（经济法学专业论文）我国财政监督法律制度研究.pdf

中文摘要 在我国，围绕公共财政体系建设，近年来颁行了一些财政法律法规，初步 形成了与市场经济要求相适应的财政法律体系。这对于实现财政的职能具有十 分重要的意义。但需指出的是，当前我国财经领域违纪违法现象屡禁不止，在 某些领域甚至愈演愈烈，究其原因，虽然是多方面的，但与财政监督乏力不无 关系。要解决财经领域存在的违纪违法问题，笔者认为，制定财政监督法并以 此为核心构建财政监督法律制度，则显得尤为必要。本文以我国现有的财政监 督制度为基础，参照美国、法国、瑞典、日本等国的财政监督法律制度，就如 何建立我国的财政监督法律制度作些探讨。 本文共分四个部分。 第一部分是财政监督概述。具体从三个方面进行了探讨；一是财政监督的 内涵。本文首先从字面上对监督进行理解，然后阐述关于财政监督的学界不同 理解，并通过分析进而指出财政监督在主体、对象和目的上的含义。二是财政 监督的类型。本文分别从财政立法监督、财政行政监督、财政司法监督和财政 社会监督这四种类型进行了分析评述。三是财政监督的理论分析。分别对财政 监督进行了经济分析和法律分析，通过分析强调了财政监督的必要性。 第二部分是国外若干市场经济国家财政监督法律制度及其对我国的借鉴。 具体从两个方面进行了探讨：是介绍了国外若干市场经济国家的财政监督法 律制度；二是分析了其对我国的借鉴和启示。 第三部分是我国财政监督法律制度现状、存在的问题及其原因分析。具体 从两个方面进行了探讨：一是具体指出我国目前财政监督法律制度的现状及其 表现形式；二是对我国财政监督法律制度存在的问题及其原因进行了分析。 第四部分是完善我国财政监督法律制度的对策建议。本部分从健全财政监督 法律体系入手，强调一个完备的财政监督法律体系应当以财政监督法为龙头来 构建，并对该法律体系的相关内容进行了阐述；同时，明确指出财政监督法的 地位和原则；指出应构建以财政机关监督为主且与国家权力机关监督、审计监 督和社会中介机构监督相配合的多头财政监督体制；重新界定财政监督的对象 和范围；改革财政机关监督方式并强化财政机关监督权限；强化财政机关监督 手段，赋予财政机关更多的监督权限；严格财政监督责任。 关键词：财政监督财政监督法律制度对策建议 a b s t r a c t i nr e c e n ty e a r s ，o u rg o v e m m e n th a si s s u e ds e v e r a l6 s c a ll a w sa n d r e g u l a t i o n st of o n ni n i t i a l l ym el e g a ls y s t e mo ff i s c a ls u p e r v i s i o nm e e t i n g t h ed e m a n d so f m a r k e te c o n o m y ，w h i c hi sv i t a l t or e a l i z “o no f t h ef i s c a l f u n c t i o n s b u ti ti sr e p o r t e dt h a tt h e r ea r ei n c r e a s i n g l yc o m j p t i o na n d i 1 1 e g a ic a s e si nt h i s 行e l db e c a u s e o fv a r i o u sc o m p l i c a t e dc a u s e s i ts e e m s t ot h ea u m 甜a 1 1 dt om a n yp r o f e s s i o n a l sm a tj ti sr a t h e re s s e n t i a lf o rt h e g o v e r r l n l e n tt oe s t a b l j s ht h el e g a ls y s t e mo ff i s c a ls u p e n ，i s i o n i n t h i s t h e s i s ，t h ea u t h o rf 托u so nh o wt ob u i l du pt h el e g a ls y s t e mo ff i s c a l s u p e r v i s i o nb a s e do nt 1 1 er e c e n tf i s c a ls u p e r v i s i o ni n c h i n ac o m p a r e d w 他t h a to f t h eu s ，f r a n c e ，s w e d e n ，j a p a na n d 洲1 e ri n d u s 廿i a lc o u m i e s t h i st h e s i sc o n s i s t so f t h ef o l l o w j n gc h 印t e r s c h 印t e r o n ei sm a 确ya b o u t 也eg e n e r a li n s 咖c t i o na b o u tn s c a l s u p e r v i s i o nw h i c hi sa n a