（马克思主义基本原理专业论文）政府环境问责制法律问题研究.pdf

西安理工大学硕士学位论文 i i a b s t r a c t t i t l e ：r e s e a r c ho nl e g a li s s u e so ft h eg o v e r n m e n t e n v i r o n m e n t a la c c o u n t a b i l i t ys y s t e m m a j o r ：m a r x i s tt h e o r y n a m e ：q i n l e il i s u p e r v i s o r ：p r o f 。j i a n h u ik a n g a b s t r a c t s i g n a t u r e ：龇 。i s i g n a t u r e g o v e r n m e n te n v i r o n m e n t a la c c o u n t a b i l i t y , t h eb a s i cd e m a n do fe n v i r o n m e n t a ll e g a l i z a t i o n , i sa ni m p o r t a n ta p p r o a c ht ot h er e a l i z a t i o no fd e m o c r a c i e sa n d r e q u i s i t ef o rt h ea d v a n c e m e n to f e n v i r o n m e n t a ld e m o c r a t i z a t i o na n de n v i r o n m e n t a lc o m m o n w e a li nc h i n a a sag u a r a n t e eo f g o v e m m e n te n v i r o n m e n t a lr e s p o n s i b i l i t y , a c c o u n t a b i l i t ys y s t e mh a sb e e nw i d e l yu s e di nt h e m a n a g e m e n to fe n v i r o n m e n tp o l l u t i o nc a s e s a sar e s u l t ，l o c a lg o v e r n m e n te n v i r o n m e n t a l v i o l a t i o n sh a v eb e e n e f f e c t i v e l yc o n t r o l l e d h o w e v e r , m a n yp r o b l e m ss t i l le x i s t i n i m p l e m e n t a t i o no ft h es y s t e m h o wt om a k et h es y s t e mm o r em a t u r eb e c o m e sa ni m p o r t a n t i s s u ei n t h ec h i n e s ea c a d e m i a t h i sp a p e rd i s c u s s e sn e wt e n d e n c yo fd o m e s t i cr e s e a r c ho ng o v e r n m e n te n v i r o n m e n t a l a c c o u n t a b i l i t ys y s t e m w eu s ee x p e r i e n c eo fo t h e rc o u n t r i e sf o rr e f e r e n c ea n dt r yt oa p p l yt h e i r e n v i r o n m e n t a ll a wt h e o r yt oa n a l y z ec o n n o t a t i o na n dt h e o r e t i c a lb a s i so ft h es y s t e m i no r d e r t op e r f e c tt h ee n v i r o n m e n t a ll e g a ls y s t e m ，w ec o n s i d e ro u rp o l i c i e sr a d i c a l l ya n dt r yt oe x p l o r e n e wt a c t i c st oi m p r o v et h es y s t e mo fo u rc o u n t r y t h et h e s i