（马克思主义基本原理专业论文）民生优先理念下的城市社区管理体制研究.pdf

中文摘要 在2 0 11 年全国两会上，民生是一个备受关注的热点。国家“十二五规划把 保障和改善民生放在突出位置，坚持民生优先具有重要意义：坚持民生优先是贯 彻落实科学发展观的具体体现，是推进和谐社会建设的必要条件，是提高党的执 政能力的根本要求。而随着中国市场经济改革的不断深化，城市化进程也不断加 速，在利益多元化的背景下，建构一个民生优先的城市社区管理体制，已经成为 一个摆在当下中国的热点课题。坚持民生优先理念，为在新的时代背景下反思传 统的城市社区管理体制，探索合乎中国实际的城市社区管理体制提供了指导作 用。民生优先，不仅意味着在社区管理方面要以民生为本，以民生之实现作为评 价标准，而且还意味着城市社区管理要以民为本，在政府领导下，可以充分发挥 和依靠社会的力量。 本文从政治学、社会学、管理学等多学科的角度，对我国城市社区管理体制 面临的问题进行了比较深入的探讨。本文首先从对民生优先的解析入手，对民生、 民生优先等相关概念进行探讨。其次从对城市社区管理及其管理模式的解析着 手，对社区、城市社区、社区管理的概念及国内外社区管理模式做了具体阐述。 随后对我国城市社区管理的不足进行了总结并分析了存在问题的原因。最后，本 文提出了优化中国城市社区管理体制的对策，如下：解放思想，确立民生优先的 社区管理理念；探索适合中国实际的城市社区管理新体制；多管齐下，完善社区 公共服务。 本论文的新颖之处在于从民生优先的理念出发研究我国转型期城市社区管 理存在的问题。从社区管理角度出发来谈论民生优先，民生优先不仅是一种价值 观，而且也是解决当前城市社区管理困境的基本思路，同时也是一种新型的管理 理念。当代中国城市社区管理体制跟不上城市化的迅速发展，具有滞后性，影响 和谐社会的建设。另外，从这种价值观和新型管理观念的视角出发，对社区管理 体制进行优化，有利于人民最大限度地共享发展成果，有利于建构社会主义和谐 社会。 关键词：民生优先，社区，城市社区，管理体制 a b s t r a c t p e o p l e sl i v e l i h o o dw a sac o n c e r n e dh o tt o p i ci nt h en a t i o n a lt w os e s s i o n si n 2 011 t h en a t i o n a lt w e l f t hf i v e 、佬a rg u i d e l i n ea t t a c h e si m p o r t a n c et op r o t e c ta n d i m p r o v ep e o p l e sl i v e l i h o o d ，a n dt ou p h o l dp r i o r i t yt op e o p l e s l i v e l i h o o di s p r o v i d e dw i t hs i g n i f i c a n c e ：t ou p h o l dt h ep r i o r i t yt op e o p l e sl i v e l i h o o di st h es p e c i f i c e m b o d i m e n tt oi m p l e m e n tt h es c i e n t i f i cd e v e l o p m e n tc o n c e p t ，t h en e c e s s a r yc o n d i t i o n t op r o m o t et h eb u i l d i n go fah a r m o n i o u ss o c i e t ya n dt h ef u n d a m e n t a lr e q u i r e m e n tt o i m p r o v et h ep a r t y sa b i l i t y w i t ht h ed e e p e n i n go ft h er e f o r mo fc h i n a sm a r k e t e c o n o m ya n dt h ep r o c e s so fu r b a n i z a t i o na c c e l e r a t e d ，s e t t i