l y z e di nt h r e ea 印e c t s ：t h ec o n n o t a t i o no f f i s c a l s u p e n ，i s i o n ，t h et y p e so f 矗s c a ls u p e r v i s i o n ，也et h e o r e t i c a la n a l y s bo f f i s c a ls u p e r v i s i o n c h a p t e rt w oi sc h i e n ya b o u ts p e c m cd e s c r i p t i o no fs e v e r a lf o r e i g n 1 e g a ls y s t e m so ff i s c a ls u p e f v i s i o ni ns o m ei n d u s t r i a ic o u n t i e sa n dt h e i r i m p a c t o nc h i n a sc u r r e n ts i t u a t i o n ，i n c l u d i n gt w os i d e s ：o n ei st h e d e s c r i p t i o na b o u tv i v i dd e s c r i p t i o no fl e g a ls y s t e m so f 五s c a ls u p e i s i o n i ns o m ef b r e i g ni n m l s t r i a lc o u n t i e s ，a n dm eo m e ri st h ea n a l y s i so ft h e i r 3 i n f l u e n c eo nc h i n a sc o n s t m c t i o no fl e g a ls y s t e mo ff i s c a ls u p e r v i s i o n c h a p t e rt h r e ei sc e n t e r e do na n a l y z i n gt h ec u r r e ms i t u r m o no fl e g a l s y s t e mo ff i s c a ls u p e i s i o n ，e x i s t i n gp r o b l e m sa n dm e i rc a u s e s ，w h i c h c o v e r st w oa s p e c t s ：m ec u r r e n ts i t u a t i o no f 1 e g a ls y s t e mo fn s c a l s u p e r v i s i o n i nc h i n aa n di t s s y m p t o m s ，t h ea n a l y s i s o nt h ee x i s t i n g p r o b l e m sa n d t h e i rc a u s e si nc h m a sl e g a ls y s t e mo ff i s c a ls u p e r v i s i o n c h a p t e rf o u ra i m sa tm es t ra _ t e g i e sa n ds u g g e s t i o n sa b o u th o wt o i m p r o v ec h i n a s1 e g a ls y s t e mo f n s c a ls u p e n ，i s i o n ，w h i c he m p h a s e so na p e r f e c t1 e g a ls y s t e mo fn s c a ls u p e r v i s i o n b a s e do n1 a w so f6 s c a l s u p e r v i s i o n m e a n w h i l e i nt h i sc h 印t e rs o m ei m p o r t a n ta n df e a s i b l e p r o p o s a l sa r em a d et oa d v o c a t et h ei m p r o v e m e n to fo u rs y s t e m k e y w o r d s ：矗s c a ls u p e r v i s i o n 1 e g a ls y s t e mo ff i s c a ls u p e r v i s i o n s t m t e g ya n dp r o p o s a l 4 独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工作及取得的 研究成果。据我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包含其 他人已经发表或撰写过的研究成果 也不包含为获磁苏 ：苫或其他教育机构 的学位或证书而使用过的材料。