（经济法学专业论文）我国社会保险基金法律监管问题研究.pdf

中文摘要 目前，我国社会保险基金安全面临严峻的挑战，加强基金法律监管研究无论是对社会 保险制度的发展还是对经济社会的健康稳定都显得尤为重要。本文从社会保险基金的基本 理论出发，概述了国外社会保险比较发达的国家在基金法律监管方面的有益经验，总结了 我国在社会保险基金监管方面的得失。提出从我国国情出发借鉴国外成功经验，完善社会 保险基金监管法律体系、基金监管体系、建立健全社会保险基金投资监管相关法律制度、 完善司法监督和社会监督等，从而建立和谐、有效的社会保险基金监管机制。全文共分四 章论述了我国社会保险基金法律监管问题。 第一章论述了社会保险基金法律监管的必要性。首先论述了社会保险基金的性质；其 次提出了社会保险基金法律监管的基本原理，阐明了其特征和基本原则；再次指出了社会 保险基金法律监管的重要意义；最后，提出我国在社会保险基金监管方面存在的主要问题。 第二章考察和分析了美国、英国、德国和日本这四个发达国家的社会保险基金法律监管情 况；阐述了他们在基金监管方面的成功经验对完善我国基金法律监管的启示。第三章论述 了我国社会保险基金法律监管的现状和存在的主要问题。概述了我国社会保险基金监管体 制以及目前基金监管的主体及其职责；指出了其存在的不足之处：社会保险基金监管法律 体系不健全；基金监管体系不完善；基金监管相应的法律制度不完备等。最后一章，针对 上述我国社会保险基金法律监管存在的主要问题，本文认为对我国社会保险基金法律监管 机制的完善，应该从借鉴国外的成功经验并结合我国国情出发，从以下几个方面进行：首 先从基金监管法律体系入手，其次，对目前行政监管、专门监管、社会监督、司法监督的 基金法律监管体系进行完善；最后，建立健全与基金监管配套的法律制度。 关键词：社会保险基金法律监管监管体系完善 a s t u d y o nl e g a ls u p e r v i s i o no fs o c i a li n s u r a n c ef u n d si nc h i n a a b s t r a c t a tp r e s e n t ，o u rc o u n t r ys o c i a li n s u r a n c ef u n d ss a f e t yi sc o n f r o n t e d w i t hc h a l l e n g e ， s h a r p e n i n g f u n dl a wo v e r s e e st h er e g a r d l e s so fh e a l t h ys t a b i l i t yt od e v e l o p m e n to fs o c i a l i n s u r a n c es y s t e mo rt oe c o n o m ys o c i e t ya p p e a r i n ge s p e c i a l l yi m p o r t a n t t h em a i nb o d yo fa b o o kf u n d a m e n t a lf u n dt h e o r yh a ss e to f ff r o ms o c i a li n s u r a n c e ，h a ss u m m a r i z e dc o m p a r a t i v e l y a d v a n c e dc o u n t r yo fa b r o a ds o c i a li n s u r a n c eb e n e f i c i a le x p e r i e n c eb u y i n gi n s u r a n c ef u n dl a w o v e r s e e sa s p e c ti ns o c i a li n s u r a n c e ，h a ss u m m e du po u tc o u n t r ya d v a n t a g e sa n dd i s a d v a n t a g e s b u y i n gi n s u r a n c et h ef u l l d o v e r s e e s a s p e c ti n s o c i a li n s u r a n c e b r i n gf o r w a r dt h eu s e f u l e x p e r i e n c es e t t i n go f ff r o mo u rn a t i o n a lc o n d i t i o nd r a w i n ga b r o a d ，t h ep e r f e c ts o c i a li n s u r a n c e f u n do v e r s e e ss y s t e m ，p e r f e c ts o c i e t yi ss u r et h a tt h ef u n di n v e s t si no v e r s e e i n gr e l e v a n c el e g a l s y s t e m ，p e r f e c t i n gj u