正的审理过程却使得公正的判决结果产 生成为必然。 根据以上对于行政诉讼审理的分析，我们将行政诉讼的审理程序定义为：人民法 院行政审判庭依法组成的合议庭在当事人和其他诉讼参加人的参与下，为了对案件作 出公平的判决，在审核相关证据、认定案件事实和确定法律适用等活动中所应当遵循 的步骤、方法以及相关的规则。 ( 二) 行政诉讼审理程序的目的与功能 l 、行政诉讼审理程序的目的 行政诉讼审理程序以审查行政行为的合法性为其唯一的直接目的，这是由其特殊 的审理对象决定的。民事诉讼法庭所审理的对象是民事主体的行为，刑事诉讼所审理 的对象是刑事责任主体的行为，而行政诉讼审理的就是行政主体的行为。这三种诉讼 活动的展开和制度安排都必须围绕着审理对象这个核心，也正是由于核心内容的不 同，才造成了以上三种司法活动划分为三种不同的制度类型。而且行政诉讼庭审对象 的特殊性不但表现在此种庭审是以监督行政机关为目的，更直接的体现在它所审查的 是行政机关行为的合法性。行政行为是行政机关实现其职能的直接外在表现，这决定 了对行政机关的监督必须将其行为作为监督客体。而这种监督活动的判断标准也就是 合法性原则。合法性审查原则是我国行政诉讼制度的核心原则，许多重要的制度都是 以此为基础建立和展开。 在审理对象确定的情况之下，就进一步确定了审理的目的模式。在民事诉讼活动 中，庭审活动所要查明的是当事人之间的争议，换句话说，就是要查明某一事实是否 存在，或对特定对象进行定性。刑事诉讼庭审需要查明的是被告人有无违反刑法的行 为，即行为的刑事违法性。而行政诉讼庭审制度则是为了查明行政机关的行为是否符 合法律的规定，是否存在越权、不作为等情况，即合法性审查。 就行政诉讼制度本身来讲，关于其目的的理论目前在我国还存在争议，有所谓的 “一元论”、“二元论”、“三元论”、甚至更多。就具体内涵来讲，包括有“权力救济”、 “监督行政 、“维护行政 、“纠纷解决”等等。笔者在这里并无意评论其中的是非曲 直，因为在现在看来，这个问题理论界确实还无法达成较为一致的看法，将这个问题 研究研究透彻还需要在理论方面和实践方面进行进一步的积累。但具体到行政诉讼审 理程序的设计目的来讲，我们认为还是应当比较明确的，那就是查明行政行为的合法 性。因为作为一种工具性比较强的制度，审理程序不应也不可能有太多太复杂的目的。 目的太复杂，不但会削弱其功能性，而且会给审判人员和其他诉讼参与人员带来认识 上的偏差，造成审判程序的失调与失控。所以，行政诉讼审理程序的目的应当是简单 3 我国行政诉讼审理程序研究 而明确的。 行政诉讼的审理以审查行政行为的合法性为目的决定了合法性审查为组织一切 审理活动的基本原则。审理的核心内容是被告行为的合法性，所以审判中不能将原告 行为的合法性或行政争议作为审理对象。在行政审判的具体过程中这个问题常常被办 案人员所忽略，导致行政审判工作失去的方向。比如在被告行为的合法性问题上，很 多法官是通过确认原告的行为是否合法来验证被告的行为是否合法。但实际上，原告 行为是否合法只是确认被告行为合法与否的诸多原因中的一个，在实践中这种情况出 现的机率很小。而且原告的行为即使违法，也并不代表被告的行为就一定合法。考察 被告行为的合法性，更为重要的是进行多方面的综合性的考察，考察内容包括是否超 越职权、是否违法法定程序、适用法律是否错误等等。如果将原告行为是否合法作为 庭审的核心，那么被告的行为就不可能被法庭全面的审查。这也就是在行政审判中常 常出现的“法官和被告一起审原告 的情形的原因了。所以说，从根本上来讲，出现 这种可笑局面的根本原因是没有搞清楚行政审理的核心在哪里。另外，行政诉讼的审 理以审查行政行为的合法性为目的也决定了人民法院是否能以行政争议为审查对象。 对行政争议的处理应当是行政机关的职权，如果法院以行政争议为审查对象，法院就 必须对当事人之间即行政主体和行政管理相对人之间的是非曲直做出最终裁判，对双 方的权利义务关系做出明确划分。