（环境与资源保护法学专业论文）水污染防治法中限期治理制度研究.pdf

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nc o n t r o lf i e l d s t u d y o nd e a d l i n eg o v e r n a n c es y s t e mi nt h ew a t e r p o l l u t i o nc o n t r o lf i e l d a b s t r a c t a sac h a r a c t e r i s t i c ss y s t e mo fc h i n e s ee n v i r o n m e n t a lm a n a g e m e n t ，t h ed e a d l i n e a d m i n i s t e r sh a si n d e l i b l ec o n t r i b u t i o nt ot h ep r e v e n t i o na n dc o n t r o lo fw a t e rp o l l u t i o ni n o u rc o u n t r y b u t ”x i a n g a i ”h a sa l s og r a d u a l l ya l i e n a t e dt o ”a m u l e t , i tm a k e sm a n y b l o w d o w nu n i t si nt h et r e a t m e n tm o r eu n b r i d l e de x c e e d sb i dd u r i n gd e a d l i n e ，i ta l s o c a u s e sal o to fn e g a t i v ee f f e c t st oe n v i r o n m e n t a lp r o t e c t i o n r e c e n ty e a r st h e r ea r em o r e s p e c i f i cp r o v i s i o n s i nt h es y s t e mi nt h ef i e l do fw a t e rp o l l u t i o np r e v e n t i o na n d c o n t r 0 1 t h i sb r i n g st h eh o p eo fe n v i r o n m e n t a lp r o t e c t i o nw o r k b u ta tt h es a m et i m eo f j o y ，w eh a v et oa d m i t ，t h e r ei ss t i l le x i s tm a n yp r o b l e m sa n di sh a r dt oa p p l i c a b l e ，t h i si s a l s ob r o u g h tn e wp r o b l e m st oe n v i r o n m e n t a ll a we n f o r c e m e n t ，s u c ha st h ep r e m i s eo f d e a d l i n eg o v e r n a n c es y s t e ma p p l i c a t i o ni sn o tc l e a r , a n dt h e r ea r ed i s p u t eo nn a r r o w i n g t h es c o p eo ft h es y s t e ma p p l i c a t i o n ，a n da l t h o u g ht h ed e t a i l e dr e g u l a t i o n s p r o c e s so f d e a d l i n eg o v e m a n c ed e c i s i o n c a ng u a r a n t e et h ee n v i r o n m e n t a lp r o t e c t i o nd e p a r t m e n t s n o ti s s u e dac o m m a n da tr a n d o m ，b u ti ti so b v i o u s l yt o ot r i v a lt oc a u s ea d m i n i s t r a t i v e e f f i c i e n c yl o