（环境与资源保护法学专业论文）论我国环境行政公益诉讼制度的构建.pdf

内容摘要 随着现代经济的迅猛发展，环境污染问题日趋严重，损害环境公益的现 象时有发生。政府监督不力、执法不严是很大的原因所在。然而我国现行行 政诉讼法规定的司法救济途径不畅、对提起诉讼的原告资格的限制严格，将 很多热心于保护公益的人拒之于司法救济的大门之外，已然不能跟当前保护 环境公益的需求相适应。 世界很多国家已建立起相应的诉讼制度一一环境行政公益诉讼制度，对 环境公共利益予以保护和救济。环境行政公益诉讼制度将侵犯环境公益的案 件纳入到司法审查的范畴之内，赋予任何公民、团体等原告的资格，而不苛 求其与该案一定要有法律上的直接利害关系。在我国，环境问题日益严峻， 更需要建立起这一制度来保护环境公共利益和因此受到侵害的民众的利益。 环境行政公益诉讼能弥补行政机关保护环境不力的缺点，修补公益案件的审 理盲区；唤起社会公众的自我保护意识，体现环境民主；从根源上制止环境 民事侵权现象的出现。 环境行政公益诉讼具有理论上和现实上的依据。环境权理论和社会环境 整体利益的代表机制理论为环境行政公益诉讼提供了充分的理论基础；社会 团体作用的日趋强大和公众参与环境管理的逐步深入和发展，也为环境行政 公益诉讼制度的建立提供了良好的现实契机。 建立环境行政公益诉讼制度，在原告的范围上，应当予以扩大，赋予与 被诉行政行为有影响的所有公民、社会团体包括检察院以诉权，即只要该行 政行为侵害了环境公共利益，他们即可提起公益诉讼，寻求司法救济；在受 案范围上，也应予以扩大，所有行政机关侵犯环境公益的行为均可纳入其中， 扩大司法保护的范围，当然，对环境公益的范围要进行严格界定，不能引起 滥诉现象；在举证责任上，应实行倒置，由被告行政机关来承担举证责任； 在诉讼费用上，向原告倾斜，给予其必要的奖励，以鼓励这样维护环境公益 的“热心人”积极参与到保护环境公共利益的行动中来。 关键词：公共利益环境公益公益诉讼环境公益诉讼环境行政公益 诉讼 a b s t r a c t w i t ht h e r a p i dd e v e l o p m e n t o f e c o n o m y , t h e e n v i r o n m e n ti s b e i n g d e t e r i o r a t e d ，a n ds o m e t i m e st h ee n v i r o n m e n t a lp u b l i ci n t e r e s t i s s c a t h e d ，w h i c h r e s u l t sf o r m g o v e r n m e n t si n s u f f i c i e n c yo f i n t e n d a n c ea n d u n d e m a n d i n g e x e c u t i o n t h el a w a tt h es a m et i m e ，t h ej u d i c a t o r yr e m e d yc o n f i r m e di n a d m i n i s t r a t i v e l i t i g a t i o nl a w i sn o tc o n v e n i e n t ，w h i c hl i m i t st h eq u a l i f i c a t i o no f p l a i n t i f fs t r i c t l ys o a st or e f u s e sp e o p l ee n t h u s i a s t i cf o rp r o t e c t i n gp u b l i ci n t e r e s t ，a n dc a n n o ts u f f i c e r e q u i r e m e n t o fe n v i r o n m e n t a l p r o t e c t i o n e n v i r o n m e n t a lp u b l i ci n t e r e s tl i t i g a t i o ns y s t e mh a sb e e ne s t a b l i s h e di nm a n y c o u n t r i e s ，w h i c hp r o t e c t sa n d r e d r e s s e se n v i r o n m e n t a lp u b l i ci n t e r e s t t h es y s t e m s e t st h ec a s e so f i n f r i n g i n gu p o n e n v i r o n m e n t a lp u b l i ci n t e r e s ti n t ot h ec a t e g o r yo f j u d i c i a lr e v i e w , a n de n d o w sa n yc i t i z e n o rg r o u pw i t hq u a l i f i c a t i o no fp l a i n t i f f r a t