以行政处罚案件为例，如以审查行政行为合法性为 诉讼标的，就意味着法院不仅要判断行政行为是否合法，还要判断原告行为是否合法， 是否应受到处罚，受多大的处罚。在目前情况下，至少对行政机关已经作出的具体行 政行为这类案件，不能以行政争议为诉讼标的。有的行政审判人员，在判决的“本院 认为 部分明确指出原告是否实施违法行为，应受到多重处罚，这实际上是诉讼标的 发生错位，即审理的实际上是行政争议，而不是行政行为的合法性。当然，随着行政 诉讼受案范围的不断扩大，如行政合同案件，标的是合同双方当事人的权利义务关系， 这就不仅仅是行政行为的合法性问题了，在此种情况下，仅评价行政行为的合法性是 不够的，还要评价当事人之间的权利义务关系。 2 、行政诉讼审理程序的功能 与行政诉讼庭审制度的目的不同的是，行政诉讼庭审制度的功能可以表现为多元 的，这是因为功能的产生，可以不是制度设计的初衷或主要原因，而是在这一制度运 行过程中，通过实践，由实践主体后天赋予它的。行政诉讼审理程序的功能主要有以 下三个方面： 第一，规范功能。“法律程序一般应指按照一定的顺序、方式和手续来作出决定 的相互关系。其普遍形态是按照某种标准和条件整理争论点、公平地听取各方意见， 在使当事人理解和认可的情况下作出决定。”作为种法律程序，行政诉讼审理程序 。季卫东：比较程序论载比较i 杰研究，1 8 年第1 期。 4 我国行政诉讼审理程序研究 无疑应当具备该定义中的特点。这些定义决定了无论是人民法院还是当事人，在行政 诉讼案件的审理过程当中，都应当遵循行政诉讼法及相关法律法规当中有关于审 理程序的规定。法院、合议庭以及法官，在组织庭审当中，应当严格依照法律规定来 进行审理工作；行政相对人和被诉行政机关也应当按照法律的规定来行使诉讼权利， 不能以任何形式和任何理由违反这些程序。其它的诉讼参与人，如书记员、鉴定人员、 翻译人员以及证人等，也应当按照相关法律规定来履行职责或义务。所以，行政诉讼 审理程序的第一个功能就是规范审判主体与诉讼参与人的行为。 第二，监督功能。行政诉讼审理程序对人民法院司法权力的运用有着监督的功能。 按照行政诉讼法的规定，如无法律规定的特殊情况，人民法院审理行政案件应当公开 开庭审理。人民法院公开开庭审理行政案件，是司法公正与公平的体现和保证，因为 在公开审理的情形下，人民群众可以比较容易的了解到法院的审判人员是如何审理案 件的，再比照相关的法律程序规定，就可以判断出审理是否符合法定程序、是否公正。 因为实体公正的判断可能会很抽象，但程序公正的判断就比较容易了。另外，行政 诉讼法第6 4 条规定：“人民检察院对人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，发 现违反法律、法规规定的，有权按照审判监督程序提出抗诉。一人民检察院对人民法 院的行政诉讼审理的监督，也是以有关审理程序的法律规定为标准的。 第三，教育功能。行政诉讼审理的教育功能是指人民法院除通过审理具体的行政 案件，教育了案件的原告如何应用行政法律法规维护自身权益，教育了被诉行政机关 如何依法行政。通过行政诉讼的审理还可以对社会大众进行了行政诉讼法的普及教 育。回顾我国历史，在长期的封建社会时期，司法与行政合二为一，或者说行政主导 司法的现象比较突出。这种印象至今在普通老百姓的心目中还存在。而行政诉讼则彻 底颠覆了这一模式。如果一个普通老百姓能现场旁听一次行政诉讼的审理，那么对他 来说无疑是会上一堂印象深刻的现代法制课。随着行政诉讼审理程序的不断完善，以 上的教育功能会体现地越来越明显：越来越多的大众了解行政案件审理程序，那他们 会利用这一工具来维护自己的利益，行政机关的行政行为也将越来越规范。如果将依 法维护权利与依法行政变成社会习惯，那么它将比法律的强制力更有效果。 二、我国行政诉讼审理程序存在的问题 虽然我国行政诉讼制度确立至今已经有近二十年了，但相对于西方国家上百年的 发展历程来，我国仍处于初始阶段。