（诉讼法学专业论文）论暂缓起诉制度在我国的建立.pdf

论暂缓起诉制度在中国的建立 中文摘要 在刑事诉讼中，暂缓起诉是检察机关对案件的一种处理决定，是检察机关 根据案件情况行使自由裁量权的体现，它属于公诉制度的范畴。其基本含义是 指检察官在审查起诉时，对于具备法定起诉条件的犯罪嫌疑人，在规定的保留 起诉期限内，附条件地暂时不起诉。就性质而言是检察机关享有的一种暂时搁 置其起诉权的自出裁量制度。它与酌定不起诉、免予起诉和缓刑有着本质区 别。 我国刑事诉讼法对暂缓起诉并未加以规定，但笔者认为我国既有建立暂缓 起诉制度的必要性，也有建立的可行性。我国现行起诉制度的缺陷、司法资源 的匮乏、国际刑事政策的趋势以及我国刑事诉讼的价值取向等决定了我国建立 暂缓起诉制度的必要性。暂缓起诉体现了刑法的谦抑性、诉讼效率价值、预防 犯罪以及构建和谐社会等我国刑事诉讼的价值取向。刑罚观念的转变、刑罚个 别化理论、经济分析法学的兴起、起诉便宜主义以及人权保障的需要是暂缓起 诉存在的理论基础。国外的立法及司法现状对我国建立暂缓起诉制度具有重要 的借鉴意义。而且我国暂缓起诉的试行也取得了显著成效。 笔者认为我国应该在即将修改的刑事诉讼法中明确规定暂缓起诉，以解决 暂缓起诉的法律依据问题。并且，需要对目前我国许多检察机关所试行的暂缓 起诉加以统一和完善。 关键词：刑事诉讼暂缓起诉起诉便宜主义 d i s c u s st h ec o n s t r u c t i o no fr e p r i e v e p r o s e c u t i o ns y s t e mi nc h i n a a b s t r a c t i nt h ec r i m i n a ll a w s u i t ，r e p r i e v ep r o s e c u t i o ni saa c t i o nt a k e n b yp r o c u r a t o r sa f t e rt h e yi n s p e c tt h ec a s e r e g a r d i n go fs i t u a t i o n o ft h ec a s e ，p r o c u r a t o rc a nt a k ei to rn o t ，w h i c hi so ft h ep u b li c p r o s e c u t i o n t h eb a s i cm e a n i n go fr e p r i e v ep r o s e c u t i o ni st h a tp u b l i c p r o s e c u t o rd o e sn o ts u et e m p o r a r i l yw h e ne x e c u t i n gp r o s e c u t i o n ，f o r t h ec r i m e s u s p e c tc o n f o r m i n g t ot h el e g a lp r o s e c u t e dc o n d i t i o n s ， w h i c ha t t a c h e ds o m ec o n d i t i o n s ，i n t h es t i p u l a t i o nr e t e n t i o n p r o s e c u t i o nd e a d l i n e i t sn a t u r ei sd i s c r e t i o no w n e db yt h e p r o s e c u t o rw h e nr e v i e w i n gt h ep r o s e c u t i o n t h e r ea r e e s s e n c e d i s t i n g u i s h e sa m o n gt h i ss y s t e m , t h es y s t e mo ff r e ee v a l u a t i o n n o n p r o s e c u t i o n ，f r e e p r o s e c u t i o n a n dp r o b a t i o n t h e r ei sn or e l a t e dr e g u l a t i o no fr e p r i e v ep r o s e c u t i o ni nc h i n a c r i m i h a ll a w s u i t ，b u tt h ea u t h o rt h i n k st h a tt h e r ei st h en e c e s s i t y a n d t h ef e a s i b i l i t yt oc o n s t r u c tt h es y s t e mo fr e p r i e v ep r o s e c u t i o n i no u r c o u n t r y t h es h o r t c o m i n g s o fr e c e n tl a w s u i ts y s t e m ，t h e d e f i c i e n c y o f i u d i c i a l r e s o u r c e s。