n gu pt h eu r b a nc o m m u n i t y m a n a g e m e n ts y s t e mo ft h ep r i o r i t yt op e o p l e sl i v e l i h o o dh a sb e c o m eac u r r e n th o t t o p i ci nc h i n ai nt h ei n t e r e s t so fd i v e r s eb a c k g r o u n d i n s i s t i n go nt h ei d e ao ft h e 研o r i t yt op e o p l e sl i v e l i h o o dr e f l e c t so nt r a d i t i o n a lu r b a nc o m m u n i t ym a n a g e m e n t s y s t e mi nt h en e we r ra n dc o n t e x t ，a n dp r o v i d e sg u i d a n c et oe x p l o r ei nl i n ew i t ht h e a c t u a lu r b a nc o m m u n i t ym a n a g e m e n ts y s t e m t h ep r i o r i t yt op e o p l e sl i v e l i h o o dn o t o n l ym e a n st or e g a r dt h ep e o p l e sl i v e l i h o o d - o r i e n t e da n dt h ei m p l e m e n t a t i o no ft h e p e o p l e sl i v e l i h o o da sa ne v a l u a t i o nc r i t e r i o ni nc o m m u n i t ym a n a g e m e n t ，b u ta l s o m e a n st h a tt h eu r b a nc o m m u n i t ym a n a g e m e n tt ot h ep e o p l e sl i v e l i h o o d - o r i e n t e dc a n g i v ef u l lp l a ya n dr e l yo ns o c i a lf o r c e su n d e rt h el e a d e r s h i po ft h eg o v e r n m e n t w i t ht h ea n g l eo fp o l i t i c a ls c i e n c e ，s o c i o l o g y , m a n a g e m e n ts c i e n c ea n ds oo n ，t h e a r t i c l ed e e p l yd i s c u s s e s t h ep r o b l e mf a c e db yt h eu r b a nc o m m u n i t ym a n a g e m e n t s y s t e mi nc h i n a f i r s t l y , t h ea r t i c l ep r o b e st h er e l a t e dc o n c e p to fp e o p l e sl i v e l i h o o d ， t h ep r i o r i t yt op e o p l e sl i v e l i h o o da n ds oo na tt h eb e g i n n i n go fa n a l y z i n gt h ep r i o r i t y t op e o p l e sl i v e l i h o o d s e c o n d l y , t h ea r t i c l es p e c i f i c a l l ya d d r e s s e st h ec o n c e p to f u r b a n ，u r b a nc o m m u n i t y , c