sc a nb ed i v i d e di n t of i v ep a r t s t h ef i r s tp a r to ft h et h e s i sb e g i n sw i t hr e s e a r c hb a c k g r o u n d ，r e s e a r c hm e t h o d sa n dr e l a t e d w o r k t h es e c o n dp a r tp r e s e n t sad e t a i l e dd e s c r i p t i o nf o rt h e s ec o n c e p t i o n s ，s u c ha sg o v e r n m e n t e n v i r o n m e n t a la c c o u n t a b i l i t y , g o v e r n m e n ta c c o u n t a b i l i t y , a d m i n i s t r a t i v ea c c o u n t a b i l i t yt o e n v i r o n m e n tl a we n f o r c e m e n to f f i c e r s w el u c u b r a t e st h e o r yb a s e sa n d i n t e g r a n t so f t h es y s t e m t h em i r dp a r tg i v e sa ni n v e s t i g a t i o no nt h es t a t u sq u oo ft h es y s t e mi nc h i n a , s u m m a r i z e s s e v e r a la c h i e v e m e n t sa n dp r o b l e m se x i s t i n gi nt h ep r o c e s so fi m p l e m e n t a t i o no ft h es y s t e m ，a n d d i s c u s s e sc a u s e st ot h o s ep r o b l e m s 砀ef o r t hp a r te l a b o r a t e ss t a t u sq u oo ft h es y s t e mi nf o r e i g n c o u n t r i e s w eg i v es o m ei n c l u s i o n sw h i c ha r eu s e f u lf o re s t a b l i s h m e n ta n di m p r o v e m e n to ft h e g o v e r n m e n te n v i r o n m e n t a la c c o u n t a b i l i t yi no u rc o u n t r y i nt h ef i f t hp a r tw em a k ee x p l o r a t i o n i 西安理工大学硕士学位论文 o nt h es t r a t e g i e sf o ri m p r o v i n gt h es y s t e m w ep r o p o s et h ef o l l o w i n gi m p r o v e m e n ts t r a t e g i e s ： ( 1 ) l e g a l i z a t i o no ft h eg o v e r n m e n te n v i r o n m e n t a la c c o u n t a b i l i t y ；( 2 ) e x p a n d i n gt h er a n g eo f a c c o u n t a b i l i t y o ft h em a i n ；( 3 ) d e f i n i t u d ea c c o u n t a b i l i t yo ft h eo b j e c t ；( 4 ) i m p r o v i n gt h e a c c o u n t a b i l i t yp r o c e s s ；( 5 ) u n i f i e df o r m so fa c c o u n t a b i l i t y ；( 6 ) e f f o r t st oi n c r e a s ea c c o u n t a b i l i t y k e y w o r d s ：g o v e r n m e n te n v i r o n m e n t a l r e s p o n s i b i l i t y ； g o v e r n m e n te n v i r o n m e n t a l a c c o u n t a b i l i t y ；l e g a l i z a t i o n i v 目录 目录 1 绪论1 1 1 研究背景及意义1 1 1 1 研究背景1 1 1 2 研究意义2 1 2 国内外文献综述2 1 2 1 国外文献综述2 1 2 2 国内文献综述4 1 3 研究内容及方法7 1 3 1 研究内容7 1 3 2 研究方法7 1 4 创新点8 2 政府环境问责制概述9 2 1 政府环境问责制及其与相关概念的区别9 2 1 1 政府环境问责制的概念9 2 1 2 政府环境问责制与相关概念的区别1 2 2 2 构建政府环境问责制的理论基础1 3 2 2 1 环境公益论1 3 2 2 2 环境法治理论1 4 2 2 3 环境民主理论1 5 2 2 4 责任政府理论1 6 2 3 政府环境问责制的构成要素1 7 2 3 1 问责主体1 7 2 3 2 问责对象1 7 2 3 3 问责程序1 8 2 3 4 责任形式1 8 2 3 5 问责范围1 8 3 我国政府环境问责制的发展现状分析2 1 3 1 我国实施政府环境问责制已取得的成绩2 1 3 1 1 颁布了一系列有关政府环境问责制的规范性文件2 l 3 1 2 处理了一批环境违法行为的政府官员2 2 3 1 3 强化了政府及其官员的环境责任意识2 2 3 2 我国政府环境问责制存在的问题2 3 3 2 1 我国法律对政府环境问责制缺乏明确的法律规定2 3 3 2 2 有关政府环境问责制的规章效力层次低2 3 i 西安理工大学硕士学位论文 3 2 3 问责主体范围狭窄2 4 3 2 4 问责对象不明晰2 5 3 2 5 问责程序不健全2 6 3 2 6 责任形式不统一2 6 3 2 7 问责力度弱2 7 4 国外法律对政府环境问责制的规定及对我国的启示：2 9 4 1 国外法律对政府环境问责制的规定2 9 4 1 1 美国环境法对政府环境问责制的规定2 9 4 1 2 日本环境法对政府环境问责制的规定2 9 4 2 国外政府环境责任立法对我国的启示3 1 4 2 1 政府环境责任的承担必须有完善的立法支持3 l 4 2 2 环境行政管理权必须得到优化配置3 1 4 2 3 拓宽异体问责实现路径是政府环境问责制的重要内容3 2 4 2 4 设置科学的问责程序力保问责的公正性3 2 5 完善我国政府环境问责制的对策3 3 5 1 以法律的形式明确政府环境问责制3 3 5 2 拓展问责主体范围3 3 5 2 1 立法机关的问责3 3 5 2 2 社会公众问责3 5 5 3 明晰问责对象3 6 5 4 完善问责程序3 7 5 5 统一责任形式3 8 5 6 加大问责力度3 8 5 6 1 将事后问责扩大到事前问责和事中问责3 8 5 6 2 将问责对象的范围由直接责任人扩展到间接责任人3 9 结论4 1 致谢4 3 在校期间发表论文与参加科研项目4 9 i i 绪论 1 绪论 1 1 研究背景及意义 1 1 1 研究背景 随着我国工业化与城市化进程的不断加快，近年来，我国环境污染事件呈现愈演愈烈 之势。湖南浏阳镉污染事件、陕西凤翔儿童血铅超标事件、云南阳宗海砷污染事件、长三 角跨界污染严重，不同原因诱发的严重环境污染事件在各地层出不穷，社会公众的生命健 康安全受到了前所未有的威胁，我国环境保护事业面临空前挑战。仔细分析环境污染事件， 不难发现，政府在环境保护方面不作为、执法不力始终是导致各大污染事件的根源。作为 社会公共环境服务的提供者和社会环境公共利益的维护者，政府对社会公众肩负着法定的 环境责任，但出于各种利益的考虑，政府并未切实履行其环境责任，特别是部分地方政府 官员在环境污染治理和预防、环境生态保护和建设等环保工作各领域中所持的执政理念， 还远远滞后于我国环保事业的发展要求。国家环保部副部长潘岳就曾直言：“重大环境污 染事件的原因，表面看似责任在企业，实则其根源在当地政府。地方保护主义浓厚，政 府不作为是导致污染事件的根本原因，有关部门和部门责任人负有重要责任。”地方 政府不能在环保工作方面奉行“有法必依、执法必严、违法必究”之原则并非个案，此类 现象比比皆是。 2 0 0 5 年1 2 月，国务院颁布的关于落实科学发展观加强环境保护的决定中明确指 出：“建立问责制，切实解决地方保护主义干预环境执法的问题。对因决策失误造成重大 环境事故、严重干扰正常环境执法的领导干部和公职人员，要追究责任。 2 0 0 6 年2 月2 0 日，监察部和国家环境保护总局联合公布了环境保护违法违纪行为处分暂行规定，对 政府环境问责进行了更具体的规定。上述规定的出台在一定程度上遏制了一些政府部门存 在的不作为、乱作为之怪现象。但是在我国的政府环境问责制建立后，我国的环境状况并 未得到大幅度改善，环境恶化之势并未得到有效阻挡。