t h et r e n do fi n t e r n a t i o n a l c r i m i n a l p o l i c i e sa n dt h ev a l u et r o p i s mo fc r i m i n a l l a w s u i td e c i d e t h en e c e s s i t yt oc o n s t r u c tt h es y s t e mo fr e p r i e v ep r o s e c u t i o ni no u r c o u n t r y t h es y s t e mo fr e p r i e v ep r o s e c u t i o nc o n f o r m s t ot h ev a l u e t r o p i s mo fc r i m i n a ll a w s u i tw h i c he m b o d y i n gt h ec r i m i n a ll a wm o d e s t a n dr e s t r a i n e d ，t h ev a l u ei ne f f i c i e n c yo f c r i m i n a l l a w s u i t ， p r e v e n t i o nc r i m ea n dc o n s t r u c t i n gt h eh a r m o n i o u ss o c i e t y w h a t s m o r e ，t h e r ei st h ef e a s i b i l i t yt oc o n s t r u c tt h es y s t e mo fr e p r i e v e p r o s e c u t i o ni no u rc o u n t r y t h ea u t h o r t h i n k st h a tt h et r a n s f o r m a t i o n o fp e n a l t yi d e a s ，t h et h e o r yo fp e n a l t yi n d i v i d u a l i z i n g ，t h es t a r t i n g o fe c o n o m i ca n a l y s i sl e g a ls c i e n c e ，t h ed o c t r i n eo ff r e ee v a l u a t i o n p r o s e c u t i o na n d t h en e e do f s a f e g u a r d s o fh u m a n r i g h t s t h e o r y f o u n d a t i o n l e g i s l a t i o na n dp r e s e n tj u d i c i a ls i t u a t i o ni nf o r e i g n c o u n t r i e sh a si m p o r t a n tm o d e ls i g n i f i c a n c e sf o rc o n s t r u c t i n g t h e s y s t e mo fr e p r i e v ep r o s e c u t i o ni no u rc o u n t r y i nt h es a m et i m e ，t h e i m p l e m e n t a t i o ns i t u a t i o no fr e p r i e v ep r o s e c u t i o ni no u rc o u n t r yh a s o b t a i n e dr e m a r k a b l er e s u l t s t h ea u t h o rt h i n k st h a tt h er u l eo fr e p r i e v ep r o s e c u t i o ns h o u l db e s t i p u l a t e d e x p l i c i t l yi nc r i m i n a lp r o c e d u r el a w so fo u rc o u n t r yw h i c h w il lb er e v i s e ds o o n t h i sc a nr e s o l v et h e1 e g a lb a s i so fr e p r i e v e p r o s e c u t i o n f u r t h e r m o r e 。