wa n dp o w e ra b u s ei nd e c i d ea n dc o n t r o l i n go ft h ec o n c r e t ei m p l e m e n t a t i o n p r o c e s s ，a n db l o w d o w nu n i tc a n ta c c o m p l i s ht h et a s kw i t h i nt h et i m el i m i t ，e t c t h i sp a p e r , f r o mt h eb a s i ct h e o r yo fd e a d l i n eg o v e r n a n c es y s t e m ，f o c u s e do n r e s e a r c h i n gt h ep r o b l e m so ft h es y s t e mi nw a t e rp o l l u t i o np r e v e n t i o nf i e l d f r o mt h e a n g l eo fc l e a t i n gp r e m i s ea n d s o l v ed i s p u t eo na p p l i c a b l es c o p e ，e x p l o r e i n gt h e r e a s o n a b l es i m p l ep r o c e d u r e ，i n t r o d u c i n gi n s t e a do fp e r f o r m a n c es y s t e mt oc o m p l e t e t h et a s ka n dr i c hd e a d l i n eg o v e m a n c es y s t e m ，s t r e n g t h i n gl e g a lr e s p o n s i b i l i t i e so f e n v i r o n m e n t a l p r o t e c t i o nd e p a r t m e n t a n dt h eb l o w d o w nu n i t st o p r o v i d e c o u n t e r m e a s u r e st ob r e a kt h ep r o b l e m si nt h ec o u r s eo fe x e c u t i o n k e yw o r d s ：d e a d l i n eg o v e r n a n c e ；a p p l i c a b l ep r e m i s e ；a p p l i c a b l ep r o c e d u r e s ；i n s t e a d o fp e r f o r m a n c e ；l e g a lr e s p o n s i b i l i t y w r i t t e n b y l i u s h a s u p e r v i s e db yz h u q i a n i i 目录 引言l 一、研究背景1 二、研究意义1 三、文献综述2 四、研究体例4 第一章限期治理制度之基本理论5 第一节限期治理制度的界定5 第二节限期治理制度的特点6 一、治理效力的强制性6 二、治理任务的具体性6 三、治理具有时限性7 第三节限期治理制度的性质7 一、关于限期治理性质的几种观点7 二、限期治理法律属性的辨析8 第四节限期治理制度的意义11 一、改善环境的有效措施1 1 二、决定企业存亡的关键1 3 第二章限期治理制度立法演变及存在问题1 4 第一节限期治理制度的立法演变1 4 一、限期治理制度初建立1 4 二、限期治理制度的不断演变1 5 三、水污染防治法领域限期治理制度的发展1 6 第二节限期治理适用前提问题1 8 一、限期治理适用前提之具体规定1 8 二、限期治理具体适用前提如何认定2 0 第三节限期治理决定程序问题2 2 一、限期治理决定程序之现状2 2 二、限期治理决定程序的弊端分析2 3 第四节限期治理的具体实施及相关问题2 5 一、限期治理期间排污单位承担的义务2 6 二、限期治理期间环境保护部门执法权力与义务2 8 三、限期治理实施中存在问题3 1 第三章限期治理制度之完善3 4 第一节提高限期治理适用前提的可操作性3 4 一、明确限期治理适用条件之依据3 4 二、适用范围缩小之争议解决3 8 第二节双赢互利的限期治理决定模式之探索4 0 一、环境行政主体提高对违法排污行为监管能力4 1 