h e rt h a nr e q u i r e sp l a i n t i f f sh a v i n gr e l a t e di n t e r e s ti nt h el a w i no u rc o u n t r y , b e c a u s eo fs e v e r ee n v i r o n m e n t a lp r o b l e m ，s u c has y s t e mi sr e q u i r e dm o r eu r g e n t l y t op r o t e c te n v i r o n m e n t a lp u b l i ci n t e r e s ta n d p r o f i to fp e o p l ew h o s e e n v i r o n m e n t a l r i g h t s a r ev i o l a t e d e n v i r o n m e n t a la d m i n i s t r a t i o np u b l i ci n t e r e s t l i t i g a t i o n c a n m a k eu pt h es h o r t c o m i n go fa d m i n i s t r a t i o nd e p a r t m e n t s l a c ko fa d m i n i s t r a t i o n d e p a r t m e n t s p r o t e c t i n ge n v i r o n m e n t ，c a nt i n k e ru pi n q u i s i t i o n a l b l i n dz o n eo f p u b l i c i n t e r e s t c a s e s ，a w a k e sp e o p l e t ot h e i rc o n s c i o u s n e s so f p r o t e c t i n g t h e m s e l v e s ，c a l li n c a r n a t ee n v i r o n m e n t a ld e m o c r a c y , a n di n t e r d i c te n v i r o n m e n t a l t o r t e n v i r o n m e n t a la d m i n i s t r a t i o np u b l i ci n t e r e s tl i t i g a t i o nh a st h e o r e t i c a lb a s i s a n di sa c c e s s i b l ei nr e a l i t i e s t h e o r yo fe n v i r o n m e n t a lr i g h t sa n d t h e o r yo fd e l e g a t e m e c h a n i s mo fs o c i e t a le n v i r o n m e n t a lf i g h t sa p p l yi tp l e n t yo ft h e o r e t i c a lb a s i s p o w e r f u le f f e c to fs o c i a l g r o u p s a n d d e v e l o p m e n t o f p u b l i c s a t t e n t i o n e n v i r o n m e n t a la d m i n i s t r a t i o na p p l ye n v i r o n m e n t a lp u b l i ci n t e r e s tl i t i g a t i o nag o o d c h a n c e t oe s t a b l i s he n v i r o n m e n t a la d m i n i s t r a t i o n p u b l i ci n t e r e s tl i t i g a t i o ns y s t e m ，t h e r a n g e o f p l a i n t i f f s h o u l db e e x t e n d e d ，a l l c i t i z e n sa n d g r o u p si n c l u d i n g p r o s e c u t o f i a l o f f i c e i m p a c t e db yp r o s e c u t e d a c t i o ns h o u l db ee n d o w e dw i t h p r o s e c u t i n gr i g h t s ot h a t t h e y c a n b r i n g a d m i n i s t r a t i o n l i t i g a t i o n o rf i n da j u d i c a t o r yr e