t h e r ei sn e c e s s a r yt ou n i t ea n dc o m p l e t e t h er u l eo fr e p r i e v ep r o s e c u t i o n t h a no n ed e p a r t m e n to fj u s t i c ei n w h i c hh a sb e e ni m p l e m e n t e di nm o r e o u rc o u n t r yn o w k e yw o r d s ：c r i m i n a ll a w s u i t ，r e p r i e v ep r o s e c u t i o n ，d o c t r i n eo f f r e ee v a l u a t i o np r o s e c u t i o n 前言 在经过1 9 9 6 年的刑事诉讼法修改后，我国形成了起诉一不起诉( 法定不起 诉、酌定不起诉、存疑不起诉) 的公诉模式。这种公诉模式的建立顺应了世界 各国普遍所采取的起诉便宜主义和确定无罪推定原则的进步潮流，使我国的公 诉制度朝科学化、民主化更进了一步。然而，我们现行的公诉制度也存在严重 的不足，主要是在起诉与不起诉之间缺少一个中间过渡环节，检察机关面对个 案时，要么起诉，要么不起诉，缺少应对各种复杂情形的灵活性举措，这样无 形中束缚了检察机关的手脚，不符合赋予检察机关更大自由裁量权的世界潮 流。暂缓起诉作为一种中间过渡环节，在美国、德国、日本等国的公诉制度中 扮演着极为重要的角色，多年的司法实践已经证明在处理一些较轻的刑事案件 和未成年人犯罪案件中起到了积极的作用，而且暂缓起诉作为一种诉讼分流措 旅，它有利于缓解诉讼压力，节约司法资源。 近年来，在司法实践中，我国许多基层检察机关已经进行了暂缓起诉的尝 试和探索，而法学理论研究领域对这一问题也表示了浓厚的兴趣和热切的关 注。南京作为暂缓起诉试行的典型地区，2 0 0 3 年1 月7 日，浦口区检察院对南 京某大学2 0 0 0 级计算机系学生王某涉嫌盗窃一案决定暂缓起诉。同时，2 0 0 3 年3 月2 8 日，全国首家“大学生预防犯罪中心”也在南京成立，“中心”由检 察院牵头，区内每个高校派出一名信息员参加，主要从事对暂缓起诉的大学生 帮教工作，并公布了大学生犯罪预防、处理实施意见( 讨论) 。其中规 定：“对于已构成犯罪的在校大学生，针对不同情况，有选择性的对有帮教条 件和具有可塑性的初犯、偶犯，综合考虑其犯罪情节、作案手段以及犯罪动 机，检察机关可相对地作出暂缓不起诉的决定。”【1 】( “暂缓不起诉”一语 有误) 对于上述举措，引起了社会各界人士的强烈反响，也引起了法学界的激烈 争论，赞成者和反对者各执一词。主张应该积极推行暂缓起诉制度的学者认 为，暂缓起诉符合我国现行刑事诉讼法的规定，节约了诉讼成本，体现了宽严 相济的刑事政策，有利于犯罪嫌疑人回归社会；反对者则认为，暂缓起诉是游 离于我国刑事诉讼法之外的“违法实验”，侵犯了法院的定罪权，违背了无罪 推定原则和法律面前人人平等原则，应当禁止推行。暂缓起诉是否可以从我国 现行的刑事诉讼法中找到法律依据? 是否与司法审判权相冲突，是否侵犯 了法院的定罪权? 是否违背了无罪推定原则和法律面前人人平等原则? 我国有 建立暂缓起诉的必要性吗? 是否有推广完善的可能性? 这些问题值得我们深 思，需要一一厘清。 不可否认，我国刑事诉讼法中并未对暂缓起诉加以规定，但随着我国公诉 制度改革的不断深化，暂缓起诉已成为我国刑事诉讼中不可回避的问题。虽然 我国许多检察机关在试行暂缓起诉中取得了一定的效果，但是由于我国立法上 【1 】刘建平： “暂缓起诉”捅了法律的篓子，南方周末2 0 0 3 年4 月1 0 日。 空白，对这一制度缺乏系统的理论指导和论证，因此，各地的认识十分模糊， 在试行中无论是暂缓起诉的具体适用对象、范围、期限、条件，还是具体的考 察监督程序、救济制约程序以及决定撤销等，都没有统一的标准。这样，某些 基层检察院在试行中造成了一些不容忽视的问题，如忽视对被害人的救济，漠 视犯罪嫌疑人的意志，监督制约机制空缺等。因此，有必要对各地检察机关的 试行进行规范和完善。 暂缓起诉作为公诉制度的一个不可或缺的组成部分，是检察机关行使自由 裁量权的必然要求，也是现代刑事政策发展的要求与体现。而且暂缓起诉有着 深厚的理论基础，刑罚观念的转变、刑罚个别化理论、经济分析法学的兴起、 起诉便宜主义以及人权保障的需要是暂缓起诉存在的理论基础。暂缓起诉体现 了刑法的谦抑性、诉讼效率价值、预防犯罪以及构建和谐社会等我国刑事诉讼 的价值取向。由于目前我国严峻的犯罪形势与司法资源相对匮乏的矛盾突出， 而我国现行起诉制度不能实现刑法预防犯罪的根本目的，不能实现审前程序分 流案件的诉讼经济功能。综合分析其他国家或地区实施暂缓起诉制度的状况以 及我国司法实务界的探索，在我国刑事诉讼中确立暂缓起诉制度，己经成为我 们必然的选择。有鉴于此，本文比较详细地论证了我国建立暂缓起诉制度的必 要性和可行性，并对我国建立暂缓起诉制度提出设想，以期能够对规范我国暂 缓起诉制度有所裨益。 果。 学位论文独创性声明 本人郑重声明： 1 、坚持以“求实、创新”的科学精神从事研究工作。 2 、本论文是我个人在导师指导下进行的研究工作和取得的研究成 3 、本论文中除引文外，所有实验、数据和有关材料均是真实的。 4 、本论文中除引文和致谢的内容外，不包含其他人或其它机构已经 发表或撰写过的研究成果。 5 、其他同志对本研究所做的贡献均已在论文中作了声明并表示了谢 意。 作者签名：f 厕秀 日期。 