（经济法学专业论文）韩国进出口政策性金融机构立法经验对中国的启示.pdf

韩国进出口政策性金融机构立法经验对中国的启示 摘要 进出口金融机构产生于第一次世界大战以后。随着垄断资本向海外的扩张， 国际贸易蓬勃发展，销售市场问题日益尖锐化。西方国家开始建立专门的盒融机 构，从事对外贸易资金的贷放和国际结算业务，开展以扩大出口为目的的货物保 险，促进其商品销售和雷际贸易的发展。如英毽于1 9 1 9 年成立了出口信贷握保 局，美国于1 9 4 5 年成立了进出口银行。第二次世界大战以后，无论是战胜图还 是战败因，都面临经济的恢复和重建问题，进出口政策性金融得到快速发展，各 国纷纷建立进出口银行。法雪于1 9 4 7 年设立了对外贸易银行；联邦德国在1 9 5 2 年成立了出口信贷银行和联邦德潮复兴信贷银行，日本政府在1 9 5 0 年建立了出 口银行，并在1 9 5 2 年改组为日本输出入银行，韩国于1 9 6 9 年设立了韩国输出入 银行。嚣前，全球至少有3 0 多个国家和地区建立了由政府兴办或支持的擞口金 敲机构。这些国家秽地区主要是发达国家和经济贸易发展较快的发展中雹家。进 出口银行及具有类似职能的金融机构已成为当今世界各国出口支持措施中的一 种典型的做法。 1 9 9 4 年，作为金融体制改革的一项重大举措，帮政策性金融与商业性会融嚣 分离分立，中国先后设立了国家开发银行、中国农业发展银行和中国进出阴银行 三家政策性金融机构。1 0 多年来，它们为贯彻、配合政府的社会经济政策或意 图，在各自特定的业务领域内直接或间接地发挥了重要作用，并已在中罄金融体 系中扮演着越来越不可或缺的焦色。然而，中图至今尚未颁布相应的立法。这与 目前经济全球化、经济金融化、金融全球化的发展趋势，以及世界各民族囡家经 济体制彼此相互渗透、相互依赖、相互影响与制约的程度空前提高，经济与贸易 游戏规则蠢益全球一体佬酶状况不糨适应，不利予中国实现豳对外经济贸易大雪 向经济金融强国的迈进。 进出口贸易，特别是出口及对外投资，对一国经济发展、国家安全、经济与 资源安全、扩大就业、社会发展稳定戬及国民福利的提高等作用和贡献，是重要 的独特的和不可替代的。然面，在世界贸易组织框架之下，严格禁止各种形式的 政府补贴，但却默许进出口政策性金融的存在与支持，形成一块特殊的保髓地与 例外，从而事实上成为各国间的一个特殊竞争领域。因此，进进口政策性会融体 制发震与程度，既是一国综合国际竞争力的重要擒戒部分，又是该匡综合嚣际竞 争力的重要表现与标志之一。 韩国作为中图的主要对外贸易图，与中国保持着紧密的经济协作关系。在韩 国经济发展中，韩国输出入银行发挥着重要的作用。韩国作为发展中国家，旱在 1 9 6 9 年制定了输出入银行法，而后经过多次修改，现如今在亚洲国家中成为名 副其实的进出口支援机构。而且，随着世界经济和出口商品结构的变化，韩国积 极地修正输出入银行法，切实开展作为政策性金融机构支援海外投资等方面的业 务。2 0 0 8 年1 月韩国又一次修正了输出入银行法，其主要内容是：对企业的海 外溉a 以及现代经济发展核心领域的金融、文化艺术等服务领域提供资金支援， 为了更好的促进出口，可以对外国政府以及外国企业进行债务担保。这些法律基 础对韩国的产业发展乃至韩图在w t o 体制下作为o e c d 成员国发挥自身最大力量 提供稳定的踏板。韩国输出入银行的发展经验成为亚洲很多国家借鉴的榜样，特 别是发展中国家越南在设立进出口银行的过程中，在很长一段时间内借鉴韩国的 发展经验和韩国输出入银行法体系。想必韩国输出入银行法体系和频繁修难的发 展过程，能对准备制订中国进出口银行法的中国来说是一个很好的借鉴和在实用 层面有所利用价值。 本文从政策性金融机构及其发展入手，通过剖析进出口政策性会融机构 的地位、职能与作用，总结与借鉴国际进出口政策性金融机构的立法经验，并对 韩国输如入银行法律制度进行实证分析，从中找到对中国的有益启示，以此来认 清加快中国进出圈政策性金融机构立法的必要性与可行性，并对中国进如蜀政策 性金融机构的立法提出几点建议。 关键词：政策性金融机构；进出口政策性金融机构：立法经验：启示 ln s pir a ti0 nf r o mt h el e giirato n 1 o ! i l el e gisill l l 雨p o r t e x p o r ts t r a t e g icfi 一 a s t i ce x p e rl e n c eo fk o r e a n n a n c ia ia g e n c y sf o rc h in a a b s t r a c t a f t e rt h e1 髓w o r l dw a r , i m p o r t & e x p o r tf i n a n c i a lc o m p a n i e sc a m ei n t ob e i n g w i t ht h em o n o p o l yc a p i t a l so v e r s e ae x t e n s i o n , i n t e r n a t i o n a lt r a d ef l o u r i s h e sa n d m a r k e t i n gp r o b l e mw