与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均 已在论文中作了明确的说明并表示谢意。 学位论文作者签名 吨冀 签字日期：6 b 。f 年月一矿日 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解蕴蠡长薹有关保留、使用学位论文的规定， 有权保留并 占i 国家有关部门或机构送交论文的复印件和磁盘，允许论文被查阕和 借阅。本人授嘞善可以将学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行 检索，可以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存、汇编学位论文。 ( 保密的学位论文在解密后适用本授权书) 学位论文作者签名： 签字日期：a 。5 年 学位论文作者毕业去向 工作单位：嬲 通讯地址：箩强鬣 导师签名：辈l 欢 签字日期：r o 丁年雒月7 占日 电话 邮编 鲁沪 百肌 l 0 财政监督的内涵、类型及理论依据 我国财政监督法律制度研究 己i 圭 jl口 围绕公共财政体系建设，我国于近年来颁行了一些财政法律法规，仞步形 成了与市场经济要求相适应的财政法律体系。这对于实现财政的职能具有十分 重要的意义。但需指出的是，当前我国财经领域违纪违法现象屡禁不止，在某 些领域甚至愈演愈烈，究其原因，虽然是多方面的，但与财政监督乏力不无关 系。要解决财经领域存在的违纪违法问题，笔者认为，制定财政监督法并以此 为核心构建财政监督法律制度，则显得尤为必要。它对于保证国家财税法律、 法规的正确贯彻实施，促进政府及其有关部门依法行政、依法理财，起着极为 重要的保障作用。特别是随着现代社会的发展，作为公权力之重要组成部份的 行政权力具有日益扩张的趋势，而健全和完善财政监督法律制度，加强对政府 财政收支行为的监督，无疑是不可或缺的。鉴此，以下本文拟就我国财政监督 法律制度作些探讨。 一、财政监督的内涵、类型及理论依据 ( 一) 财政监督的内涵 从字面意义理解，监督之“监”意味着监视、察看、临下，甲骨文中是一 睁目之人，利用皿中之水，照看自己的模样，于是有“自监其容”之说；又指 自上而下的察看，如说文中日：“监，临下也”。监督之“替”，意味着督导、 督促、纠正，还被延伸为约束、束缚、限制、牵制、制止、制约、制衡等相近 我国财政监督法律制度研究 含义，都万变不离其宗。从两字关系看，“督”以“监”为基础和前提，“监” 以“督”为结果和目的，两者不可分离，前者引申为了解权、观察权，后者发 展为督促权、纠正权，从而构成了由观察纠正权为主要内容和特征的法律监督 权力结构。在文明国家的社会生活中，监督成为人们有意识、有目的的社会活 动，监督之总目的，被解释为提示督促、防止差错、纠j 下错误、治理国事和保 持秩序。 关于财政监督的概念，学界有不同的理解。概括来说，大体有广义和狭义 两种概念。广义的财政监督，是指国家在财政资金的筹集、分配和使用过程中， 通过审核、检查、制裁等形式，依法对国民经济活动和各项业务实行的检查和 督促；狭义的财政监督，是指财政机关在财政管理过程中，依法对行政机关、 企事业单位及其他组织执行财税法律法规和政策的情况以及对涉及财政收支、 会计资料和国有资本金管理等事项，依法进行的监督检查活动。有学者认为， 这种意义上的财政监督也称为监督财政，或财政执法监督。其中，广义的财政 监督不仅包括权力机关的监督，而且还包括财政机关的监督、审计机关的监督、 司法机关的监督以及社会监督等。狭义的财政监督，尽管有诸多优点，如有利 于解决多头监督引发的监督混乱、监督信息不对称的问题，且因行政层级的严 格性从而使财政监督更加有力和有效等等，但由于狭义财政监督主体范围的有 限性以及其作为行政机关所具有的天然膨胀性和扩张性，仅仅靠其自身难以有 效地约束行政机关的违法活动，必然会产生一些监督“空白地带”。 鉴于以上分析，笔者认为，财政监督既可以在财政所具有的监督职能的意 义上来使用，也可以在监督财政的意义上来理解，前者是财政机关在财政活动 。汤唯、孙乍烨：法律i 隘督论纲，北京大学m 版社2 0 0 1 年版，第3 贞。 。晏台f 、金承相：财税峨督强化论- 中南大学出版社2 0 0 0 年版，第2 页。 ”晏台、卜、车乐相：财税监督灶化论中南人学i 版社2 0 0 0 年版，第2 l 页。 2 财政监督的内涵、类型及理论依据 中对其他主体实簏的监督，后者是其他社会主体对财政机关的财政活动实施的 监督。所谓财政监督是指具有财政监督权的主体依照法定程序对国家财政收支 活动的合法性所进行的检查与监督。 具体来说，财政监督具有以下含义： i 、财政监督的主体为具有财政监督权的主体。在我国，具有财政监督权的 主体主要包括权力机关、政府( 财政机关、审计机关) 和社会监督主体等。其 中，有的主体的监督可以直接产生法律效力并可以采取相应的制裁措施，如权 力机关、政府、财政机关、审计机关等，有的主体的监督只具有一定的影响力， 不能产生直接的法律效力并采取相应的制裁措施，如社会中介机构、公民个人、 新闻媒体等。根据各财政监督主体行使权力的方式和效果的不同，可以把财政 监督分为立法监督、行政监督、司法监督和社会监督。 2 、财政监督的对象是财政主体的财政活动。办即对各级人民政府、财政机 关和税务机关等具有财政牧支权和管理权的主体的财政收支活动和财政管理活 动进行监督。 