d i c i a r ys u p e r v i s i o na n ds o c i a ls u p e r v i s i o na n ds oo n ，t h eh a r m o n i o u s ， e f f e c t i v ef u n do fb u i l d i n g - u po v e r s e e ss y s t e mt h e r e b y f u l lt e x td i v i d e si n t of o u rc h a p t e r s t o g e t h e rh a v i n gd i s c u s s e do u rc o u n t r y s o c i a li n s u r a n c et h a tf u n dl a wo v e r s e e sp r o b l e m t h em a i nb o d yo ft h e s i st h ef i r s tc h a p t e r sh a v ed i s c u s s e dt h en e c e s s i t yt h a ts o c i a li n s u r a n c e f u n dl a wo v e r s e e s h a v ed i s c u s s e ds o c i a li n s u r a n c ef u n dc h a r a c t e rf i r s t ；s e c o n d l y , h a v eb r o u g h t f o r w a r dt h eb a s a lp r i n c i p l et h a ts o c i a li n s u r a n c ef u n dl a wo v e r s e e s ，h a v ee x p o u n d e dw h o s e c h a r a c t e r i s t i ca n dt h eb a s e ；h a v ep o i n t e do u tt h ei m p o r t a n c et h a ts o c i a li n s u r a n c ef u n dl a w o v e r s e e so n c ea g a i n ；s u g g e s tt h a to u rc o u n t r yo v e r s e e sa s p e c th a v ep r o b l e mi ns o c i a li n s u r a n c e f u n df i n a l l y s e c o n dc h a p t e r sp a s se x a m i n a t i o na n dp a r a l l e lu s a ，u n i t e dk i n g d o m ，g e r m a n y a n dj a p a nt h i sf o u rd e v e l o p e dc o u n t r i e ss o c i e t ya r es u r et h a tf u n dl a wh a so v e r s e e nc o n d i t i o n ， h a v es u m m a r i z e dt h e i rc o m m o nc h a r a c t e r i s t i co v e r s e e i n ga s p e c ti nf u n d ；h a v es e tf o r t ht h e e n l i g h t e n m e n tt h a tt h e i re x p e r i e n c eo v e r s e e st op e r f e c to u rc o u n t r yf u n dl a w t h i r dc h a p t e r sh a v e d i s c u s s e dc u r r e n ts i t u a t i o na n dt h ee x i s t e n c ep r i m a lp r o b l e mt h a to u rc o u n t r ys o c i a li n s u r a n c e f u n dl a wo v e r s e e sm a i n l y h a v es u m m a r i z e do u rc o u n t r ys o c i a li n s u r a n c et h ef u n do v e r s e e s s y s t e ma n dt h ef u n do v e r s e e sa tp r e s e n tm a i nb o d ya n dt h e i ra u t h o r i t yo fo f f i c e ；h a v ep o i n t e d o u tt h ed e f e c t st h e r ee x i s t i n gi nt h ep e r s o n ：s o c i a li n s u r a n c el e g