二、程序公正模式与效率模式结合4 2 第三节提高限期治理制度效果的措施4 4 一、自己履行不能时适当引入代履行4 4 二、监督环保部门合法行使环境行政权4 7 三、强化未完成限期治理任务的法律责任5 2 结语5 6 主要参考文献5 7 攻读学位期间本人公开发表的论文6 0 后记6 l 水污染防治法中限期治理制度研究引言 引言 一、研究背景 限期治理制度作为我国环境保护法律的一项基本制度，起源于1 9 7 3 年第一次 全国环境保护会议讨论通过并经国务院批准施行的关于保护和改善环境的若干 规定，成型于1 9 7 9 年的中华人民共和国环境保护法( 试行) ，确立于1 9 8 9 年 修改后通过的中华人民共和国环境保护法，并为以后的各污染防治法以及各地 方环境保护法规所继承。纵观限期治理制度的发展历程，可以发现虽然限期治理 制度对我国的环境保护工作有着不可磨灭的贡献，但时至今日，“限改令”己异化 成了企业变本加厉、有恃无恐的超标排污的“护身符”，使得很多被限期治理单位 在治理期间更加肆无忌惮的超标排污，给环境保护也带来了很大的负面影响，学 界也已经出现了关于限期治理制度的存废之争。 根据2 0 0 8 年实施的中华人民共和国水污染防治法的相关规定，环境保护 部于2 0 0 9 年发布了限期治理管理办法( 试行) ，对水污染防治中的限期治理制 度做了更加明确具体的规定，使得限期治理制度作为一项“末端控制”制度又给 环境保护工作带来了希望。可以说水污染防治法中限期治理的实施将会使“限改 令”摆脱掉“护身符”的阴影，继续发挥良好的作用。但欣喜的同时我们又不得 不承认，限期治理管理办法( 试行) 也存在诸多问题，对于法条的规定也存在 些争议，现实中也并未得到良好实施，使得水污染防治法中的限期治理制度难以 适用，给环境保护主管部门的执法带来了新的难题。 二、研究意义 限期治理作为一项环境保护法律制度，在我国环境管理中已普遍采用，是根 据我国国情，在特定条件下建立起来的一项具有中国特色的环境管理制度。限期 治理制度的不断完善对我国的水污染防治工作起到了很大的作用，但几年来，我 国水环境整体恶化的趋势并未有效缓解，严重的水污染事件、却层出不穷。这不 仅严重影响人民群众的日常生产生活，还极大地威胁着人民群众的饮水安全。这 其中就有环境法律制度的不完善、制度实施不彻底的原因存在。2 0 0 8 年新水污 染防治法对限期治理的规定可视为限期治理制度发展的里程碑，在万千呼唤中 引言水污染防治法中限期治理制度研究 将限期治理的决定权赋予环保部门，并对限期治理的适用前提进行了较为详细的 规定。但是水污染防治法中限期治理制度的实施仍然出现很多问题，讨论这些实 践中出现的问题，并提出相关建议对环保部门开展环保工作、改善环境功能意义 重大，对因违法排污而被限期治理的单位来说，更是攸关企业生死。 第一、总结完善水污染防治法中限期治理制度存在的问题，为环境基本法和 其他各单行污染防治法对限期治理规定的修改提供理论和实践参考。新水污染 防治法对限期治理制度作出的有益尝试，能带动其他法律的不断完善。 第二、为环保部门决定限期治理并加强全过程监督提供理论依据。限期治理 决定和实行过程中，环境保护部门享有环境行政裁量权，如何合理行使环境行政 裁量权、履行环境行政义务，配合帮助被限期治理单位尽快完成限期治理任务， 达到保护环境的目标，这些都需要在实践中不断探索与总结，进而上升到理论高 度来更好的指导实践。 第三、为被限期治理单位更好的完成限期治理任务提供法律指导。排污单位 对限期治理前和限期治理过程中的各种程序和实体权利义务、未完成限期治理任 务而回被关停的责任都清楚了解才能更好的完成治理任务。 三、文献综述 我国环境学界已经有很多学者对限期治理制度进行了研究，论文成果是不少 的，但是目前尚未出现关于限期治理的专著。关于限期治理法律性质的成果颇丰 代表性的有张梓太发表的期刊论文论“限期治理”的法律性质( 1 9 9 4 年) ，张 雪的会议论文限期治理的性质( 2 0 0 7 年) ，陈海嵩的论限期治理的法律属性 ( 2 0 0 8 年) 等；部分学者对限期治理的决定权归属主体进行了专门的研究，代表 性的有朱谦限期治理决定权中的法律问题研究( 2 0 0 4 年) 、陈程论我国限期 治理决定权立法的完善( 2 0 0 7 年) 等。上述学者对限期治理的研究，主要是对限 期治理的性质以及限期治理决定权进行研究，具有时代性的特点。另一个焦点是 关于限期治理的决定权的问题，也是因为环境保护法以及各单行污染防治法 不甚一致，将决定权或授予人民政府，或授予环境保护主管部门，或规定二者皆 有权决定，法律上的混乱造成了实践中问题重重，各家也分别对决定主体发表了 不同的看法，但是主流的观点还是将决定权赋予环境保护主管部门。