o m m u n i t ym a n a g e m e n ta n dh o m e - a b r o a dc o m m u n i t y m a n a g e m e n tm o d ea tt h eb e g i n n i n go fa n a l y z i n gt h eu r b a nc o m m u n i t ym a n a g e m e n t a n di t sm a n a g e m e n t m o d e t h i r d l y , t h ea r t i c l es u m m a r i z e st h e l a c k o fu r b 锄 c o m m u n i t ym a n a g e m e n ta n da n a l y z e st h er e a s o n so ff a c e dp r o b l e m f i n a l l y , t h e a r t i c l ep r o p o s e st oo p t i m i z et h ec o u n t e r m e a s u r e so fu r b a nc o m m u n i t ym a n a g e m e n t s y s t e m ，a sf o l l o w s ：e m a n c i p a t i n gt h em i n da n de s t a b l i s h i n gt h e i d e ao ft h eu r b a n c o m m u n i t ym a n a g e m e n to ft h ep r i o r i t yt op e o p l e sl i v e l i h o o d ；e x p l o r i n gt h eu r b a n c o m m u n i t ym a n a g e m e n tn e ws y s t e mc o m p a t i b l ew i t hc h i n a sr e a l i t y ；s o n l es i d e so f t h ef e n c ea n di m p r o v i n gc o m m u n i t yp u b l i cs e r v i c e t h en e w p o i n to ft h i sa r t i c l ei st h a tb a s e do nt h ei d e ao ft h ep r i o r i t yt op e o p l e s l i v e l i h o o d ，i ts t u d i e st h ep r o b l e m sf a c e db yt h et r a n s f o r m a t i o no ft h eu r b a n c o m m u n i t ym a n a g e m e n t f r o mt h ea n g l eo ft h e c o m m u n i t ym a n a g e m e n tt a l k i n g a b o u tt h ep r i 嘶t yt op e o p l e sl i v e l i h o o d ，t h ep n o d t yt op e o p l e sl i v e l i h o o di sn o to n l y o n es e to fv a l u e ，b u ta l s ot h eb a s i ci d e ao fs o l v i n gt h ec u r r e n tp r e d i c a m e n to f u r b a n c o m m u n i t ym a n a g e m e n ta n d an e wm a n a g e m e n ti d e a c u r r e n tc h i n a su r b a n c 0 瑚m l m i t ym a n a g e m e n ts y s t e m d o e s n tk e e pu pw i t ht h er a p i dd e v e l o p m e n to f u f b 锄i z a t i