（经济法学专业论文）论对我国小额贷款机构的监管.pdf

一_-_-_-_-_ o nt h es u p e r v i s i o no ft h ei n s t i t u t i o n so fs m a l ll o a ni nc h i n a b y c h e n b 0 b l ( h u n a nu n i v e r s i t y ) 2 0 0 9 at h e s i ss u b m i t t e di np a r t i a ls a t i s f a c t i o no ft h e r e q u i r e m e n t sf o rt h ed e g r e eo f m a s t e ro fl a w i n t h e g r a d u a t es c h o o l h u n a nu n i v e r s i t y m a y , 2 0 1 1 湖南大学 学位论文原创性声明 本人郑重声明：所呈交的论文是本人在导师的指导下独立进行研究所取 得的研究成果。除了文中特别加以标注引用的内容外，本论文不包含任何 其他个人或集体已经发表或撰写的成果作品。对本文的研究做出重要贡献 的个人和集体，均已在文中以明确方式标明。本人完全意识到本声明的法 律后果由本人承担。 作者签名： 惜，唰 日期：吲年b 月箩日 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定，同意学 校保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版，允许论文被 查阅和借阅。本人授权湖南大学可以将本学位论文的全部或部分内容编入 有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存和汇编 本学位论文。 本学位论文属于 1 、保密口，在年解密后适用本授权书。 2 、不保密团。 ( 请在以上相应方框内打“”) 作者签名 导师签名 日期：冽年 日期：川年， 石月岁日 6 月 衫日 硕士学位论文 摘要 小额贷款机构是指为低收入群体和微型企业提供额度较小、条件较宽松的信 贷服务组织，它主要是为“三农”经济和农村金融市场提供金融融资服务。虽然 我国小额贷款机构得到了一定的发展，但仍然不能满足社会对它的要求，其原因之 一是缺乏有力的法律监管制度。市场缺陷的基本理论强调金融业必须进行监管， 监管广泛存在于金融领域为小额贷款机构监管的合理性提供了理论支撑。对小额 贷款的有效监管能够保障其可持续发展，能够防范和化解其经营风险，能够确保 其始终服务于“三农”。 国际小额信贷组织机构和模式的成功，固然有其产品、制度和管理等方面的 原因，但不可否认的是其有效的监管制度发挥了重要作用。纵观各国监管实践， 可以得出一些构建和完善我国小额贷款机构监管制度的有益经验。首先，应该明 确小额贷款机构的监管主体，应根据小额信贷的运作模式、组织形式以及资金来 源的不同确定不同的监管机构。其次，应该实施不同内容、方式及程度的监管制 度，并应与金融体系相适应。第三，应该根据是否吸收公众存款，分别采取审慎 监管和非审慎监管模式。 我国各试点地区小额贷款机构监管实践表明：我国当前的小额贷款机构的监 管除存在监管法律不完善、缺乏明确的监管主体、监管体制尚不健全等问题外， 同时由于审慎监管和非审慎监管模式并存也造成了监管过度和监管不足的问题。 为了确保我国小额贷款机构的顺利发展，急需从监管主体、监管内容、监管措施 等方面完善我国小额贷款机构的监管法律制度，并通过建立健全监管辅助制度达 到最有效监管。 关键词：小额贷款机构；监管实践；监管制度 i i 论对我国小额贷款机构的监管 a b s t r a c t t h ei n s t i t u t i o n so fs m a l ll o a na r ed e f i n e da so r g a n i z a t i o n sw h i c hp r o v i d ec r e d i t s e r v i c e so fa m o u n to fs m a l l e ra n dl e s ss t r i n g e n tc o n d i t i o n sf o rl o w i n c o m eg r o u p s a n d m i c r o e n t e r p r i s e s t h e s eo r g a n i z a t i o n sm a i n l yp r o v i d e f i n a n c i a l f i n a n c i n g s e r v i c e sf o rt h e ”t h r e er u r a l ”e c o n o m ya n dr u r a lf i n a n c i a l m a r k e t s a l t