据2 0 0 9 中国环境状况公报显 示：环境保护部共接报并妥善处置突发环境事件1 7 1 起，比去年增加2 6 7 。其中特别重 大突发环境事件2 起，重大突发环境事件2 起，较大突发环境事件4 1 起，一般突发环境 事件1 2 6 起。固从现有制度寻找原因日显迫切。学术界也开始了对政府环境问责制的研究。 该制度本身诸多缺陷已经暴露在世人面前。 在这种背景下，本文在分析国内政府环境问责制实施现状的基础之上，就政府环境问 责难现象之原因进行深入的剖析，同时借鉴国外经验，结合国内现实，进而探索完善我国 政府环境问责制的若干措施。本文认为，通过立法的形式建构科学合理、规范化、制度化、 第一财经日报环保总局再掀环保风暴与地方政府展开博弈 e b 0 l h t t p ：n e w s s i n a c o m c n c 2 0 0 7 一0 1 1 6 0 3 4 6 1 2 0 4 5 8 8 1 s h t m l 2 0 1 0 1 2 2 9 2 0 0 9 中国环境状况公报 e b o l h t t p ：w _ 啊m e p g o v c n p v _ o b j c a c h e p v _ o b j i d e 9 c f 8 8 1 7 1 f 4 3 8 7 1 d d e 7 3 d d e 4 8 c 0 0 6 9 f c 8 f 7 7 l c o o f i l e n a m e p 0 2 0 1 0 0 6 0 3 5 5 1 6 3 3 3 8 7 7 3 9 p d f 2 0 1 0 一1 2 - - 1 9 1 西安理工大学硕士学位论文 法律化的政府环境问责制已迫在眉睫。法律始终是保障政府环境问责合法、公平、公正的 一道底线，问责制度必须以法律为依据，在法律框架内建立和完善政府环境问责制才是防 止问责“随意化、扩大化、情绪化 的路径。 1 1 2 研究意义 政府环境问责制是环境法治建设中至关重要的一个环节。建立健全政府环境问责制， 对肩负有环境保护义务的政府官员的权力和责任进行明确的规定，对拒不履行环境保护义 务的政府官员进行责任上的追究，可以对地方环保系统内部存在的不作为、乱作为之怪现 象形成强有力的约束，有助于扭转政府官员片面的政绩观，避免政府在利益驱动之下与污 染企业同流合“污”，从而促使各级政府官员坚定环境责任意识和环境法治的意识，负责 任的服务社会公众，高质量的满足社会公众的环境公共需求。 当前，我国正处于环境法治建设的重要时期，建构科学合理、规范化、制度化、法律 化的政府环境问责制，是实现环境法治的重要制度支撑。但是，我国的政府环境问责制还 处于初步建设阶段，实践证明，法律制度上的缺失及其现有规定存在缺陷等一系列问题正 使我国的政府环境问责陷入困境。如何才能有效的发挥我国政府环境问责制的作用成为一 个亟待解决的问题。 1 2 国内外文献综述 1 2 1 国外文献综述 a 有关问责制概念的阐释 问责制是西方政治和宪政体制的产物，也是现代法治国家用来监督政府的一项重要 制度。国外学者从各种角度对“问责制”给予了大量的探讨和表述。 西方学者杰m 谢菲尔茨在公共行政与政策百科全书中对问责的概念做出了这 样的解释：“问责是指委托方与代理方之间的关系，即获得授权的代理方( 个人或机构) 有责任就其所涉及的工作绩效向委托方作出回答。”在其1 9 8 5 年主编出版的公共行政 实用词典一书中，则首次提出了“行政问责 的概念并且界定了问责的范围，即“由 法律或组织授权的政府官员，必须对其组织职位范围之中的行为或其社会范围内的行为 接受质询、承担责任。” b 关于政府环境问责制理论基础方面的论述 第一种理论：公共信托理论 “公共信托”词源于法学阶梯。根据自然法理论，空气、流水、海洋及海岸为 全人类共有财产。英国普通法根据这个概念形成了公共信托理论，认为国王是公共信托 财产的受托人，拥有海洋底土及潮汐地，并为航运、商业和渔业的公共使用进行委托管 j a ym sh a f r i t z i n t e r n a t i o n a le n c y c l o p e d i ao fp u b l i cp o l i c ya n da d m i n i s t r a t i o n c o l o r a d o ：w e s t v i e w p r e s s ，1 9 9 8 6 j a yw sh a f r i t z t h ef a c t so nf o l ed i c t i o n a r yo fp u b l i ca d m i n i s t r a t i o n n e wy o r k ：f a c t so nf i l e p u b li c a ti o n s ，1 9 8 5 2 绪论 理。 