3 、财政监督的目的是确保财政收支行为的合规和效益。主要有两个：是 合规性：二是效益性。合观性就是指财政收支、财务收支、国有权益及其他财 政管理事项符合法律、法规等的规定，通过财政监督维护财经秩序，确保财政 经济活动正常运转。效益性就是在确保财政经济正常运转的基础上，大力促进 财政资金使用效率的提高，还包括财政资金的使用能够产生良好的社会效盏。 ( 二) 财政监督的类型 从国外来看，其财政监督制度依据国家政权的形式与性质的不同而有多种 类型。 我国财政监督法律制度研究 在财政监督理论上，主要存在两大学派，即阿利克斯学派和瓦格纳学派。 以法国人阿利克斯为主的学派认为，财政监督应按照监督机关的性质即隶属关 系进行划分。主要包括三个层次的基本架构：( 1 ) 立法监督。其职权在于制定财 政会计法规，审议国家预算和决算。审计为国会负责，此种审计机构是具有立 法性质的监督机构。( 2 ) 行政监督。其职权在于整理财务行政和核实财政收支， 防止违法乱纪现象，由财政部掌理。如审计机关隶属于财政部，是具有行政监 督性质的审计机关。( 3 ) 司法监督。其职权范围在于按照现行法规及预算，审核 国家财政收支的实际状况及其执行结果。这种权利由具有司法性质的审计机关 掌握，独立于财务行政之外。以德国人瓦格纳为主的学派认为，财政监督应按 照财政活动的程序迸行划分，主要包括四个环节相互制约的基本架构：( i ) 金库 监督，系国家长官之责任，专门监督国家财政中现金的出纳与财务的保管。( 2 ) 计算监督，系会计长官之责任，监督财务出纳是否符合制度，计算是否正确， 会计报告是否准确无误。( 3 ) 行政监督，系财政长官之责任，监督收支命令的签 发是否合乎规定。( 4 ) 国家监督，系审计长官之责任，监督财政收支和整个财务 活动。以上四个方面相互牵制，正常发挥财政监督的重要作用。 财政监督虽然根据不同的标准可以划分为不同的类型，但主要可以划分为 立法监督、行政监督、司法监督和社会监督这四种类型。 l 、财政立法监督 财政的立法监督，主要指国家立法机关对国家公共权力中财政权施行的监 督，其监督主体是国家立法机关，如国会、议会等。其创意根源于民主政治的 一种深刻的“委托责任关系理论”，即“人民一一国家政府”的委托代理， 人民在向政府委托授权的同时，保留了对政府权力的监督和控制。这种监督制 ”财政部“财政监督”课题组编著：财政监督t 中国财政经济出版社2 0 0 3 年版，第2 9 l 页。 财政监督的内涵、类型及理论依据 度的突出特点是由议会、财政部和国家审计署共同对国家财政进行监督，议会 享有最高的财政监督权，审计组织隶属于国会，行使财政监督权。实行财政立 法监督制度的国家有英国、美国、加拿大、澳大利亚、新西兰等国。 值得注意的是，立法监督的最高权威远远不能概括财政监督的所有内涵，更 不能取代司法监督及其他形式的各种监督，立法监督也有其“软肋”。首先，立 法监督的具体实践者是立法机关的议员或代表，因此议员、代表的素质高低， 专业知识程度直接决定着监督的有效与否；其次，立法监督侧重于宏观监督， 不利于对微观主体及其行为的监督；最后，财政监督工作的特殊要求，如专业 化、技术化也是立法监督所无法全面兼顾的。因此立法监督必须在其他监督形 式的协调配合下发挥作用。 2 、财政行政监督 财政的行政监督，主要指政府财政管理部门及其专门机构，依法对国家财 政管理相对人的财政收支与财务收支的合法性、真实性、有效性，依法实施的 监督检查。其监督主体主要是政府财政机关。实行财政行政监督制度的国家主 要有瑞典、瑞士、沙特阿拉伯、苏丹等国。 财政行政监督的优势在于：一是有足够的专业知识水平和技术力量对财政 资金及其使用情况进行监督，能有效克服其他监督存在的信息不对称所导致的 “弱监”、“漏监”现象；二是能够及时地组织专业技术人员对各种异常情况进 行监督检查，实施事中监督控制，起到防患于未然的作用；三是行政监督侧重 于具体主体及其行为的监督，它可以根据财政资金的运转情况把监督的触觉延 伸到各个领域、各个部门甚至具体的事项上，是对资金流量的全程监控。当然， 行政监督主体的层次决定了行政监督的权威有限，法律上未予明确的地位也给 堡里堕坚些笪鲨堡堕! 壁堕壅 实际财政监督工作造成诸多的不便，如财政监督和审计监督的撞车现象，对违 反财政秩序、法规行为的处罚不力或无力处罚，也显示出行政监督的固有弊端。 3 、财政司法监督 财政的司法监督，主要指国家司法机关依照法定职权与法定程序对财政机 关及其人员的财政行政行为是否合法进行的监督，包括检察机关的监督和审判 机关的监督两方面。其监督形式主要是审计法院或会计法院对财政资金分配、 使用主体及其使用情况的监督。这种监督制度的突出特点是议会只对国家财政 实旌宏观监督，具有司法性质的审计机关对财政监督具有较大的职权，财政部 门设有执行财政监督的专门机构，但在行政级别上没有特殊的地位。实行财政 司法监督制度的围家主要有法国、西班牙、德国、意大利、希腊等国。 在对行政行为的诸多监督中，司法监督以其独立性、直接性、法定性、强 制性等特点而备受人们关注，与行政机关的内部监督、立法监督和社会监督相 比，它是效果最直接、形式最特殊的一种国家法律监督制度。更主要的在于它 可以运用国家的审判程序对各种不符合财税法规的行为依律进行处罚，并保持 独立、公正与客观。