o nw i t hal a g ，a f f e c t i n gt h eb u i l d i n go f ah a r m o n i o u ss o c i e t y f r o mt h ea n g l e o fm i 3v a l u ea n dn e wm a n a g e m e n ti d e a , o p t i m i z i n gt h ec o m m u n i t ym a n a g e m e n t s y s t e mh e l p sp e o p l et om a x i m i z es h a r et h ef r u i t so fd e v e l o p m e n ta n dt o c o n s t r u c ta h a r m o n i o u ss o c i a l i s ts o c i e t y k e yw o r d s ：t h ep r i o r i t y t op e o p l e sl i v e l i h o o d ，c o m m u n i t y , u r b a nc o m m u n i t y , m a n a g e m e n ts y s t e m 武汉理工人学硕士学位论文 第一章绪论 1 1研究的目的和意义 随着中国市场经济改革的不断深化，城市化进程也不断加速，在利益多元化 的背景下，如何建构一个民生优先的城市社区管理体制，已经成为一个摆在当下 中国的热点课题。 在2 0 1 1 年全国两会上，谈论的热点问题之一是民生。国家“十二五 规划 十分重视改善民生问题，提出：“坚持民生优先，完善就业、收入分配、社会保 障、医疗卫生、住房等保障和改善民生的制度安排，推进公共服务均等化，努力 使发展成果惠及全体人民。1 1 】坚持民生优先是贯彻落实科学发展观的具体体 现，是推进和谐社会建设的必要条件，是提高党的执政能力的根本要求。 我国城市社区管理模式以政府导向性为主，即作为区政府派出机构的街道办 事处代表其行政主导地管理社区事务。在单位制向社区制转变的过程中，政府主 导型模式起了很大作用，社区管理秩序得到了重构。然而改革丌放以来，随着社 会主义市场经济体制的确立，“单位人 向“社会人 转变，承担相关职能的 机构也发生了相应改变，大多数的公共服务和管理职能由社区来承担。街道办事 处主导的管理模式具有如下特点：管理主体单一化、社区组织自治能力不强、不 具应有的生机活力。居民对提供的服务不太满意、街道办事处处理繁重的社区事 务负担重、压力大、效率低。如果要改变当前面临的困境，就必须寻求新思路， 改变社区管理模式。 西方发达国家经过改革社区管理方式，提高社区公共管理的质量和效率，拓 展资金来源渠道。政府也从直接管理向问接管理转化，而间接管理依据相关的法 律制度进行指导和监督。我们可以吸取西方国家改革管理方式的经验。在国内， 沈阳、青岛等城市尝试并探索自治型社区管理模式较有成效。 在我国社区管理中，政府的直接管理存在质量差、效率低、人力、财力、物 力不足等问题，可以通过转变政府职能束解决这些问题，即加快建设非政府组织 和自治组织，转变管理模式，从单一化的政府主导的管理模式向多元化的社区自 治的管理模式发展。这样政府就可以抽身出来进行宏观调控。因此，优化社区管 理体制，不仅事关社会主义和谐社会的建构，而且也是宏观政治体制改革，建设 社会主义政治文明的一个重要有机组成部分。 l l l 李饭林坚持民生优先使发j f i 成果垃人限度让人民共享【j 】传承，2 d l l ：3 l 武汉理工大学硕士学位论文 1 2 国内外研究现状 1 2 1国内研究现状 在政治体制和经济体制改革深化的背景下，中国的社区在2 0 世纪8 0 年代末开 始建设。在二十几多年的建设和发展中，各地纷纷开始搞社区试点建设，进行多 种模式的摸索，并在不同的城市社区进行不同的探索，主要体现在管理体制、机 制、手段、技术方法等方面的探索。 目前国内关于城市社区管理的研究，主要涉及以下几个方面： ( 1 ) 城市社区管理体制的变迁 谢立中描述了城市基层管理体制变迁的历史轨迹：5 0 年代中后期至7 0 年底 末，居民委员会拾单位之遗，补单位之缺。改革开放后，虽仍存在大量委办任务， 但居委会自主决策的各种“自治事务 在居委会工作中的比重日益增大，居民参 与社区事务积极性有所提高。