在审理程序方面，确实还有很多的缺陷和不足， 具体说来有以下几个方面： ( 一) 有关行政诉讼审理程序的立法分散、零碎 我国最早有关于行政诉讼的法律规定是1 9 8 0 年全国人大通过的中外合资经营 企业所得税法。该法的第1 5 条规定：“合营企业同税务机关在纳税问题上发生争议 5 我国行政诉讼审理程序研究 时，必须先按照规定纳税，然后再向上级税务机关申请复议。如果不服复议后的决定， 可以向当地人民法院提起诉讼。 这是新中国首次规定了行政争议可以通过诉讼方式 解决。但该法并没有进一步说明此类案件应当采用什么样的审理程序。我国最早直接 规定行政诉讼审理程序的法律规定是1 9 8 2 年颁布的民事诉讼法( 试行) 。该法第 3 条第2 款规定：“法律规定由人民法院审理的行政案件，适用本法规定。打即按照民 事诉讼的审理程序来审理行政案件。1 9 8 9 年4 月4 日，第七届全国人民代表大会常 务委员会第二次会议通过了行政诉讼法，并于1 9 9 0 年1 0 月1 日起正式实施，这 是新中国第一部系统的规定行政诉讼制度的法典。限于当时的立法技术和条件，该法 仅规定了行政诉讼审理程序当中一些原则性制度，比如第4 5 条规定了公开审理制度， 第4 6 条规定了合议制度，第4 7 条规定了回避制度，还有就是第5 0 条规定行政诉讼 不适用调解。以上这些规定非常笼统，在实践中缺乏操作性。因此，最高人民法院为 了进一步规范行政审判工作，于1 9 9 1 年6 月1 1 日发布了关于贯彻执行( 中华人民 共和国行政诉讼法) 若干问题的意见( 试行) ，在该司法解释的“审理与判决 部分， 以行政诉讼法为基础，对相关内容作了进一步规定。这一司法解释己于2 0 0 0 年 废止，取而代之的是2 0 0 0 年3 月1 1 日发布了新的司法解释，即最高人民法院关于 执行( 中华人民共和国行政诉讼法) 若干问题的解释( 以下简称行政诉讼法解释) ， 这一新的司法解释对于审理程序的相关规定仍在“审理与判决 部分，其中主要包括 第4 6 条对合并审理的规定、第4 7 条对回避的进一步规定、第4 9 条对退庭的相关事 项规定、第5 1 条对中止审理情形的规定、第5 2 条对终结审理情形的规定等。 客观的说，我国目前在行政诉讼审理程序方面的立法状况并不理想，比较分散和 零碎。目前较为完整的规定审理程序的仅有一部法律行政诉讼法和一部司法 解释行政诉讼法解释。另外还有一些零星的规定散见于一些其他的司法解释 当中，比如最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定( 以下简称行政诉 讼证据规则) 中关于举证与质证的规定等。但这些规定也是极其笼统，一般只是作 原则性的规定，有的甚至是一语带过，语焉不详，缺乏可操作性，从其中我们无法看 出一个清晰的庭审程序的脉络。对于如何具体组织行政审判的庭审工作，我们目前还 没有一部详细、完整和系统的法律或者司法解释。由于没有统一的规定，导致了全国 各地各级法院在行政审判工作中实际做法差别很大。目前这样一种立法缺位、实践混 乱，各地法院各自为战的状况，有悖于我们建设社会主义法治国家的目标，有悖于和 谐社会和司法和谐目标的实现，不符合我国司法体制的特点。“工欲善其事，必先利 其器”，对于一项法律制度来说，成文的法律就是其“器 ，行政诉讼制度从实行到确 立已经过去了二十多年了，我们在行政诉讼审理方面取得了很多的经验，有很多很好 的工作方法应当通过立法的形式将其固定下来。立法的不完善已经成为我国行政诉讼 审理程序继续发展的一大障碍。 6 我国行政诉讼审理程序研究 ( 二) 没有一套完整的行政诉讼审理程序 目前我国的刑事诉讼法与民事诉讼法的审理程序都已经比较成熟和完善了。刑 事诉讼法中关于审理程序的规定大多在第三编“审判中的第二章“第一审程序 当中，该章又分为三节：“公诉案件 、“自诉案件 和“简易程序。