o r s e n s i no r d e rt o w e l ls e t t l et h eq u e s t i o n , p r o f e s s i o n a l f i n a n c i a li n s t i t u t e sa r cf o u n d e db yt h ew e s t e r nc o u n t r i e s ，s u c ha sb r i t a i n se x p o r t c r e d i ta s s u r i n gb u r e a ui n1 9 1 9a n dt h eu s i m p o r ta n de x p o r tb a n ki n1 9 4 5 a f t e r t h e2 叩w o r l dw a r , f a c i n gt h ep r o b l e m so fe c o n o m i cr e c o v e r ya n dr e c o n s t r u c t i o n ， m o s to ft h ec o u n t r i e sh u r r i e dt ob u i l dt h e i ri m p o r ta n de x p o r tb a n k s b yn o w , a tl e a s t o v e r3 0c o u n t r i e sa n dr e g i o n s ，m o s to fw h i c ha r ed e v e l o p e do rw e l ld e v e l o p i n g c o u n t r i e s ，h a v ef o r m e dt h e i rg o v e r n m e n tp r o j e c t e do rs u p p o r t e de x p o r tb a n k i n g i n s t i t u t i o n i nt h ey e a ro f19 9 4 ，c h i n as e tu ph e ro w n3s t r a t e g i cb a n k st or e f o r mh e rf i n a n c i a l s y s t e m ，w h i c ha r ec h i n ad e v e l o p m e n tb a n k ，a g r i c u l t u r a ld e v e l o p m e n tb a n ko fc h i n a , c h i n ai m p o r ta n de x p o r tb a n k d u r i n go v e rt e ny e a r s t i m e ，t h e ya l lh a v ep l a y e dt h e i r c r u c i a lr o l e si nc e r t a i na r e a sd i r e c t l yo ri n d i r e c t l y h o w e v e r , t h e r ea r es t i l ln o t c o r r e s p o n d i n gl a w si nc h i n at os u i tt h ec u r r e n tg l o b a l i z a t i o n 。 i m p o r ta n de x p o r tt r a d e ，e s p e c i a l l ye x p o r ta n do v e r s e a si n v e s t m e n th a sg r e a t i m p o r t a n c ef o rt h ew h o l ec o u n t r yi n i t se c o n o m i cd e v e l o p m e n t , s o c i a ls t a b i l i t y , e m p l o y m e n ts i t u a t i o n , a n ds oo n n o n e t h e l e s s ，i nt h ef r a m eo fw t o ，v a r i o u s g o v e m m e n ts u b v e n t i o n sa r ef o r b i d d e nw h i l es t r a t e g i cb a n k i n g o ni m p o r ta n de x p o r t i sa l l o w e d t h e r e f o r e ，t h i sb e c o m e se v e r yc o u n t r y sc o m p e t i n gp o i n kw h i c hc a l l e v e nm e a s u r et h ec o u n t r y si n t e g r a t e di n t e r n a t i o n a lc o m p e t e n c e 。 