m e d y w h e n e v e ra d m i n i s t r a t i o nv i o l a t e se n v i r o n m e n t a lp u b l i ci n t e r e s t ； r a n g e o fj u d i c a t o r y p r o t e c t i o n s h o u l db e e x t e n d e dt oi n c l u d ea l lv i o l a t i o n e n v i r o n m e n t a lp u b l i ci n t e r e s t b ya d m i n i s t r a t i o nd e p a r t m e n t ，w h i l ec a t e g o r y o f e n v i r o n m e n t a lp u b l i ci n t e r e s ti sc o n f i r m e d s t r i c t l yt oa v o i de x c e s s i v ep r o s e c u t i o n ； t h eb u r d e no f p r o o f s h o u l db ea s s u m e d b yp r o s e c u t e da d m i n i s t r a t i o nd e p a r t m e n t ； t h e p l a i n t i f f s h o u l do f f e rl e s s l i t i g a t i n ge x p e n d i t u r e a n da t t a i n n e c e s s a r y e n c o u r a g e m e n l s oz e a l o t sw h ov i n d i c a t ee n v i r o n m e n t a l p u b l i ci n t e r e s tw i l lp r o t e c t e n v i r o n m e n t a l p u b l i ci n t e r e s tm o r ea c t i v e l y k e y w o r d s ： p u b l i ci n t e r e s te n v i r o n m e n t a l p u b l i c i n t e r e s tp u b l i ci n t e r e s t l i t i g a t i o n e n v i r o n m e n t a l p u b l i c i n t e r e s t l i t i g a t i o n e n v i r o n m e n t a l a d m i n i s t r a t i v e p u b l i ci n t e r e s tl i t i g a t i o n 学位论文独创性声明： 本人所呈交的学位论文是我个人在导师指导下进行的研究工作及取得的 研究成果。尽我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包 含其他人已经发表或撰写过的研究成果。与我一同工作的同事对本研究所做 的任何贡献均已在论文中作了明确的说明并表示了谢意。如不实，本人负全 部责任。 论文作者( 签名) ：主燧。磷名月 日 学位论文使用授权说明： 河海大学、中国科学技术信息研究所、国家图书馆、中国学术期刊( 光 盘版) 电子杂志社有权保留本人所送交学位论文的复印件或电子文档，可以 采用影印、缩印或其他复制手段保存论文。本人电子文档的内容和纸质论文 的内容相一致。除在保密期内的保密论文外，允许论文被查阅和借阅。论文 全部或部分内容的公布( 包括刊登) 授权河海大学研究生院办理。 论文作者( 签名) ：融啦朋圹年6 月 日 论我国环境行政公益诉讼制度的构建 导论 ( 一) 问题的提出 2 0 0 1 年，南京市中山陵园管理局于中山陵风景管理区紫金山兴建“南京市紫金山观景 台”。此事经当地媒体披露后，引起南京社会各界的强烈关注。同年1 0 月1 7 日下午，东 南大学施建辉、顾大松两位教师，以南京市规划局在对观景台的规划许可中未依法行政， 致使观景台的建设给紫金山的自然风景造成破坏为由，向南京市中级人民法院提起行政诉 讼，要求南京市规划局撤销对紫金山观景台的规划许可。中院以该案在本辖区内未造成重 大影响，不属中院受理的在本辖区内的重大、复杂的行政案件的范围为由，裁定驳回原告 之起诉。同年底，两原告拟准备向区法院起诉，但此时南京市规划局及相关部门，鉴于社 会舆论及其他诸方面的压力，最终决定拆除“观景台”，故两原告放弃诉讼。2 0 0 2 年2 月， 南京市在保留下面三层的基础上已通过分步实施爆破的方法将其他部分予以拆除。1 就本案来看，虽已向法院提起诉讼，但实质上最终并非通过诉讼途径予以解决的，而 是政府基于社会及其他方面压力，对其违法和不当的行政行为自己纠正的结果。显然指望 以这种方式制约和纠正今后可能发生的大量类似的违法行政行为对环境公益的侵害是不 可靠的。