h o u g ht h e i n s t i t u t i o n so fs m a l ll o a ni nc h i n ah a v eg o ts o m ed e v e l o p m e n t s ，i tc a nn o tm e e tt h e r e q u i r e m e n t so ft h es o c i e t y o n eo ft h er e a s o n si sl a c k i n go fs t r o n gl e g a lm o n i t o r i n g s y s t e m b a s i ct h e o r ye m p h a s i z e st h ef i n a n c i a ls e c t o ro ft h em a r k e tm u s tb em o n i t o r e d ， a n ds u p e r v i s i o ni sw i d e s p r e a di nt h ea r e ao ff i n a n c ew h i c ha r ep r o v i d i n gt h e o r e t i c a l s u p p o r t s f o r r a t i o n a l i t y o fs u p e r v i s i n gt h ei n s t i t u t i o n so fs m a l l l o a n e f f e c t i v e s u p e r v i s i o no ft h ei n s t i t u t i o n s o fs m a l ll o a nb e a b l et oe n s u r et h e i rs u s t a i n a b l e d e v e l o p m e n t ，t op r e v e n ta n ds o l v et h e i rb u s i n e s sr i s k s ，t oe n s u r et h a ti ta l w a y ss e r v e t h e ”t h r e er u r a l ”e c o n o m y e v e ns u c c e s so fi n t e r n a t i o n a lm i c r o c r e d i to r g a n i z a t i o na n di t sm o d ei sb e c a u s e o fi t so w np r o d u c t s ，s y s t e m sa n dm a n a g e m e n ta n do t h e rr e a s o n s ，b u ti ti su n d e n i a b l e t h a ti t se f f e c t i v er e g u l a t o r ys y s t e mp l a y sa ni m p o r t a n tr o l e p a n o r a m i cv i e w i n go ft h e n a t i o n a lr e g u l a t o r y p r a c t i c e ，w ec a ng e ts o m eu s e f u le x p e r i e n c ea b o u tb u i l d i n ga n d p e r f e c t i n gt h es u p e r v i s o r ys y s t e mo ft h ei n s t i t u t i o n so fs m a l ll o a ni nc h i n a f i r s to fa l l ， w es h o u l dc l e a rt h es u p e r v i s o r y b o d yo ft h ei n s t i t u t i o n so fs m a l ll o a n ，a n ds h o u l d c h o o s ed i f f e r e n t r e g u l a t o r sa c c o r d i n g t ot h ed i f f e r e n tm o d eo f o p e r a t i o n ， o r g a n i z a t i o n a lf o r m sa n df u n dr e s o u r c e s s e c o n d l y ，w es h o u l di m p l e m e n td i f f e r e n t c o n t e n t ，m o d ea n de x t e n to fr e g u l a t o r ys y s t e m sw h i c hs h o u l db ec o