【i l 胡位钧将这种变革与创新概括为三个方面：首先，制度空间发生转变，从依 附性走向自主性。居委会从作为一种与单位制相配合的辅助性组织设置变为社区 新型公共空间，使社区得以成为具有共同性质的自治空间，摆脱行政附庸的尴尬 角色，实现基层群众性自治组织本性的复归。其次，制度基础趋于下移，从政治 性走向社会性。由单纯依靠政府权威作为城市基层管理的制度基础变为社区居民 内在压力下的社区自治，给社会权力一个生长空间，政府与社会力量相互依赖、 相互制约。最后，制度结构趋于分离，从集聚性走向分散性。政府改变过去对社 会权力大包大揽的方式，将部分权力移交，倾向于建立一个足以涵盖辖区内所有 党政机关、企事业单位、社会团体及社区精英的综合性议事机构。【2 】 ( 2 ) 城市社区管理体制改革的背景 对于城市社区管理体制改革的背景，目前学术界大致存在三种不同的观点。 第一种，是从改革开放以来国家与社会高度一体化的局面逐渐让位于国家、市场 与社区的三角复杂关系的角度出发，来分析城市社区建设和社区管理的背景，指 出在改革开放以前，市场与社区完全依附在国家羽翼之下，形成国家一统天下的 局面，不可能有城市社区建设的提出和城市社区管理体制的改革。但改革丌放以 来，中国的社会结构与社会关系发生了翻天覆地的变化，而社区建设的兴起与发 展是政治、经济和社会互动的产物。表面上看，社区建设的直接动因是为加强社 会管理，维持社会秩序和营造良好社会环境，即政治考虑与社会因素居首位，实 质上市场经济与经济发展是社区建设最主要的动力，因为市场经济的发展既影响 l i l 匡力我国城市l ：区管理模式改革研究以武汉市w 区十i ：区胜务鲋i 改革为例【d 】武汉：湖北人学，2 0 0 9 1 2 l 胡位钧2 0 世纪9 0 年代后期以水城市堆层自治制度的变革j 反| i 1 5 【j 】武汉：武汉人学学报，2 0 0 5 ：5 2 武汉理工大学硕+ 学位论文 着社会管理体制与社会环境，又为社区的发展提出更多更高的要求。单位制理论 是第二种用于解释城市社区体制改革背景的分析模式。认为，在计划经济时期， 城市管理体制是以单位制为主体，辅以街居制。改革要求社会管理逐步从“单位 制”转向“社区管理制 ，这是社区建设的直接原因；随着现代企业制度的建立， 企业原有的繁重的社会职能逐步向社会转移，而政府缺乏相应的体制来承担，这 些问题只能落到社区，从而有了开展社区建设和改革城市基层管理体制的必要和 动力；经济体制改革使城市中原有的“单位人 转变成“社会人”，国家已经不 可能再通过自己所控制的“单位 将社会成员整合在国家体系中，需要通过社区 建设将自主但分散的社会成员重新组织起来，使“单位制 社会转向“社区制 社会。第三种观点是用公民社会加以解释，认为公民社会的发育，使得社会自治 空间得以发展，呼唤社区自治，因而原来的全能政府管理模式一单位制必然要被 社区制所替代。【i 】 ( 3 ) 社区管理模式 张宝峰把目前的城市社区管理体制大致分为三种类型：政府主导型的上海模 式，在这种模式下管理的主体主要是政府组织，居委会独立性、自治性受到限制； 合作型或混合型的江汉模式，政府资源与社会资源整合、行政机制与自治机制互 动、政府功能与社区功能互补：自治型的沈阳模式，社区自治的主体主要是社区 自治组织和社会组织，政府对社区的干预主要是通过制定法律法规和相关政策， 以一种间接和协商的方式进行。【z l 就城市社区管理体制总的现状来说：权力仍 集中于国家组织，社区内权力结构不合理；社区组织缺乏自主性；社区居民参与 意识淡薄；社区内外权力的监督和制约力量薄弱。1 3 】 由于我国的城市社区建设是在新旧体制交替的特殊经济社会背景下进行的， 并且目前仍处在初期发展阶段，社区研究本身也缺乏坚实的理论基础，现有研究 在一定程度上往往表现为对己有建设的描述和对单一社区的分析。理论研究在总 体上尚未真正起到指导社区建设的作用，特别是对我国城市社区建设的主要问题 及其成因上仍缺乏比较系统和深刻的理论分析。因此，系统研究我国城市社区在 其建设过程中所而临的问题及其解决方法就显得尤为重要。【4 】 1 2 2 国外研究现状 国外，尤其是发达国家，城市化进程起步较早，城市社区管理的理论与实践 也相对比较系统。社区理论是社区建设实践的产物。