因此司法对财政的监督无疑是最有约束力和威慑力的。然 而，司法监督所依据的只能是已发生的既定事实，即是种事后的监督。通过 惩处监督“相对人”而对其他财政主体及其行为过程起威慑和警戒作用，并不 利于事前的防范和事中的跟踪控制。 4 、财政社会监督 财政的社会监督，主要是指由以会计师事务所及其注册会计师为主的社会 中介机构依据注嬲会计师法以及国家相关法终、行政法规、规章制度，接 受财政等有关经济管理部门和各经济组织的委托，对生成和使用财政性资盒以 。财政部“蚶政监督”谋题组编著：财政监督，中国财政髭挤出版社2 0 0 3 年版，第2 9 5 页。 6 财政监督的内涵、类型及理论依据 及配置国有资产的部门、单位执行国家的财经政策和相关法律、行政法规、规 章制度的情况，及其发生的财政收支行为、财务收支行为和有关经济活动的真 实性、合法性和效益性进行的审计。会计师事务所及其注册会计师实施社会监 督完毕后，以中介人的身份评价被审计对象的经济责任，并出具具有法律效力 的审计报告。社会监督可以有效地弥补政府行政监督之不足。因为政府无论采 取什么监督措施，都无法避免其监督的不到位甚至疏漏。 ( 三) 财政监督的理论分析 1 、财政监督的经济分析 根据公共财政理论政府承担着为公众提供包括制度、秩序、物品和劳务 等在内的公共产品的职能。政府提供以上公共服务，本质上是公众委托政府来 提供私人部门无法通过市场配置而实现的有效供给。可见，政府实际上就是一 个国家或社会的代理机构，承担着一种公共受托的责任，亦即提供公共品，而 居民需向政府纳税，这样在居民与政府之间及政府组织内部便构成了一个“委 托一一代理”关系。由于政府是由众多个人组成的若干公共机构，追求个人利 益和部门利益的动机与行为往往会违背委托人的期望，从而也就产生了一个“逆 向选择”和“道德风险”问题。 解决上述问题或代理人问题的基本思路：一是设计激励机制：二是建立监 督机制。由于政府组织和企业组织的结构安排差异。决定了政府组织系统内部 解决代理人问题不能依靠激励机制，而主要依靠建立监督机制。这是因为：其 一，从政府组织的性质来分析，政府组织属于公菇部门，利益激励作用有限， 而对官员的制约、检查、反馈和监督的作用，对政府官员的评价却很有效。由 于政府官员的报酬实行严格的工薪制，无法像企业组织代理人员的报酬那样， 。蒋敏几、牟尼成：论我国公共财政框架中的财政监督体系建设，学习与探索2 0 0 3 年第5 期。 我国财政监督法律制度研究 大都可以根据经营成果、效率高低的市场作用而决定个人收入的多少，于是有 显著的刺激作用可以激励企业代理人努力工作。相反，在效用最大化的行为假 设下，官员的目标完全可能是权力最大化，因此有条件利用权力发生寻租行为， 所以必须强化其监督。其二，从公共产品特性来分析，政府组织无法解决代理 人“激励相容”问题。公共产品的不可分割性、非排他性、外部性决定了公共 产品在运行中往往容易被侵蚀而得不到保护，具体表现为使用中的“公共悲剧”， 消费中的“搭便车”，生产中的“偷懒”和“内部人控制”等问题。因此，在公 共产品的“激励不足”的情况下，加强对其内、外部监督就必不可少。其三， 从管理者在公共决策中的“经济人”行为来分析，公共权利的激励作用有限， 容易出现官员损害社会公众利益的现象。因为公共决策的策划者与执行者都是 具有自身利益和个人偏好的人，他们与其他的市场主体样同样具有“经济人” 的行为特征，比如，在决定公共产品如何生产、分配，为谁生产、为谁分配、 分配多少等这些重大决策时，他将在自己力所能及的范围内最大限度地追求和 满足自身利益。特别是对于财政部门和其他掌控国家财产的部门来说，在预算 编制和执行中往往有较大的自主性，于是行政机关及其官员在追求自身利益最 大化的驱动下，就可能做出偏离以至违背委托人目标的行为。 以上分析表明，在尚未解决政府系统代理人问题的情况下，只有依靠建立一 套健全的政府公共权力控制、约束、监督系统，运用严密和完善的财政经济内、 外部监督机制，最大限度地缓解委托人与代理入的信息不对称关系，才有利于 将在公共决策过程中“经济人”追求个人利益、地方利益和部门利益行为造成 的损失与危害，降低或限制在最低的程度，并确保公共资源使用的合规性，实 财政监督的内涵、类型及理论依据 现公共财政支出效果的最大化。 2 、财政监督的法律分析 权力制约原则是资本主义国家的分权与制衡原则和社会主义国家的权力监 督原则的总称，其存在的历史基础和现实前提是国家与社会的分离，导致出现 了一个不依附于土地、国家、教会、以商品经济为主的私人自治的领域。社会 成员本身获得了私人意义上的“市民”和“公”意义上的国家公民两种身份。 一方面，他们为了培养独立和健全的人格，保留“自律”的充分空间，要求限 制国家权力的恣意。另一方面，他们为了满足和实现自我利益，要参与公共决 策和公共管理，并在此过程中监督、制约、评判政府和公共权力活动的合法性。 同时，因为参与能力和参与环境的局限，导致国家权力的所有者与行使者的二 元对立，为了保证公共权力的行使不脱离人民的掌控，所以也必然要寻求制约 公共权力的机制。 分权理论可以追溯至古希腊著名学者亚里士多德。其在政治学一书中 明确指出“一切政体都有三个要素议事职能、行政职能和审判职能。” 它 们构成政体的基础。近代分权学说是由洛克所倡导，由盂德斯鸠加以发展和完 成的。