i s l a t i o na r r a n g e m e n to fi d e a si s s u c ha sl o w ；b es h o r to ft h el a wt h a tt h ef u n do v e r s e e s ；b es h o r to fj u d i c i a r ys u p e r v i s i o n ；l a w o v e r s e e sc o r r e s p o n d i n gs u p p o r t i n gs y s t e mn oc o m p l e t e l yw a i t i n g a n do n ef i n a lc h a p t e r ，t h e p r i m a lp r o b l e ms p e c i f i c a l l yf o ra b o v e - m e n t i o n e do u rc o u n t r ys o c i a li n s u r a n c ef u n dl a wo v e r s e e s i i e x i s t e n c e ，t h em a i nb o d yo fab o o ki sr e g a r d e da st om a c h i n e m a d eo u g h tt oo fo u rc o u n t r y s o c i a li n s u r a n c ef u n dl a wi n s p e c t i o nf r o mt h eu s e f u le x p e r i e n c ed r a w i n ga b r o a d ，u n i o no u r n a t i o n a lc o n d i t i o ns t a r t so f f , s e v e r a la s p e c ti si np r o g r e s sf r o mt h ef o l l o w i n g ：l a wo v e r s e e s s y s t e mf i r s tf r o mt h ef u n ds t a r t i n g ，f a c et of a c ea tp r e s e n t ，a d m i n i s t r a t i o no v e r s e e s ，t h eo v e r s e e s ， t h ef u n dl a wt h a ts o c i a ls u p e r v i s i o n ，t h ej u d i c i a r ys u p e r i n t e n do v e r s e e so r g a n i z a t i o ns y s t e mt o b ei np r o g r e s sp e r f e c t ；s e c o n d l y i m p r o v ea n dp e r f e c tw i t hf u n di n s p e c t i o ns u p p o r t i n gl e g a l s y s t e m k e yw o r d s ：s o c i a l i n s u r a n c ef u n d s l e g a ls u p e r v i s i o ns u p e r v i s i o ns y s t e m p e r f e c t i o n i i i 西北大学学位论文知识产权声明书 本人完全了解西北大学关于收集、保存、使用学位论文的规定。 学校有权保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版。 本人允许论文被查阅和借阅。本人授权西北大学可以将本学位论文的 全部或部分内容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或扫 描等复制手段保存和汇编本学位论文。同时授权中国科学技术信息研 究所等机构将本学位论文收录到中国学位论文全文数据库或其它 相关数据库。 保密论文待解密后适用本声明。 学位论文作者签名：垒生丝堑垄指导教师签名：纭鼢 加8 年易月易日 加拶年名月石e l 西北大学学位论文独创性声明 本人声明：所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工作及取得的研究 成果。据我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，本论文不包含其他人已经 发表或撰写过的研究成果，也不包含为获得西北大学或其它教育机构的学位或证书而 使用过的材料。与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均已在论文中作了明确 的说明并表示谢意。 学位论文作者虢多砺僻 溅6 月6 e t 。 引言 研究社会保险基金监管问题，探索构建和谐、有效的基金法律监管体系，对保持经济 社会的稳定和健康有序地发展至关重要。近年来，涉及社会保险基金的大案频频爆发。