因为研究者观点和角度不同， l i 】陈岚城市 ：区管理体制改革研究：以江苏常熟为例【d 1 i ：海：l ：海复口人学，2 0 0 7 1 2 张宝峰城市 f ：区自治硼f 宄综述【j 】许| ；兀掌f u ，2 0 0 5 ：1 3 】乐赞人城市社区养老服务管理的功能和体制探讨以黄油区 i ：区养老服务为个案【d 】i ：海：复口人 学2 0 0 7 1 4 l 朱汉，t - 我图城市 l 区建设t 问题分析，j 对策探讨【d 】武汉：f 仁中师范人学，2 0 0 4 3 武汉理1 ：大学硕士学位论文 所以研究结果往往反映不同的立场和形成不同的派别。研究对象的不同形成不同 的社区理论分类。如以社区整体、社区心理、社区功能等为对象，由此形成了各 具特色的理论体系。 目前国外关于城市社区管理的研究，主要涉及以下几个方面： ( 1 ) 社区管理的理论 在国外研究方面，探索社区管理的理论是新公共管理理论和公民社会理论。 两个理论的发生背景和基本理论密切相关，分别对应着社区管理中的两个重要构 成：行政权力和民间组织。1 ) 以“新公共管理”为主要内容的治道变革兴起于 西方社会，其主要特征是普遍采用商业管理的理论、方法及技术，引入市场竞争 机制，旨在提高公共管理水平。2 ) 国家的公民社会的存在对社会变革和社会发 展有着巨大意义，作为一种不可忽视的力量，在几乎所有领域都与国家并驾齐驱。 在“政府失灵 和“市场失灵 的情况下，发挥了政府和市场都不可能发挥的独 特的作用。这两种理论对社区的创新是：第一，社区公共管理的责任由政府组织 和非政府组织共同承担。在此前提下，政府与公民社会或民间社会的关系必须重 构。第二，政府官员及其他公共部门服务人员由“官僚 转变为“管理者 ， 由传统的“行政”向“管理”和“治理”转变，提倡顾客导向，政府提供回应性 服务，满足公众( 顾客) 的要求和愿望。第三，政府权力的合法利用和民间社会 力量的成长是保持均衡的政府社会关系的重要基础。公民社会的个人( 公民) 本位、自治精神、公益观念、法制原则等基本精神，要求个人和民间组织更多地 参与社会公共生活、构建政府社会良性互动的重要合作平台。i i 】 ( 2 ) 城市社区管理的模式 国外城市社区管理模式大致分为政府主导型模式、社区自治型模式和混合型 模式。政府主导模式的基本特点是政府行为与社区行为的紧密结合，政府对社区 的干预较为直接和具体，并在社区设有各种形式的派出机构，社区发展特别是管 理方面的行政性较强、官方色彩较浓，如新加坡。社区自治模式的主要特点是政 府行为与社区行为相对分离，如美国。混合模式中，政府对社区发展的干预较为 宽松，政府的主要职能是规划、指导并提供经费支持，官方色彩与民间自治特点 在社区发展的许多方面交织在一起，如同本。【2 】三种类型的管理模式具有相同 的特点是：重视规划城市；实行社会化城市管理；多渠道筹措城市建设资金；大 力发展服务性行业：城市管理主要由政府承担。 ( 3 ) 社区权力 权力是不顾他人的反对也能略扦执行自己的意志的能力或机会。在社区中， 权力更多的是被看作决定社区事务和参与决策的机会：是存在于社区内的各种社 l i l 匡力我困城市 t 区管理模r 改革研究以武汉市w 区i ：区服务站改革为例【d 】武汉：湖北人学，2 0 0 9 1 2 j 李军试论城市社区管理体制的改苹孢1 新【d 1 上海：1 海交通人学，2 0 0 6 4 武汉理工大学硕士学位论文 会权力，就其来源，可源于社区内组织、社区内群众、政府的授权，也可源于财 势、个人魅力。【l 】研究社区权力有两大结构理论争论：精英主义和多元主义。 精英主义代表人物亨特在社区权力机构：决策者研究一书中认为：社区 政治权力掌握在少数社会名流即精英手中，社区中重大的决策通常是由这些精英 决定着，这些社会精英不仅相互之间认识、经常往来、互相磋商社区事务，从而 结成较为密切的社区“权势群体 ，而且他们与国家精英有着千丝万缕的联系， 保持者一种良胜的相互关系，多元主义代表人物罗伯特则指出：社区内存在许多 社会团体或个人集合体，每个群体都有自己的权力中心，社区权力具体分散在众 多的社会群体之中，或者说社区权力就是这些社会群体权力的集合。在决策过程 中，没有一个人或群体足以垄断这一过程，每一个群体都有一定的权力，有其在 特定专属领域里的发言权。两种观点都在某一方面反映着社区权力的本质，但又 失之于偏颇，经过几十年的激烈争论，两者观点有融合包容的趋势。【2 】 总之，国外研究城市社区经历了一个多世纪的时间，其研究成果毋庸置疑是 中国城市社区研究可以借鉴的宝贵财富。