洛克在政府论中将国家权力分为立法权、执行权和对外权三种。 孟 德斯鸠在总结洛克分权理论的基础上，将国家权力一分为三，既立法权、关于 国际法事项行政权力和关于司法权民政法规事项的行政权力。他认为第三种权 力可称为司法权，而第二种权力可简称为国家的行政权力。美国的汉密尔顿、 杰佛逊等人一方面将“分权理论”具体运用到了国家机构的创建和宪法的制定 。财政部财政科学研究组：我国公共财政框架下财政监督问题的研究，财政研究2 0 0 3 年第1 0 期。 。 古希腊 亚里士多德著，吴寿彭详：政治学，商务印书馆1 9 6 5 年版，第2 1 5 页。 。f 英 洛克著，叶启芳、豫蒴农洋；政府论( 下篇) ，商务印书馆1 9 6 4 年版第9 0 虹。 。盹e 盂德斯鸠著，张雁深译：论法的精神( l 册) ，商务印书馆1 9 6 1 年版，第1 6 6 页。 9 垫里塑坚些塑鲨堡塑星翌壅 实践中，从而使“三权分立”由理论变成了现实。同时他们又发展了t t 分权理 论”。如将联邦与各州的纵向分权与制衡也纳入分权体系之中，主张设立两院制 的国会以使其相互制约并与行政权、司法权分立制衡等。毋马克思主义的经典作 家从人民主权的理论出发，并且为了矫正资本主义国家因实行“三权分立，所 出现的弊端，对“三权分立”理论有过深刻地批判，但他们从未完全否定“三 权分立”理论的历史合理性。社会主义国家为了保证权力的运行不出现违背人 民意志的异化，必须加强对权力的制约。 我国现行宪法比较全面地体现了权力的分工与制约原则，表现在规定国家 行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督 人大代表由人民选举产生，对人民负责，接受人民监督；行政机关和司法机关 在本系统内实行监督和制约。财政是一个政治范畴。是国家政权活动的重要组 成部分；同时，它又是一个经济范畴，是政府调控经济运行的重要手段。随着 经济的发展，财政成为政府管理经济和社会事务，进行宏观调控的核心。财政 管理是政府为实现其基本职能，运用一定的手段，对财政分配及相关经济活动 过程进行决策、计划、组织、协调和监督的活动。财政本身政治和经济的双重 属性，决定着财政管理成为政府管理的重要组成部分。财政监督是国家为保障 财政分配活动正常有序运行，对相关主体的财政行为进行监控、检查、稽核、 督促和反映的总称。从理论上说，财政是国家为实现其职能而凭借政治权力参 与社会总产品分配的活动，在财政分配过程中，就必然会形成以国家主体对其 他相关主体的一种控制和制约关系，这就是财政监督。在市场经济条件下，对 政府财政行为进行有效的约束，确保政府财政行为严格限定于国家法律规定范 。 关 汉密尔顿、杰伊、麦迪逊著，程逢如、在汉、舒逊译：联邦党人艾集，商务印书馆l 9 9 7 年版，第 2 5 4 贞。 。财政部“财政监督”课题组编告：财政监督中国财政经济出版社2 0 0 3 年版，第2 页。 1 0 完善我国财政监督法律制度的对策建议 围之内，实现政府财政资源的有效利用，维护财政经济秩序是公共财政理论的 内在逻辑要求。公共财政作为效率财政的一个重要涵义是政府作为公共部门， 往往通过设立财政资助的公共机构来处理市场失灵问题。与私人企业不同的是 这些公共机构的存在并不需要经过市场的检验，就能得以存在，因此，这些公 共机构在很大程度上实现公共目标或增加社会福利主要取决于预算和监控其运 行的努力程度与动机。公共机构的这一特殊属性使财政监督变得十分重要，应 根据权力制约原则加强对财政监督的再监督。 二、国外若干市场经济国家财政监督法 律制度及其对我国的借鉴 ( 一) 国外若干市场经济国家财政监督法律制度 从国外柬看，不少市场经济国家都十分重视对财政的监督，并建立了比较 健全的财政监督法律制度。这也是这些国家财政健康有序运行的一个重要保障。 限于篇幅，这里仅对美国、法国、瑞典、日本这几个国家的财政监督法律制度 作些介绍和分析。 1 、美国财政监督法律制度 美国是当今世界最为发达的市场经济国家，财税监督管理工作有比较详细 的法律依据和规范成型的程序，建立了一套体系比较完整、职责比较明确、依 据比较充分的监督系统。其具体形式是：财政部门负责对财税宏观政策执行情 况和重大违法违纪问题进行监督管理，财政支出的监督管理主要由财政部门、 用款部门、审计部门及国会等机构负责，其他一般性的税收监督管理主要由税 务部门负责，并与国内收入局共同拟定税收法规，监督税收法规的具体执行。 联邦政府还在财政部设置一名由总统任命的财政总监，负责监督宏观财税政策 我国财政监督法律制度研究 及财税官员的重大问题，直接对总统和国会负责。 ( 1 ) 预算执行监督。美国采用的是财政立法监督形式，其在预算执行的监 督方面主要采取以下几种制度：报告制度。法律规定，有关部门必须对近期 预算执行情况作出报告，对报告的具体内容、期限甚至报告人都有明确要求； 听证制度。听证是国会最主要的监督形式，从预算的制定、审议到划拨、执 行的各个阶段，国会及各专门委员会在各自的职权范围内，就预算的收入和支 出、赤字、国债和预算平衡、投资与管理等广泛的内容进行专题听证：审计 制度。对预算执行的审计分为外部审计和内部审计两种方式。外部审计主要由 政府审计部门负责，联邦审计署( 也日q 总会计局) 属政府部门，但对国会直接负 责和报告工作。