2 0 0 6 年6 月上海3 2 亿元社会保险基金案件更是震惊全国，成为国内外媒体关注的焦点。社会 保险基金是指为保障劳动者在丧失劳动能力或失去工作机会等情况下的基本生活需要，在 国家法律保证下，以在全社会范围内向劳动者所在单位及个人征缴保险费( 或保险税) 和 政府拨款的形式集中起来的，由专门机构管理的专款专用的财力资源。它是社会保险制度 的物质基础也是社会保障制度的核心内容。社会保险基金监管即对基金的监督和管理，是 指由国家行政监管机构、专职监督部门等为防范和化解风险，根据国家法规和政策规定， 对社会保险经办机构、运营机构或其它有关中介机构的管理过程及结果进行评审、认证和 鉴定。社会保险基金法律监管是指法定监管机构依照法律，通过法定的程序，由立法机关、 行政监管机构、专职监督部门、司法机关等机构，对与社会保险基金营运有关的一切活动 进行监督、管理，以确保社会保险基金正常稳定运行的活动的总称。社会保险基金法律监 管适用的法律仅指狭义上的法律，即由全国人大或全国人大常委会制定的法律，在一定范 围内包括行政法规或者地方性法规；社会保险基金监管在对基金的监督管理时适用广义上 的法律。限制社会保险基金法律监管适用的法律范围是贯彻法治统一性和法律权威性的必 然要求。 目前，我国社会保险基金监管研究在社会保险领域研究中还是一个薄弱环节。尽管国 内对社会保险基金监管的研究己形成一个热点，但是综观这些研究，对社会保险基金监管 的研究主要限于管理学、经济学界，法学界对社会保险基金法律监管的研究的人相对较少。 大部分的研究都集中在探讨解决基金监管现存突出问题的对策上，而对基金监管基础理论 以及法律监管体系和制度构建的研究相对匮乏。实践呼唤着理论的指导，面对严峻的形势 和社会保险制度改革的要求，加强社会保险基金法律监管研究显得十分必要和有意义。 中国被统称为“社保基金”的基金有三部分：其一是作为基本保险的社会保险基金； 其二是全国社会保险基金理事会管理的全国社会保障基金；其三是由企业和个人缴费形成 的企业年金( 即补充养老保险基金) 、企业补充医疗保险等补充保障基金。其中全国社会保 险基金作为中央政府掌握的基金，是重要的财政储备，是稳定中长期国家财政状况、确保 社会保障体系的可持续性，从而保证各项改革开放措施顺利进行的重要物质保证。因此， 本文围绕全国社会保险基金理事会管理的“社会保险基金 展开。 第一章完善社会保险基金法律监管的必要性 社会保险基金是社会保险的物质条件，确保社会保险基金的安全和保值增值直接关系 到广大人民群众的基本生活权利和国家社会目标的实现，也关系到国家的稳定大局。对社 会保险基金运作过程实施法律监管在当下中国具有重要的政治意义、社会意义和理论价 值。 一、社会保险基金的性质 明确社会保险基金的性质是研究社会保险基金法律监管，以及完善社会保险制度的基 础。目前，关于社会保险基金性质学界的争论十分激烈，尚未形成统一的认识。围绕社会 保险基金的财政性质这个焦点问题，形成了两种观点：一种观点认为，社会保险基金属于 财政资金的范畴，这种观点有，“社会保险基金属于财政资金范畴，应按照财政资金的管 理要求进行管理1 “从支出看，既然社会保障属于为全体国民所共享的公共物品， 那么社会保障支出无疑是一种财政性支出。”2 “社会保障收支作为国民收支分配和再分配 的重要组成部分，亟待加强预算管理工作各种形式的社会保险基金都属于财政性资 金3 。一种观点认为，社会保险基金不属于财政性资金。代表性的观点有，“社会保险 基金既非国家财政性资金，也非民间或社团机构的慈善性基金，而是归参加社会保险的全 体劳动者所有，并必须专款专用，且需要不断积累的社会性公共后备基金。”4 从世界范围 来看，对社会保险基金的性质也存在不同的认识。这种认识上的差别主要体现在各国的社 会保险制度及社会保险基金管理方式上。如较早建立社会保险制度的英、美、瑞典、瑞士 等国家都将社会保险基金作为财政资金的一部分，以社会保险税的形式筹集社会保险基 金，并将其纳入财政预算统一使用和管理。而新加坡等东亚国家则将社会保险基金视为一 种归劳动者所有的社会公共资金，采用个人账户的形式使用和管理社会保险基金。 笔者认为，社会保险基金属于财政资金的范畴。财政资金是指由国家调动、分配和使 用的，即为保证国家宏观经济目标的实现而取得的财力资源，在筹集和分配手段上一般具 有强制性、无偿性和固定性的特点。理由如下：( 1 ) 社会保险基金是为了公共利益的需要 而建立，它是国家社会保险政策的物质基础，是为保障劳动者基本权利而建立的财力资源。 ( 2 ) 资金取得上的强制性，这是社会保险基金不同于其它社会资金的重要特征。社会保险 1 朱柏铭建立我国社会保障预算的构想 j7 财政研究，1 9 9 8 ，0 2 2 郑功成论社会保险财政问题及j l 政策取向 j 中国社会保险，1 9 9 4 ，0 4 3 杜俭社会保障制度改革 m i ：海：信会计出版社，1 9 9 5 ，2 0 9 4 张量勇，杨健敏研究新情况解决新问题一社会保险岗长放言录 j 中国社会保险，1 9 9 7 ，0 5 2 基金筹集具有依法强制性，它依靠国家政权强制取得资金，任何部门、单位、个人都应当 依法足额按时交纳社会保险基金。( 3 ) 从产权的角度讲，社会保险基金的所有权归全体劳 动者所有，但对其经营管理的权利由国家或国家授权的机构行使。