2 0 0 8 年出台 的水污染防治法明确规定水污染限期治理的决定权赋予环保部门可以说是众 2 水污染防治法中限期治理制度研究 引言 望所归。这些材料让我在写作过程中对限期治理制度的发展脉络有了更深的了解。 另外，也有部分学者对限期治理制度的完善进行了综合的分析，如李挚萍关 于完善限期治理制度的若干法律探讨( 1 9 9 4 年) ，廖才林试论如何健全和完善 限期治理制度( 2 0 0 5 年) ，左平凡限期治理法律制度研究( 2 0 0 9 年) ，何燕完 善限期治理的新思路( 2 0 1 0 年) 等；有部分学者对于限期治理的存废问题进行了 思考对限期治理制度的缺陷进行了更深刻的揭露，石莎浅议我国环境保护中的 限期治理制度极其完善( 2 0 0 5 年) ，田玲玲的会议论文我国 限期 治理制度的缺陷与完善( 2 0 0 7 年) ，刘超存废之间限期治理制度的绩效考 察( 2 0 0 8 年) 等，这些学者关于限期治理的探讨不仅仅是停留在理论上，开始注 重实践性，更加可喜的是有学者开始专门针对水污染防治法中的限期治理适用中 的个别问题进行了研究分析，如潘波，曹振阳限期治理项目竣工验收监测调查 阶段划分与工作内容( 2 0 0 2 年) ，高海燕关于违反限期治理制度所产生法律责 任的分析( 2 0 0 7 ) ，刘超断裂与耦合环境执法语境中的待执行制度与限期 治理制度( 2 0 0 7 年) ，华冰群试论污染源限期治理程序( 2 0 0 9 年) ，刘沐雨新 第七十四条法律适用之困境( 2 0 0 9 年) ，赵世德、李国栋对修 订后 第七十三、七十四条如何执行的疑惑与思考( 2 0 0 9 年) ，刘 佳奇论环境行政代执行制度的普遍适用一一以 为例的展开 ( 2 0 1 0 年) ，朱谦新修订 第7 4 条的法律适用( 一) 直接排 放水污染物超标行为如何处罚? 、新修订 第7 4 条的法律适用 ( 二) 间接排放水污染物超标行为如何处罚? ( 2 0 1 0 年) 等，以上这些成果 对水污染防治中限期治理的研究已经由纯理论转变到务实上，开始关注限期治理 的操作实施。 虽然完全针对水污染防治法中的限期治理制度的研究还甚少，尤其是对水污 染防治中限期治理制度的适用条件和适用程序的研究更是少见。但是书籍类文献 如陈慈阳环境法总论、朱谦环境法基本原理、叶俊荣环境政策与法律、 应松年行政法学新论及论文类成果如裴敬伟中国环境行政的困境与突破 刘爱良武装限期治理“虎齿”，破除环境执法怪圈谈 凸显的四大亮点、李丹解读 宫晓玲浅 析环境行政的自由裁量权等关于限期治理基本理论的阐述和完善限期治理的建 引言 水污染防治法中限期治理制度研究 议对我提出明确限期治理适用前提、完善限期治理决定程序、引入代执行完成限 期治理及严格落实法律责任等个人意见起到了巨大的启发和引导作用。 四、研究体例 本文拟从防治水污染的角度，结合中华人民共和国环境保护法、中华人 民共和国水污染防治法、限期治理管理办法( 试行) 以及各地方水污染防治条 例，对限期治理制度在实践操作中存在的问题进行进一步的分析与研究，主要是 我国水污染防治法中限期治理制度的适用前提如何确定，限期治理决定程序如何 做到高效、公正，限期治理实行过程中如何避免环保部门滥用行政权，被限期治 理单位不能如期完成限期治理任务应承担何种后果等问题。并针对存在的问题提 出自己的建议与看法，希望能通过这些措施使水污染防治法中的限期治理制度能 更加完善，限期治理能发挥更大的作用。本文除第一章对限期治理制度的基本理 论研究和第二章第一节限期治理制度的立法演变外，其他章节所指限期治理制度 皆指水污染防治法领域的限期治理制度。 4 水污染防治法中限期治理制度研究第一章限期治理制度之基本理论研究 第一章限期治理制度之基本理论研究 第一节限期治理制度的界定 限期治理制度，是指对污染危害严重、群众反映强烈的重点排污单位和在特殊 保护区域内超标准排污的已有设施，依法限定时间、限定内容、限定效果完成治 理任务的制度。它是我国中华人民共和国环境保护法( 以下简称环境保护 法) 中一项基本的环境保护制度。环境保护的基本法律制度，是为实现环境保护 法律的立法目的，根据环境保护的基本原则而制定、于环境保护法律中对污染防 治具有重要、普遍和指导意义的环境保护法律关系的法律规范的总称。限期治理 作为一项环境保护法律制度，在我国环境管理中已普遍采用，是根据我国国情， 在特定条件下建立起来的一项具有中国特色的环境管理制度。经过污染防治单行 法律的不断发展，水污染防治法中的限期治理制度，是对于超标或者超总量排污、 造成严重环境污染的排污单位经环境保护主管部门决定，设定一定期限由排污者 在该期限内实施完成治理任务、使污染排放达到治理目标的一种行政手段。 