但同时也应该明确，国外基本上是以发 达国家为背景获得的相关成果，且不同经济社会类型的国家的城市社区研究没有 得到足够重视。同时，对城市社区概念的不同理解和界定，也在一定程度上影响 了研究的理论和现实意义。 1 3 研究的内容和方法 本文共分五个部分进行论述： 第一部分：绪论。主要介绍选题的目的和意义、城市社区管理的国内外研究 现状、研究的内容和方法、论文的创新点和不足之处。 第二部分：民生优先概述。对民生、民生优先的概念进行基本的阐述和界定 并论述民生优先的重要意义。 第三部分：城市社区管理及其主要模式。对城市社区的相关概念进行阐述， 对我国城市社区管理模式和国外社区管理模式进行概述。 第四部分：现阶段我国城市社区管理的不足及其原因。从思想观念陈旧，社 区意识淡薄、城市社区管理体制不顺、城市社区管理体制存在者较浓的行政化色 彩、政府角色“越位”和政府角色“缺位”、城市社区服务不健全等方面说明管 理的不足并分析其滞后的根源为：计划经济时代“单位体制 的影响、城市社区 管理体制行政化倾向严重，基层政府的角色定位不清、城市社区规划落后、城市 l i l i ：振海+ i ：区政治论【m 】山两：山两人民版，2 0 0 3 ：1 0 9 1 2 j 乐髓人城市 i ：区养老服务管理的功能和体制株讨以黄i i i i 区i ：区养老服务为个案【d 】i ：海：复口人 学。2 0 0 7 武汉理工火学硕士学位论文 市民自治组织发育不全。 第五部分：优化中国城市社区管理体制的对策。本章从战略高度，从解放思 想，确立民生优先的社区管理理念、探索适合中国实际的城市社区管理的新体制、 多管齐下，完善社区公共服务方面对优化城市社区管理进行思考与探索。 本文运用四种研究方法如下：( 1 ) 网络查询法。在搜集资料过程中，在网络 上查阅了大量的国内外相关网站、电子图书、中国期刊网等，了解对城市社区管 理体制进行研究的相关信息和最新动态；( 2 ) 文献综述法。大量收集国内外研究 社区管理体制的有关文献资料，进行梳理、分析和总结；( 3 ) 比较分析法。通过 阐述国内外城市社区管理模式的不同的类型，分别对社区管理模式进行分析和比 较，从而看出我国城市社区管理模式的优势与不足之处；( 4 ) 多学科方法相结合。 在理论分析中本文运用政治学、社会学、管理学等学科的方法和成果。 1 4 论文创新点与不足 随着我国社会经济和政治体制改革的深入，管理社区的主体从政府主体向多 元化主体转变，管理社区的主要力量是社区自治组织、社区非政府组织以及社区 居民。在这种转变过程中，社区居民社区意识不断地增强，社区组织、社区居民 以及政府组织共同承担着社区管理和建设的任务i 因此，本文在阐述相关基本理 论的基础上，重点分析城市社区管理体制不足及其原因，并从民生优先的理念角 度，对优化城市社区管理做了整体性的战略思考。 本文的不足之处在于：由于本人第一次进行这种大篇幅的论文撰写，加上本 人学识有限、理论功底不扎实、学术研究水平不高，对民生优先理念下的城市社 区管理体制研究存在不全面、肤浅、不足之处。 武汉理工大学硕士学位论文 第二章民生优先概述 2 1 民生的含义 “民生 一词最早出现在左传宣公十二年，所谓“民生在勤，勤则不 匮 。在中国传统社会中，民生一般是指百姓的基本生计。蛰j t 2 0 世纪2 0 年代， 孙中山给“民生 注入了新的内涵，并将之上升到“主义 、国家方针大政以 及历史观这样一个前所未有的高度。孙中山对民生问题较为经典的解释是：“民 生就是人民的生活社会的生存，国民的生计、群众的生命。 【l 】“民生就是 政治的中心，就是经济的中心和种种历史活动的中心。”【2 】“民生是社会一切活 动的原动力。”【3 】 民生概念有广义和狭义之分。广义上民生的概念是指与民生有关的事情，不 论是直接相关还是间接相关的事情。广义民生的概念强调民生问题的高度重要性 和高度综合性，这是它的优点，但其明显的缺点是范围太大，广义民生的概念几 乎可以延伸到经济、政治、文化等领域，甚至还可以说包含历史观方面的问题。 这样容易造成不好把握和操作，也容易冲淡人们对真正民生问题的关注和解决， 不利于民生问题与改善民生的具体政策和措施有效地进行结合，孙中山先生大致 是从广义的角度来界定民生的。 由于广义民生概念太大、内容过于庞大、面过于宽泛，不容易吻合具体政策 层面的民生问题，也难以把握，所以在具体政策和实际生活领域中人们一般不使 用广义民生概念。 