正是社会保险基金具有 的财政资金的性质和特征决定了它与国家财政、资本市场以及宏观经济都有着密切的联 系。它是国家财政宏观调控的重要杠杆，社会保险基金客观上要求国家财政参与社会保险 基金的分配和管理。因此，有必要对基金运行的全过程进行严格的法律监管。 二、社会保险基金法律监管的基本原理 ( 一) 社会保险基金法律监管的特征 社会保险基金法律监管具有依法全面监控性、综合执法性、相对独立性的特征。 1 依法全面监控性。社会保险基金运行的全过程，从社会保险基金政策法规的制定开 始，包括费率的确定、基金的筹集、支付、保管、投资营运等均需置于国家有关法律、法 规的严格监控下，这体现出很强的依法管理的特征。社会保险基金的筹集，通常由社会保 险机构依法进行费用征缴，不得截留和少缴。社会保险基金的支付必须严格按照法律规定 的原则、条件、项目、标准和方式，支付法定范围内的各类社会保险待遇。社会保险基金 的管理也强调社会保险基金的依法管理、专款专用、任何单位任何人都不得随意挪用和挤 占保险基金项目。同时，社会保险基金担负的特殊社会政策使命，也使社会保险基金法律 监管的含量比其他种类的基金投资监管要重得多，因而社会保险基金监管必须置于法律的 全面监控下。立法和执法的严格规范对社会保险基金的有效监管，具有重要的意义，亦是 构成基金监管的重要内容之一。因此必须依法全面加强对社会保障基金管理和运营机构贯 彻执行基金管理法规和政策情况的监督检查，实施对社会保险费征缴、社会保险金发放、 基金管理和运营各个环节的全过程监控。1 2 综合执法性。社会保险基金监管既体现社会政策也体现经济政策，又涉及到行政法 律制度也涉及到财政、银行、证券、保险、审计等方面的经济法律制度。而且随着我国社 会保险制度改革的深化，社会保险基金的规模同益扩大，又会同国内、国际资本的流动有 密切的内部联系。很多法律既属于行政法律制度也属于经济法律制度，体现出很强的边缘 性。如果不重视这种各个法律的综合性与边缘性，社会保险基金的法律监管效果必将大大 折扣。2 因此，若想对社会保险基金实施有效的监管，监管人员必须通晓各个相关法律法规， 同时注意部门间的协调和配合。所以，在社会保险基金监督时必须注意多个部门的综合执 法特性，注意各部门的协调与配合。 l 劳动和 会保障部等七部委，关十加慢社会保障基金监督管理t 作的通知，2 0 0 2 - 7 1 5 2 林义社会保险罐金管理 m 北京：中罔劳动社会保障出版社2 0 0 2 ，3 2 3 3 3 3 相对独立性。社会保险基金法律监管的相对独立性不仅指监管主体依法监管的职能 与其日常行政事务职能相分离，还指履行基金监管职责的独立的监管机构。基金法律监管 职能必须具有相对独立性。基金法律监管的目标是通过对经办机构与营运机构的监管，维 护参保人员的利益，这与行政监管主体日常行政事务职能的目标不同；从目前基金法律监 管的实现方式来看，基金法律监管是通过现场监管与非现场监管，对经办机构和运营机构 的管理和经营状况作出客观评价。社会保障体系向社会化、国际化方向发展要求建立独立 的基金法律监管机构，负责对经办机构和运营机构依法实施全程监管。 ( 二) 社会保险基金法律监管的基本原则 社会保险基金法律监管的基本原则是社会保险基金法律监管的基础，这些原则既是对 以往基金监管经验的总结，又是建立和完善社会保障基金监管制度的基础。 1 法制性原则。就是指政府监管机构利用法律手段来管理社会保险基金经办和运营业 务，主要体现在三个方面；一是用法律确定监管对象的权利、义务以及管理和运营的行为 标准；二是用法律确定监管机构的法律地位，监管权威和监管职责及其行为标准和管理办 法；三是用法律确定监管机构与其他机构之间的联系，涉及政策制定部门、中介机构、国 内外相关机构。由于法制原则的确定使得基金法律监管具有严肃性、强制性、权威性等特 点，从而保证基金法律监管有效进行。1 2 安全性原则。监管机构通过监督和管理，保护国家利益，维护基金安全与稳健运 行，确保参加保险人员的合法权益，防止以权谋私、违规运作，避免基金损失和由此引起 的社会保险金支付困难。保护社会保险缴费人的合法权益，维护社会的稳定是社会保险建 立的宗旨，也是社会保险基金法律监管的目标。因此，保障社会保险基金的稳定和安全运 行是社会保险基金法律监管的最为重要的原则之一。尤其在当下社会保险基金挪用严重和 投资所需的法律、人才都不足的情况下，更要注重安全性原则。2 3 审慎性原则。监管机构进行审慎的监管，主要包括审慎地批准社会保障基金投资管 理人、基金托管人、账户管理人等社会保障基金管理服务机构的市场准入与退出，创造一 个良好的监督管理环境。监管机构按照基金安全性、流动性、收益性三大原则，合理设置 有关监管指标，进行评价和预测，最大限度地控制风险。促进管理运营机构自我约束基金 运作行为。监督机构必须进行谨慎监管，谨慎的定论与处理，做到宽严适度，创造一个良 好的监督管理环境。因而，审慎性原则是社会保险基金法律监管的重要原则。 4 科学性原则 1 中华人民共和国劳动和社会保障部官方网站，h t t p ：v n w v m o l s s g o v c a 2 同上 4 社会保险基金监管是- f l 不断发展和完善的科学。监管机构以强有力的行政监管体系 为基础，建立严密适度的监管法规体系和科学规范的监管指标体系，运用先进的计算机技 术，不断提高监管的质量和效率。