这些法律条文 将刑事诉讼案件的审理流程作了比较详细的规定，并且不同类型的案件，比如公诉案 件、自诉案件或是适用简易程序的案件都有相应的规定，针对性也比较强。我国民事 诉讼的审理程序是三大诉讼中规定最为详细，最完善，也是最早实现体系完备的审理 程序。早在1 9 9 1 年，民事诉讼法中有关审理程序的规定就已经很完善了，2 0 0 7 年全国人大对该法进行了大规模的修改，但涉及审理程序的部分未作任何改动，可见 当时这方面的立法是比较具有前瞻性和成熟的。民事诉讼法在第三编“审判程序 、 第十一章“第一审普通程序”中的第三节“开庭审理中，对审理程序作了十分详细 的规定，尤其是第1 2 4 条和第1 2 7 条对法庭调查和法庭辩论的顺序的规定，是其他两 大诉讼法中所没有规定的，也是其他诉讼的法庭调查与法庭辩论所参照的重要依据。 反观我国的行政诉讼，其审理程序尚不完整，目前所有的立法和司法解释中有关 审理程序的部分拼凑起来，不能构成一套完整的诉讼程序。目前法律、法规、司法解 释中可以查的到的有关审理程序的内容，只有有关公开审理的规定、回避的规定、合 议的规定、不适用回避的规定、合并审理的规定以及有关中止审理、终结审理的规定， 另外就是在最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定中有一些关于举证与 质证的规定，但也不完整。至于行政诉讼的审理程序应当包括哪些步骤、法庭调查和 法庭辩论如何组织、合议如何进行，以上法律及司法解释都只字未提，其解决办法也 只能是参照民事诉讼的相关规定。实事求是的讲，我国行政诉讼审理程序的设置确实 比较简陋。这是因为在改革开放的前期，我国在立法工作方面的指导原则是宜粗不宜 细，尽量做指导性、原则性的规定，而不把法律规定的太细、太死。这样做的好处是 显而易见的。在那个时候，我们在立法方面的经验极少，可以说是白手起家，一无所 有，所以也只能是摸着石头过河。一方面是我们没有太多东西可以写进法律当中，另 一方面，即使写了也可能无法从正面去推动法制的发展，反而可能成为实践发展的桎 梏。我们的行政诉讼法就是在这样的背景之下出台的。可想而知，对于操作性极 强，细节要求极高的审理程序设置这样的制度来说，这部法律其中的规定自然是能省 就省、能略就略了。而在之后出台的两部司法解释也并没有从根本上改变这种局面， 如果仔细阅读它们就会发现，其实他们在审理程序方面的规定也是很少的。因为直到 2 0 0 0 年，我们在行政诉讼审理程序方面所作的理论与实践积累确实还不足以制定一 部比较详尽的司法解释来规范这一活动，审理程序不完善也就在所难免了。 。我国诉讼类法律的莎法体例大多足第一审的审理程序规定的较为详细，二审、再审的程序参照第一审来实行 7 我国行政诉讼审理程序研究 ( 三) 行政诉讼审理程序不能体现行政诉讼的特点 我国的行政诉讼长期以来一直依赖民事诉讼审理程序的相关规定进行审理，这种 局面的出现是由行政诉讼审理制度发展之初理论与实践积累不足的情况决定的。但经 过二十多年的发展，我们对行政诉讼及其审理程序已经有了比较全面和深刻的理解， 目前的这种审理模式的弊端也就日益凸现出来。这些弊端中最为明显的就是现在的审 理程序不能够很好的体现出行政诉讼的特点，具体说来有以下两点： 首先，行政诉讼审理程序很多是参照民事诉讼法的规定。民事诉讼作为一种基本 的诉讼制度，其运作原理往往具有普遍性，因此可以作为行政诉讼借鉴的对象。但从 本质上来说，民事诉讼是“国家强制解决民事纠纷的一种方式，是权利主体凭借国家 力量维护其民事权益的司法程序。旧这一本质决定了民事诉讼以保护私法秩序与私权 利为终极目的，也决定了民事诉讼审理程序的模式。而具有宪政体系“平衡器 作用 的行政诉讼制度，则不但以保护行政相对人权益为目的，更重要的是，通过这一制度 可以监督作为公权力主体的行政机关，使其行为符合宪法和法律的规范。这两种诉讼 制度在本质上的差别，使得民事诉讼审理程序难以完全适应行政诉讼的要求，因此在 运作中难免会出现“排异反应。