m m e n s u r a t ew i t h t h e f i n a n c i a ls y s t e m t h i r d l y ，w es h o u l dt a k ep r u d e n tr e g u l a t o r ya n dn o n - p r u d e n t i a l r e g u l a t i o nm o d er e s p e c t i v e l yf o ra b s o r b i n gd e p o s i t si np u b l i co rn o t t h ei n s t i t u t i o n so fs m a l ll o a ni np r a c t i c eo fc h i n as h o wt h a tc h i n a sc u r r e n t s u p e r v i s i o n o ft h ei n s t i t u t i o n so fs m a l ll o a nh a v ee x c e s s i v ea n d i n a d e q u a t e s u p e r v i s i n gp r o b l e m sd u et ot h ec o e x i s t e n c eo ft h ep r i n c i p l eo fp r u d e n t i a ls u p e r v i s i o n a n dn o n p r u d e n t i a lr e g u l a t i o n ，w i t ht h ee x c e p t i o no fl a c k i n gr e g u l a t o r yl a w s ，c l e a r r e g u l a t o r yb o d y ，t h es u p e r v i s o r ys y s t e ma n do t h e ri s s u e s i no r d e rt oe n s u r et h e s m o o t hd e v e l o p m e n to fc h i n a si n s t i t u t i o n so fs m a l l l o a n ，i tu r g e n t l yn e e d e d i m p r o v i n gc h i n a sl e g a ls y s t e mo fs u p e r v i s i o no ft h ei n s t i t u t i o n so fs m a l ll o a nf r o m t h er e g u l a t o r yb o d y ，r e g u l a t o r yc o n t e n t ，r e g u l a t o r ym e a s u r e sa n ds oo n ，a n da c h i e v e i 硕士学位论文 t h e m o s t l y e f f e c t i v er e g u l a t i o nb ye s t a b l i s h i n ga n d p e r f e c t i n gt h es u p e r v i s o r y a s s i s t a n ts y s t e m k e yw o r d s ：t h ei n s t i t u t i o n so fs m a l ll o a n ；s u p e r v i s o r yp r a c t i c e ；s u p e r v i s o r ys y s t e m i v 论对我国小额贷款机构的监管 目录 学位论文原创性声明及学位论文版权使用授权书一i 摘要i i a b s t r a c t i i i 第1 章绪论1 1 1 研究背景与意义1 1 2 文献综述2 1 3 研究内容与方法4 第2 章小额贷款机构的性质及对其监管的必要性5 2 1 小额贷款机构的定义和特征5 2 1 1 小额贷款机构的界定5 2 1 2 小额贷款机构的法律特征6 2 1 3 小额贷款机构的性质分析6 2 1 4 小额贷款机构与其他金融组织的区别7 2 2 小额贷款机构监管的必要性分析9 2 2 1 防范和化解小额贷款机构经营风险9 2 2 2 保障小额贷款机构可持续发展1 0 2 2 3 确保小额贷款机构始终服务于“三农 1 l 第3 章小额贷款机构的监管实践1 2 3 1 国外小额贷款机构的监管实践及借鉴意义1 2 3 1 1 国外小额贷款机构的监管实践1 2 3 1 2 国外小额贷款监管实践的借鉴意义1 6 3 2 我国现行小额贷款机构监管实践及存在的问题1 6 3 2 1 我国现行小额贷款机构的监管实践1 6 3 1 2 我国现行小额贷款机构监管存在的问题2 3 第4 