社会保险基金资金量大，涉及面广，坚持科学性原则， 运用科学的方法和技能处理监管过程中的问题，才能最大限度保证其安全完整，实现既定 目标。 ( 三) 社会保险基金法律监管的意义 1 确保社会保险基金安全完整，这是社会保险基金法律监管的首要目标。确保社会保 险基金的安全，对于经济社会的稳定和健康发展都具有非常重要的意义。为了防止社会保 险基金在基金运行的各个环节因管理人或经办人从事不正当的经营和投资，损害社会保险 基金的安全；防止基金因缺乏管理或者不善经营造成重大损失。因此，必须对社会保险基 金投资运营进行严格的监管，它也是确保社会保险基金的管理安全的制度保证。尽管世界 各国监管社会保险基金的内容和形式是多种多样的，但是，社会保险基金监管目标却是统 一的，即防范社会保险基金的运营风险，保证社会保险基金的安全。 2 确保社会保险基金的保值增值。基金保值增值是提高基金供给能力和保障水平的客 观要求。我国社会保险基金保值和增值难，其购买国债的回报率不到2 ，回报率很低。 由于经济发展中的通货膨胀因素，基金也存在不断贬值的风险，因此，在保证基金安全性 情况下，还需要通过有效投资来使基金保值增值。社会保险基金监管机构一方面要保障基 金的安全、完整；另一方面要通过有效的监管，鼓励技术创新，促进经办机构建立一个良 好的基金运营结构和信息反馈体系，逐步完善基金管理和运作环境，合理配置社会保险基 金资源，稳步提高基金的投资效益，最大限度地满足基金的需要。而这些只有通过法律建 立稳定有效的制度才能实现。2 3 维护公民合法权益。社会保险基金监管法律的制定和实施都以维护公民的合法权益 为依归，以社会公共利益为导向。以维护公民合法权益为出发点和归宿这也是社会保险基 金的性质和功能决定的，社会保险基金法律监管能保障劳动者离退休后能够及时、足额地 获得养老金给付，保障公民得到基本生活的保障，使公民的生活水平随社会经济的发展稳 步提高。因此，维护广大劳动者合法权益，是社会保险基金监管的重要目标之一。考察世 界各国社会保险基金监管的历史，都清楚地表明社会保险基金监管制度的设计和安排都维 护劳动者的合法权益为基点。 三、我国社会保险基金监管中存在的主要问题 1 中华人民共和圉劳动和衬会保障部官方网站，h t t p ：w w w m o l s s g o v c n 2 林立我国社会保险基金骼管研究综述 j 湖北经济管理学报，2 0 0 6 ，( 0 3 ) 5 近年来各地纷纷曝光的社会保险基金案一定程度上揭示了我国社会保险基金管理中 存在的问题：如社会保险基金财务信息不透明、现有的社会保险基金监管体系不健全，而 过分偏好和倚重行政监督以及专门监督机制的欠缺是基金监管制度设计上的重大缺陷。 ( 一) 过度注重行政监督 我国社会保险基金监管制度，从整个设计思路和具体制度安排来看，过分偏重行政监 督。过分倚重行政监管力量的运用是我国社会保险基金监管制度的重要缺陷。政府机关拥 有对社会保险基金代理的绝对权力，在体制上对上级负责而不是向社会保险基金参保人负 责，没有建立向社会保险基金参保人定期报告情况制度，也不用受社会保险基金参保人的 制约和约束。社会保险基金代理、经办和监督部门在决策、执行和考核监督职能上划分不 严格、责任不明确，特别是缺乏责任追究制度。大量社会保险基金在社会保险代理、经办 部门内部封闭运作，又缺乏有效的监管机制。原上海市委书记陈良宇和上海市劳动和社会 保障局局长祝均一在企业年金处理上的权力根本不受限制就是很好的说明。1 行政监督是社 会保险基金监督体系的核心和关键，但过分倚重行政监督显然是不行的。 ( 二) 专门监督机制欠缺 专门的监督制度安排不仅可以使社会保险基金得到更好地管理和运行：而且可以大大 提高社会保险基金的监督效率。专门监督机制的缺失会严重影响基金的监管效率。我国社 会保险基金专门监督机制欠缺法律依据，主要表现在，企业职工生育保险试行办法中 没有专门监督机制安排；失业保险条例和工伤保险条例中原有的专门监督机构制 度被取消了。 ( 三) 缺乏有效的社会监督 我国对社会保险基金管理机构的社会制约，立法规定很少。从总体上来看，在中央、 地方政府的各个层次上，还没有普遍建立起社会保障的社会监督机构，已有的社会监督机 构所能发挥的监督功能十分薄弱，形同虚设。2 在各项零星的相关规定中，都没有具体地指 出相关社会监督主体所应享有的监督权利。社会保险基金的直接受益者是广大劳动者，他 们对于基金监督会更具积极性，而现有相关制度设计中却并没有对其地位的明确规定。3 ( 四) 信息披露制度不健全 当前，我国社会保险基金监管的信息透明度还很不够，还没有在法律上规定社会经办 机构和监督管理机构公布社会保险基金相关信息的义务和规定公民有效的实现社会监督 l 剧厶甲，陈通当前 l 会保险基金监管中的问题和对策 j 青海社会科学，2 0 0 7 ，0 4 2 刘义海发达围家社会保障制度 m 北京时事j i i 版社，2 0 0 1 ，2 3 6 - 2 3 7 3 张新民。曹明睿我国社会保险基金监管法律制度研究 j 江西社会科学，2 0 0 4 ，( 0 2 ) ：1 7 5 1 8 2 6 的方式、方法和途径。现行文件涉及到社会保险基金社会监督的大约有8 个，但规定相当 宽泛。