k o r e a , a sc h i n a sm a j o rt r a d ep a r t n e r , h a sc l o s ee c o n o m i cc o o r d i n a t i o nw i mc h i n a i nk o r e a nd e v e l o p m e n t , i t si m p o r tb a n kh a sp l a y e da l li m p o r t a n tp a r t i n19 6 9 ，k o r e a h a sf r a m e di t se x p o r tb a n k i n gl a w a f t e rb e i n gm o d i f i e ds e v e r a lt i m e s ，t h ei n s t i t u t i o n h a sb e e nt h er e n o w n e ds u p p o r t i n go r g a n i z a t i o no ni m p o r ta n de x p o r ti na s i a i nj a n 2 0 0 8 ，t h el a ww a sr e n e w e da g a i n i t ss u p p o r t i n ga r e a sh a v eb e e ng r e a t l ye n l a r g e da n d i tc a l la l s ow a r r a n tf o r e i g ng o v e r n m e n t so re n t e r p r i s e ss oa st op r o m o t ei t se x p o r t a l l t h e s ei t e m sc a np r o v i d es t a b l ec i r c u m s t a n c e sf o ri t si n d u s t r i a ld e v e l o p m e n ta n di t s o e c dm e m b e r s h i pu n d e rt h ef l a m eo fw t o t h ee x p e r i e n c eh a sb e e na b s o r b e db y m a n ya s i a nc o u n t r i e s ；e s p e c i a l l yv i e t n a m sa b s o r b i n gf o ri t sc o n s t r u c t i o no fi m p o r t a n de x p o r tb a n k m a y b e ，t h ek o r e a nl a wa n di t sd e v e l o p m e n tp r o c e d u r ea r eu s e f u lf o r c h i n aw h i c hi sp l a n n i n gt om a k et h el a wo fi m p o r ta n de x p o r tb a n kt ol e a r n 。 t h i sp a p e r , s t a r t e df r o mt h ed e v e l o p m e n to fs t r a t e g i cf i n a n c i a li n s t i t u t i o n s ，b y a n a l y z i n gt h e i rp o s i t i o n , f u n c t i o na n d t h e i rl a w m a k i n ge x p e r i e n c e ，a l s ob yt h e e x e m p l i f i c a t i o no fk o r e a , a i m st op r o v i d es o m ea d v i c eo nc h i n a ss t r a t e g i cf i n a n c i a l i n s t i t u t i o n so fi m p o r ta n de x p o r t k e yw o r d s ：s t r a t e g i cf i n a n c i a li n s t i t u t i o n s ；s t r a t e g i cf i n a n c i a li n s t i t u t i o n s o f i m p o r ta n de x p o r t ；l a w m a k i n ge x p e r i e n c e ；a d v i c e 独创声明 本人声明所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工 乍及取得的 研究成果。据我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包含其 他人已经发表或撰写过的研究成果，也不包含未获得 ! 连! 垫遗查墓丝益墨鉴型壹贸煎! 奎拦亘窒2 或其他教育机构的学位或证书使 用过的材料。与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均已在论文中作了明 确的说明并表示谢意。 