二十世纪七十年代早期，公共信托理论被美国密执安大学萨克斯教授将应用到环境 权理论的研究中，他提出：大气、水流、日光等环境要素是全体人民的公共财产，共有 人为了合理利用和保护共有财产，将其委托给国家保护和管理，国家和人民之间的关系 是受托人和委托人的关系，国家应当作为全体国民的受托人管理好环境。该理论还认为， 现代意义上的政府是受公民选举赋权，代表社会公众整体利益管理社会公务的公共管理 者。环境行政的作用在于保卫民众生存，是基于国民的委托而赋予行政机关的控制权限。 行政机关应该基于国民的委托实施对污染源的限制，当行政机关背叛了这种委托不正确 的行使控制权限时，作为委托人的每一个居民就成为所谓的私的法务官，告发违反委托 的行政机关，要求纠正其违法行为。 一 第二种理论：环境权理论 环境权的倡导，就是每一个居民都享有在良好舒适的自然环境下进行健康安全的生 活的权利的主张。当行政机关没有正确的限制破坏环境的行为，或者自身实施了加重环 境破坏的行为时，利益因此而受到损害的居民，就可以主张环境权受到侵害而要求纠正 违法的行政措施。 第三种理论：责任政府理论 布莱克法律词典对“责任政府”做出了如下解释：此类政府制度中，政府必然 要对其代表国家而做出的一系列行为和公共政策负责，当议会对政府表示不信任或者政 府提出的公共政策和大政方针不能使公众满意时，政府必须辞职。广义上的责任政府实 指能够对公众依法提出的各种理性要求予以及时回应并有效满足的政府；狭义上的责任 政府则是指如未能有效执行甚至违反法律法规规定的职责就必须承担相应法律责任的政 府。 由此可见，责任和权力是一对孪生兄弟，拥有权力即意味着责任的承担，权力实为 责任性的权力。然而，在现实的行政权力运作过程中，往往出现有权无责、权责分离之 现象。突出的表现为：政府及其行政人员行使了手中的权力，却不承担相应的责任。这 就迫切的需要在严格遵循“权责一致、权责对等”之原则的基础之上，重塑权责在实践 之中的关系，实现权力与责任的平衡。对违法使用权力、滥用权力的政府和政府行政人 员进行问责，迫使其承担否定性的不利的法律后果。固然责任政府彰显了民主政府的施 政原则和现代民主政治改革的基本方向，但是，要真正实现责任政府，就必然需求科学 合理的制度框架来支撑，政府环境问责正是在这个基础上形成的。 c 国外在政府环境责任的立法与实践 开始于上世纪五六十年代的欧美各国的群众性环境保护运动，促进了西方国家的环 境民主和环境法治进程。在此期间，各国环境法的一个重要转变就是政府环境责任的强 化，突出表现在政府环境责任都是作为一个最基本最首要的条款被至于法律文本中。丹 蔡守秋环境资源法学教程 m 武汉：武汉大学出版社，2 0 0 0 ：2 3 0 美 布莱思a 加纳主编布莱克法律词典 m 西部出版公司，1 9 7 9 ：1 0 5 0 美 布莱恩a 加纳主编布莱克法律词典 m 西部出版公司，1 9 7 9 ：1 1 8 0 西安理工大学硕士学位论文 尼尔a 科尔曼在生态政治建设一个绿色社会的一书中强调了政治与生态的相 互作用，通过考察环境问题的政治根源、经济根源和社会根源的基础上来提出一套应变 方案。他认为环境破环不应仅仅追究个人行为，还要正视环境灾难的深层原因，不能让 政府逃避责任。山 1 9 6 9 年制定的美国国家环境政策法是明确和强化政府环境责任的环境立法代表， 其标志性的特征就是政府责任和公共参与。作为国家环境基本法，该法明确了国家环境 政策宣言，从整体上清晰界定联邦政府的第一性环境义务。 为了应对上世纪5 0 年代突发的严重环境公害问题，日本制订了大量公害防治的法律 法规。公害政策基本法详细规定了政府应承担的一系列环境保护与公害防治义务与责 任。1 9 9 3 年制定的环境基本法中的大段篇幅均围绕着政府环境责任这一核心问题展 开，法条中“应当 的措辞有力的凸显了政府在整个国家环境保护事业中所担负角色的 重要。 相比较于西方环境法治发达国家的做法，俄罗斯联邦环境保护法并没有从正面的 角度规定政府环境责任，而是从规定公民享有各种环境权利的角度出发。例如：公民拥 有结社保护环境的权利；公民、社会团体和其他非商业性团体拥有要求政府机关提供环 境信息之权利、要求进行与环境保护密切相关的游行、集会、示威的政治权利以及向政 府进行申诉、申请、建议并得到及时有效答复的权利等等。上述权利内容实质上为政府 环境责任的另一种实现方式。且在政府不作为时，法院可以行政诉讼为媒介将政府的相 关环境责任纳入司法审查的范围，进而促成政府环境责任的实现。圆 美国、日本、俄罗斯虽未在其环境法中明确规定政府环境问责制度，但是上述国家 的环境法已经通过其他的方式承认了政府环境问责制度。如：环境行政诉讼制度，法律 为公民提供了较强操作性的环境权救济程序。上述措施恰恰是公民对政府环境违法违纪 行为进行问责的有力措施。世界上环境保护较成功的国家都有一个共同点，就是环境立 法能够结合本国的基本国情合理的分配社会各主体的环境权利和义务。上述国家的立法 理念和实践证明，要落实政府环境责任，重在制度约束。