那么，我们不禁要问：第一，公共权力部门作为环境公共利益的代表者和环境公 共利益的维护者，它们的滥权行为( 包括消极不作为) 致使环境公共利益受到损害能否诉 诸司法程序予以救济? 第二，对于损害环境公共利益的行为，普通的公民个人及其他社会 组织是否有权启动这一司法程序? 这两个问题，很显然，在我国，目前的回答是否定的，因为，我国现行行政诉讼法对 环境诉讼起诉资格的规定不尽如意。我国现行行政诉讼法规定有资格提起行政诉讼的 应当是行政管理相对人，即具体行政法律关系中的非行政机关的当事人。也就是说按照行 政诉讼法提起的环境行政诉讼必须是那些受到行政机关违法行政行为直接侵害的相对 人。所以，这显然对环境行政侵害的受害人十分不利。因为环境破坏和污染的影响力是十 分巨大的，它不可能只对一两个直接当事人产生影响，其他民众，比如生活在受害人周围 的人，同样也会受到十分重大的影响。环境侵害往往侵害的是公共的环境利益。就如本案 中的两位原告，他们虽然不是本案中的相对人，但他们享受自然景观带来的精神上的愉悦 却受到了南京市规划局这一违法行政行为的侵害。 这两个问题，在国外的环境行政公益诉讼制度中得到了较好的解决，许多国家建立了 鲍丹禾：数千药孔全部钻好，南京紫金山观景台等待爆破，北京青年报，2 0 0 2 年1 月3 0 日。 1 论我国环境行政公益诉讼制度的构建 公益诉讼制度和环境公益诉讼制度，赋予了社会成员对侵害环境公益的行为提起诉讼的权 利，而不管该起诉人的合法权利是否受到了侵害。但是，正如紫金山观景台案这样的公益 诉讼案件的夭折一样，我国在建立环境公益诉讼的法律保障方面所做的工作远远不够，甚 至还是空白。为保护环境公共利益而提起诉讼的人们因为法律无此规定而求诉无门。因此 我们目前的诉讼制度远远达不到保护环境的要求。在我国现有的法律理论与法律制度下， 由于并未赋予社会个体成员在诉讼中的社会整体利益代表的资格，败诉的结局是必然的。 在现实中，大量类似紫金山观景台这样的事件无法得到司法上的有效解决。 因此，在我国的环境法律制度建设中，环境公益诉讼的问题已经成为个迫切的问题。 只有在一个建立起了完善的环境公益诉讼制度体系的国家中，环境公共利益才能得到切实 的维护，进而人们的普遍环境权利才能得到真正的实现，才能为我国营造一个健全的环境 保护的法律体系。因而研究环境公益诉讼具有现实性和必要性，有着很强的实践意义。 ( 二) 研究现状 近年来，在整个法学界，公益诉讼成为了研究的热门话题，关于构建公益诉讼的呼吁 十分高涨；同样的，在环境法学界，对环境公益诉讼的研究也成为了近五年来研究的主要 话题之一。因为传统的诉讼模式无法对公共利益进行有力地保护，在社会快速发展的今天， 人们在公共利益不断地被侵害中深刻地认识到公共利益是与每个人的个体利益休戚相关 的，尤其是伴随着环境的日益恶化，环境公益遭受到了人类无法负荷的严重损害，人们越 来越认识到，建立公益诉讼和环境公益诉讼的紧迫性和必要性。 1 关于环境公益诉讼和公益诉讼的研究现状 因为对环境公益诉讼的研究和对公益诉讼的研究是分不开的，前者是后者一个很重要 的组成部分，所以在介绍环境公益诉讼的研究现状时也会涉及到公益诉讼的相关成果。 专门针对环境行政公益诉讼的研究不多，学者多是研究整个环境公益诉讼，主要涵盖 了环境公益诉讼的概念、特征、分类、价值功能、理论和现实基础、国外相应规定的介绍 以及我国对此规定的不足和应如何构建该制度的建议这几个方面。一般对这个问题进行论 述，也多是按此结构和框架来进行的。下面对重点的地方予以介绍。 第一，关于环境公益诉讼的理论基础，河南大学的教师张建伟在他的论文论环境公 益诉讼法律制度中有所论述，认为环境公益诉讼的产生并非偶然，是环境权的创设和国 家作为环境公共利益代表的局限促使了环境公益诉讼的产生，环境权的创设，使得有必要 对其进行司法上的保护，那么当其受到损害时，法律必须提供有效的救济手段，除了赋予 其实体权利以外，还要让其获得可诉性，而环境权作为社会公共性权利却无直接代表人和 2 论我国环境行政公益诉讼制度的构建 请求人，因此必须赋予社会成员为环境公益提起诉讼的权利。国家作为环境公共利益代表 有着其不可克服的局限性，因此要引入环境公共利益的补充代表机制环境公益诉讼来 克服它的这种弊端。1 中南财经政法大学的研究生张明华在环境公益诉讼制度刍议一文 中论述到，权利的社会化与诉讼法在新型权利保护上的突破以及一元法益主体框架的超越 和多元框架的探索引起了环境公益诉讼制度的产生。他关于权利的社会化与诉讼法在新型 权利保护上的突破的观点其实与张建伟关于创设环境权的观点非常相似，都是因为环境 权等新型权利的出现使得诉讼法也要寻找对其新的保护途径，由此产生了环境公益诉讼。 而一元与多元法益主体理论则是将利益归属主体与利益代表主体区分开来，承认诉讼当事 人可以不是直接利害关系人，而是利益的代表主体，这对维护环境公益相当有利，它可以 为环境公益诉讼代表主体法律地位的确立提供方法论基础。2 第二，在介绍国外的环境公益诉讼方面，笔者总结了一下，涉及到美国、英国、德国、 法国、意大利、加拿大、瑞典、日本、菲律宾这几个国家，美国建立了专门的环境公益诉 讼制度公民诉讼制度，其他国家也有关于环境公益诉讼方面的规定，如英国的在其污 染控制法中的“对于公害，任何人均可起诉”的规定，加拿大1 9 9 9 年修订的环境保护法 被称为发达国家最先进的环保立法之一，法国的越权之诉，意大利的团体诉讼，瑞典的个 人诉讼请求制度，日本的取消诉讼、课以义务诉讼和居民诉讼，都有关于环境公益诉讼的 规定。 