章完善我国小额贷款机构监管制度的建议2 6 4 1 完善监管法律制度2 6 4 1 1 明确监管主体2 6 4 1 2 更新监管内容2 7 4 1 3 完善监管措施3 0 4 2 健全监管辅助制度3 l 4 2 1 建立和完善农村信用制度3 1 v 硕士学位论文 4 2 2 创建行业自律协会3 l 4 2 3 建立员工培训机制3 1 4 2 4 引入中介机构为小额贷款机构提供经营安全保障3 2 结论3 3 参考文献3 5 附录攻读学位期间发表的论文3 8 致谢j 3 9 v i 硕士学位论文 1 1 研究背景与意义 第1 章绪论 在促进开发和改革农村金融市场的背景下，2 0 0 5 年6 月以后，全国各地开始 试点由私人资本投资的小额贷款机构。中国人民银行最早在山西、陕西、四川、 贵州、内蒙古5 个省份中各选择一个县开展小额贷款机构试点工作，并且严格限 制各机构只能在本行政区域经营贷款业务。自2 0 0 5 年1 2 月至2 0 0 6 年1 0 月，试 点省( 区) 成立了7 家小额贷款机构，分别是山西平遥日升隆、晋源泰两家小额 贷款有限公司，陕西户县信昌、大洋汇鑫小额贷款有限公司，四川广元市中区全 力小额贷款有限公司，贵州江口华地小额贷款股份有限公司和内蒙古融丰小额贷 款有限公司。这7 家小额贷款机构除了贵州江口华地是采取股份有限公司形式外， 其他均是采用有限责任公司形式。随着中国银监会、中国人民银行的关于小额 贷款公司发展的指导意见的出台，在最早7 家小额贷款机构试点的基础上，小 额贷款机构在全国迅速开展起来，并且受到一大批专家学者、民众的广泛关注。 小额贷款机构的产生对“三农经济及农村金融市场有着重大的意义。一方 面，农村金融市场不发达，“三农经济发展极度需要资金，小额贷款机构的出 现可以很好地补充农村信用社，很好地为农村金融市场注入资金，能更好地贯彻 执行党中央和国务院改善农村金融服务和金融支持农村经济发展的政策，同时使 农村金融市场不断得以完善、金融秩序得以维护；另一方面，民间融资尚有巨大 的规模空间。目前，中国的中小企业约有三分之一的资金不是来自于正式的银 行贷款，大约有8 0 0 0 亿元来自非正式的融资。民间地下融资一般以高利贷的形式 出现，高利贷利率远远高于我国法定利率上限，不但扰乱了我国的金融秩序，而 且削弱了国家的金融调控。小额贷款机构的发展能填补民间融资市场，对高利贷 起到一定的遏制作用。再者，小额贷款机构的运营能为当地市民提供一些就业机 会并能解决一部分中小企业和个体工商户的贷款融资问题。由此可见，当现有的 金融手段不能满足金融市场的所有需求时，小额贷款机构应运而生，这是当前金 融市场发展的必然结果。但是试点几年来，这些小额贷款机构的发展运行并不十 分成功，资金不足、法律地位模糊、监管主体混乱成为制约小额贷款机构发展的 三大难题。由于严格限定“只贷不存”，使其依托于中华人民共和国公司法， 但是经营金融放贷业务的特点又使其在公司法中无章可循。法律地位模糊， 导致监管缺失，同时也无法维权。 2 0 0 8 年1 月9 日，中国银监会合作金融部主任臧景范说，银监会和央行已经 论对我国小额贷款机构的监管 协商，小额贷款机构的试点可以根据自愿的原则依据村镇银行管理暂行规定 和贷款公司管理暂行规定转制为村镇银行或者贷款公司。这说明一直以来缺 乏合法身份的小额贷款机构，有望正式确立其法律地位，获得它们期望已久的金 融执照，正式加入到农村金融正规军的行列去从事真正的金融业务，但是，因为 两个暂行规定对于股权结构有严格的限制，因此到目前为止没有一家小额贷款机 构提出转变申请。乜1 鉴于小额贷款机构发展中存在的种种问题，有必要对这些问题进行研究和探 讨并提出解决方案，这样才能使小额贷款机构真正发挥其应有价值，支持和促进 我国“三农 和微型企业的长远发展，对小额贷款机构监管的研究就是必须探讨 的问题之一。 1 2 文献综述 笔者于2 0 1 0 年5 月2 5 日在中国知网上输入小额贷款机构监管进行搜索，发 现在2 0 0 4 年以前，我国法学界有关小额贷款机构的监管研究几乎没有，2 0 0 5 至 2 0 1 0 年间涉及小额贷款机构监管的文章也不多。同时输入小额贷款机构进行搜 索，在2 0 0 5 年至2 0 1 0 年间关于小额贷款机构的文章有7 0 余篇，可见，我国目前 并没有把小额贷款机构监管当作单独的重点问题来研究，只是散见于各篇文章之 中，并且对“只贷不存”的小额贷款机构大都持非审慎性监管的观点，这一点在 国内外学界的认识基本一致。 通过阅读文献发现，现有的学术论文主要的研究方向是小额贷款机构的法律 定位、资金来源、治理结构、运行风险等问题，对于小额贷款机构的监管法律制 度研究较少深入，并且主要是针对监管主体提出不同观点。这些论文主要有： 余羚的关于中国小额信贷组织的法律问题研究( 社科纵横2 0 0 8 年第2 期) 。文章认为关于小额贷款机构的法律地位现阶段缺乏相应的法律规定，银行业 监督管理委员会也没有颁发金融许可证，因此其法律性质模糊，地位尴尬。