学位论文作者签名：彳够助签字日期： 0 谢年月增同 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定，有权保留并 向国家有关部门或机构送交论文的复印件和磁盘，允许论文被查阅和借阅。本入 授权学校可以将学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检索，可以采用 影印、缩印或扫描等复制手段保存、汇编学位论文。同时授权中霞科学技术信息 研究所将本学位论文收录到中国学位论文全文数据库，并通过网络向社会公 众提供信息服务。( 保密的学位论文在解密后适用本授权书) 学位论文作者躲算 孤老 导师签字郴 签字目期：脯 爿增器 签字日期：旃年r 片略 f 韩国进出口政策性金融机构立法经验对中国的启示 刖青 自1 9 9 4 年中国宣布设立进出口银行以来，截至目前，中国进出口银行共设 立了总行营业部、上海分行、深圳分行、南京分行、大连分行、成都分行、青 岛分行、浙江省分行、湖南省分行、重庆分行和陕西省分行n 家营业性分支机 构，哈尔滨、武汉、福州、广州4 个国内代表处，以及东南亚、巴黎和圣彼得 堡3 个境外代表处。各分支机构在总行的统一部署下，按照“服务地方、方便 企业，促进出口 的宗旨，为客户提供优质、高效、便捷的金融服务。 根据中国进出口银行近日公布的2 0 0 7 年的经营数据得知：2 0 0 7 年，中国进 出口银行各项业务快速发展，截至2 0 0 7 年来，该行共批准各类贷款2 6 3 3 亿元， 发放贷款1 9 6 0 亿元，分别比上年增长2 6 和4 9 ；按五级分类口径，该行表内 业务不良贷款率为2 4 5 ，连续9 年实现了不良贷款余额与不良贷款率的“双下 降 。据介绍，中国进出日银行去年共支持7 2 4 亿美元的机电产品和高新技术 产品、农产品出口，对外承包工程和境外投资项目，以及4 0 0 多亿美元的资源 类产品和技术装备进蜀。2 0 0 7 年末，全行表内业务贷款余额3 2 1 1 亿元，比上年 增长3 9 ：资产总额已达到5 2 4 2 亿元。显然，中国进出口银行在扩大本国资本 货物和产品的出口，加强国际经济技术合作，促进本国经济的发展，增强国际 竞争力等方面发挥了积极的 乍用。但同时也应看到，作为西家出口信用机构， 中国迸出口镶行随着中国对外经济贸易的扩大，通过运用补贴以施加特殊保护 来促进出口的老办法已经过时。此外，由于中国没有通过立法确立中国进如臼 银行的地位，导致中国进出口银行定位模糊不清，出口信贷体系发展模式不明 确、政策性金融资源配置分散、对出口支持力度不足，再加上审批程序繁琐， 代理行负责贷款的管理不利子贷款风险的控制，以及缺乏业务创新等一系列问 题的存在，使得中国进出口银行缺乏明显的竞争优势。上述问题的存在表明中 国需要一个完善的进出口银行法律体系来适应不断变化的国际国内形势。 与中国相比，韩国输出入银行对韩国的进如口企业和海外投资企业提供了 积极的政策性金融支持，同时对整个韩国对外贸易的发展作出不可替代的贡献。 韩国输出入银行之所以有今天的成就，归根结底在于其有着坚实的法律基础并 且相关法律规范能够根据形势的交化而不断修订，从而适应了迅速发展的世界 韩国进出爨政策性金融机榴立法经验对中匿戆嬲示 经济趋势，实现了韩匿政麝对辫宏躐调控麓誉标。鞯溪 筝为中嚣的重要邻因， 提信其输懑入银行法的基本体系窝发晨过程能绘中医一定的疟示，为中国窭台 中国进出口银行法条例或中国进出墨银褥法考所裨盏。 2 韩蓍送邀叠政策性金融掇稳立法经验对中凿豹癌示 第一章绪论 第一节选题依据 进出口政蘸性金融机构怒各国为促进本国对外贸易、对外投资活动等面创 立的蒋殊金融形式，宅是贸易垒盘纯与函家千预鲶巧妙结合，体现了各蓬参与 圆际经济活动的战略意图，是各国参与国际竞争的有力武器。这种政策性会融 形式对一国经济发展、国家安全、经济与资源安全、扩大就业、社会发展稳定 以及提高匿民福剩等方面懿佟焉与贡献是重要熬、独特的翻不可替代的。 中冒进出嗣政策性金融枫构中国进出口银行囱1 9 9 4 年成立以来，业务 的发震有了一定的规模，在筹集和弓l 进社会资金，支持翟家基础设施、基础产 妊和支柱产业鹃建设，蓰进中国出口产品绪构的舞缀换代等方丽，发挥了重要 的作用。但与此同时，由予中国对进出口银行无专门立法，使得中豳进出目银 行的市场定位不清，管理体制设计不足，监督管理制度不够科学，造成了中国 进出醯银行不良资产的膨涨，潜在经营风险加大，在一定程度上影响了其功熊 作用的发挥。与中国相比，韩国进出蜀政策性金融机构成立较早，韩因输出入 银行于1 9 7 6 年? 凳l 曩根撰韩毽输出入银行法成立，1 9 7 7 年又从韩国荐 保险公司k o r e a nr e i n s u r a n c ec o r p o r a t i o n ) 接管了出髓信雳保险业务，发展 到今天，已是集信贷、保险、担保于身的综合性进出口政策性余融桃构，在 促进澍外贸易、繁动本罾经济发展等发瑟发挥了不可蒋代蕊作瘸。 本人是一名在中国海洋大学法政学院攻读经济法专业硕士学位的韩国籍学 生，自1 9 9 5 年在朝鲜大学校法科大学毕她后即入韩图输出入银行工作，已逾 1 3 年，近年叉被派驻孛蓬，有幸对孛函进避嚣银行的情况有了一些了解。