其主要职责是监督有关收入、支出及公众资金使用情况。各个 部门必须定期向审计署或其下属机构报送财务情况分析报告和预算执行报告， 同时审计署和其下属机构还可在任何时候从任何部门调取他们认为需要的有关 资料，如发现问题有权要求有关部门更正或向国会报告。内部审计则是由各部 门内设的监察官和财政主管负责。1 9 7 8 年国会通过监察官法，该法要求政 府各部门普遍设立监察官，并赋予监察官以独立监督的权力。各部门的监察官 由部门首脑任命并直接对该首脑负责；他们每半年必须向部门首脑汇报其根据 联邦同意的审计标准所作的审计报告，并有义务对违法犯罪嫌疑人或行为向司 法部报告；部门首脑必须将监察官报告的全文呈交国会并向社会公布。为了强 化内部监督，1 9 9 0 年和1 9 9 4 年国会又先后通过了财政主官司法和政府 管理改革法，规定联邦政府和各部门必须按统一要求提交财务报告，部门的报 告送本部门监察审计，联邦政府的报告由财政部提交审计署审计。否决制度。 1 9 9 6 年国会通过单项否决权法，授权总统对任何浪费性开支和无助于减少 完善我国财政监督法律制度的对策建议 预算赤字的税赋法案予以否决。这些项目包括：任何由拨款法案提供的柔性丌 支，任何由法律增加的福利性刚性开支，任何限制税赋的项目。如果总统否决 这些项目，国会可作出如下选择：接受而不采取行动；重新立法，将总统决定 转化为国会通过的法律：根据规定的程序对总统的否决予以否决。 ( 2 ) 财政预算支出监管。在具体的对财政预算支出的监督管理方面，主要 是通过三条途径进行：财政部门通过调查研究、搜集信息、编制预算等方法， 来合理确定各部门、各项目的预算支出数额，并由财政部门委托有审计资格的 会计公司对各专项预算支出项目执行情况及项目竣工情况进行专项审计，写出 审计报告，作为预算支出执行情况的附件报议会审批。预算数额一经国会批准 确定，必须严格执行，财政部门无权追加或削减预算数额。为保证合理节约 地使用财政资金，政府中的每一个用款部门都设有一名由总统任命的财政总监 ( 也叫最高财务官) ，部门财政总监对总统和财政部负责，每一笔支出必须经财 政总监签字盖章后，财政部才予以拨付。联邦审计署负责对财政资金使用和 管理过程中发生的重大违法违纪问题进行审计调查、检查和依法处理。 z 、法国财政监督法律制度 法国财政监督的历史比较悠久，1 3 2 0 年就成立了会计院，丌始行使财政管 理和监督税收收入的职责。 ( 1 ) 议会对政府预决算的监督。在法国，每一级政权都有自治的政府和议 会，各级议会负责对本级政府预算进行监督，各级预算是相对独立的，他们有 各自的收入和支出。预算的编制和审查是各级财政部门和议会的一项重要工作。 法国议会把审议、批准和监督财政预算当作监督政府和行政权力的重要手段。 议会对预算的审查非常严格和细致，直接审查到部门、单位，对政府的每一项 。尹中卿：当代美同国会的财政监督程序人大研究2 0 0 2 华第3 期。 我国财政监督法德制度研究 财政政策都要进行激烈的辩论，提出质疑，由财政部门作出解释。议会除靠自 己的专门委员会审查外，还委托审计法院对预算执行，特别是对政府部门和事 业单位的经费开支进行审计监督。 ( 2 ) 财政部门对财政收支的监督。法国财政部门在财政收支管理过程中担 负着重要的监督职责，并通过财政监察专员、公共会计、财政总监和税务稽查 等体系付诸实施，贯穿于预算收支的全过程，具有监督层次多样、监督管理同 步和监督执法严格等诸多特征，在财政管理和社会经济管理中发挥重要作用。 财政监察专员对部门和大区的财政监督。法国经济财政部是从1 9 2 2 年根据议 会通过的议案开始实行财政监察专员制度的。财政监察专员由预算司负责管理， 派驻中央各部委和法国的各大区。其主要任务是代表财政部就地监督各部部长 和各大区决策者使用的由财政拨付的人员工资和机构运转经费情况；各项支出 经财政监察专员签字同意后公共会计人员才能予以受理。公共会计对公共支 出拨付进行监督。法国的会计分为公共会计和企业会计两种，所有管理国家财 政公共支出拨款账目的会计都是公共会计，所有的公共会计都是国家公务员， 并按照“支出决策人与支出执行人相分离”的原则，无论公共会计为哪个部门、 单位或地区服务，都由财政部公共会计司垂直管理，目的是保证公共会计的独 立性。公共会计的一个重要职责是具体负责公共支出的支付工作，对这些公共 丌支，支出决策人在作出某项支出决策后( 设有财政监察专员的部还需经财政监 察专员审查同意) ，向公共会计下达付款命令，同时要附上有关法律文件、合同、 协议以及有关协议的签订程序和过程等材料，同时还要附上有关人员的签字。 公共会计人员在检查无误后便进行记账、付款，如果检查出某些问题，公共会 计有权拒绝付款，并要求决策人进一步补充或改正。如果要求得不到满足，而 1 4 完善我国财政监督法律制度的对策建议 支出决策人又作出强制执行的书面指令，公共会计人员可以执行，但责任由决 策者承担。对公共会计工作的监督由审计法院承担。公共会计机构每年要向审 计法院或审计法庭报送公共收支决算账目，接受审计监督。财政监察总署的 专项监督检查。财政监察总署是财政部内的一个专门监督机构，直属于财政部 长，其长官为财政总监，是经济财政部的“技术专家”。这个机构的主要任务是 随时根据部长的指示对涉及国家财政收支的活动及其有关事项进行专项监督检 查。