限期治理制度是对规定限期治理的条件、决定权限、实施程序、监督管理及其 救济等方面的一系法律规范所组成的规则体系的通称。其优越之处在于给企业课 加强制性的义务的同时，给予一定的宽限期，既不同于单纯的罚款，也不同于简 单的关闭，体现了原则性和灵活性的相统一的特点。限期治理也并不是一项纯粹 的末端治理手段，超标排污单位固然可以通过改善环保排污设施来完成限期治理 的任务，但是要从根本上解决企业的污染问题，同时又能获得良好的经济回报， 最关键的就是应该通过重组、合并，进行技术改造，调整产品结构，加强内部管 理等措施，在政府帮助下达到其目的。因此，企业可以通过限期治理走上清洁生 产之路。实践证明，对于一些污染严重的老企业，单纯以罚款于事无补，而简单 关停也不现实，责令它在一定期限内完成规定的限期治理任务则是最有效的办法， 能有力缓解我国环境污染和破坏的局面。因此限期治理是一项行之有效的并大有 用武之地的环境行政管理手段。 张梓太主编：环境与资源保护法学北京大学出版社2 0 0 7 年版，第2 1 4 页。 岳仲明：中国环境保护的基本法律制度，载中国法律2 0 0 3 年1 0 月，第1 8 页。 李昌麟主编，蒋亚娟编著：环境法学案例教程，厦门大学出版社2 0 0 6 年版，第6 3 页。 5 第一章限期治理制度之基本理论研究水污染防治法中限期治理制度研究 第二节限期治理制度的特点 一、治理效力的强制性 对符合法定条件的排污单位做出的限期治理决定，对其提出明确具体的治理标 准、要求和时限，这对当事人具有强制的约束力。换言之，排污单位必须按照有 关部门依法做出的治理决定对污染或破坏的生态环境进行治理，按时、保质、保 量完成治理任务，并接受有关部门的监督检查。限期治理不需要征得当事人的同 意，即只要当事人具备了限期治理的法定条件，就会被依法责令限期治理，不问 其是否愿意。另外，限期治理作为环境法上一种重要的“末端控制”制度，如果 没有很完善的、行之有效的法律责任体系保障这种制度的实现，直接会导致环境 执法的失效和环境状况的恶化。因此违反限期治理制度也应该承担相应的法律责 任即违法行为造成的不利后果。环境保护法在“法律责任”部分的第3 9 条规 定：对经限期治理逾期未完成治理任务的企业事业单位，除按照国家规定加收超 标排污费外，可以根据所造成的危害后果除以罚款，或者责令停业、关闭。在随 后的相关法律文件中，对限期治理的法律责任规定有了完善和改进，新中华人 民共和国水污染防治法( 以下简称水污染防治法) ，直接将超标超总量排污行 为认定为违法，对违法排污的单位责令限期治理，处应缴纳排污费数额二倍以上 五倍以下的罚款。限期治理期间，由环保部门责令限制生产、限制排放或者停产 整治。逾期未完成任务的，经有批准权的人民政府批准，责令关闭。这就是限期 治理制度在法律意义上的强制性。 二、治理任务的具体性 治理任务的具体性表现为限期治理方案的具体性和限期治理目标的具体性。被 限期治理单位应当根据环保部门下达的限期治理任务和期限，结合本企业实际情 况制定限期治理方案，应当确定具体污染治理措施、进度安排、资金保障和责任 人员，并报知做出决定的环保部门进行备案。限期治理期间，企业应严格遵守法 律法规，按照治理方案，积极改进生产设备或生产工艺，做到达标排放，经过一 定期限的治理，达到以下解除限期治理的要求之一：( 1 ) 在工况稳定、生产负荷 达到7 5 以上、配套的水污染物处理设施正常运行的条件下，按照污染物监测规 姬振海主编：生态文明论，人民出版社2 0 0 7 年版，第2 2 0 页。 6 水污染防治法中限期治理制度研究 第一章限期治理制度之基本理论研究 范规定的采样频次监测认定，在生产周期内所排水污染物浓度的日均值能够稳定 达到排放标准限值；( 2 ) 生产负荷无法调整到7 5 以上，但经行业生产专家、污 染物处理技术专家和企业代表，采取工艺流程分析、物料衡算等方法，认定污染 物处理设施与处理需求相匹配；( 3 ) 所排重点水污染物未超过有关地方人民政府 依法分解的总量控制指标。 三、治理具有时限性 所谓限期，指监管部门根据法律的规定，结合被限期治理单位的实际情况，在 决定限期治理时就限定一定的治理期限，被限期治理单位必须在此期限被完成限 期治理任务，将治理成果交主管部门验收。限期治理的期限不易过长，应尽量做 到科学、合理。国务院关于环境保护若干问题的决定( 1 9 9 6 年) 第4 部分规定 了“限期达标，加快治理污染”的内容，其中规定，限期治理的期限可视不同情 况规定1 - 3 年。限期治理的期限由决定限期治理的机关根据具体污染源的具体情 况、治理的难度以及治理能力等因素确定，但最长期限不得超过三年。