鉴于 本人的工作经历以及对韩国输出入银行法和中国有关进出口银行政策性规 定的学习以及相关论著的研读，发现中国进出口银行法律制度存在一定的问题， 两韩溪输是入银行靛有关法律制度麓为中国进出鏊银行提供很好的借鉴经验。 由于舀内外学者对韩国输出入银行法的研究，尤其是对中韩两国进如口政策性 金融机构的对姥研究少之又少，笔者在此做以探讨分析，希冀作为中国邻圈的 韩国进窭弱银行的有关法箨制度麓对中蓬有很大懿窝汞。 3 韩国进出爨政策控金融撬构立法经验对孛霆的瘩汞 第二节研究目的与学术构想 进濑口金融机构是实现雷家宏观调控的重要工具，肩受着弥补市场失灵、 促进对外贸易发展的霾大职能，在促进金融市场健康发展、合理配置社会资源、 诞进圜民经济稳步发展方谣发挥了重要的作用。但是，中国进如日银行出于立 法的缺失、制度豹不足等原因，使之存在着现有规制不够健全等萌曼的缺羧， 影响丁其职能的充分发挥。本文以政策性金融机构和进出髓政策性金融枧构为 切入点，试图对中韩进出网政策性金融机构的异同进行梳理，在对中韩进逆西 银行的院较过程中，发现羿同，理清制度特征，同时在总结和吸收各成功经验 基础上，对相关问糕进行探讨，呼吁中国有关部门尽快出台中国进出口银行 法或相关条捌，使中国进出霞银行及其发展和运徽有法可依，以姥促进中国 进滋鞠银行斡进一步改革和发燕。 第三节论文框架及主要内容 对手此课题，笔者打算从政策性金融机构及进出口政策性金融机构的法律 地位及其职能歼始谈起，运用比较分析、历史分析等方法，全方位探讨进出口 政策投金融规构豹地位、立法演进及职能调整、运营机制、得失情况，重点磅 究孛韩薄国有关进出墨政策经金融机构酌法律制度建设润题，找出可以借鉴之 处，从悉推动中国进出蹬银行的法律制度建设。 论文共分巍美个部分，第一部分为绪论，燕要是介缓选题镌依攒、研究誉 的与方法，交代论文的框架及主要内容，给人以整体认识。第二部分为进澄嗣 政策性金融机构的基本理论，主要介绍政策性余融机构，特剐是进出口政策性 金融机构的特性，避一步舞确箕法律地位秘重要性。第三部分是进塞墨政策蛙 金融机构立法的国际借鉴，找出各国在进出麟政策性金融机构法制建设上的成 功经验。第四部分为韩国进出口政策金融机构立法实证分析及其对中国的扇示， 通过对韩霍输斑入银行法律制度的剖析，褥凄对中琶进出飚银行法律铡度建设 的启示。第五部分爨加快中国进出翻政策性金融机构立法的建议，也是论文的 结论部分，通过对中毽进啦瑟银行立法的现状分析，阐述加快中国进出躺政策 性金融枕梅立法静必要性与可行性，著黠中国进窭辩政策梭会融辊梅立法提出 几点设想。 韩蓬进出爨政荣性金颡撬擒立法经验对幸因的窟示 第三章进出口政策性金融机构的基本理论 第一繁政策性金融视构概述 一、政策性金融机构的概念和特征 第= 次世界大战后，为了能够尽快实现经济酌恢复与发展，西方备函辐继 实施了一系列的改革，其中最为重要的便是金融体制的改革。通过改革，加大 政麝对经济进行干预和调整的力度。此次改革的壹接结果便是通过设立专业化 金融组织一政策性金融机构来贯彻政府干预经济的政策耧意霞，弥补在市场经 济发展过程中商业性金融的不足，以推动本国经济持续、和谐发展。 经济托较落后霉家赉予经济基础较差，裹场基础薄弱，金融市场上存在信 息不对称和长期资金不足的现象。而由政府出资建立政策性金融机构，可以黎l 用政府机构的信息优势，嗣时弥补商业银行和民阅金融的不足。特别是一些与 经济长期发展相关羲基础设施和基础产鼗的建设，纂靠裔逝镊行和间力量不 能有效解决，必须由政府集中一部分财力，从事基础性的经济开发王作，并带 动商业银行和境内外社会瓷衾跟进投入，保证各个时期宏观经济政策目标的实 现。在经济眈较落后酶蕊家，政策性金融机构熬 乍耀更主要地表现为政府实理 经济赶超战略的一宗政策工具。 霹蓠学界关于政策性金融机构的概念颇多。主要有以下几种常见观点：一 种观点议为，政策佳金敲机构是指由政府创立、参般或僳证懿，不以盈剥为蠢 的，专门为贯彻配合政府经济政策或产业政策，在特定的业务领域内，直接或 闻按地从事政策性融资活动，充当致麝发展经济、促进社会进步、进行宏观经 济管理的专门会融机构。一种瘸点认隽，政策性金融机构是指那些与某些经济 职能相联系，必贯彻政府社会政策发挥作用，专门在特定领域从事政策性会融 活动，并荛政府艨有、参股、担保和控制懿专鳖仡金融橇构。2 一种观点认为， 政策性金融机构是为了贯彻政府社会经济政策或意图，不以商监性铄准为原粼， 丽以国民经济的长远、整体剩益为目标，在特定领域从事融资活动，并为政府 1 卷人期兽会融法m 托隶：中璃入民夫学f | ；敝l ：，2 0 0 0 1 4 8 2 l i 毯科著。现代企越捌发j 金融转j ；i l 汹 北京：中圆缀济i | i 敝 t ，1 9 9 5 1 6 韩国进出阴政策性金融机构立法经验对中国的启示 所控制的专业性金融橇聿弩。以上概念都或多或少地摇出了政策性金融机构的某 些内涵，但没有表明它的法律属性。 笔者认为，放法律意义上看，政策性金融机构主要是指那些由政府创立、 参股或担保的、为贯彻政府社会经济政策或意图，不以齑业性标准为原则，丽 以国民经济发展的整体和长远利益为耳标，在特定领域直接或问接地从事政策 性融资活动，具有独立公法人地位并为政府所控制的专业性的金融机构。