作为一个独立的法律部门，环 境保护法不再是以政府“环境行政管理法”的面貌出现，政府本身也要接受环境法的约 束，政府的环境责任也要在环境法中得以明确。这正是当今世界环境立法的大趋势。 1 2 2 国内文献综述 近年来，国内因问责制去职的的官员屡见报端，但是在环境阎责方面较为罕见。直 到解振华引咎辞职，政府环境问责才“撼动了整个社会”。面对我国环境不断恶化的严峻 形势，社会公众的环境危机感和环境权意识日渐增强，环境问责意识也渐入人心。政府 环境问责被越来越多的引入到一些具体污染事件的处理中。我国学术界也开始就此问题 展开了一系列的探讨，具体体现为以下几方面： 丹尼尔a 科尔曼著，梅俊杰译生态政治建设一个绿色社会 m 上海：上海译文出版社，2 0 0 6 ：9 5 1 0 6 钱水苗，沈玮论强化政府环境责任 j 环境污染与防治，2 0 0 8 ，3 ：8 1 - 8 4 4 绪论 a 有关建立政府环境问责制的必要性方面 张建伟在完善政府环境问责机制的若干思考中，谈及了建立政府环境问责制的 必要性问题。他认为，健全政府环境责任问责机制是政府环境责任实现的保障。对政府 环境责任履行不当进行问责能够促使政府担当起在环境保护中的责任，满足公众日益增 长的环境公共需求。 张泽在水污染拷问环境责任一盐城自来水污染事件的思考中，谈到政府环境 问责制的建立和实施可以在一定程度上遏制了一些政府部门存在的不作为、乱作为的怪 现象，有效避免了政府在利益驱动之下与污染企业同流合“污”。 蔡守秋论政府环境责任的缺陷与健全一文中提及的环境法治，科学回答了政府 环境问责的必要性问题。环境法治要求行使环境管理权力的政府和作为被管理者的行政 相对人在环境法律面前一律平等，任何机关和个人都不得存在超越法律的特权，一切有 悖环境法精神的行为都应该受到法律的规制。规范政府权力是环境法治的重要内容之一。 不受法律控制和责任追究的政府很容易走向不负责任或滥用权力。只有加强政府环境问 责法律制度的建设，通过制约政府权力，使政府环境管理行为接受法律的约束，接受政 府内部和外部多个层面的监督，政府在保护改善环境质量方面的责任心和勤政的责任感 才能得以提升。政府环境问责制才能真正建立起来，我国的环境保护事业才能得到真正 发展。 b 影响我国政府环境问责制建立的因素 首先，思想意识领域的制约因素。 周亚越在公民问责：现实反思与制度重构一文中谈到了我国问责文化建设相对滞 后的问题。我国与其他国家相比，缺乏公民问责的文化氛围。仔细分析其原因，一方面源 于我国国民受封建专制统治历时时间太长，现代公民大多已经形成了普遍服从心理，民主 意识和参与意识匮乏。另一层面源于新中国成立以来，左的思潮长期侵蚀着社会主义 民主法制建设，国民根深蒂固的认为社会主义国家的政府便是人民利益的代表，政府既然 代表国家形象，对其进行问责缺乏必要性。此类原因造成我国问责文化的滞后。滞后性体 现在：( 1 ) 公众当面临政府的权力不当或违法行使时，表现出强烈的政治冷漠感，缺乏谴 责、批评和监督的积极性。( 2 ) 公众缺乏现代民主政治所需要的政治责任感。( 3 ) 公众的 民主意识淡薄，缺少问责勇气，权力敬畏意识严重。 李丽红、王敏在简析官员问责在我国现代政府建设中的作用一文中亦阐述了类似 的观点：根深蒂固的官本位等封建思想对我国问责文化建设产生了消极影响。我国现阶段 不少官员的思想仍然是官主民朴、官尊民贱、官贤民愚，他们忘记了自己的责任所在，没 有将手中的权力真正用于维护、发展、实现人民的根本利益。 其次，制度上的障碍。 钱水苗、沈玮在论强化政府环境责任一文中提到，我国环境保护法存在政 府环境责任缺失的现象，法条中存在过分强调政府环境管理权力和对行政相对人的环境 西安理工大学硕士学位论文 责任追究，相比之下，法条似乎在政府环境责任追究和公民的环境权利方面规制力度略 显薄弱，此亦构成我国环境立法的特点。而正是在这种立法精神的指引下，我国开展政 府环境问责缺乏立法上的配套支持，问责之路举步维艰。因为，对政府进行环境问责， 前提必定是政府违背其肩负的环境法律义务。既然前提问题尚未有效解决，谈何问责制 度之完善。学者张建伟则指出，我国现有的政府环境问责制从本质上而言是同体问责， 这种类型的问责方式是开展我国政府环境问责制释放制度效应的桎梏。由于政府是公权 力的主体，对其环境责任是否履行进行问责是非常困难的。同体问责这种单一的问责方 式极易滋生问责不力的后果。 c 构建政府环境问责制的对策 第一，构建崭新的政府环境问责文化。学者们主要是从提升全体公民的问责意识和塑 造官员责任理念两个角度来探讨的。 周亚越提出从两个方面着手开展当前我国公民问责意识的培育工作。 首先，逐步塑造培养我国公民的政治参与意识和能力。使得每个公民都深刻领悟到自 己乃国家主权者之成员而非臣民，是社会政治生活以及公共生活的积极参与主体而非消极 的被动的承受客体；监督政府既是自己的权利，亦是自己的责任。 其次是培养公民的平等理念。在法治国家，平等首先便意味着法律面前的人人平等。 