文章 建议将试点贷款机构转制为经银监会批准的合法持照经营的非银行业金融机构。 陈颖和王胜邦的小额信贷机构监管的国际经验和中国实践( 新金融2 0 0 6 年第7 期) 。文章指出国外小额贷款机构的监管模式是根据资金来源不同而分别采 取由不同的主体行使监管权。同时根据我国小额贷款机构资金来源多样化的现状， 建议我国也采取不同的监管框架，对于资金来源于社会公众的小额贷款机构应该 建立完善正规的外部监管体制，而对于资金来源于其他渠道的机构则只需备案即 可。 李有星和郭晓梅的论我国小额贷款公司的监管定位与核心规则( 中国商 法年刊2 0 0 8 ) 。文章认为我国目前的法律关于小额贷款机构监管几乎空白，没有 相关规则明确小额贷款机构的法律性质、监管机关、业务规则和监管措施等问题。 2 硕士学位论文 文章认为小额贷款机构为非银行金融组织的创新，应该由银监会对其机构和业务 进行监管。 杜晓山和聂强的小额贷款公司与监管的博弈分析( 现代经济探讨2 0 1 0 年第9 期) 。文章利用博弈分析，以江苏省小额贷款公司的监管实践论证了小额贷 款机构运行中机构准入、资金投向、金融风险等存在的问题，从而提出对小额贷 款机构实行差异化补贴，放宽融资比例限制，推行统一会计管理系统以及提高风 险准备金的措施以提高监管效率。此外，刘志平在小额贷款公司出路何方( 银 行家2 0 1 0 年第8 期) 中指出：根据银行业监督管理委员会2 0 0 8 年发布的关 于小额贷款公司试点的指导意见的有关规定，小额贷款公司不属于银行业金融 机构，其监管权由省级人民政府指定一个主管部门行使。这就出现了在省政府是 由金融办监管，而到了市县两级则由金融工作领导小组监管两种情况。由于金融 领导小组的组成性质必然导致监管部门繁多并最终出现相互推脱“无人监管的 局面。 现阶段，尚没有出现关于小额贷款机构监管的专著，对小额贷款机构的监管 制度介绍散见于一些对小额信贷进行系统论述的专著和有关小额贷款公司法律制 度研究专著中。这些专著包括：焦瑾璞和杨骏的小额信贷和农村金融( 中国金 融出版社2 0 0 6 年版) ，该书主要是从金融学的角度阐述小额信贷的产生与发展、 核心机制以及与农村金融改革的关系，并未对监管作相关论述；朱乾宇的中国 农户小额信贷影响研究( 人民出版社2 0 1 0 年版) ，本书分别从理论、实践和政策 三方面分别论述小额信贷对中国扶贫和中国农村金融市场的影响，对小额信贷的 监管问题仅仅是简单介绍了国际小额信贷监管的原则从而提出我国应该借鉴国外 经验区分小额贷款机构的类别分别采取审慎监管和非审慎监管，该书并没有具体 从法律角度专章论述小额贷款机构的监管实践及其完善建议；韩红的中国农村 小额信贷制度及管理( 中国社会科学出版社2 0 1 0 年版) ，该书主要从管理学的角 度说明小额信贷组织制度变迁、管理体系、产权制度、利率分析、风险控制等制 度方面的问题；陈岱松的小额贷款公司法律制度研究一一上海的实践与探索 ( 法律出版社2 0 1 0 年版) ，该书着眼于上海的实践探索小额贷款机构的设立、运 营、监管等法律制度，以及分析了我国小额贷款机构的历史、现状和发展趋势等， 对小额贷款机构的监管制度研究仅仅是本书的一小部分，并未系统论述小额贷款 机构监管的必要性、监管内容、监管实践中存在的问题以及如何完善监管等问题； 还有其他一些著作，但大都是从金融学或管理学角度论述小额信贷制度，在此不 一一列出，这些著作都成为笔者对我国小额贷款机构监管研究的重要理论参考。 不难看出，我国理论界和实务界关于小额贷款机构监管制度的专门研究并没 有出现，涉及到此方向的研究是零零散散的笼统的不具有系统性的，并且研究的 范围还不够广，研究的层次还不够深，主要研究对象放在了小额贷款机构的法律 3 论对我国小额贷款机构的监管 性质和监管主体的明确上，而对于具体的监管措施、监管内容、监管制度的构建 仍然只是停留在表面上，而且操作性不强，没有提出较好的可行性高的制度方案， 理论研究和制度设计远远不够充分。随着市场经济和农村金融市场的迅速发展， 有关小额贷款机构监管机制的讨论还会持续很长一段时间，需要在更多角度、更 广领域、更深层次上对该项制度进行论证。相信在不久的将来更具深度、广度， 理论与实践相结合的学术探索，将会为我国小额贷款机构监管作用的发挥提供深 刻的理论指导，并在理论与实践相结合的基础上得以发展。 1 3 研究内容与方法 根据马克思主义认识论的观点，任何一项理论都来源于实践，而进行理论研 究的目的是更好地指导社会实践。因此，对理论的研究必须要全面深刻了解它的 社会背景、理论基础和社会实践的情况。于是，本文先明确小额贷款机构的性质 并分析小额贷款机构监管的必要性，再找出小额贷款机构的监管原则和监管内容， 然后运用对比分析的方法论述国内外小额贷款机构监管实践，总结出国外的成功 经验和我国监管实践中存在的问题，从而根据我国实际情况并借鉴国外经验提出 完善建议。 