第三，关于我国环境公益诉讼制度的构建，大致集中在以下几个方面： ( 1 ) 认为应通过立法确立公益诉讼制度，我国至今并未在任何部法律中对这一制 度做出明确规定，所以我国可以借鉴美国的做法，在涉及维护公共利益的立法中，对公益 诉讼加以明确规定。3 ( 2 ) 对环境公益诉讼的适格当事人的界定，认为环境公益诉讼的当事人具有较宽泛 的资格。凡是以维护与己有关的环境公益为主张而提起诉讼者都可成为适格起诉人。在适 格的当事人中，可以是普通民众，也可是法人或其他组织。在法人当中，既可有专门的环 境保护公益团体，也应该包括行政机关及其机构；其中行政机关作为起诉人主要是针对其 他行政机关的行政行为，而非普通的私人行为。另外，人民检察院作为国家法律监督和国 家利益的代表机关，不仅在原有的刑事诉讼中作为公诉人，在涉及公益的普通民众的民事 1 参见张建伟：论环境公益诉讼制度，河海大学学报( 哲社版) ，2 0 0 4 年第4 期。 2 参见张明华：环境公益诉讼制度刍议，法学论坛，2 0 0 2 年第6 期。 3 参见李艳芳：美国的公民诉讼制度及其启示关于建立我国公益诉讼制度的借鉴性思考，中国人民大学学报， 2 0 0 3 年第2 辩。 3 论我国环境行政公益诉讼制度的构建 诉讼和行政诉讼中，也可成为起诉人，从而维护公益得以实现。1 ( 3 ) 关于环境公益诉讼的受理，认为针对环境公益诉讼中被诉行为是私人的民事行 为还是政府的行政行为，应当分别确立采取民事诉讼和行政诉讼；针对被诉行政行为，限 于具体行政行为是不充分的，应将抽象行政行为也纳入进来。另外，提起行政诉讼也不能 仅是直接相对人，要予以改进和扩展。此外为了更好地维护环境公益，应当鼓励和赋予环 保团体更多的权利，包括提起环境公益诉讼的权利。2 ( 4 ) 关于举证责任的合理配置问题，认为在环境民事公益诉讼中，传统民事诉讼法 的举证责任分配原则对原告来说极为困难，为了实现原、被告双方力量均衡，许多国家在 环境侵害案件中实行无过错责任和举证责任倒置的原则。规定主要证据由被告提供。我国 也应如此，应实行环境民事公益诉讼举证责任倒置的原则：环境民事公益诉讼的原告只需 提出加害人有污染行为的初步证据，即可以支持其请求；至于污染事实是否确实存在，污 染行为与损害结果之间是否有因果关系等举证责任则倒置给被告承担。在环境行政公益诉 讼中，认为对被诉的行政行为当然应由被告行政机关承担举证责任，这与普通的行政诉讼 并无差异。同时，由于行政法规、规章及相应的规范性文件数量之多、内容之繁杂，考虑 到双方利益之均衡和依法行政之要求，也应由被告行政机关承担提供法律法规及规范性文 件的责任。对被诉行政行为以外的其它有关程序上的事实或有关民事上的事实等，仍需遵 循环境民事公益诉讼举证责任分配之要求，实行举证责任的倒置。3 ( 5 ) 关于环境公益诉讼费用的承担及对公益诉讼原告的奖励，认为我国应借鉴他国 的做法，适当减轻民众提起环境公益诉讼所需费用，在立法上，对诉讼费用的负担作出有 利于原告的规定。同时，环境公益诉讼的原告主要是出于对美好环境和谐环境秩序的需要， 为了鼓励与保护他们的这种“热心”，原告在胜诉后应得到国家奖励。4 第四，目前学界对公益诉讼的相关研究主要有： ( 1 ) 华侨大学法律系的赵许明教授在公益诉讼模式比较与选择一文中详尽地介 绍了公益诉讼的模式：一元与多元诉讼启动模式。所谓一元式，也叫国家诉讼，是指只 有国家才有权提起公益诉讼。国家进行诉讼时，只能由特定的国家机关代表，一般是该国 的检察机关。所谓多元式，是法律规定两个或者两个以上主体可以分别单独提起公益诉讼。 即除国家公诉以外，其他一些主体也可以提起公益诉讼。有的国家实行两元制，有的国家 实行三元制，还有的实行四元制。公民直接起诉与前置审查起诉模式。以公民提起诉讼 参见冯敬尧：( i f 境公益诉讼的理论与实践探析，湖北社会科学，2 0 0 3 年第1 0 期。 2 参见宋渡、梁远：西方国家环境群体诉讼之考察，北京行政学院学报2 0 0 3 年第l 期。 3 参见张明华：环境公益诉讼制度刍议，法学论坛，2 0 0 2 年第6 期。 4 参见张明华：环境公益诉讼制度刍议，法学论坛，2 0 0 2 年第6 期。 4 堡堡里至望堡坚坌塑堡坠型鏖塑塑堡 一一一一一一 要不要先经过有关机关审查为标准，可分为公民直接起诉与前置审查起诉模式。大陆法 国家多采取直接起诉模式。英美法系国家采取前置审查起诉模式，即公民提起公益诉讼 前，必须通知并要求有关国家机关制止损害社会公共利益的违法行为或者提起诉讼，当礴 关国家机关不提起诉讼时，公民才可径行提起诉讼。事后追惩式诉讼与事前预防式诉讼 模式。所谓事后追惩式诉讼，是指只有当损害社会公共利益的违法行为客观上已经发生时， 才能提起诉讼。世界上大多数国家多采取此种模式。所谓事前预防式诉讼，是指不仅对过 去、现在已经发生的违反社会公共利益的违法行为可以提起诉讼，而且对将来可能发生的 违法行为也可以提起诉讼，美国的公益诉讼即属于此种类型。 ( 2 ) 湘潭大学法学院的颜运秋副教授在论公益诉讼对传统诉讼的挑战一文中论 证了公益诉讼对传统诉讼在当事人制度、诉权理论和诉的利益这三方面的挑战，主要说明 了公益诉讼与传统诉讼的不同。 ( 3 ) 东北师范大学政法学院的王景斌教授在法制与社会发展2 0 0 5 年的第l 期上发 表的论文论公共利益之界定一个公法学基石性范畴的法理学分析中对“公共利益 这一概念进行了界定，这是目前为止唯一针对公共利益的界定提出见解的学者。王教授与 其他学者一样，认为提出一个能被普遍接受的关于公共利益概念的客观定义是不可能的， 尤其不可能用实质性的词句为公共利益下定义，但他从公共利益与其他相关概念：私人利 益、国家利益、共同利益、政府利益、公盏的对比中，来理解公共利益的含义。他认为公 共利盏具有整体性、抽象性、相对性和历史性等特点，在具体的法律适用过程中对公共利 益的判定要遵循形式性和实质性两项标准，形式标准包括法定标准( 即公共利益必须是由 法律明确规定的，只有在法定条件下，才可出于公共利益的需要依法对公民的基本权利加 以限制。) 和透明度标准( 即非经公开性程序确立的公共利益不能被确认为真正的公共利 益。) ：实质标准包括合理性标准、公共受益性标准和可持续发展标准。遵循以上的各项 标准，可以为界定公共利益的含义提供较好的依据。2 ( 4 ) 些学者介绍了国外的公益诉讼的相关规定，这与环境公益诉讼的相关部分有 很多重合之处，其实很多国家只有公益诉讼的有关规定，环境公益诉讼是公益诉讼的一个 部分，自然也可适用。如法国的越权之诉，就不是只针对环境诉讼领域的公益诉讼。 ( 5 ) 学者还对于如何构建我国的公益诉讼制度进行了研究，认为公益诉讼制度的建 立是符合现实的需要和发展潮流的。我国应在民事和行政两大诉讼法中取消对原告资格的 限制，赋予公民个人以诉权，并且要充分发挥检察机关的法律监督职能，赋予检察机关公 1 参见赵许明：t 公益诉讼模式比较与选择，比较法研究2 0 0 3 年第2 期。 2 参见王景斌：论公共利益之界定一个公法学基石性范畴的法理学分析，法制与杜会发展2 0 0 5 年第1 期。 论我国环境行政公益诉讼制度的构建 益诉讼权。同时，在举证责任和诉讼费用上，都要对原告予以倾斜和鼓励。 从公益诉讼和环境公益诉讼的研究成果可以看出两者为一般与特殊的关系，环境公益 诉讼是公益诉讼的一种，是公益诉讼一个很重要的组成部分，环境公益诉讼自然有他的个 性之处，但共性很多：二者都以维护公益为目的：都可由无利害关系人提起诉讼；都注意 事前预防即不必一定有损害事实的发生才可提起诉讼，只要有潜在的危险即可：在诉讼过 程中国家干预的成分均较多；另外，二者均不是一种独立的诉讼类型，而只是一种与原告 资格认定相关的诉讼方式和手段；都是对传统的诉讼模式的挑战。在介绍国外国家的相应 规定时，也可以看出，许多国家都己建立了公益诉讼制度，并且除美国的公民诉讼制度是 专门的环境公益诉讼制度外，大多国家并无独立的环境公益诉讼制度，而是将公益诉讼制 度运用于环境诉讼领域，从中也可看出二者的相通之处；在对我国应如何做这块，都认为 应扩大原告范围，将抽象行政行为纳入受案范围，在举证责任和诉讼费用上对原告予以倾 斜，并对原告予以必要奖励。 体现出环境公益诉讼的个性之处的是：第一，体现在它的价值功能上，因为环境问题 的特殊性，导致行政执法时对各种因素进行利益衡量而常常牺牲环境公益，因而需要建立 环境公益诉讼制度，从增强公众的环保意识、加强公众参与角度方面考虑也需要建立环境 公益诉讼制度；第二，体现在它的法理基础上，环境权、环境侵权均是环境公益诉讼所特 有的理论基础。 2 对环境公益诉讼和公益诉讼研究现状的有关思考 第一，目前对此议题的研究基本框架类似，都是从概念特点开始，论述其价值或是作 用、理论基础，国外相应规定的介绍，然后指出我国的不足并提出应如何完善的举措。因 此导致内容也差异无多。 第二，关于构建环境公益诉讼制度，从原告到受案范围到举证责任都有相应论述，但 对于何为环境公益却无人提及，目前为止，只有东j p , i ) i p 范大学政法学院的王景斌教授对“公 共利益”这一概念进行了界定，这可以为界定环境公共利益的含义提供很好的借鉴。界定 环境公共利益的含义应该说是构建这一制度的基本和精髓所在，但目前仍然处于空白状 态。从而也使得环境公益诉讼的“环境”色彩不浓厚，往往有名为环境公益诉讼实为公益 诉讼之感。 第三，对于外国相应规定的介绍，给人为介绍而介绍之感。除了让人了解到国外很多 国家是有关于公益诉讼和环境公益诉讼的规定的，其他对于如何构建我国的相应制度并无 可借鉴之处。 6 论我国环境行政公益诉讼制度的构建 ( 三) 研究的重点与思路 本文写的是环境行政公益诉讼，论文应该紧扣议题而展开，所以以下三点必须把握： 一是，本文写的是环境公益诉讼而非公益诉讼，因此这篇论文要突出“环境”这两个 字。如前所述，公益诉讼和环境公益诉讼有很多的共通之处，如果没突出“环境”二字， 则很容易会写成公益诉讼的文章而只是冠以了环境之名，因而突出环境二字是关键。那么 如何才能突出这一点，笔者认为最重要的要论述清楚何为环境公益，这样可以说明它与公 共利益的不同，阐述清楚它有别于公益诉讼的最大不同之处。 二是，本文写的是公益诉讼而非私益诉讼，因此要突出“公益”二字。那么，如何突 出这一点，笔者认为也是论述清楚何为环境公益，这样就可以很了然地看出它与私益诉讼 之不同，为什么对于这个诉讼请求可以提起环境公益诉讼而非普通的环境诉讼。 