我国基金监管中因为信息不对称导致在基金的征缴、运作、支出等各个环节不同程 度地存在风险。例如在养老保险领域：经办机构对职工保险待遇、退休职工养老保险是否 全额缴清、各项保险待遇计算是否准确等方面信息不全，导致企业躲避缴费、隐瞒职工人 数、缴费基数等现象普遍；在支出方面，由于没有开通指纹识别系统，也没有与银行、邮 政储蓄等代发部门进行信息沟通，致使社会保险基金在支出环节损失严重。 7 第二章西方主要发达国家社会保险基金法律监管的启示 一、西方主要发达国家社会保险基金法律监管的考察 ( 一) 美国社会保险基金法律监管 美国于1 9 3 5 年通过了社会保障法案，从此诞生了全国统一的社会保障制度，美国有 关社会保障的基本法律、基本政策、法规由联邦政府制定，州政府在不违背联邦法律的情 况下，可以制定本州社会保障方面的法律和条例，只能作为联邦政府法律的补充，而不能 与之相抵触。美国的社会保险基金由社会保障署集中统一管理，它是美国政府机构中最大 和最起作用的部门。社会保障署专门设置精算办公室，聘用了很多人口专家、经济学专家、 精算家等，对社会保险基金的收支情况做出长短期预测，对社会保险基金的运行状况进行 分析、监督。 美国的社会保障基金目前主要包涵“养老及遗属保险基金”和“残联保险基金 ( 简 称为o s a d i ) 、医疗保险基金以及失业保险信托基金三种形式。美国的社会保障基金管理体 制具有多层次性。老年、遗属、残疾和医疗保险由联邦政府直接管理；劳工赔偿则由各州 自行管理；失业保险则由联邦政府和州政府合办：铁路工人保险由联邦铁路工人保险局负 责；联邦政府雇员保险则由联邦文官委员会管理。这既体现了社会保障体制的社会化、规 模化、一体化的发展要求，又兼顾了个别保障项目的特殊性要求。1 根据社会保障法的 规定，“社会保障基金托管委员会”它主要负责“养老及遗属保险基金”和“残联保险基 金 的监管。该委员会每届任期四年，由财政部长、社会保障总署署长、劳工部长、健康 人力资源服务部长等共六人组成，主要职责是负责对两个基金实施全面管理，并负责相关 基金的保障与增值。并且，要在每年的4 月1 日之前向国会呈交一份年度报告，对上一年 度基金运营情况进行评估并对下一年度进行预测，对两个基金和联邦政府失业保险计划的 行政管理程序予以改进和完善，对两个基金的总体运营与行政管理的规则进行评估并提出 改进建议等。同时，克林顿政府改革时期，还专门成立了“社会保障咨询理事会”，负责 向总统、国会和社会保险总局局长提供有关社会保障计划的战略和政策建议。这一机构的 主要职能在于对社会保障基金进行风险评估。可以看出，这表面上看起来纷繁的机构，它 们在分工上是明确的。“全国社会保障基金理事会”与“社会保障咨询理事会”中，往 往聚集了大量社会保障专家、精算师以及社会学家。这些专家在社会保障基金的监管、评 1 段昆当代美国保险 m 上海：复旦人学出版社，2 0 0 1 ，1 6 3 估以及分配上具有更大的科学性。1 ( 二) 德国社会保险基金法律监管 1 9 世纪8 0 年代，现代社会保险制度在德国率先形成时，当时的德国政府就制订了一 系列社会保险的相关法律，作为对社会保险运行进行法律监管的依据。从1 8 8 3 年至1 9 2 7 年，德国国会先后通过和颁布了工伤社会保险法、疾病社会保险法、老年和残障社 会保险法、失业保险法等一系列法律，对社会保险设立的目的、基金来源、覆盖面、 支付标准等作了明确规定，同时确定了社会保险基金“依法强制监管的原则，为社会保 险基金监管体系的形成，奠定了最初的基础。2 德国社会保险基金监督管理机构是行业协会 或工会，即由一些协会、工会及公众代表参与社会保险基金的管理监督。德国的社会保险 基金由雇员和雇主共同组成的社会保险民间管理机构具体负责管理和提供服务，充分体现 了自主管理、独立经营、民主参与的原则。为加强社会保险基金管理成立了“社会法庭 ， 其成员除了专职法官以外还包括劳动部、保险监管局的官方代表。由其统一监督和控制社 会保险基金管理机构的管理工作。3 德国联邦劳动和社会政策部负责养老、残疾和遗属( s u r v i v o r ) 保险和失业保险的一般 监管，具体监管由联邦养老委员会和矿工、铁路和海员养老委员会负责；卫生部负责疾病 和生育保险的一般监管，联邦保险机构监管联邦卫生机构；负责工伤保险一般监管的机构 是联邦保险协会( f e d e r a li n s u r a n c ei n s t i t u t e ) ，联邦社会劳动和社会政策部只在其受 到阻碍时负责清除该障碍。“这种监督主要是保障法律面前人人平等以及法律安全原则的 实现。为此，监督只限于社会保险经办机构是否遵守了对该行业非常重要的法律或其他法 律规定。 4 一般情况下，不进行专业性监督。在德国，联邦社会劳动和社会政策部不但负 责监督有关劳动、社会法律、法规的执行情况，而且该部还在劳动和社会立法上起着十分 重要的作用，大约有7 0 7 0 的劳动和社会方面的法律是由该部提出的。在各州也设有类似的 机构负责本地区的社会保险机构的监督，它们在地方政府的领导下工作。在劳动和社会政 策部下设联邦劳动局执行劳动和社会保险方面的法律，接受劳动和社会秩序部的监督。这 样就对联邦和州一级国家监督权的履行明确了履行范围。养老、残疾和遗属保险由联邦养 老委员会和矿工、铁路和海员养老委员设立在地方的代理机构负责。