官民平等、官员并非特权阶层，此平等不会因社会地位、个人财富等因素的不相等而受到 影响有所改变，公民要勇于对政府及其官员进行监督问责。 政府环境问责制呼吁新的做官理念，问责制度要求的政府对公众负责不同于我国传统 的吏治文化要求的官员只对上级负责，二者之间还存在一定冲突，要相互融合还需一段时 间。毕竟思想意识层次的转变是实际行动的前提。 第二，完善相关法律制度。 有学者提出，环境保护法首先应全面规定积极政府环境责任，解决政府环境问责 的法律依据问题。其次，我国的特殊国情又决定了我国的环境保护法还应当明确消极 的政府环境责任，即政府环境问责制。完善的政府环境问责制也并非修改我国的环境保护 法如此简单，它的形成需要一系列配套法律法规的支持。现实层面，政府意志和政府行政 行为对环境保护工作能否顺利开展影响巨大，其所产生的示范性影响不容小觑。固然建立 一个完整的政府环境问责制度并非修改环境保护法如此简单，但环境保护法对消极的 政府环境责任做出基本的刚性的规定却是不可或缺的。 在制度的具体构建层面，河南大学现代法制研究所的张建伟在完善政府环境责任问 责机制的若干思考中提出：要从内部和外部、权力和非权力等多方面组成立体的问责机 制，对政府是否履行环境责任进行监督和追究。健全立法机关闯责、重视司法机关的问责、 加强社会公众的问责、深化行政机关的问责。论政府环境责任问责机制的健全加强 社会公众问责一文则是从微观方面就公众问责这种问责方式进行了深入详尽的探讨，并 对社会公众问责在政府环境问责中的具体如何运作提出一些操作性强的完善措施。 6 绪论 肖光荣在近年来国内政府官员问责制研究的回顾与思考中主张实行问责主体的多 元化。“在法治国家中，政府官员要受到四种力量的问责。一是民主授权的最高权力机关， 二是政府专门监督机构，三是行政主管部门，四是政府之外的监督系统。只有这四种力量 都发动起来，政府官员才会如履薄冰，才会谨慎用权。 范俊荣在浅析我国的环境问责制中提出了加强环境问责制的配套制度的建设。如： 问责对象环境信息公开、环境责任跟踪制度、建立全新的环境经济政策体系。他还认为， 我国的政府环境问责程序的缺失状态将会阻碍我国政府环境问责制度的健康发展，导致制 度在具体的运作中脱离法治的轨道，坠入人治的误区。 上述学者的研究对我国刚刚起步的政府环境问责制建设，起到了很大的推动作用。但 是，由于我国开始推行政府环境问责制的时间较短，其理论和实践还在探索之中，仍不够 成熟与完善。相关法律问题的研究尤其薄弱。所以，在我国如何建构主体多元、内容全面、 形式多样的政府环境问责法律制度，的确还有许多问题亟待进一步研究。 1 3 研究内容及方法 1 3 1 研究内容 我国环境污染问题呈现日渐加剧的紧迫形势，社会公众生命健康遭到严重威胁。政府 在组织领导协调环境资源保护工作中的突出作用日渐受到重视，而实践中政府环境违法现 象屡见不鲜，成为影响环保工作顺利开展的一大顽疾。政府环境责任的实现保障政府 环境问责制应运而生，该制度已被日渐广泛的运用到具体环境污染事件的处理之中。但是， 如何确保该制度的规范化运作已经成为一大难题。 为了促进该难题的有效破解，推进我国的法治进程，对政府环境问责制法律问题开展 研究成为当前的一个重要任务。本文研究的主要内容如下：首先，对政府环境问责制的基 础理论性问题进行概述，包括对问责制、政府问责、政府环境问责这一系列概念作出界定； 其次，对我国政府环境问责制的发展历程及其存在的问题进行分析；再次，对政府环境问 责制在国外的确立和对我国的启示加以论述；最后，对完善我国的政府环境问责制提出对 她 柬o 1 3 2 研究方法 本文基于现阶段我国政府环境问责制发展的趋势，借鉴国内外研究成果，综合运用法 理、环境资源法的思想和观点，在剖析政府环境问责制内涵的基础上，对现阶段制约我国 政府环境问责制的障碍及缺陷进行反思，对政府环境问责制的完善策略进行探索。 本文在研究中，将运用以下方法进行研究。案例分析法。在理论研究的基础上，结 合具体案例，分析政府环境问责制在实际生活中的运作状况；比较分析的方法。主要用 于针对政府环境责任立法与实践问题的探讨上；o 规范分析方法，主要用于分析我国法律 肖光荣近年来国内政府官员问责制研究的回顾与思考 j 政治学研究，2 0 0 7 ，( 3 ) ：6 7 西安理工大学硕士学位论文 对政府环境责任的规制漏洞问题。 1 4 创新点 本文的创新点主要体现在三个方面：第一，缺乏科学健全的问责程序，是我国政府环 境问责制度建设中严重的弊端，本文将在政府环境问责制的程序法部分给予更多的关注， 对之作深入细致研究，弥补我国当前学术界对政府环境问责制度程序问题关注和诠释的不 足；第二，以“石门案 为切入点，对我国施行政府环境问责制存在的问题进行详细的梳 理，将理论分析与当今社会的重大事件相结合，有助于增强论证的说服力。第三，政府环 境问责制度的法制化问题是本文研究的重点，相关法律制度的完善将是本文着力论述之 处。