环境保 护法也规定治理的企业事业单位必须如期完成治理任务。 水污染防治法对 期限的规定则在基本法基础上更加严格：“限期治理的期限最长不超过一年；逾期 未完成治理任务的，报经有批准权的人民政府批准，责令关闭。 这样既能使环保 部门从水污染防治工作的角度来严格依法实施限期治理制度，又能够有效地增强 环保部门的监督管理力度。 第三节限期治理制度的性质 学界对“限期治理”法律性质的认识出现了一些分歧，分歧集中表现为“限期 治理”是不是一种行政处罚。由于认识上的不一致，给环保行政执法工作和司法 工作造成了一定的困难。准确理解限期治理的法律性质，既有助于一些环境法理 论问题的澄清，也有着重要的实践意义。 一、关于限期治理性质的几种观点 ( 一) “行政处罚”说 该说认为限期治理是一种行政处罚。中华人民共和国大气污染防治法( 以 下简称大气污染防治法) 和水污染防治法规定污染物排放浓度不得超过 7 第一章限期治理制度之基本理论研究水污染防治法中限期治理制度研究 国家和地方规定的排放标准。根据大气污染防治法第六章“法律责任”第4 8 条的规定，限期治理是行政处罚的一种形式，是对违反该法向大气超标排放污染 物但又不够刑事惩罚的单位，由享有环境保护监督管理权的部门实施的行政处罚， 具有法律制裁的性质。水污染防治法也在第七章“法律责任”中的第7 4 条 作出了关于限期治理的规定。有学者依此而认定水污染防治法针对超标或者 超总量排污的行为，是以法律责任的形式规定“责令限期治理”，认为这是行政 处罚方式在水污染防治领域的创新。根据上述几位学者的论证可得出，他们认为 在主要的污染防治领域中，限期治理已经成为一种行政处罚方式。 ( 二) “行政强制”说 该说认为限期治理决定是一种行政强制措施。根据“行政强制说”，限期治 理“是指对长期超标排放污染物、造成环境严重污染的排污者，以及对设立在特 殊保护区域内超标排污的已有设施，经地方人民政府决定和环境保护主管部门监 督，设定一定期限由排污者在该期限内实施完成治理任务、使污染物排放达到治 理目标的一种强制性措施”。因此，“限期治理属于一种以时间限制为特征的行 政强制 。有学者认为，限期治理“实际上是用行政强制的形式，加强对污染源和 污染严重的区域环境进行治理 。有的学者则进一步认为，“限期治理是一种行政 强制措施”。 ( 三) “行政命令”说 “行政命令”说认为限期治理决定就是一种行政命令。持此种观点的学者认为， 将限期治理决定放在行政处罚中作出，将限期治理作为一种行政处罚，是对限期 治理作了错误的定性。限期治理决定是由县级以上人民政府及其授权部门下达的 要求义务主体在限定的时间内完成特定的治理任务的命令，从法律性质上讲，其 是一项行政命令，属于具体行政行为的一种。 二、限期治理法律属性的辨析 ( 一) 限期治理与行政处罚 陈蓝图、李勋：从新 浅析限期治理的性质及其意义，载中国环境管理干部学院学 报2 0 0 0 年第3 期。 别涛：评 ：水污染防治十大罚则突破，载中国环境报2 0 0 8 年3 月2 1 日版。 汪劲：中国环境法原理，北京大学出版社2 0 0 1 年版，第1 6 6 页。 吕忠梅：环境法学，法律出版社2 0 0 4 年版，第2 5 9 页。 刘国涛主编：环境与资源保护法学，中国法制出版社2 0 0 4 年版，第1 7 8 页。 李挚萍：关于完善限期治理制度的若干法律探讨，载环境保护1 9 9 9 年第4 期，第9 0 页。 8 水污染防治法中限期治理制度研究 第一章限期治理制度之基本理论研究 2 0 1 0 年开始实施的环境保护行政处罚办法( 以下简称处罚办法) 并 未将限期治理明确规定为行政处罚的种类。环境保护行政处罚的种类包括警告、 罚款、没收违法所得、责令停止生产或使用、吊销许可证或者其他具有许可行政 的证书、环境保护法律法规规定的其他种类的行政处罚。而“限期治理”也并没 有出现在行政处罚法第8 条所列举的行政处罚种类中。没有法律条文直接将 限期治理明确作为一种行政处罚的罚种加以规定，也就无法对限期治理是否属于 行政处罚得出明确的结论。 新大气污染防治法第4 8 条、新水污染防治法第7 4 条已将超标排污 认定为违法行为，是否就可以认定限期治理的适用条件是违法行为，限期治理是 对违法行为采取的处罚手段仍有待商榷，理由如下：第一、在此规定中限期治理 同罚款一并做出。罚款是作为一种行政处罚而做出的，这个毫无争议，但是由于 行政机关次可以作出多种类型的行政行为，而不是一次只能作出一种类型的行 政行为，因此这无法证明一起作出的限期治理决定也是行政处罚。第二、此条文 放置于水污染防治法的“法律责任”一章中，“应当”二字也说明限期治理 是超标排污行为的必然后果。