如呷岁 学位论文使用授权声明 本人完全了解南京师范大学有关保留、使用学位论文的规定，学校有 权保留学位论文并向国家主管部门或其指定机构送交论文的电子版和纸 质版；有权将学位论文用于非赢利目的的少量复制并允许论文进入学校 图书馆被查阅；有权将学位论文的内容编入有关数据库进行检索；有权 将学位论文的标题和摘要汇编出版。保密的学位论文在解密后适用本规 定。 作者签名：百厕鸯 日期：闻f 第一章暂缓起诉的内涵分析 一、暂缓起诉的含义及特征 暂缓起诉，又称为“附条件的不起诉”，“起诉犹豫”，“延缓起诉”， 是指检察机关对符合提起公诉的案件进行审查以后，为促进犯罪嫌疑人改过自 新、服务于社会，决定对犯罪嫌疑人暂时不起诉，要求其在一定期限内履行约 定的义务，如果犯罪嫌疑人在规定的期限内履行了义务，检察机关就不再对其 进行起诉，诉讼程序随之终止；否则，检察机关就会对其提起公诉，要求法院 追究其刑事责任。对于暂缓起诉，理论界有不同的提法，需要指出的是，暂缓 不起诉”这种提法是需要纠正的，不管是从词语本身还是从法学专业术语都是 不准确的。 暂缓起诉的基本特征有：( 1 ) 检察机关认为犯罪嫌疑人的行为已经构成犯 罪，但没有立即提起公诉交付审判的必要，又不具备其他不起诉的法定条件； ( 2 ) 有一个延缓起诉的期限存在，在期限届满前，最终检察机关是作出起诉还 是不起诉决定，这并不明确，而是处于一种待定的状态；( 3 ) 在暂缓起诉的期 限内，犯罪嫌疑人将被要求履行一定的义务，检察机关将以对其进行考察的结 果作为评价标准来决定是否提起公诉；( 4 ) 检察机关作出暂缓起诉决定时须有 犯罪嫌疑人的认可和承诺，如果犯罪嫌疑人一开始就排斥暂缓起诉所附带的条 件，那么对其规定一个考察的期限也就没有意义；( 5 ) 就性质而言，暂缓起诉 是一种起诉裁量制度，暂缓起诉权是检察机关享有的一种暂时搁置其起诉权的 自由裁量权，是一种待诉权。 二，暂缓起诉与酌定不起诉的比较 根据我国的刑事诉讼法，不起诉包括法定不起诉、酌定不起诉和存疑不起 诉三种情形，所以不起诉是指人民检察院对公安机关侦查终结移送起诉的案件 或自行侦查终结的案件，经审查认为犯罪嫌疑人具有法定不追究刑事责任的情 形，或者犯罪情节轻微依法不需要判处刑罚或可免除刑罚的，以及证据不足不 符合起诉条件的，作出不向人民法院提起公诉的一种处分决定。从性质上讲， 不起诉是检察机关依据职权作出的不予追究的处分决定，是其一定裁量权的体 现，该处分是程序上而非实体上的，处分决定一经作出就意味着诉讼程序的终 结，但这种终结也不是绝对的，它不具备既判力的法律效力，如果发现有新的 证据或新的犯罪事实，在符合法律规定的情况下，检察机关可以撤销原来的不 起诉决定，而对犯罪嫌疑人提起公诉。而暂缓起诉与不起诉的最大区别就在 于：暂缓起诉决定的作出并不意味着诉讼程序的终结，它只是起诉期限的延 缓，犯罪嫌疑人只有在规定的期限内履行了约定的义务，诉讼程序才告终结， 否则起诉程序就被启动。因此，严格意义上来讲，暂缓起诉是介于起诉和不起 诉的一种诉讼效力待定的做法，从诉讼程序的主流程来看，它具有明显的程序 分流性质，由此也可以说是广义不起诉的一种形式。刑事诉讼法第1 4 2 条第2 款规定：“对于犯罪情节轻微，依据刑法规定不需要判除刑罚或免除处罚的， 检察机关可以作出不起诉决定。”这就是酌定不起诉。从检察机关的不起诉裁 量权来看，暂缓起诉和酌定不起诉是起诉便宜主义的集中体现，两者在表现形 式上也具有很大的相似性。暂缓起诉在决定作出的同时，要求犯罪嫌疑人在规 定的期限内履行诸如具结悔过、赔偿损失、社区服务、定期汇报思想等义务。 而检察机关在作出酌定不起诉的同时往往也会对犯罪嫌疑入附加一定的条件， 我国刑事诉讼法1 4 2 条第3 款规定：“人民检察院决定不起诉的案件，应当同 时对侦查中扣押、冻结的财物解除扣押、冻结。对被不起诉人需要给予行政处 罚、行政处分或者需要没收其违法所得的，人民检察院应当提出检察意见，移 送有关主管机关处理。有关主管机关应当将处理结果及时通知人民检察院。” 但两者却有本质的区别：第一，两者的性质不同。酌定不起诉具有终止诉讼程 序的效力，而暂缓起诉的实质是中止诉讼，诉讼程序是否继续进行取决于犯罪 嫌疑人在考察期间的表现，所以检察机关作出暂缓起诉决定后依然有可能再行 提起公诉，同酌定不起诉相比，暂缓起诉中的检察机关享有更灵活的起诉裁量 权。第二，法律后果不同。酌定不起诉决定不具有对犯罪嫌疑入定罪的实体法 律效力：而暂缓起诉具有不确定的法律后果，它并不排除犯罪嫌疑人被法院定 罪的可能性。第三，适用条件的不同。就实体条件而言，根据现行刑事诉讼法 的规定，酌定不起诉的适用条件是：犯罪情节轻微，依据刑法的规定不需要判 处刑罚或免除刑罚，在这种不起诉中，检察机关行使自由裁量权较多的是考虑 犯罪本身。而暂缓起诉中，检察机关行使自由裁量权并不局限于案情，同时更 多考虑的是犯罪嫌疑人个人的情况，作出暂缓起诉决定的案件一般比作出酌定 不起诉的案件更为严重。就程序条件而言，作为暂缓起诉决定的案件必须是有 条件进行考察监督的案件，一般要有犯罪嫌疑人的同意和承诺，而在作出酌定 不起诉时并没有这种要求。同时，暂缓起诉所附加的条件是必须的，犯罪嫌疑 人的履行状况直接影响到对其起诉与否，而酌定不起诉附加的条件是根据案件 和犯罪嫌疑人具体的情况来决定要求与否的，即使犯罪嫌疑人不履行或不认真 履行所附带的条件，检察机关都不能由此撤销不起诉决定，也就是说酌定不起 诉所附带的条件对诉讼程序的推进方向并不存在拘束力。 