自行政诉讼出现伊始，立法者就在不断的调整这种 “排异反应”。比如早在1 9 8 5 年，最高人民法院就发布了关于人民法院审理经济行 政案件不应进行调解的通知，之后又陆续发布了许多类似的文件，不断地调整行政 案件的审理方式。直到1 9 8 9 年 行政诉讼法的出台。实际上，与其将行政诉讼 法和行政诉讼法解释中相关部分看作是对行政诉讼审理程序的规定，倒不如看 成是对民事诉讼审理程序的调整，因为单凭这一法一解释确实无法对行政诉讼审理过 程进行完整的规制，而必须结合民事诉讼法的中的相关规定才能将审理的内容完 全涵盖。况且， ：行政诉讼法解释第9 7 条规定：“人民法院审理行政案件，除依照 行政诉讼法和本解释外，可以参照民事诉讼的有关规定。修目前行政诉讼的审理程序 太依赖民事诉讼的审理程序了，缺乏独立性。 其次，行政诉讼审理程序不能体现诉讼类型化的要求。相对于民事与刑事诉讼来 说，行政诉讼所涉及的案件往往类型比较复杂。更有专业人士称行政诉讼案件的特点 是“千差万别，错综复杂 圆。同是行政诉讼案件，往往案件与案件之间所涉及到的 诉讼请求、权利义务、被诉机关的性质、解决问题的思路都有极大的差异。但我国目 前行政诉讼的审理程序设置在这个问题上却没有相应的体现，即对行政诉讼的审理程 序进行类型化的设计。类型化的问题近年来是行政诉讼法学界关注的焦点。而审理程 序的类型化应当是行政诉讼类型化的一个重要内容。它要求行政诉讼的审理程序按照 不同的诉讼类型展开。行政诉讼类型的划分标准一般是按照当事人的诉讼请求来划分 。谭兵：民事诉讼法学) ，法律出版社。2 0 0 4 年版，第5 页 。王斗斗：行政诉讼协调和解有r r 法律依据法制日报2 0 0 8 年1 月1 7 同，第5 版 8 我国行政诉讼审理程序研究 的，而当事人的诉讼请求不同则所涉及到的权利义务类型也必然不同，最后解决的方 法也不相同。这些不同必然要求在审理过程中有不同的侧重点，比如在举证责任、举 证顺序、合议庭的职责权限乃至最后判决的内容等审理细节都会有所区别。所以单一 的审理模式不适应类型化的行政诉讼的要求。 ( 四) 行政诉讼审理程序中的举证、质证和认证规则不完善 举证、质证和认证是法庭调查程序中的重要内容。“三证一的程序设置科学与否， 直接关系到行政诉讼审理的公正程度，是一个非常关键的问题。目前我国行政诉讼审 理程序中的举证、质证和认证的规则尚不完善，主要体现在： 首先是举证责任分配过于简单化。“行政诉讼中被告负举证责任 是任何一个刚 开始学习行政诉讼法的学生都知道的常识，但却常常使人误解为在行政诉讼案件只有 行政机关才需要举证，其他人没有义务提供证据。其实，在行政案件中，根据不同的 案件类型、不同的诉求，举证责任的分配也是有所差别的，比如在起诉行政不作为的 案件原告就要负担举证行政机关没有履行职责，行政赔偿的案件原告需要举证自己受 到的损害数额等。而且原告为了反驳被告的观点也是可以进行举证的。另外合议庭在 一定条件下也有调取证据的义务。所以简单的将举证责任全部推给被诉行政机关的做 法是不足取的。另外，行政诉讼解释和行政诉讼证据规则虽然规定了原告一 些举证责任，但有关规定过于简单，给具体适用带来了一定困难。比如在行政许可案 件中，按照行政诉讼证据规则第4 条第2 款规定“在起诉被告不作为的案件中， 原告应当提供其在行政程序中曾经提出申请的证据材料。一但是，有的时候确实原告 很难举出这样的证据来。实际上原告只要能证明符合法定资格就行了。所以，举证责 任还是应当进一步细化。 其次是质证和认证的方法规定不明确。所谓质证，就是指在法庭的主持下，由当 事人双方对在法庭上出示的各种证据材料及证人证言等进行对质核实的活动。质证是 认定或采信证据的前提，是保证证据真实可信的关键的一环。而认证是指审理行政案 件的审判人员在庭审中，按照行政诉讼证据认证规则，经当事人各方举证、质证、辩 论后，证据以相关性、客观性、合法性的规则作出确认表态。