本文认为，政府环境问责制不能仅仅作为运动式的问责而存在，而是要建立长效机制， 长效机制的重要保障就是相关法律制度完善。 政府环境问责制概述 2 政府环境问责制概述 2 1 政府环境问责制及其与相关概念的区别 2 1 1 政府环境问责制的概念 开展政府环境问责制相关法律问题研究，首先必须将政府环境问责制的内涵及其相关 的基础性概念进行分析。 a 责与责任 “责”在古汉语里面主要有以下几层涵义：( 1 ) 求；要求。宋史范仲淹传：“平 时讳言武备，寇至而专责守臣死事，可乎? ”又为索取。战国策西周策：“归其合剑而 责之金。”( 2 ) 责罚。新五代史梁家人传：“数加笞责 。( 3 ) 责任。陆游春日杂兴 诗：“身为野老也无责，路有流民终动心。”宋史苏辙传：“苟可否多少在户部，则伤财 害民，户部无所逃其责矣。”( 4 ) 责问；责备。战国策赵策：“梁客辛垣衍安在? 吾请 为君责而归之。”现代汉语中，根据新华字典中的解释，“责 一字有以下五种密切 联系的含义：一是责任，即分内应做的事；二是要求；三是指出过失；四是责问，质问， 诘问；五是指惩罚。张文显老师是这样阐述“责任 一词的基本语义的。( 1 ) 份内应做 的事，如“岗位责任”、“尽职尽责”等；( 2 ) 特定的人对特定的事项的发生、发展、变化 及其成果负有积极的助长义务，如：“担保责任 、“举证责任 ；( 3 ) 因没有做好份内的事 或没有履行助长的义务而应承担的不利后果或者强制性义务，如：“违约责任”、“侵权责 任 、“赔偿责任”等。 由于在不同的语言环境中，对于责任的认知已经存在差异，所以法学意义上的责任定 义亦会存在诸多不同。法学界目前主要有以下三种代表性的观点：第一，处罚说。它把法 律责任定义为“处罚”、“惩罚 、“制裁 。正如哈特所言，“当法律规则要求人们作出一定 的行为或抑制一定的行为时，( 根据另一些规则) 违法者因其行为应受到惩罚，或强迫对 受害人赔偿。固第二，后果说。它把法律责任定义为某种不利后果。行为人不遵守法律的 规定作出某种违法行为，去追寻自身渴望的利益，那么他所追求的利益就不会被法律所承 认，甚至要对国家或其它利益( 法律认可的利益) 受损者承担相应的后果。第三，义务说。 持这种观点的人认为：“一般意义上的义务又称第一性的义务，即人们通常所说的法律义 务，包括法定的作为或不作为的义务以及合法约定的作为或不作为义务；特殊意义上的义 务又称为第二性的义务，通常是指由于违反了法定或约定义务而引起的新的义务。 “法 律责任是由于侵犯法定权利或违反法定义务而引起的、由专门国家机关认定并归结于法律 。郑振铎，周林英新编中国四大辞书古代汉语辞海 m 吉林：黑龙江人民出版社，2 0 0 2 ：7 5 商务印书馆编辑新华字典汉语拼音字母音序排列 m 北京出版，1 9 7 2 ：5 3 3 5 3 4 张文显法学基本范畴研究 m 北京：中国政法大学出版社，1 9 9 3 ( 3 ) ：1 8 4 哈特责任 m ，转引自刘作翔，龚向和法律责任的概念辨析 j 法学，1 9 9 7 ，1 0 ：2 1 2 6 张文显法理学 m 北京：高等教育出版社，1 9 9 9 ：1 2 0 9 西安理工大学硕士学位论文 关系的有责主体的、带有直接强制性的义务。”它是“第二性的义务”。布莱克法律词典 解释说，法律责任是“因某种行为而产生的受惩罚的义务及对引起的损害予以赔偿或用别 的方法予以补偿的义务。”圆 综观上述三种观点，虽然存在差异，彼此间却并非互相排除，而是互相补充的关系。 b 问责制 问责制原本是西方政治和宪政体制的产物，但它更是现代民主法治国家用来监督约束 政府权力的一项重要制度。作为实现责任政府、法治政府、民主政府的一条重要路径，问 责制度在我国的实施得到了一定肯定。但是，问责制究竟是一种怎样的制度，它的内涵是 什么，学者们各抒己见，莫衷一是。 有学者从广义角度进行考察，认为问责作为一种普遍的社会关系形式，它存在于许多 社会环境和社会关系中，公共责任的承担者和其他普通的公民、法人、组织等都可以成为 问责的对象。换言之，行政主体和行政相对人都可以成为问责的对象，如在重大环境污染 事故发生之后，除对相关政府职能部门及其官员展开环境问责外，对造成污染事故的企业 展开督办问责亦是关键。广义问责制的适用对象较之于狭义问责制的问责对象，范围则显 得宽泛的多。 实践中，“问责常常与公共行政联系在一起，被视为一种行政机构和治理方式 ，即行 政问责。这就是狭义上的问责制。公共行政实用词典和公共行政与政策国际百科全 书对问责制概念作出如下界定。“由法律或组织授权的高官，必须对其组织职位范围内 的行为或其社会范围内的行为接受质问、承担责任”。 持这类观点的学者们在达成一定共识的基础之上对问责制的内涵界定再次发生了分 歧。概括起来主要有以下几种具有代表性的观点：第一种认为问责制是公众对政府进行问 责的制度；第二种认为问责制是行政系统对其行政干部进行同体问责的制度设计；第三种 就是指特定