在本文的写作过程中，笔者首先通过学校的图书馆和相关的数据库，收集 国内外关于小额贷款机构法律监管的相关文献，并对相关文献认真研习，阅读参 考大量国内外关于小额贷款机构监管的论文著作以及相关案例，注重理论和实践 的结合。其次通过实证考察的方法了解所研究的问题，并针对不足提出相应的解 决方案。最后加强与老师和同学之间的交流，听取多方面的意见，不断更新自己 的写作思路。同时尽量采用比较分析法、历史分析法、归纳分析法、演绎推理法 等多种研究方法，找出我国目前小额贷款机构法律监管中出现的种种问题。通过 对各种资料和国外相关立法的比较，尽可能地完善分析其理论与实践，合理安排 本文的逻辑结构，夯实理论基础，并最终提出一些建立和完善我国小额贷款机构 法律监管制度的建议。 4 硕士学位论文 第2 章小额贷款机构的性质及对其监管的必要性 2 1 小额贷款机构的定义和特征 2 1 1 小额贷款机构的界定 根据中国银行业监督管理委员会、中国人民银行关于小额贷款公司试点的 指导意见( 以下简称指导意见) ，小额贷款机构是指由自然人、企业法人与其 他社会组织投资设立，不吸收公众存款，经营小额贷款业务的有限责任公司或股 份有限公司。小额贷款机构是企业法人，有独立的法人财产，享有法人财产权， 以全部财产对其债务承担民事责任。小额贷款机构股东依法享有资产收益、参与 重大决策和选择管理者等权利，以其认缴的出资额或认购的股份为限对该机构承 担责任。但是小额贷款机构作为从事或者主要从事小额信贷业务的机构或组织， 既不等同于政策性金融机构，也不等同于正规的商业性金融机构，与传统的扶贫 机构也不一样，它有着自己独特的运行机制，并具有以下特点：【3 】 ( 1 ) 专门为贫困人口和微型企业提供小额信贷业务。小额贷款机构的目标客 户是那些被排斥在正常的商业金融系统之外的低收入人口和小型企业。这些客户 无法提供商业银行要求的正式抵押、质押的产品，也缺乏信誉保障，这就决定了 小额贷款机构的应运而生。事实上，这些贷款业务就是“小额信贷机构不愿贷款， 商业银行不敢贷款的危险生意，即部分次级贷款 ，这就决定了小额贷款机构的高 风险。 ( 2 ) 灵活的贷款利率定价机制。因为小额信贷具有高交易成本和高风险损失， 现在几乎所有的亚洲国家已经放开对小额贷款利率的限制，而由小额贷款机构自 己决定贷款的利率，甚至可以在“紧急状态 下暂时规定更高的贷款利息。从各 国实践来看，小额贷款客户虽然承担了较高的贷款利息，但是贷款给他们带来的 生产价值往往提高了他们的福利水平。更重要的是，小额贷款机构较高的利率水 平有效地防止了乡镇社区有权阶层的借贷，从而提高了低收入群体对小额贷款的 获得可能性。 ( 3 ) 有自己特殊的风险管理机制。小额信贷机构的风险管理不同于正常的商 业金融机构贷款，经常通过“团体贷款 和“动态激励”、“分期还款”、“替 代担保 等创新形式，为穷人和微型企业提供金融服务，它不仅能把风险降到最 低，而且可以满足市场客户的实际需要。 ( 4 ) 基本保持业务和财务的可持续发展。所谓可持续发展，是从质的方面衡 量小额贷款机构，主要指小额贷款机构能够实现业务收入覆盖公司业务操作费用、 论对我国小额贷款机构的监管 资金成本和贷款损失等运营成本，从而实现盈利。从世界范围来看，大多数小额 贷款机构的业务规模在逐步扩大，而且有许多小额贷款机构已经盈利，能基本实 现自身的可持续发展。 2 1 2 小额贷款机构的法律特征 小额贷款机构具有一般公司的性质，但由于小额贷款机构自身的特殊性 使其在很多方面具有新的特征。 4 】 ( 1 ) 注册资本的特殊。我国关于小额贷款公司试点的指导意见规定小 额贷款公司的注册资本，如登记有限责任公司，其注册资本不得低于5 0 0 万元人 民币，若成立股份有限公司则应当不少于10 0 0 万元。从注册资本的角度来看，小 额贷款公司比普通的公司显然要高很多。 ( 2 ) 服务对象的特殊。根据当前政策要求，小额贷款机构主要服务于农业、 农村、农民，以发展我国农村经济，促进新农村建设，以农民和以农业为切入点 的个人或企业为主要服务对象。这就明显区别于一般公司，比一般公司的服务目 标小得多，但更清晰、更狭窄。 ( 3 ) 严格限制资金来源。指导意见对小额信贷机构的主要资金来源做出 了严格限制，并规定资金来源包括股东的资本、捐赠的资金，以及不超过两个银 行业金融机构的出资。 ( 4 ) 监管单位特殊。关于小额信贷机构指导意见条例规定小额贷款机构 的监管包括外部监管和内部监管。小额信贷组织的性质是一般的企业法人，法人 治理结构也是一般企业法人，因此实际上没有内部监督。本指导意见对外部监管 规定也有很大的灵活性，“每一个省级政府主管部门可以明确一个主管部门负责 监督管理小额贷款机构，并愿意承担责任风险，则可以在这个省( 区、市) 设立试 点。中国人民银行监测并跟踪小额贷款机构的利率、资金流向，并把小额贷 款机构纳入本行的信贷征信系统。小额贷款机构应定期向信贷征信系统提供 借款人、贷款金额、贷款担保和贷款偿还等业务信息。”