但这仅仅能够证明限期治理是违法者所承担的环境 行政法律责任，而无法证明违法者的这种法律责任就是行政处罚。环境违法者承 担法律责任由多种形式，行政处罚只是其中一种一种，不能仅仅因为限期治理规 定在“法律责任”章节中，或与罚款、责令关闭等行政处罚种类并处，就据此推 断限期治理是行政处罚。限期治理并不具备制裁性，只是要求相对人履行其达标 排放水污染物的原有义务。 综上所述，限期治理制度并不具备行政处罚的本质属性，不是行政处罚。 ( 二) 限期治理与行政强制措施 行政强制是行政强制行为的简称，是具体行政行为的一种。行政强制措施， 是指行政主体为了维护和实施行政管理秩序，预防和制止社会危害事件与违法行 为的发生与存在，依照法律、法规的规定，针对特定公民、法人或者其他组织的 人身、行为及财产进行约束与处置的限权性强制行为。 从表面上看，行政强制措施和限期治理两者确有许多相同之处：( 1 ) 在实施目 的上，行政强制措施旨在预防与制止危害事件或者违法行为，以维护行政管理秩 陈海嵩：论限期治理的法律属性，载吕忠梅主编环境资源法论丛( 第8 卷) ，法律出版社2 0 1 0 年 版，第2 2 0 页。 胡建淼：行政强制法研究，法律出版社2 0 0 3 年版，第1 7 页。 应松年：行政法学新论，中国方正出版社2 0 0 4 年版，第3 0 1 页。 9 第一章限期治理制度之基本理论研究 水污染防治法中限期治理制度研究 序、实现某一行政管理目标，而限期治理正是为了实现保护环境质量的行政管理 目标，严格制止严重污染环境的行为或者超标排污的违法行为；( 2 ) 在实施前提上， 只要可能产生危害后果或者涉嫌违法即可适用限期治理，不以相对人违法为前提， 行政强制措施同样不以相对人行为违法为前提；( 3 ) 在时间安排上，行政强制措施 具有临时性，“任何行政强制措施都是一种中间行为，而不是最终行为，如扣押、 冻结、暂扣执照等，都是一种临时性的保障措施，不是最终的目的”。限期治理 同样不是最终的处理决定，如果逾期未完成治理任务，行政机关就会作出后续的 处理决定。 但是，尽管限期治理是行政主体单方面作出的、具有强制性的行政行为，其 本质仍是意思行为，限期治理的实施，有赖于相对人的主动配合，才能实现其维 护环境行政管理秩序的目的。如果相对人不配合而没有按照要求完成治理任务， 限期治理决定本身并不具有强制力使相对人改正其行为，行政机关此时只能依法 对相对人处以行政处罚，以实现行政管理的目的。因此，限期治理不具备行政强 制措施实力性的特征，其不是行政强制措施。 由此可以得出结论：限期治理体现了一定的行政强制因素，但并非行政强制 行为。 ( 三) 限期治理与行政命令 限期治理既不是行政处罚，也不属于行政强制，从行政行为的认定上看，限 期治理属于行政命令的范畴，即限期治理决定是一种行政命令行为。所谓行政命 令，在实质意义上，是指行政机关依法要求相对人进行一定的作为或不作为的意 思表示行为，是行政限权行为的一种形式。其特征主要有：1 、行政命令实际上是 科以相对人一定的义务，而不涉及相对人的权利。这种义务其实是为相对人设定 行为规则，表现为在特定时间内对特定事项或特定人所作的特定规范；2 、行政命 令虽然属于行政主体的一种具体行政行为，但它表现为要求相对人进行一定的作 为或不作为，而不是由自己进行一定的作为或不作为。因此行政命令显然不同于 行政强制行为；3 、行政命令一旦作出，相对人就有义务依据行政命令的要求，去 进行一定的作为或不作为。如果相对人违反行政命令，行政主体可以对其进行制 裁，如处以行政处罚。 、 可见，限期治理符合行政命令的特征，是行政命令的一种形式。但是尽管限 胡建森：行政法学，法律出版社2 0 0 3 年版，第3 2 6 页。 1 0 水污染防治法中限期治理制度研究 第一章限期治理制度之基本理论研究 制治理并不具备法律规范意义上的“惩罚性”和“强制性”，但同一般行政行为 相比，其仍然具有一定的惩戒和强制的因素。因此，限制治理作为行政命令的一 种，具有一定的特殊性，其不同与其他行政命令之处在于 ： 1 、从适用要件上看，作出限期治理决定的前提必须是法律法规有明确的规定， 行政机关不能直接依职权作出限期治理决定。只有符合法律、法规明文规定的条 件，有权机关才能适用限期治理制度。 2 、从功能上看，限期治理具有多元功能，其并非独立的行政管理方式，而是 和其他行政行为紧密联系在一起。限期治理所规定的任务目标是行政处罚的构成 要件。根据限制治理的制度设计，逾期未完成治理任务的相对人，有权机关可以 根据所造成的危害后果进行行政处罚。显然，该行政处罚的构成要件为未完成限 期治理的任务。限期治理决定构成相应行政强制行为的前提。被责令限期治理的 污染者对于本应切实履行的限期治理义务常常进行规避，表现出诸多不履行情况。 