暂缓起诉与免予起诉的比较 免于起诉是我国司法实践独创的一个制度。产生的背景是，建国后我国还 关押着一批日本侵略中国战争中的战争犯罪分子，另外在1 9 5 6 年镇反运动中， 大量的反革命分子投案自首或被揭露出来。立法机关第次把免于起诉规定在 立法文件中是1 9 5 6 年4 月2 5 日全国人大常委会正式通过了处理在押日本侵 略中国战争犯罪分子的决定，该决定基于这些战犯在被关押期间已有不周程 度的改过，悔罪态度较好，并考虑国际国内的具体情况以及中日两国人民友好 关系的发展，规定对于次要的或者悔改较好的日本战犯，可以从宽处理。对这 些不符合不起诉条件、提起公诉又不太适宜的人，采取一种介于提起公诉和不 起诉之间的处理方式，即在肯定他们犯有罪行的前提下，又免于追究其刑事责 任的处理方式，即免子起诉。同年6 月2 1 日、7 月1 8 日、8 月2 1 日最高检连 续三次对符合条件的在押的1 0 6 2 名日本战犯中的1 0 1 7 名作了免于起诉处理， 起诉判刑的仅有4 5 人。此后，全国各地检察机关根据全国人大常委会的上述精 神，仿照最高检处理日本战犯的作法，对内部肃反运动中清理出来的一批次要 2 的或悔罪表现较好的犯罪分子，作了免于起诉处理。从当时适用免于起诉的效 果来看，是好的。被免于起诉的日本战犯中，许多人被中国政府的革命人道主 义所感动，在促进和发展中日两国人民友好关系方面起了积极作用。国内被免 于起诉的人，大都引以为戒，不再进行违法犯罪活动。在总结这些实践经验的 基础上，1 9 7 9 年制定刑事诉讼法和修改人民检察院组织法时，对免于起诉制度 作了明确规定，成为我国刑事起诉制度的一个组成部分。9 6 年刑诉法修改时， 取消了免于起诉，并将其合理成分保留下来，形成了现在的酌定不起诉制度。【1 】 尽管暂缓起诉与免于起诉存在着一些相似之处，但两者存在着本质区别， 免于起诉产生在我国特定的历史背景下，起着特定的历史使命，所以当历史使 命完成后被取消是不可避免的。而暂缓起诉则是在公诉制度改革的过程中产生 的。 四、暂缓起诉与缓刑的比较 缓刑是指对判处一定刑罚的犯罪人，在具备法定条件的情况下，附条件地 不执行原判刑罚的一种刑罚执行制度，属于刑罚的暂缓执行。缓刑的适用在教 育、感化、改造犯罪比较轻的犯罪分子，避免短期自由刑交叉感染之弊端等方 面发挥着很大的作用。暂缓起诉与缓刑的相同在于都不采取羁押措施，二者的 区别是非常明显的：第一，性质不同。前者是诉讼制度，属于程序法的范畴； 而后者是刑罚制度，属于实体法的范畴。第二，决定机关与权限不同。前者由 人民检察机关行使，是公诉权；后者由人民法院行使，是审判权。第三，适用 对象不同。前者是构成犯罪且应负刑事责任而可能被追诉的犯罪嫌疑人；后者 是构成犯罪己被追究刑事责任而判处刑罚的被告人。第四，处理方式不同。前 者是暂时不起诉，限期考察；而后者是缓期执行刑罚。第五，法律后果不同。 前者是限期内视其表现或者不起诉或者提起公诉：而后者是限期内视其表现或 者是不再执行刑罚或者是撤消缓刑数罪并罚。 1 】刘生荣等：刑事不起诉的理论与司法实务，中国检察出版社1 9 9 8 年第1 版，第1 0 1 2 页。 3 第二章我国建立暂缓起诉制度的必要性 现行起诉制度的缺陷 我国现行起诉制度存在着不少缺陷，不利于实现犯罪预防，尤其是特殊预 防。 首先，由于法律并未赋予检察机关暂缓起诉的权力，检察机关对拟不起诉 的案件，仅仅根据犯罪嫌疑人的年龄、犯罪情节、危害程度、悔改表现等作出 不起诉决定，缺乏对犯罪嫌疑人深入充分的考察监督，检察机关在犯罪嫌疑人 作出不起诉决定时，常常通过检察建议，要求有关单位对犯罪嫌疑人给予行政 处分以对其行为进行惩戒，然而，很多情况下作出的不起诉决定十分草率，因 而不利于对犯罪嫌疑人的教育挽救。 其次，根据我国现行的起诉制度，对于那些犯罪情节轻微的初犯或偶犯， 由于他们不具备刑法规定的“不需要判处刑罚或者免除刑罚”的情节，所以检 察机关不能作出相对不起诉决定，只得依法提起公诉。而法院也只有依法对其 处以轻刑。长期的司法实践证明，这种做法弊端甚多：一是给未成年人留下犯 罪污点，不利于其回归社会。在中国现行刑法中，“犯罪”是一个极具道义评 价性的概念。法院经过司法裁判对一个公民定罪，意味着国家对一个人打上犯 罪的烙印，贴上犯罪的标签。无论是否导致刑罚的科处，或者通过程序和实体 如何淡化，“犯罪评价”都足以使一个人的名誉和前途受到一系列的负面影 响，即使行为人后来完全回归社会，不再实施任何违法行为，这一“刑事污 点”也难以随之消失：二是些未成年犯在管教期间被“交叉感染”，刑满释 放后重新犯罪。尽管我国对未成年犯的教育改造工作总的来说是成功的，绝大 多数未成年犯经过教育改造能够成为自食其力的新人。但由于种种原因，未成 年犯的教育改造工作还有许多不尽人意的地方。还有，一些轻刑犯，在管教期 间被“交叉感染”，进去是“单面手”，刑满释放后却成为“多面手”。在很 多地区，这些人员的重新犯罪率呈逐年升高之势。三是不利于贯彻“教育、感 化、挽救”的方针。一些轻刑犯及其亲属虽然知道触犯刑律，国法难容，但总 感到司法机关太严厉，认为应该给初次犯罪的人以重新做人的机会。