其特 征表现在以下几个方面： ( 一) 设立上的政府从属性。政策性金融机构与政府有着密切的关系，综 观世界各国的政策性金融机构，它们或由政府参股、或由政府保证并实际上为 政府所控制。政府为了实施经济政策，开展政策性金融，就必须自己出资设立 金融机构，或动员其他民间金融机构办理政策性金融业务，面由政府保证其参 与政策性金融的资本盈利不低予同期金融资本市场的平均盈利水平。 ( 二) 经营上的政策性取翔。在经济发展的过程中，资金一般来说是相对 稀缺的。相对稀缺的资金如果单纯依靠经济有效性原则来配置，那么农业、基 础设施建设等周期长、见效慢的产业将很难获取资金，而这些产业恰恰又是一 个国家经济获取长远发展所必需具备的。显然，商业性金融机构不愿意涉足这 些产业的。政策性金融机构服从国家宏观经济政策，不以盈利为目的，才能给 这些亟需发展的产业提供金融支持，实现经济的整体有效发展。 ( 三) 业务领域的特定性和阶段性。政策性金融机构的业务领域由政府确 定，并且随着外部经济环境及政府经济政策的变化而不断发展变化。从国外的 情况来看，政策性会融梳构涉足的领域多为农业、往宅业、遴如口贸易、中小 企业、大型基础项圜、技术开发等行业或部f j 。悉且为了便于对政策性资金进 行管理，达到封闭运行的目的，政府一般只允许政策性金融机构在某一特定领 域丌展政策性金融活动。 ( 四) 性质定位上的政策性和金融性的统一。2 政策性金融机构通过会融手 段实现政府的政策意图，在这一过程中，政策性与金融性相统一，构成了政策 。曾康霖等蒋银行论【从】职南财经人学出版社，1 9 9 7 4 。 2 肖玲政策恽银行：政策体i 金融件的嗣您扶历史和现实的角度暂国家拜发银行的市场定位：e 颁i ：学 位论文 成都：西南财经火学，2 0 0 1 1 2 6 韩国进出蜀政策性金融机构立法经验对中国的启示 性金融机构的性质特征，也是其区别于其它金融机构或国家机关的重要标志。 其中，政策性是前提，是政策性金融机构设立的出发点和发展的目标，金融性 是手段，是实现政策性的工具，二者相辅相成，缺一不可。正是因为政策性金 融机构具有政策往和金融性的双重性质，它才具有国家机关和会融机构的双重 特征，即既是政府为了实现其一定的政策目标丽设立的机构，也是按照金融运 作方式经营的金融机构。例如中国国家开发银行具有与中国人民银行相同级别 的正部级地位。 ( 五) 融资的特殊性。许多国家的相关法规规定，在从商业性金融机构得 不到或不易得到所需的融通资金的条件下，才能从政策性金融机构获褥融资。 这种政策性融资一般非常优惠，表现在贷款期限长，主要或全部提供中长期资 金；低利率，明显低于同期同类商业性贷款利率，个别情况下甚至低于筹资成 本；按期偿还本息确有困难时，由政府予以补贴，( 为不使政策性金融机构在盈 利性的诱惑下削弱对政策性金融业务的专注，有时即使出现亏损，也在所不辞) ； 在有些发展中国家，有时这种特别的优惠并不表现在利率低上，而是表现在整 体资金短缺条件下的贷款可得性上。政策性金融机构对其他金融机构，特别是 商业性金融机构所从事的符合政策目标项目的贷款给予偿还担保、利息补贴或 再融资，以此诱导推动更多的金融机构从事政策性融资活动。从这个意义上讲， 有时它是充当了最后贷款人( 再融资) 和最终偿债人( 担保人) 的特殊角色。 二、政策性金融机构的职能与分类 ( 一) 政策性金融机构的特殊职能 政策性金融机构的设立宗旨及其自身特点决定了政策性金融机构具有不同 于其他专业银行的特殊职能。只有明确了政策性金融机构的特殊职能，才能更 好地解决其法律定位问题。政策性会融机构的职能，可以从两个方面去理解： 一是政策性金融机构作为银行类的会融机构它所具有的一般职能，一是政策性 金融机构作为政策性会融机构的特殊职能。2 政策性金融机构的职能，主要表现为它的特殊职能上： 何谚慧政策性银符的特点、运作害l 刳及职能分叛 j 】。社秘纵横，2 0 0 5 ，“) 7 3 。 7 韩囡进出口政策性金融机构立法经验对中国的扇示 l 、健导性职能。倡导性职能，即提倡孳l 导的职键。表现为政策性金融机构 以直接的资金投放或间接地吸弓l 民间私人金融机构从事符合政策意图的业务， 以发挥其首倡、引导功能。如同本在其经济高速增长时期，对主要产业部门的 政策性融资在产业设备投资中的比重并不大，但其重要性不能简单地以其所占 分额来衡量。政策性金融机构决定对某些产业提供资金，反映了经济发展的长 远昏际，表明政府对这些部门的扶持意向，从而增强民间金融机构的投资意识， 降低了这些部门的投资风险。民闻金融机构在这种情况下于是放宽对这些部门 投瓷审查，纷纷协同投资。这样就形成了政府资金对民闽资金运黑方向的诱导 机制，使民间金融机构活力得以充分发挥。 2 、补充性职能：政策性金融机构的融资对象，一般限制在那些社会需要发 展，而商业性会融机构又不愿意提供融资的事业上。对于那些能够获得商业性 资金支持的事业，政策性金融机构就没有必要把有限的资金投入进去。因此， 政策性金融机构具有在融资对象上为商业性融资拾遗补缺的功能。需要注意的 是，能够获得政策性金融机构资金支持的具体事业范围不是固定的，而是随着 社会、经济、技术等的发展不断交他的。 3 、选择性职能。政策性金融机构对融资领域或部门是有选择的。