上述规定表明小额 贷款不受中央银行和银监会的直接监管，对小额信贷机构承担直接监管责任的主 体由各省级政府根据各自的实际情况来定。 2 1 3 小额贷款机构的性质分析 关于小额贷款机构的性质，笔者认为应当从以下三个方面进行分析。首先应 从自身的任务来考察，“三农”问题是我国经济发展亟待解决的问题，而首当其 冲的是在我国农村市场缺乏有效的金融服务。现有的正规金融组织乡、镇农村合 作信用社虽然吸收了广大农村地区的闲散资金，但是却对农村地区的贷款设置了 较为严格的条件，因此不但不能很好地服务于“三农 ，反而对农村金融市场产生 了不利影响。在这种情况下，小额贷款机构的出现适时地弥补了这一不足，并呈 6 硕士学位论文 现出自有特点：聚集民间资本，主要针对“三农 及微型企业提供信贷业务，为 农村市场提供金融服务。从现有的实践来看，小额贷款机构在我国农村市场上所 扮演的角色是其它金融机构所不能比拟的。其次，从世界贸易组织相关条约来看， 在服务贸易总协定下的关于金融服务的附件中规定了金融服务是指由服务提 供者提供的任何金融性服务，该文件对于金融服务的定义是比较宽泛的。小额信 贷机构提供的产品主要是发放贷款，这理所当然是我们国家和国际条约认可的金 融服务。最后参照中国的金融立法实践，从有关地方以及相关部门目前的立法实 践来看，北京市的相关规定是将小额贷款组织认定为金融企业。财政部有关小 额贷款机构财务规则也是按照金融企业的相关规定来实施的。哺。安徽省对此的规 定也很清楚，将其作为一种新型的金融组织来对待。这项规定在很大程度上推 动了安徽省小额贷款业务的发展，使得安徽在小额贷款机构监管方面有法可依， 更有力地促进了安徽小额信贷组织的发展，对其他试点地区起到了很好的示范和 借鉴作用。此外浙江省也是将其作为金融组织来对待的。 可见，不管是从小额贷款机构的本质、国际公约的规定还是从我国的立法实 践来看，其主流观点都是认为小额贷款机构应该是地地道道的新型非银行金融组 织。 2 1 4 小额贷款机构与其他金融组织的区别 ( 1 ) 与政策性小额贷款机构的区别。政策性小额贷款机构是指由政府或政府 机构发起的，不以利润最大化为经营目的，在政府规定的特定业务领域内根据政 府政策开展融资活动，以贯彻和配合政府社会经济政策的金融机构。比如，妇联 在帮助妇女再就业工作中，大力开展妇女创业工作，通过创业带动就业。其所需 基金就有效利用了国际青年创业计划、玫琳凯妇女创业基金、阳光万德妇女创业 与发展基金等政府政策性小额贷款4 种资金，帮助一大批妇女实现创业。对于此 种贷款，申请人需持有再就业优惠证、城镇复员转业退役军人证及其他城镇 登记失业人员证三证之一，户籍地或经营地为政策性小额贷款机构所在地；有合 法营业执照；在贷款机构所在市区有固定经营地点；本人有良好的个人信誉者皆 可申请，申请额度最高3 万元。除此以外，政策性贷款还包括银行受政府政策的 要求，向特定人群发放的贷款，比如农村信用合作社给农民发放的贷款；各大商 业银行为中小企业发放的创业贷款等等。 ( 2 ) 与商业银行的区别。商业银行法第2 条规定：“本法所称的商业银行是 指依照本法和中华人民共和国公司法设立的吸收公众存款、发放贷款、办理 结算等业务的企业法人。”从商业银行法和指导意见规定的两者性质我们 可以看出，小额贷款机构和商业银行都是依照公司法设立的公司制企业法人，都 从事放贷业务，但两者之间存在很大的差异： 7 论对我国小额贷款机构的监管 经营业务不一样。根据我国小额贷款机构有关法律规定，小额贷款机构不能 收公众存款，专门为贫困人口和微型企业提供小额信贷业务，要求在发放贷款 需坚持小额、分散的原则，同一借款人的贷款余额不得超过小额贷款机构资本 额的5 。而商业银行的经营业务范围广泛，既可以面向社会大众吸收存款也可 向其发放贷款，同时还可提供结算等金融业务。 审批监管不一样。银行等金融机构的审批监管由银监会、中国人民银行执行， 小额贷款机构却不一样。银监会、人民银行出台的关于小额贷款机构试点的 导意见规定，“凡是省级政府能明确一个主管部门金融办或相关机构负责对 额贷款机构的监督管理，并愿意承担小额贷款机构风险处置责任的，方可在本 区、市的县域范围内开展组建小额贷款机构试点。 根据该文件，小额贷款机 的审批部门为各省市、自治区人民政府，监督管理也由各地人民政府负责，体 了“谁主管，谁审批，谁审批，谁监管”的原则。哺。 ( 3 ) 与典当行的区别。典当，是指当户将其动产、财产权利作为当物质押或 将其房地产作为当物抵押给典当行，交付一定比例费用，取得当金，并在约定 限内支付当金利息、偿还当金、赎回当物的行为。典当行，是指依照典当管 办法设立的专门从事典当活动的企业法人。典当行可以向商业银行借款，但 是借款不能用作投资业务。根据典当管理办法的规定，每个月的利息( 典当业 内人士称之为”综合费用”) 不能超过4 2 ，也就是说，当1 0 万元的物品，一个月 的 综合费用”最多不超过4 2 0 0 元。此外，典当行业的发展最大瓶颈来自政策约束， 世界各国对典当行业的发展都是持谨慎态度。