有这种想 法的轻刑犯投入管教场所后，容易产生破罐子破摔的思想，他们的亲属也容易 产生逆反心理，或因生活、工作、学习受到影响后对司法机关乃至具体办案人 员产生怨恨情绪；四是增加狱政部门的工作负担和劳动人事部门的工作难度。 当前绝大部分羁押场所和狱政部门人满为患。在这种情况下，将轻刑犯投入管 教所，既使狱政部门不堪负荷，又无法保障教育改造的质量。同时，学生一旦 投入管教所，原所在学校即将其除名。尽管党和政府一再强调要做好刑满释放 人员的就业安置工作，但在当前劳动力过剩，就业难的情况下，安置这些人员 确实困难，有的地方实际上无法进行这项工作。上述种种弊端，如在现行体制 不变的情况下解决起来相当困难。如果实行暂缓起诉制度，对那些犯罪情节较 轻，悔罪态度较好，依法只能或可能判处三年以下有期徒刑的人由检察机关作 出暂缓起诉的决定，给予一定的考验期限，让其在检察机关的检察监督、单位 的管教、亲属的帮助和群众的监督下，进行自我改造，考验期满后，表现好 4 的，不再起诉：否则，再行起诉。这样做不仅可弥补不起诉制度处理这类案件 存在的明显不足之处，使检察机关更好、更有效地依法行使公诉权；而且可避 免这些偶然犯罪的轻刑犯在管教期间受到累犯、再犯、教唆犯的影响，染上新 的恶习；还可大大减轻狱政部门的工作负担，缓解就业困难；避免轻刑犯及其 亲属的抵触和怨恨情绪，增强社会合力。暂缓起诉制度可以弥补我国现行起诉 制度的缺陷，将不起诉与起诉有机统一起来，完善我国的起诉制度。 总之，我国现行的起诉制度由于在起诉与不起诉之间缺乏暂缓起诉作为缓 冲和过渡，不能实现刑法预防犯罪的根本目的，不能实现审前程序分流案件的 诉讼经济功能。 二、司法资源的匮乏 目前，我国严峻的犯罪形势( 特别是青少年犯罪) 与司法资源相对匮乏的 矛盾突出。由于我国正处于社会全面转型时期，旧的观念制度不断被否定废 除，新的价值规则体系又尚为建立完善，各种矛盾冲突不断。政治经济生活等 方面的多元化趋势在开放兼容的同时，也带来了混乱和盲从；阶层之间、城乡 之间、地域之问贫富差距的扩大，增加了社会的不和谐因素；各种新型的高科 技犯罪、经济犯罪、集团犯罪、恐怖主义犯罪、跨国犯罪等犯罪形式大量发 生，我国的犯罪形式日益严峻。而青少年犯罪、校园犯罪的形势异常严峻。从 公布的数据看，犯罪的绝对数量巨大，且有上升的趋势。据统计，1 9 8 0 年全国 法院受理一审刑事案件1 9 7 万件，1 9 9 5 则达到4 9 6 万件；而仅1 9 9 8 年上半 年，全国公安机关共破获各类刑事案件6 8 1 万起，其中重大刑事案件2 1 1 万 起。u 饲法机关面临的打击犯罪的任务十分艰巨。但是，由于我国的整体经济 水平还不高，国家财政并不能给司法配备足够的资源，侦控审执等各阶段设施 装备的落后，加上司法人员素质不高，更显司法资源的相对匮乏。从北京海淀 区的情况看也比较典型，自1 9 9 7 年以来，年受案数一直保持在1 5 0 0 件以上， 到了1 9 9 9 年首次突破2 0 0 0 件，是1 9 8 3 年“严打”时的2 倍。而与此形成鲜明对 比的是，我国司法机关人力、财力、物力均较为匮乏，司法资源的有限与案件 数量的上升呈现出很大的矛盾。以海淀区检、法两院为例，1 9 9 9 年海淀区人民 检察院起诉部门共4 5 人，1 7 个办案组，年受理刑事案件2 3 0 0 余件，每个办案 组年均结案1 3 0 余件，平均1 7 个工作日办结一案。海淀区法院刑庭有3 5 名干 部，4 个审判长、3 个独任法官，一年审理2 0 0 0 件案件，相当于一天审结一件 案子。1 2 j 司法人员长期疲于应对巨大的案件压力，对确保案件质量形成一定的 冲击。面对这种严峻的局面，如何在不违背法律和保证司法公j 下的前提下，加 快案件审理速度，提高诉讼效率，合理配置有限的司法资源，更好地实现控制 犯罪、维护社会稳定的目的，就成为一个极为迫切的课题摆在我们面前。要解 决这一问题，主要有两种办法可供选择，一是加大司法资源的投入，二是在现 有司法资源总量保持不变的前提下，采取更为合理的配置方式，使其发挥更高 效能。显然，第二种办法更具现实性和可行性。 【1 】李玲等： 刑事案件普通程序简易化审理探索， 人民检察2 0 0 0 年1 0 月。 【2 】同上 5 在犯罪数量日益攀升以及刑事诉讼程序日趋复杂化而刑事司法资源稀缺的 状态下，如果不顾刑事案件的复杂多样性而盲目地对每一案件都投入等量的司 法资源，只会造成两种后果；一是使那些简单的案件毫无必要地经历了复杂的 诉讼程序，造成诉讼资源的浪费：二是那些复杂的案件由于投入的司法资源相 对不足而难以得到符合公平、正义要求的处理。退一步讲，即使不要求对每一 案件都投入等量的司法资源，在司法资源尤其是审判资源极为稀缺的今天，要 求每一案件都经历每个诉讼阶段( 侦查、起诉、审判) ，也会使整个刑事司法 系统( 尤其是审判系统) 不堪重负。鉴于此，现代西方各国无不在侦查、起 诉、审判阶段建立系统的程序分流机制，以节约司法资源，提高诉讼效率。