但这并非 由政府任意决定的，归梭结底是市场机制选择的结果。如对某些重要的基础产 业，市场概制能够选择它，那么，依靠市场机制的作用它会得到翔虚的资源配 置。在市场机制不予选择的领域由政府选择是结果，政策性金融机构主要活动 领域正是商业性金融机构不予或不愿选择的领域，其融资活动对这些领域的发 展尤其对于结构调整发挥了明显的积极作用，体现出其政策性融资的特殊职能。 值得注意的是，随着时间的推移和客观情况的变化，商业银行和政策性盒融机 构的活动领域会不断发生变化和调整，这也是选择的必然结果。如同本l 开发银 行经济发展阶段的变化，不断调整其活动领域。战后恢复阶段，药其工业纯奠 定基础，“开发银行 把贷款集中予电力、海运、煤炭和钢铁四个基础工业部门， 推动了经济的恢复与发展，进入高速发展时期，“开发银行 开始对机械王业、 石油化工和合成纤维等新兴工业部门贷款；2 0 世纪7 0 年代以后，r 本经济逐渐 成熟，“开发银行”又把“社会开发 列为重点，以“城市刀= 发 、“地方开发 和防止公害为中心，改善国民生活，促进工业结构的知识集约化。 8 韩垦进瀣蜀政策性金敲撬搦立法经验对孛善憋窟示 4 、特殊领域翡金融服务职麓。政策性金融祝构因其服务对象的特殊饿，决 定了其所熬悉和专长麴领域的特别性，它在其服务鳃领域内积累了丰富鲍实践 经验和练裁了专业他的有效服务。露这些方蘧侩恰是蠢业银行所不熟悉或不擅 长的业务领域，豳此政策性金融机构有效的弥补了商业性金融机构在这些领域 内存在的缺陷。丽且政策性金融机构长期某领域从事活动，往往会成为政府 在某一方面事务的助手或顾问而有机会参与政府有关规划的指定，甚至代表政 府组织实施，这种特殊的社会服务职篾也是商业性金融机构所不能及的。 ( 二) 政策性金融机构的不同类型 从各国政策性金融机构的发展和各自的不同职能来看，可以按照不嗣的标 雅将其划分为不同类型。分析概括政策性金融机构的不同类型，有助予全面地 理解和掌握政策性会融机构的深层次问题。 酋先，以活动范围为标准，可以将政策性金融机构分为全国性的政策性金 融机构和地方链的政策性金融机构。在世界各国中，全匿性政策性金融机构占 较大毙铡，如同本开发银行、进出墨银行、农村渔业金融公库；美霉联邦企逝 信贷机掏；德国复兴信贷银行：法量农业信贷银行；韩国产监镀行；巴西全国 经济开发锻镗；孳律宾开发银行等。地方性政策性金融机构在经济基进国家比 较普遍，如闷本在其蔓业化过程中为歼发相对落后的地区先后设立了北海道东 北开发金融公库、冲绳振艇开发金融公库；巴西为开发落后的东北部地区设立 了东北部开发银行；还有由地方政府设立的政策性金融机构专门为地方经济发 展提供资金，如马来嚣亚有l1 个州立经济开发公司，印尼有2 6 个地区歼发银 行。 其次，以缀织结构为标准，可以将政策性金融梳构行分为单一型政策性会 融瓿构和“金字塔静型政策性金融机构。单一型政策性金融机构指只有一个罄 家规梅，无成员辍构。这类政策性金融机构占大多数，如美雹进出习银行，只 本“行九库”，韩国和菲律宾歼发银行。“金字塔 型政策性金融枫构指幽一 个中央机构领导的，具有不同层次的会员或分支机构组成的呈金字塔状的政策 性金融体系，常见予农业信贷机构。般而言，基层会员机构键往是民间或合 作性质的，雨中央机构才幽政府所有或控制。如法国农业信贷银行有三个层次， 9 韩国进出阴政策性金融机构立法经验对中国的启示 最上层是全国农业信贷中央金库，中间一层是9 4 个区域金库，最低层是3 0 1 0 个地方会库。 秀次，以业务领域为划分标准，可以将政策性金融机构分为农业、中小企 业、进出翻、住房、经济开发、主导产业，以及环境、国民福利等政策性金融 机构。其中，农业、中小企业、迸出口和住房业政策性金融机构在相当多的国 家比较普遍，经济后进国家还广泛存在经济开发、基础产业以及工业金融机构。 此外，阿本设置环境卫生、医疗金融机构，以提高国民福利，改善生活质量。 三、各圉政策性会融机构的产生与发展 与银行体系中的其他类别的银行相比，政策性金融机构的出现要晚得多， 虽然关于建立政策性金融机构的原始思想，最早可追溯到1 7 世纪。在当时的英 国已有人建议用公共土地做抵押开拇一个国家银行，统辖国家所有的经营事业。 在这个建议中就包含了建立政策性金融机构的原始思想。1 8 世纪德国出现了农 村协会的组织，其业务活动是专门发放优惠农业贷款，其后发展为官方授权的 抵押银行。但真正的政策性金融机构则是在1 9 世纪后半期才出现的，其标志是 法国建立的农业政策性金融机构法国农业信贷银行体系。 1 9 世纪后期，在严重的农业危机的历史背景下，法国的农业领域由于病虫 害的危害和国际竞争的加剧，产生了对资金的大量需求，在1 8 5 2 年和1 8 6 0 年， 法国通过两次颁布法令，分别建立起地产信用公司和农业信贷银行。但这两个 最初在农业领域中建立的带有政策性特征金融机构的尝试，最后都出于种种原 因两失败。后来，法国立法当局颁布1 8 9 4 年王圭月5r 法，规定了农业信贷的 基层组织原则：按照互助主义原则建立地方银行，使其为农业经营者提供必要 的流动资金，并对其实行优惠的税制。后法国立法当局又颁布1 8 9 9 年3 月3 l 同法，规定成立“信贷链条上的第二个环节地区银行。 至2 0 世纪初期，政策性金融机构的设立并不普遍。