国家每年都会以限制牌照发放的方 式来控制新增典当行的数量。与小额贷款机构的区别主要表现在： 担保方式不同。向典当行申请贷款的担保方式通常需要对房产、车辆或贵重 物品进行抵押担保。而小额贷款机构担保方式灵活多样，在有些情况下还可能无 抵押、免担保，使用起来更加方便。相比较而言，小额贷款机构的门槛更低，适 用人群更广，尤其为中低收入人群和微型企业提供了贷款的新渠道。 注册资本不同。小额信贷机构的注册资本要求比较笼统，仅要求不得低于 1 5 0 0 万元。而对典当行的注册资本做出了较为详细的分类规定：规定注册资本最 低限额为3 0 0 万元；从事房地产抵押典当业务的注册资本最低限额为5 0 0 万元， 从事财产权利质押典当业务的，注册资本最低限额为1 0 0 0 万元。只从注册资本 的角度来看，小额信贷机构的门槛明显要比典当行高出很多，而典当行的注册资 本要求相比小额贷款机构要严格。 服务对象不同。根据小额贷款机构试点服务于农村，发展农业经济，推进农 村建设的宗旨，其服务对象主要是农民和以农业为切入点的经营者或个体工商户。 而典当行的服务对象要广泛得多，法律没有做出限制性规定即原则上所有的自然 8 硕士学位论文 人或不论何种性质的企业，只要拥有合适的质( 抵) 押物品，且质( 抵) 押物品 的价值大于所要求的贷款数额，都可以成为典当行的客户。 经营方式不同。小额贷款机构以信用贷款为主，抵押贷款为辅，并对贷款对 象和贷款资金的用途和数额有着具体的规定，而典当行只认物，只要是质( 抵) 押物没有明显违法且价值超过放款金额即可，对客户的身份和资金的用途并不关 心。可见，小额贷款机构的融资手段远没有典当行灵活，而且主要以信用贷款为 主，经营风险自然比典当行要高出许多。 收入方式不同。小额信贷机构的收入以利息为主，而典当行的收入主要来自 综合服务费和绝当后的物品变卖，利息收入只占典当收入的一小部分。因此，典 当行业的资本回报率要比小额贷款机构高，利润来源途径多样，但是较高的利润 将妨碍客户群的进一步扩大。由此可见，典当行业的高利润是一柄双刃剑，与小 额贷款机构相比，既是优势也是劣势。 监管单位不同。目前，小额贷款机构只要经央行批准，在当地工商部门注册 就可以了，监管单位不是很明确，指导意见只做出笼统规定由各地方政府指 定监管部门，并且也没有具体的监管措施。而典当行作为一种特种行业，入市和 监管都较为严格，法律明确规定由商务部门和公安系统共同管理。从这点来看， 小额贷款机构的日常经营环境要比典当行业宽松得多。 2 2 小额贷款机构监管的必要性分析 一般来讲，市场缺陷的基本理论强调金融业必须进行监管，监管广泛存在于金 融领域为小额贷款机构监管的合理性提供了理论支撑。而小额贷款机构的运营现 状更是为小额贷款机构监管的必要性提供了实践依据。本文主要从以下三个方面 分析其必要性。 2 2 1 防范和化解小额贷款机构经营风险 有效地防范和化解小额贷款机构经营风险是法律监管的重要任务。小额贷款 机构运营中存在着很多风险。首先，虽然小额贷款机构执行的贷款利率比较高( 一 般为基准利率的4 倍) ，但由于不能吸纳存款，不能开展贷款以外的其他业务，并 且放贷对象多为信用等级较低、风险评估较难的小企业与个人，因此，小额贷款 机构对不良贷款率的控制难度大。 其次，由于小额贷款机构普遍经营时间不长，许多机构只看到眼前收益，忽 视风险的存在。有些机构为了规避单笔、单户贷款不能超过资本金5 的规定，采 取多人贷款投向同一企业的做法；有的贷款户上午还款，下午贷款，循环使用大 额资金，循环展期；有的虽使用房地产抵押贷款但不对抵押物办理它项权证； 有的同意设备贷款而不对设备进行评估和在工商部门办理相关登记手续；有的不 9 论对我国小额贷款机构的监管 考察贷款用途。有的机构无安全防范设施，一个门面一张桌子，没有防护网、隔 离带；有的发放贷款不建立总账和分户账，只记在经理的本子上；有的对支票、 借据等重要凭证随意摆放，没有使用保险柜等。p j 此外，根据指导意见的规定，担任小额贷款公司的董事、监事和高级管 理人员只需无犯罪记录和不良信用记录即可，而对其文化素质、专业水平等无任 何限制条件。小额贷款机构作为专业的贷款公司，需要强大的专业、高素质的人 员做技术支撑。然而现有的无门槛规定必然导致整体从业人员专业知识水平不高， 素质偏低，业务技能较差，对业务的流程及规范操作掌握不够，从而对信用风险 的识别、判断和计量无所适从，存在较大的操作风险隐患。调查显示，北京市3 家小额贷款公司，有2 家公司最高学历仅为大专；工作人员年龄普遍偏高；少数 公司聘请的财务人员为企业会计，没有银行工作经验，对金融业务一无所知。金 融人才的不足，导致大部分小额贷款公司从申请筹建到开业都是困难重重。如： 小额贷款机构每月向人民银行报送统计报表，在报送过程中人民银行发现部分工 作人员混淆企业会计指标与金融统计指标，对部分报表的说明无法理解。据调查， 小额贷款公司决策的大股东普遍缺乏必要的金融理论、业务知识