如 在侦查阶段，英国实行警察警告制度，由警察对一些已经构成犯罪的人作出警 示，明确告知依法可以对其提起公诉，但考虑到种种情况，在目前暂时不对其 进行追诉：日本实行微罪处分制度，警察根据检察官的一般指示，对部分轻微 的犯罪案件不移送检察官，而直接予以分流；在起诉阶段，美国的检察官拥有 几乎不受限制的不起诉决定权，面对众多的犯罪嫌疑人可以决定只起诉其中某 些人，也可以在掌握某犯罪嫌疑人多项罪行时决定只起诉其中某个罪行。 我国刑事诉讼立法及相关司法解释的若干规定虽然在一定程度上反映了诉 讼分流的思想，但是由于“有罪必究”、“有罪必罚”的刑法观念根深蒂固， 因而刑事程序许多制度的构建都没有体现分流制度的基本要求，有些制度的规 定甚至直接与诉讼分流的基本要求相悖，主要体现在：在侦查阶段，使查机关 无权对微罪案件和证据不足的案件进行分流，劳动教养虽具有一定的分流功 能，但却不符合审前分流制度的基本精神：在起诉阶段，对相对不起诉在实体 要件上要求过于严格，对存疑不起诉在程序要件要求过于严格，同时，检察机 关在作出不起诉决定时往往要面临巨大的社会压力：在审判阶段，简易程序的 立法确认和被告人认罪案件简化审的司法认可，虽具有一定的程序分流功能， 但改变不了行为人的“刑事污点”，去不了行为人的“犯罪标签”。暂缓起诉 制度在审前阶段就将那些轻微的刑事案件尽可能地予以分流，一方面可以缓解 司法机关的压力，使其集中精力处理严重刑事案件；另一方面可以减少轻刑犯 的“刑事污点”，有利于其回归社会。 三、国际刑事政策的趋向 人类对刑罚的功能有了理性的认识，德国著名刑法学家耶林曾经说过，刑 罚如两刃之剑，用之不得其当，则国家与个人两受其害。我国著名刑法学家马 克昌教授也指出，刑罚的消极作用的产生，一在刑罚本身( 如短期自由刑，威 慑力不大，难收改造效果，又易交叉感染犯罪恶习等) ；二在用刑不当( 刑罚 过重会伤害群众，刑罚过轻会放纵罪犯) 1 1 1 。刑罚不仅在具体的运用中存在着 诸多的消极作用，而且从根本上来看，借助刑罚本身不可能完全阻止犯罪的发 生，更不可能消灭犯罪，以有限的刑罚对付无限的犯罪，是国家的一种无奈的 选择。从犯罪产生的根源上看，犯罪作为一种社会现象，是社会中诸多矛盾因 素相互作用的综合反映，其产生是社会矛盾和社会结构中诸多致罪因素与犯罪 人自身原因共同作用的结果，而刑罚作为一种强制外力显然不可能与促成犯罪 【1 】马昌克等主编：刑罚通论，武汉大学出版社1 9 9 5 年版，第4 1 页。 6 的社会基本矛盾等深层次原因相抗衡，因而在整个社会控制犯罪的系统工程 中，刑罚只能发挥其有限的短促作用。只有走综合治理这条路，将刑罚与其他 社会控制措施相配套、相协调，才能发挥其功能。所以，应该对犯罪人进行教 育和社会防卫的意义上理性的对待犯罪人，提倡刑罚的最后手段性观念，把刑 罚保留作为非不得以的最后手段，并且坚持刑罚节俭原则，控制刑罚的投入 量，对犯罪人处以宽和轻缓的刑罚，体现入道主义精神，这不仅是对犯罪人的 一种宽和态度，而是有效发挥刑罚功能的必然选择，也是现代社会刑罚观念进 步的表征。 人类逐渐认识到了刑罚功能的局限性，因而在二战后出现了以非犯罪化和 非刑罚化为主题的世界性刑法改革运动，世界各国纷纷开始采用“轻轻重重” 的刑事政策。“重重”的刑事政策指对严重犯罪的处理比以往更重，即重者更 重，适用对象是重大犯罪及危险犯罪，基本策略是刑事立法上的“入罪化”、 刑事司法上的“从重量刑，特别程序和证据规则”和刑事执行上的“隔离与长 期监禁”。“轻轻”的刑事政策指对轻微犯罪的处理比以往更轻，即轻者更 轻，适用对象是偶犯、初犯、过失犯等，基本策略是刑事立法上的“非犯罪 化”，刑事司法的“非刑罚化、程序简易化”、刑事执行上的“非机构化、非 监禁化”。特别是为避免刑事设施和矫正设施人满为患的现象而采取了诸如微 罪处分、缓期起诉、保护观察等非拘禁的刑事处分来代替自由刑的开放性处遇 政策。总之，就是对于重大犯罪及危险犯罪，采取严格的刑事政策；对于不需 要矫治或有矫治可能的犯罪，采取宽松的刑事政策。虽然各国对“轻轻”或 “重重”的具体侧重点不一致，但一般都很重视发挥“轻轻”政策在犯罪预 防、社会改造、重新配置司法资源等方面的作用。 而我国的“有罪必罚”、“严刑峻法”的传统观念与国际刑事政策不相适 应。在法律文化传统上，我国素来有偏爱刑罚的传统，所谓“禁奸止过，莫如 重刑，刑重而必得，则民不敢试”，由此常常导致刑罚万能主义和重刑化倾向 的出现，在我国传统重刑主义思想影响和我国现实社会中犯罪不断增长的现实 下，政府始终坚持严打，民众基于切身的安全需要也呼唤政府“严打”，“严 打”就是坚持打字当头，一发现犯罪就进行打击，对犯罪保持高压的姿势。然 而，严打中的人权侵犯、严打后的犯罪激增，我国严打的刑事政策似乎走到了 一个恶性循环，现实中刑法调整范围的不断扩大、刑罚量投入的不断提高和犯 罪率几乎呈同步上升的尴尬现实，迫使我们必须对刑罚自身的功能进行反思， 摈弃错误的刑罚观念，树立刑罚功能有限性的科学理念。刑事司法的现实和犯 罪原因的探索，使我们不得不承认“有罪必罚、有罪必究”的传统观念既不现 实也不合理，并非所有的犯罪都能够得到查处和惩罚，也并非所有的犯罪都需 要刑罚。人们朴素的刑罚公正观应该得以修正来适应时代的要求，国家应该倡 导一种理性主义精神和宽容品德来重塑和谐的社会关系。制度的创新需要先进 理念的指导，而理念的发展和普及同样需要制度的支撑。体现一种科学刑罚观 的暂缓起诉制度的建立，有利于培养刑罚理性和宽容的国民性格，暂缓起诉作 为“轻轻”政策的一个表现应运而生，而我国的“有罪必究”“严刑峻法”的 传统观念已不适用时代的发展。 