在2 0 0 5 年1 0 月1 日， 为强化监管责任，确保公平与公正，又制定了一套监管的特别程序。德国联邦审计局负责 1 胡敏洁美团社会保险基金的运行与监管 j 检察风云，2 0 0 6 ，( 2 3 ) 2 鲁毅中国丰 = 会保险基金监管研究 m 武汉：武汉大学版社，2 0 0 3 ，0 6 3 鲁毅中国社会保险基金监管体系的形成o j 发展 j 特区理论与实践，2 0 0 3 ，0 2 4 德 a x e lr e i m a n n 中德社会保险基金管理法之比较 a 】中德劳动与社会保障法：比较法文集( 第2 卷) c ，北京：中信 出版社，2 0 0 3 1 9 5 9 对德国养老金保险公司进行财务审计，每年都要对审计结果进行汇总，出台审计报告。1 ( 三) 英国社会保险基金法律监管 英国社会保险基金监管由社会保障部集中统一领导，并由各相关机构分级执行。即由 社会保障部直接负责对社会保险基金的管理监督，所有社会保险基金管理都纳入社会保障 部。该部由行政机构和民间团体组合而成，全面负责国民保险费的收缴、营运、管理，并 组织社会保险金的发放。该部在全国各地设有5 0 0 多个办事机构具体实施社会保险基金的 管理。国民缴纳的所得税和雇主、雇员缴纳的社会保险税，经税务部门汇总，由财政部门 划拨到社会保障部，由社会保障部统一制定政策，统一安排使用。历年滚存金额，由社会 保障部负责营运投资。就国民保险和社会救助而言，社会保障部不仅是其监管机构，亦是 直接办理组织。从个人保障账号的管理、待遇资格的审查，到资金的发放，都由社会保障 部负责。社会保障部既是规则的制定者，又是规则的执行者、监督者，从而从中央到地方 的独立、统一的专门网络，并按照行政区划分级设置自上而下的独立体系。在费用支出方 面，国家政府主要负责基本保险，而地方当局政府主要负担服务保障支出。英国政府为了 加强对英国的职业养老金计划进行监管，还引进专业仲裁者，对受托管理人的不当行为进 行有效的约束；建立了申诉机制，鼓励基金管理成员直接将自己的意见或者不满反映给监 管机构。类似这样官民结合的专门机制可以作为政府监管的重要补充。2 1 9 9 5 年，英国政府将已各自独立了2 0 0 年的教育部与就业部合并为教育就业部。失业 保障的监管从此变成社会保障部与教育就业部共同协调运作。它们的具体分工是：社会保 障部是失业保障的管理与决策机构，其职责是协调教育就业部制定失业保障的政策，向失 业者发放求职者津贴等待遇。具体经办机构是分布在全国各地的5 5 0 个地方社会保障办公 室( 所) ；教育就业部前身是教育部和就业部，从工作的职责看，仍管理着原两部的业务， 其中失业保险方面除不向失业者发放各种生活津贴外，为失业者重返工作岗位的各项政策 均由该部制定，而就业服务的具体事务性工作，则全部由就业服务局承担；就业服务局是 教育就业部的一个半独立性质的就业服务执行机构，在人力、财力等方面具有相对的独立 性，在全国设有9 个大区局、1 5 3 个分区局和l1 0 0 个就业中心。3 从1 9 9 8 年起，社会保障 部负责社会补贴的行政管理工作，但2 0 世纪9 0 年代早期，社会保障部的职能逐步转移给 代理处，该处由首席执行主任领导，往往是从公务员系统之外招聘人员。政府创设这种半 自主性的代理处的目的就是将政府的决策职能和执行职能分开。代理处通过与政府签订协 1 刘砀辉，刘向，孙巍国外社会保险基金如何豁管 j 山东劳动保障，2 0 0 6 ，1 2 2 丁一文社会保险基金雌管的国际比较及对我网的启示一以养老保险基金为例 j 北方经贸，2 0 0 6 ，0 5 3 杨伟民，罗桂芬失业保险 m 北京：中国人民人学出版社，2 0 0 0 1 3 4 1 0 议来运营各项计划，政府只负责制定政策和计划。这样就成立了6 个代理处来执行，每个 代理处又在全国各地设立地区办公室来开展工作，每个地区办公室又负责一些地方办公 室。1 9 9 6 年根据社会保障部改革计划中消减代理处开支的规划，把原来6 个代理处承 担的部分任务交由私营公司管理。这项改革使得社会保障体系更简便、更有条理和更高效， 从而使其更现代化。1 ( 四) 日本社会保险基金法律监管 日本社会保障制度形成2 0 世纪2 0 年代，在战后取得长足发展，基本形成综合性的体 系。日本社会保障制度的种类繁多，结构复杂，主要包括养老保险制度、医疗保险制度、 失业保险制度和工伤事故保险制度等。管理日本养老金的中央组织为厚生省年金局及社会 保险厅。年金局主要负责拟订厚生年金保险及国民年金计划和计算统计厚生年金保险及国 民年金：社会保险厅主要负责年金制度和健康保险制度的实施。地方管理组织包括都道府县 厅和地方事务所。2 0 0 1 年，日本对社会保险基金进行了改革。改革后，社会保险基金成为 一项社会保险信托基金，其投资的最终目标是为了维护养老金受益人的利益。在新的权责 体系中，厚生省负责制订基金的基本投资策略，管理和监督“年金资金运用基金”。在投 资决策过程中，厚生省必须向由受保人代表、工会、金融和经济管理专家等1 1 名代表组成 的基金管理委员会进行咨询，并接受其监督，向其提供每年基金的投资管理和资产收益情 况。此外，每年的投资报告也要定期向公众进行信息披露。“年金资金运用基金”则在厚 生省的监管下，负责制订每