我国：行政诉讼法第 3 1 条规定：“证据经法庭审查属实，才能作为定案根据。一民事诉讼法第6 6 条规 定：“证据应当在法庭上出示，并由当事人互相质证。 虽然法律规定未经质证的证据 不得作为定案的证据，但相关法律对于如何质证、需要怎样的程序才可以认为经过质 证，在什么条件、什么程序当中进行认证等具体的问题却未能明确说明。这给具体的 司法运用留下了太大的自由发挥的空间，是立法不完善的一个表现。 ( 五) 行政诉讼审理程序缺乏简捷性和便民性 审理程序的简捷性和便民性实际上是效益原则对于现代诉讼制度的要求。美国著 9 我国行政诉讼审理程序研究 名法律经济学家波斯纳在法律的经济学分析一书中宣称：“公正在法律中的第二 个含义，就是效益。法谚也有“迟来的正义即非正义一的说法。对于效益的追求已 经成为现代法律制度的一大特色。行政诉讼审理程序也是这样。但在行政诉讼制度建 立之初，制度的设计者显然没有意识到这一点。最为突出的体现是行政诉讼的是没有 设置简易程序。 行政诉讼法第6 条规定“人民法院审理行政案件，依法实行合议、回避、公 开审判和两审终审制度 和第4 6 条“人民法院审理行政案件，由审判员组成合议庭， 或者由审判员陪审员组成合议庭。合议庭的成员，应当是3 人以上的单数 的规定， 确立了人民法院审理行政案件的合议原则，即一切案件无论繁简难易一律组成合议庭 并适用普通程序进行审理。由此可见，现行行政诉讼法是排斥简易程序的，而且人民 法院审理行政案件也禁止审判员一人独任审判。关于为什么没有在行政诉讼中设置简 易程序，一种有代表性的理由是，因为行政案件涉及到对国家行政机关行为的合法性 评价裁判，故需特别慎重，王汉斌在关于 中华人民共和国行政诉讼法( 草案) 的说 明中讲到“由于行政案件审理难度较大，草案规定，人民法院审理行政案件，由审判 员组成合议庭或者由审判员、陪审员组成合议庭，不适用民事诉讼法( 试行) 关于简 单民事案件，由审判员一人独任审判的规定 。一律实行合议制适用普通程序审理， 可以集思广益，充分发挥集体的智慧和力量，克服审判人员的主观片面性，避免和减 少审判工作中的错误，保证认定案件事实准确，适用法律正确，审判质量提高。同时， 有助于培养审判人员的民主作风，提高业务水平和工作能力。 应当承认，在行政诉讼制度初创之时，由于受到政治、经济、社会文化等诸多因 素的影响，起诉到人民法院的行政案件数非常少，加之行政法治的水平不高，行政审 判制度的新创，行政审判人员的整体素质尚待提升，“在司法实践中，凡行政案件， 大都被视为复杂、疑难案件而采取合议庭的组织形式进行审理，少数法院甚至凡是行 政案件都要提交审判委员会讨论。圆在这样一种现实情况下，对所有的行政案件一律 组成合议庭、适用普通程序予以处理，有利于保证行政审判质量，化解职业风险。因 此，从当时的实践看，公正是行政审判唯一的价值追求，对所有的行政案件一律适用 普通程序解决确具是有一定道理。然而，任何诉讼程序的设计都不仅仅是一个单纯为 了解决纠纷的问题，而是涉及到如何通过审判程序实现司法的公正与效益的问题。 现 代诉讼制度的发展特点己经表明，如何提高诉讼效益，如何使审理程序更加简捷与便 民己经成为现代司法审判又一重要价值目标。正因为如此，当今世界的许多国家均区 别不同情况，对诉讼案件予以类型化处理，实行繁简的合理分流，在促进司法公正的 同时，实现司法效益的目标。我国行政诉讼对案件一律适用普通程序审理，虽然有 。马原主编：行政诉讼知识文库北京师范大学h ：版社1 9 9 0 年版，第3 5 3 6 页。 。张世坤：论我国行政诉讼简易裁判程序的构建，载时代法学2 0 0 4 年第4 期 。张世坤：论我国行政诉讼简易裁判程序的构建，载时代法学2 0 0 4 年第4 期 徐昕：程序经济的实证j j 比较分析 ，载比较法研究 2 0 0 0 年第2 期 l o 我国行政诉讼审理程序研究 利于实现行政案件的审判公正，但随着社会的发展，行政权日益扩张，行政管理的广 度和深度不断