尽管这一时期个别国家 已出现了少量带有政策性特征的银行，但总的说来，政策性金融机构仍处于萌 芽时期。 1 9 2 9 年至1 9 3 3 年爆发了席卷资本主义世界有史以来最严重的经济危机。危 1 0 韩国迸出露政蒙性金融机构立法经验对中雷麴囊示 机彻底暴露了市场机制的内在缺陷。为摆脱经济危机，蹦家纷纷对经济进行干 预，其中诲多凰家干颈经济的手段便是致府政策，这势政策性金融撬构的普遍 建立提供了良好的契枫。大危机过后，各种政策性会融机构开始纷纷出现，特 别是在经济开发、农业、进出翻支持、住房等领域，并成为贯彻政府政策和意 图的专韭纯金融缀织。政策性金敲辊构逐渐成为政府干预经济不可缺少翡手段 和王具。 在这段时期建立豹开发性惫融机构有：美国金融复兴公司、墨西潜遁家金 融开发银行、餐剩科福歼发银行、委内瑞挝卡文遮斯歼发银行等。农业政策性 金融机构有：依据美国 1 9 3 3 年农业信贷法建立的合 乍社银行体系、农民家 计禺( 1 9 3 5 年) ，依撼美国政府行政命令建立的商品信贷公司 、农村 电气纯管理局( 1 9 3 5 年) ，法醒依据1 9 3 6 年8 胃挎适法令建立豁法阉函家市场 会库等。进出默政策性金融机构有：美国的华盛顿进 括嗣银行( 1 9 3 4 年，1 9 6 8 年改名失美国进邂弱银行) 、墨西哥圜民外贸银行( 1 9 3 7 年) 等。住房政策性金 融机构有：裱撼美国 1 9 3 2 年住房贷款银行法建立的美凿联邦住房贷款镶行 体系，包括联邦住房贷款银行委员会、1 2 个联邦住房贷款银行及其会员即储蓄 贷款协会等。 二战结束艏，各个国家均面临着恢复糯重建经济的重任。在凯恩斯国家干 预经济的理论影响下，各国政府意识到，必须依靠政赡的力量力能尽快实现经 济恢复与发震。在这种背景下，佟为蓬家予颈的手段翻工具的政策性金融视擒 在各国普遍设立。这一时期建立的政策性会融枧构数量多、种类全、领域广。 冀本先予1 9 4 6 年1 0 月制定日本笈兴金融库法，予1 9 4 9 年建立奠本复 兴会融公库，簏后，又依摄曙本- 歼发银行法予1 9 5 1 年4 胃成立弱本开发银 行，并取消r 本复兴金融公麾；依据同本输出银行法予1 9 5 0 年1 2 月建立 弱本输出银行( 1 9 5 2 年改名为只本输出如银行) ；依攒遁民会融公库法予 1 9 4 9 年设立了围民金藤公库；依据往宅金融公库法予1 9 5 0 年s 熙设立住宅 愈融公库；依据农林渔业会融公库法予1 9 4 5 年4 周设立农林渔业会融公库； 依据中小企业会融公库法予1 9 5 3 年8 月设立中小企监金融公库；依据= | | 二 海道东= | 开发公库法于t 9 5 0 年6 月设立= l 艺海道寒北歼发公库；依据公营金 韩国迸l 出口政策性金融机构立法经验对中国的启示 业公库法于1 9 5 7 年6 月设立公营企业金融公库；依据中小企业信用保险公 库法予1 9 5 8 年7 月设立中小企业信用保险公库。具有典型意义的只本政策性 金融机构体系“2 行9 库挣，大部分是在这一时期建立和形成的。r 本金融公库 虽然也是金融机构，但与两家政府银行相比，其社会政策的色彩更浓，营利的 色彩更单薄，政府对公库的管理也更严格。 在加拿大，根据国家特剐法案于1 9 4 4 年建立工业开发银行，1 9 7 5 年更 名为联邦商业开发银行( f b d b ) ；依据出口开发法案于1 9 6 9 年建立出口开 发公司( e d c ) ，其前身是1 9 4 4 年建立的出口信贷保险公司；根据国民住宅法 案于1 9 4 5 年成立加拿大抵押贷款和建房公司( c 嘲c ) ；根据农业贷款法案 于1 9 5 5 年建立加拿大农业贷款公司( f a c ) 。 其他国家成立的政策性金融机构还有：美国1 9 5 3 年囡会拨款建立的小企业 管理罱，德国1 9 4 8 年成立的复兴信贷银行，以及德国1 9 4 9 年成立的柏林工业 银行和农业抵押银行，1 9 5 0 年成立的平均负担银行，1 9 5 2 年成立的出口信贷银 行。在法国，1 9 4 7 年在政府倡议下法国将对外贸易银行实力予以扩大，成为半 官方的股份制银行。泰国根据政府住房银行条例于1 9 5 3 年建立政府住房银 行，根据泰国工业金融公司条例于1 9 5 9 年1 1 月成立泰国工业会融公司。 巴西1 9 5 2 年成立了巴西国民经济开发银行，1 9 5 4 年开始成立的东北银行，南部 开发银行以及一些州开发银行。挪威国家住房银行( 1 9 4 6 年) 。意大利中小工业 企业中长期信贷中央金库。依据韩国产业银行法成立的韩国产业银行( 1 9 5 4 年) ，等等。 从2 0 世纪5 0 年代中期歼始，广大发展中国家纷纷独立，并走上了发展民 族经济的道路。由于发展中国家普遍重视设立政府政策性余融机构，以利用行 政的权威性来动员资会，对经济发展与建设提供资金支持，因此，在发展中西 家又出现了许多政策性金融机构，如在印度，于1 9 5 5 年1 月成立印度工业信贷 和投资公司；1 9 5 7 年组建印度出口担保有限公司，1 9 6 3 年7 月制定农业信贷 和开发公司法案，成立农业中间信贷和开发公司，1 9 8 2 年7 月又在此基础上成 立国家农业和农村开发银行；依据印度工业开发银行法予1 9 6 4 年7 月1f 1 成立了印度工业开发银行，1