以上两点论述清楚了，那么构建这个具体制度中的最重要的一个部分受案范围， 也就基本成形了。 三是，本文写的是环境行政公益诉讼而非环境公益诉讼或是环境民事公益诉讼。因此 这篇论文要突出“行政”二字。笔者是出于如下考虑选择此议题的，第一，环境公益诉讼 包括民事公益诉讼和行政公益诉讼，因为刑事诉讼在我国其实已是公益诉讼，如果写环境 公益诉讼，那么制度搭建就要搭建两块，这样选题过大，因此只能选其一；第二，在环境 民事公益诉讼和环境行政公益诉讼这两者之间，笔者认为很多时候民事行为侵犯环境公共 利益的现象存在是由于行政主体监督不力、执法不严引起，所以对环境行政主体行为予以 规范，设立环境行政公益诉讼制度能更有效地防止环境民事侵权行为的出现，所以笔者就 选择了环境行政公益诉讼予以研究。 所以本文的论述重点在于环境公益的涵义和环境行政公益诉讼与环境民事公益诉讼 相比的优越性。这也是本文的创新之处。当然要写清楚这两点相当不易，因为目前学者对 此研究极少，没有资料可以借鉴，需要靠自己的积累和摸索。 本文的写作思路，是从介绍环境行政公益诉讼谈起，第一部分，先介绍其缘起、概念 和特征，然后第二部分，论述建立环境行政公益诉讼制度的必要性和依据，必要性是说明 为什么要建立环境行政公益诉讼制度，依据是从理论和实践上证明为什么能够建立环境行 政公益诉讼制度，最后第三部分，就是对具体如何构建环境行政公益诉讼制度的论述，从 原告、受害范围、证据规则和对原告的奖励四个方面来论述。 7 论我国环境行政公益诉讼制度的构建 一、环境行政公益诉讼概说 ( 一) 环境行政公益诉讼的缘起 环境行政公益诉讼是公益诉讼的一种。公益诉讼起源于罗马，是相对于私益诉讼而言 的。在当时，公益诉讼是指私人对危害社会公共利益的行为提起的诉讼，除法律有特别规 定外，凡市民均可提起；私益诉讼则是指私人基于个体利益提起的诉讼，仅特定的人才可 提起。之所以如此规定，源于罗马当时的政权机构还没有近代这样健全，仅依靠官吏的力 量来维护公共利益是不够的，放授权市民代表社会直接起诉，以补救其不足。所以，及至 现代，随着国家力量的扩张，对公共利益的维护，转而由国家行使。因此，在早期自由市 场经济时期，由于商品生产和商品交换都局限在狭小的范围内，如果个人利益受到了侵害， 只要提起私益诉讼就可以抑制那些违法行为，进而实现对权利的保护，并且通过这种微观 的经济安全以及个人权利的保障便能充分实现保障社会经济安全和社会整体利益的目的。 同时，为了节约有限的诉讼资源，防止滥诉，各部门诉讼法一般都对诉的主体资格作出了 严格的限制，规定只有法傅上的直接利害关系人才有资格提起诉讼。但是产业革命以后， “随着现代社会的复杂化，单单一个行为就致使许多人或许得到利益或许蒙受不利的事件 频繁发生。其结果使得传统的把一个诉讼案件仅放在两个当事人之间进行考虑的框架越来 越显得不甚完备。就是这些大量的受害的可能性成为当今这个时代的一大特征。”1 因 此，“在当今福利国家里，应该保护因类似情况而受到影响的人和集团的利益，这一点已 被广泛认同。”2 于是，私人为了维护公共利益而提起的诉讼不断增加。公益诉讼在现代社 会越来越普遍。 环境公益诉讼作为公益诉讼的一种，是公益诉讼在环境保护领域的一个诉讼形态。现 代坏境公益诉讼是在着眼于环境公共利益的维护和保全的基础上发展起来的，其主要着眼 点在于损害环境公益行为的抑制和预防以及增进环境公益行为的生成和鼓励，而非环境损 害的事后赔偿性补救。 环境行政公益诉讼是环境公益诉讼的一种，环境行政公益诉讼引入了行政公益诉讼的 一些特点。 ( 二) 环境行政公益诉讼概说 公益诉讼，是指当公共利益受到侵害或有侵害之虞时，任何公民、团体或特定的国家 机关均可向法院提起诉讼的制度。简而言之，是原告方为保护国家或公共利益而提起的诉 1 意】莫诺卡佩莱蒂编：福利国家与接近正义，刘俊样等译，法律出版社，2 0 0 0 年版，第6 8 - 6 9 页a 2 【意1 莫诺卡佩莱蒂编：福利国家与接近正义，刘俊祥等译t 法律出版社，2 0 0 0 年版第6 9 页a 8 论我国环境行政公益诉讼制度的构建 讼，它是针对为全面提高个体利益而提起的个人诉讼或私益诉讼而言的，早在罗马法中就 有公益诉讼与私益诉讼之分。我国刑事诉讼制度中检察机关的公诉制度属于公益诉讼，而 民事诉讼和行政诉讼中目前只存在以保护当事人个体合法权利为目的的个人诉讼，没有设 立公益诉讼制度。 行政公益诉讼，是指行政机关违法行使职权侵犯国家利益、社会公共利益或不特定的 他人利益时，由特定的国家机关或有关组织、个人提起诉讼，由法院对违法行为进行审查 并作出裁判的活动。 环境公益诉讼，是指当环境作为一种公共利益受到直接或间接损害时，允许公众( 包 括公民个人、集体) 、社会团体、国家机关作为公共利益的代表人，对行为人提起民事或 行政诉讼。1 或者，也可以说，是指由于行政机关或其他公共权力机构、公司、企业或其他 组织及个人的违法行为或不行为，使环境公共利益遭受侵害或有侵害之虞时，法律允许公 民或团体或特定国家机关为维护环境公共利益而向法院提起诉讼的制度。2 环境公益诉讼依据被诉对象的不同可以分为环境民事公益诉讼和环境行政公益诉讼。 