此时，有必要引人代履行等行政强制执行的方法，迫使不履行法律义务的相对人 履行义务。从理论上讲，行政强制执行是对事先义务的执行，即必须有一个事先 存在的行政决定或者说“基础行为”。显然，限制治理决定正是前述代履行行为 的“基础行为”，构成了该行政强制行为的适用前提。 限期治理在功能上和其他行政行为的相互联系，是一般的行政命令所不具备的 特征。例如，处罚办法第6 条规定：“环保部门对环境违法行为查证属实后， 应当责令当事人改正或者限期改正，并依法给予行政处罚。”从性质上分析，该 条所规定的“责令限期改正”是要求相对人履行其遵守环境法律规范的原有义务， 应属于行政命令；但其在功能上是单一的，不存在同其他行政措施的逻辑联系。 因此，尽管在法律属性上，“责令限期改正”和限期治理都属于行政命令，但两 者存在很大的区别，不能相互混淆。 综上所述，在法律属性上，限期治理既不是行政处罚的一种特殊形式，也不是 行政强制，而是一种特殊的行政命令。 第四节限期治理制度的意义 一、改善环境的有效措施 陈海嵩：论限期治理的法律属性，载吕忠梅主编环境资源法论丛( 第8 卷) ，法律出版社2 0 1 0 年 版。 赵旭东：限期治理污染代履行的实施形式研究，载法学杂志1 9 9 9 年第4 期，第9 0 页。 1 1 第一章限期治理制度之基本理论研究水污染防治法中限期治理制度研究 限期治理制度是我国环境法中“预防为主、防治结合、综合治理”原则的具 体体现。所谓预防原则，就内涵而言不是在对环境产生具体的危险时，对具体的 危险为立即反应，此非是本原则主要目的，而是如有危害出现可能时，或根本无 危害出现时，事先且预防性地对人加以保护或对生态环境加以美化，使其免于因 为环境品质丧失或环境破坏而遭到损害。此处所谓的危害，并非具体的危害，而 是有可能危及生态环境，并造成人之损害的征兆，便是为预防原则下的危害。限 期治理制度的意义就在于其预防性。最佳的环境保护措施就是在环境危害还没有 发生，而有发生之虞的时候，或者甚至仅有预见可能性时，就积极排除或使之不 存在，因此预防性质的环境保护措施在宪法上具有非常重要的意义，而且具有优 先使用的性质。限期治理制度就是并非等到已经出现环境事故之后、或在排污已 经导致环境质量严重下降之后再去治理，而是一旦排污单位出现“超标”或“超 总量”排污的情况，可能危害到环境质量之前就对排污单位下达在一定期限之内 改变违法行为的命令，这充分体现了环境法上的预防原则。 同时限期治理制度也是“污染者付费原则”的补充，因为污染者付费原则容 易使排污者陷入只要花钱就可以随便排污的误区，而污染者解决原则便是最足以 补充污染者付费原则不足的一项原则。与污染者付费不同的是，污染者解决原则 进一步要求污染者负担防治科技水准提升的任务。业者总是愿意支付其污染所产 生的外部成本，若业者没有诱因提升污染防治的技术水准，长期而言，所产生的 大量污染，对于社会整体污染仍然是一种损失。因此，污染者解决原则要求污染 者自行解决其所产生的污染，不能只是花钱了事，或仰赖政府解决。 事实上，排污者比政府更有机会了解各种污染物质的使用情形与污染状况。 污染者解决原则的贯彻，可以避免政府被迫片面地进行研究发展以推动污染防治， 而真正最了解自己的原料、制程、与改善能力的污染者却袖手旁观的现象。 原中 华人民共和国水污染防治法( 以下简称原水污染防治法) 规定向水环境排放 水污染物的企事业单位，根据所排放的污染物的种类和数量缴纳排污费，超标排 污的缴纳超标排污费。由于排污费有时候只有几百块甚至几十块钱，导致排污单 位以缴纳超标排污费来换取超标排污的情形，这时候污染者付费的弊端就显露无 疑。而新水污染防治法规定的限期治理制度就要求超标超总量排污的单位一 陈慈阳：环境法总论，元照出版社2 0 0 3 年修订版，第1 2 9 页。 相对于污染者付费原则，污染者解决原理较为陌生。虽然环境法学界由此一观念，但并没有正式把它当成 一个立法原则来看。 叶俊荣：环境政策与法律，中国政法大学出版社2 0 0 3 年版，第9 0 页。 1 2 水污染防治法中限期治理制度研究 第一章限期治理制度之基本理论研究 旦违法即面临了巨额罚款和被要求治理排污设施的任务的危险。这是污染者解决 原则对污染者付费原则的补充，促使排污企业不敢以超标排污损害环境为代价来 换取经济效益。 二、决定企业存亡的关键 限期治理于环境而言，如前所述，是一项以预防为主的环境制度；于环境保 护部门而言是一项环境行政手段；于受限期治理的排污单位而言则是一项可能导 致生产受限甚至是走向灭亡的一项行政命令。限期治理命令的下达攸关企业生死 存亡。一旦被下发限期治理的命令，企业既面临限产或者限排来达标排放的难题。 限