7 四、我国刑事诉讼的价值取向 ( 一) 刑法的谦抑性 何为刑法的谦抑性呢? 陈兴良教授认为，“刑法的谦抑性，是指立法者应 当力求以最小的支出少用甚至不用刑罚( 而用其它刑罚替代措旌) ，获取 最大的社会效益有效预防和控制犯罪。”【1 】尽管学者对刑法谦抑性的定义 各不相同，基本涉及到两个方面；处罚范围与处罚程度，即限制处罚范围，降 低处罚程度，以此来实现刑法的谦抑思想。笔者认为，作为现代刑法基本刑事 政策的刑罚的谦抑性原则，本质上体现了一种“慎刑”思想，即对刑法介入社 会生活的广度与深度进行适度控制，以避免刑法过度介入导致对公民人权的侵 犯。因此，所谓刑法的谦抑性是指刑法应当作为社会抗制违法行为的最后一道 防线，能够用其它法律手段调整的违法行为尽量不用刑法手段调整，能够用较 轻的刑罚手段调整的违法行为尽量不用较重的刑法手段调整。应当包括三个方 面的基本含义：( 一) 刑事立法调整范围的紧缩性；( 二) 刑法的最后手段 性；( 三) 刑罚制裁方式的容忍性。 刑法调整的对象是受严重威胁破坏攸关个人和社会生存发展的社会关系， 刑法正是作为一种严厉的也是最后的规范防线而存在的。由此，“刑法是不得 己的恶。用之得当，个人和社会两受其益；用之不当，个人和社会两受其害。 因此，对于刑法之可能的扩张和滥用，必须保持足够的警惕。不得已的恶只能 不得已而用之，此乃用刑之道也。”1 2 】刑法谦抑原则决定了刑法在罪与刑两方 面的紧缩性、补充性和经济性，由此推动了非犯罪化和非刑罚化为主题的世界 性刑法改革运动。社会是一个动态的平衡，稳定和秩序都是相对的，一定的违 法犯罪的存在和社会关系的不断被破坏、修复和平衡都是正常的，刑法调整的 广度和深度都是应该适度，国家容忍一些轻微的违法犯罪存在并给出一定的待 诉考验期，在定罪量刑前给予改过矫正的机会，使被破坏的社会关系通过刑法 的潜在强制力在刑事法律体系之外得以修复。这种非犯罪化、非刑罚化处理手 段正是刑法谦抑思想的体现。 立法者应当力求少用甚至不用刑罚，而用其他刑罚替代措施，来有效的预 防和控制犯罪。对于暂缓起诉的适用对象，若检察机关最后决定不对其起诉， 没有通过刑罚就达到了惩罚和教育挽救的目的。 ( 二) 诉讼效率价值 刑事诉讼程序的效率价值要求刑事司法资源的节约和在侦控审执等整个司 法过程的优化配置，暂缓起诉这种程序分流处理是效率价值的重要体现。刑事 诉讼是一项以高昂的诉讼成本为代价的国家追诉犯罪的活动，效率价值对刑事 【1 】陈兴良：刑法的价值构造，中国人民出版社1 9 9 8 年版，第3 5 3 页。 【2 】陈兴良：刑法的价值构造，中国人民出版社1 9 9 8 年版，第1 0 页。 8 诉讼活动来讲，就是如何以较少的人力物力的投入获得最大限度地产出，诸如 社会秩序、司法公正、民主自由等理性因素的问题。刑事案件的侦查、控诉、 审判和执行，作为一个刑事司法流程是统一的整体，任何一个环节的薄弱或不 堪重负，都会直接影响到整个司法体系的正常运作，司法资源应该以整个司法 过程为视角来进行有效配置。无论在案件数量上还是类型性质上，后一程序对 前一程序都具有很大的依赖性，这要求前面的程序应具有较好的过滤分流功 能。为了减轻审判不堪重负和监所人满为患的状况，实践中，往往通过两种途 径来解决，一是在审前阶段设下种种关卡，控制审判案件的数量和质量以及自 由刑适用之源：二是通过刑种和刑制的选择，限制和替代自由刑的适用。暂缓 起诉可以说是两种途径的综合，一方面它以诉前考验达到部分不起诉，从而达 到程序分流目的，使一部分案件不经过审判程序即告终结，减轻了法院的工作 压力：另一方面它通过一系列帮教矫正措施，避免了长期的羁押和监禁刑的适 用，同时增加了公民的自由权利。 “公正在法律中的第二个意义是效率”的观点为很多人接受。暂缓起诉节 约了司法资源，作为对于实现诉讼效率价值目标有着重要的意义。 ( 三) 预防犯罪功能 暂缓起诉本着“教育、感化、挽救”的政策，通过社会的监督来矫正犯罪 嫌疑人，唤醒其感恩心理，培养做人的良知，使其改邪归正。有利于犯罪人回 归社会，预防犯罪。实践中，“二进宫”、“三进宫”的在犯罪案件所占比列 很大，这就是说监狱不仅没有改造好犯罪人，而在某种意义上来讲，反而为犯 罪的再生提供了条件，特别是从我国监狱设施和基层监狱的管理现状来看，管 教制度存在漏洞，相当一部分犯罪人通过监狱由偶犯变成累犯或再犯，由单面 手变成多面手。有鉴于此，对于初犯或偶犯并且是轻刑犯者实行暂缓起诉，可 以避免其在监狱结识更多的有劣之人，避免犯罪方法的相互传授，遏制重新犯 罪的滋生。 ( 四) 构建和谐社会 暂缓起诉做到预防、教育、挽救与惩罚相结合，有利于社会治安的综合治 理，做到了法律效果和社会效果的统一，能更好的维护社会稳定，构建和谐社 会。 真正体现法律效果与社会效果的统一。在现行法律框架下，有的案件要同 时取得法律效果和应有的社会效果很难做到，在依照现行法律作出的结论达不 到社会要求的效果或程度时，执法产生的法律效果就与社会所要求的效果发生 冲突，尤其是当人们善良的愿望不能通过法律实现时，人们就会认为法律不公 正、不公平，从而对神圣的法律失去信任和信心。这种情况下，就需要执法者 不只是机械的适用法律条文，而是在兼顾