环境民事公益诉讼，是指由于民事主体侵害环境公共利益或有侵害之虞时，法律允许 任何公民、团体或特定国家机关向法院提起诉讼的制度。 环境行政公益诉讼，是指由于行政机关的违法行政行为或不作为，使环境公共利益遭 受侵害或有侵害之虞时，法律允许公民或团体或特定国家机关为维护环境公共利益而向法 院提起诉讼的制度。 与传统的普通环境侵权救济诉讼方式和手段相比，环境行政公益诉讼制度具有以下显 著特征： 首先，环境行政公益诉讼的被诉行为侵害或危及到的是社会性的公共环境权益，一般 并不直接损害原告的私入利益。在单纯私人利益直接受损害的情形下，只需通过传统的诉 讼手段即可，个人作为自身利益的最大维护者，理应且会非常自觉地向法院提起诉讼以维 护自身合法权益；而在环境行政公益诉讼之场合，原告申诉的基础并不在于自己的某种利 益受到侵害或胁迫，而在于希望保护因政府机关的违法行政行为而受损的公众或一部分公 众的利益。因此，这里提出的是在传统的限制资格的原则下，原告如果不能向法院提出诉 讼，该如何处理。 其次，环境行政公益诉讼具有显著的预防性。作为公益诉讼，与私益诉讼相比，它的 提起及最终裁决并不要求一定有损害事实发生，只要能根据有关情况合理判断有社会公益 1 参见唐澍敏：论公众参与环境保护制度湖南省政法管理干部学院学报，2 0 0 1 年第6 期。 2 张明华：环境公益诉讼制度刍议j ，法学论坛，2 0 0 2 年第6 期。 9 论我国环境行政公益诉讼制度的构建 侵害的潜在可能，亦可提起诉讼，由违法行为人承担相应的法律责任。这样可以有效地保 护国家利益和社会秩序不受违法侵害行为的侵害，把违法行为消灭在萌芽状态。在环境公 益诉讼中，这种预防功能尤为明显且显得更为重要，因为环境一旦遭受破坏就难以恢复原 状，所以法律有必要在环境侵害尚未发生或尚未完全发生时就容许公民运用司法手段加以 排除，从而阻止环境公益遭受无法弥补的损失或危害。 再次，环境行政公益诉讼并非一种独立的诉讼类型与领域，而只是一种与原告资格认 定相关的诉讼方式和手段，这种诉讼形式在行政诉讼中采用，被诉的对象是对环境公益造 成侵害或有侵害之虞的行政机关或其他公共权力机构。 复次，环境行政公益诉讼中国家干预的成分较多。主要表现在：在起诉阶段，向有关 行政部门投诉是提起公益诉讼的必经程序，接受投诉的部门必须在一定期间内做出答复， 如不予答复或答复不符合法律要求，原告才可以向人民法院起诉，要求司法救济。在审判 阶段，由于公益诉讼目的的特殊之处，因此，当事人自由处分权将受到较多限制。比如撤 诉和和解均要受到法律的限制。在执行阶段，公益诉讼的裁判发生法律效力后，人民法院 直接交付执行机关执行。 1 0 论我国环境行政公益诉讼制度的构建 二、建立环境行政公益诉讼制度的必要性和依据 ( 一) 建立环境行政公益诉讼制度的必要性 1 完善环境行政管理 建立环境行政公益诉讼能弥补行政机关保护环境不力的缺点，有效地遏制违法行为的 发生，促进垄断行业管理的规范和完善。 我国现在只有各级行政机关中设立的环境保护局对环境予以管理和保护，一方面，现 代社会日趋复杂化，政府的公共事务也日趋繁多，加之环境侵害行为具有广泛性，这使得 政府的管理不可能面面俱到，难免有遗漏之处，环保局的权力没有得到很好的行使和发挥， 执法监督处于力不从心的地位，这一方面是各级环境行政机关工作人员素质和装备建设不 能跟上形势发展的需要，另一方面是地方保护主义、行业保护主义的存在，影响了环境行 政执法的有效开展，有法不依、变相执法甚至成为保护网的现象屡见不鲜，环境行政执法 公正性和法律权威受到严重冲击。由于环境侵害行为往往具有社会正当性，政府在效用比 较原则的考量下，做出的利益衡量往往以牺牲环境为代价，从而直接损害了环境公共利益。 此外，相关立法的不完善和相互脱节及处罚的滞后，也形成了环境行政执法的盲区，使违 法者得不到应有的处罚。因此，为了保证环境公共利益目标的实现，必须借助社会公众的 力量来弥补和制衡国家力量。但立法与行政效率要求不可能动员全体社会成员参与，而广 大的社会成员由于个人兴趣、能力、时间、精力、信息等各种具体因素，也难以真正全面 地介入立法与行政活动。所以，设计合理的参与机制对于环境公共利益的维护是至关重要 的，而在现代法治国家，司法具有最终的决断力。社会公众作为“私人检察官”提起环境 公益诉讼，可以最大化地实现对环境公共利益的保护。 另一方面，对于环境管理行政机关的违法行政行为所造成的环境公共利益的损害经常 因为无直接受害人而使环境公益处于无保护状态之中，因此我们需要建立环境公益诉讼制 度来打破国家对环境的垄断管理。 2 激发公众环保意识 建立环境行政公益诉讼制度能唤起社会公众的自我保护意识，体现环境民主，动员全 社会成员共同保护环境公益。 各国的环境保护实践证明，环境保护目的之达成，离不开社会公众的广泛参与。因此， 环境民主是环境法的一项基本原则。随着世界民主法治进程的加快，公民的参政意识和对 国家机关的监督意识日益增强。人们越来越清楚地认识到，在公民权利和国家权力的关系 上，公民权利是源，国家权力来源于公民权利并为其服务。与此同时，2 0 世纪以来团体主 1 1 论我国环境行政公益诉讼制度的构建 义曰渐盛行，法律为适应社会的变化亦由个人主义的权利本位观向团体主义的社会本位观 转变。这种社会化要求国家担负起社会公众福利责任的同时，还赋予人民向国家请求保护 其各种社