财政监察总署的职权范围很广，对一切公共会计，无论国家的和地方的， 都有权进行监督。国家监察署对国有企业的监督。国家监察署设在财政部内， 直接对财政部长负责。其主要任务是从财政的角度对国有企业的决策活动进行 日常监控。国家监察署的职责主要是通过派驻国家控股5 0 以上的国有企业的 国家监察员进行监督管理来完成的。税务机关对纳税人的税务稽查。其税务 稽查分为内勤检查和外勤检查。内勤检查主要由基层税务所税基处人员完成， 主要是通过查阅计算机中纳税人的档案来审查纳税人的申报是否正确。税务外 勤检查主要依靠各省的稽查大队，对检查发现的问题，除追缴税款、罚款外， 对故意偷税或造成税款无法追回的，对有关负责人要追究刑事责任。 ( 3 ) 审计法院的高层次事后监督。法国的审计法院正式成立于1 8 0 7 年 是国家最高的经济监督机关。法国宪法赋予审计法院的职责是协助议会和政府 监督财政法的执行。审计法院( 含地方审计法庭) 既独立于议会又独立于政府。 属于司法范畴，议会和政府都不能干预。审计法院的基本任务是审计检查国家 机关、公共机构和国有企业的账目和管理；地方政府、地方公共机构的账目和 管理由地方审计法庭负责审计。审计法院的工作职责为：审查国家决算；对公 共会计进行法律监督；监督公共开支决策人；监督国有企业遵守有关财政法规。 我国财政监督法律制度研究 审计法院和地方审计法庭的审计检查都是事后进行，一般向前追溯4 5 年。其 年度审计计划抄送财政部，但财政监察总署查过的案子审计法院一般不再审计。 3 、瑞典财政监督法律制度 瑞典是北欧发达的资本主义国家，其财政监督理论是以欧洲安格鲁萨克 森派的观点为基础，即对各政府机构持信任态度，强调靠内部监督约束，辅之 以必要的外部监督检查。实际足行政监督体制，其监督体系是由向政府内阁负 责的国家审计办公室、向议会负责的议会审计办公室及财税稽查监督机构共同 组成。 ( 1 ) 政府部门对财政资会的监督。瑞典政府设置了相对独立的国家审计办 公室，下设年度审计司和效益审计司，分别负责审计政府机构、公共部门及中 央对地方的补贴性转移支付、国有企业或国家参股企业的年度财务报告以及财 政资金的运营效果。审计对象、审计地点、审计范围可由该办公室自行确定。 ( 2 ) 议会审计部门的监督。瑞典议会根据宪法规定参与监督，设立议 会审计办公室，以议会审计令为其法律依据，主要负责监督政府内阁和各 政府机构对财政资金和国有资产的有效使用、资源分配的合理性及效果。其审 计监督范围非常广泛，还包括对国有企业、行政执法和司法机构、国际开发援 助项目、教育经费、国防资金、具体开发项目等的审计。审计内容包括两方面： 一是资金的审计，通常是对单位财务报告、报表以及内部财务收支进行审计： 二是效益审计，这是重点，主要审计企业的生产效率和运营效果及各部门预算 资金的使用有效性。议会审计办公室和国家审计办公室每年都要进行沟通，以 避免重复审计。有时两家的检查对象也会相同，但检查角度有所不同。 ( 3 ) 税务稽查部门的监督。瑞典政府设置了相对独立的国家税务总局，隶 ”1 车篝：囝外财政监督一瞥( 下) ，中国监察2 0 0 3 年第1 5 期 1 6 完善我国财政监督法律制度的对策建议 属财政部，是全国税收征管的最高管理机构。税务总局内设有税收征管司和稽 查司。税收征管司主要负责税款征收。1 9 9 8 年瑞典出台新税法，将所有税种纳 入同一账户管理，每个公司和纳税法人都只有一个惟一的税收账户，为纳税人 提供了方便，提高了税收征管效率。稽查司负责对纳税人履行纳税义务的情况 进行监督检查，其对纳税人的监管贯穿于纳税登记和企业经营的全过程，具体 的监管方式是对企业的年度报告进行重点抽查，其中对大公司一般每五年进行 次历时较长的全面财务状况检查，对一般中小企业纳税人，则采取对由计算 机系统随机提供的有疑问的纳税人进行抽查的方式。 4 、日本财政监督法律制度 同本的财政监督，主要体现在严格审核、批准支出预算和加强税务稽查以 及对社会中介机构的监督等方面，构成全方位的多维监督体系。监督主体主要 为国会、内阁、大藏省( 财政部) 、国税厅、会计检察院、行政监察委员会，监 督职能主要是通过国会对预算的审批管理、审计部门对财政资金支出效率的监 督管理以及财政部门内部对财政资金运行的监督管理三者之间分工协作、密切 配合来实现的。 ( 1 ) 国会对预算的管理。首先，只有国会批准了预算才能进行财政支出。 其次，通过预算确定财政支出的规模和结构。只本法律规定，预算一经批准， 政府部门必须严格执行，如果因为特殊情况需要进行调整，政府只能在细目之 间进行调整。而部门和项目之间的调整需要经过国会审批。可见，政府在预算 执行过程中对财政支出的调整权限十分有限。最后，预算是审计部门和财政管 理部门管理财政支出的基础和主要依据之一。日本国会对预算支出的管理重点 是审查政府预算是否符合本国宪法的原则规定。在审批财政支出时，它无权作 ”财政部“财政1 瓶督”课题组编著：财政监督中图财政经济出版社2 0 0 3 年版，第3 0 4 页。 我国财政监督法律制度研究 出增加财政支出和扩大支出舰模的决定，但是可以作出减少支出或压缩支出规 模的决定。国会对财政支出的管理是建立在审计监督和财政管理的基础上的， 一方面，国会根据报告原则，要求政府财政部门经常向国会报告财政状况，并 以此为基础审议财政支出情况；另