狭义民生概念，主要是从社会层面界定。从这个层面看，所谓民生主要是指 民众的基本生存和生活状态，以及民众的基本发展机会、基本发展能力和基本权 益保护的状况等。狭义民生概念相对来说比较准确，不难把握，也容易同具体层 面上的民生政策吻合。平时使用的民生的概念一般是狭义的民生概念。 建设社会主义和谐社会是一项系统工程，必须始终坚持以人为本，把最广大 人民的根本利益作为一切工作的出发点和落脚点，把民生问题作为重中之重。具 体说来，有五大民生问题，它们是就业、教育、分配、社保、稳定问题。 就业是民生的根本。就业是人民生存和生活的保障，就是要尽最大努力解决 下岗职工再就业问题，引导农村剩余劳动力向非农产业转移，按照劳动者自主择 业、市场调节就业与政府促进就业相结合的方针，确保人民能正常生活。 i l l 孙中山孙中山选集【m 】北京：人民版 i ：，1 9 8 1 ：8 0 2 1 2 1 孙中山孙中山选集【mj 北京：人民版 l ：，1 9 8 1 ：8 2 5 1 3 1 孙中山孙中山选集【m 】j 七京：人民1 1 1 版 1 ：，1 9 8 1 ：8 3 5 7 武汉理工大学硕士学位论文 教育是民生的基础。教育可以强国富民，可以提高国民素质。因而要优先发 展教育，加大对教育的投入，加强九年义务教育，实行“两免一补 政策。科教 新国战略的关键在教育，教育兴则科技兴，科技兴则国家兴。兴教育是个亟待解 决的系统工程问题，涉及到财政、基础教育体制改革、考试制度改革、教师任用 选拔制度改革、教师待遇等等。问题的核心是增加教育投入，重点之一是提高教 师待遇，解决教师的后顾之忧，使优质人才乐于从事教育、安心从事教育。尊重 学术独立和自由精神。 分配是人民生活休养生息之源泉。改革分配制度，完善多种分配制度，建立 相对合理的增长工资的机制，缩小贫富差距，让人民共享改革发展成果，过上比 较舒适的生活。 社保是人民生存和发展之依托。完善和健全养老、失业、医疗等社会保障机 制，落实城镇居民最低生活保障：探索建立农村养老、医疗保险和最低生活保障 制度；大力加强对特殊困难群众的救助，确保弱势群体的生活底线，让人民生活 衣食无忧。 稳定是人民安居乐业之可靠保障和坚强之后盾。重视社会稳定，健全社会各 种矛盾处理机制，把各种矛盾化解在萌芽状态之中，加强社会治安防控体系和综 合治理，依法严厉打击各种刑事犯罪，争取社会治安状况的根本好转，增强人民 群众的安全感。 2 2 民生优先的内涵 所谓民生优先，就是在我们制定社会政策，创新社区管理体制时，以民生作 为政策制定的出发点，以民生作为评价社区管理体制的价值尺度。不仅如此，民 生优先，强调以人为本，提高民生水平，不仅取决于政府的公共政策，还取决于 人民自身的自治能力。从这个意义上说，民生优先不仅是一种价值观，而且也提 出了破解当下城市社区管理困境的基本思路。具体而言，民生优先在当代中国公 共政策中的主要体现在如下一些基本要求： 提高公共服务水平。坚持以人为本与服务为先的原则，履行政治公共服务， 提高政府保障能力，逐步缩小城乡公共服务差距。 实施就业优先策略。把就业问题摆在推动经济发展的首要位置，实行劳动者 自主择业和市场调节就业与政府促进就业相结合的方针，使就业机会平等、就业 质量提高和就业问题充分实现。 合理凋节收入分配。颦持和完善多种分配方式并存的分配制度，降持公平原 则，初次分配和再分配实现的自i 提是要处理好效率和公平的关系，收入分配格局 要合理有序，居民收入占国民收入的比重要得到提高，劳动报酬占初次分配的比 武汉理工大学硕士学位论文 重也要提高，让收入差距不要扩大。 健全全体社会成员的社会保障体系。按照广覆盖、保基本、多层次和可持续 方针政策，加快对社会保障体系的建设，稳固提升保障水平。 完善医疗卫生制度。按照保基本、强基层、建机制的基本要求，增加财政收 入、深化医疗卫生体制改革、建立健全医疗卫生制度、加快医疗卫生事业发展， 把满足群众基本医疗卫生需求放在首位。 提高住房保障服务水平。坚持政府调控和市场调节相结合的方针政策，加快 完善符合国情的住房体制、机制以及政策体系，逐渐形成总量基本平衡、结构基 本合理、房价与消费能力基本适应的住房格局，让广大群众都有住房住。 全方位地做好人口工作。通过控制人口数量、提高人口素质和优化人口结构 的人口政策，来促进人口一直均衡发展。 此外，要实现民生优先，关键要实现社区自治。社区自治是指社区组织根据 社区居民意愿形成集体选择依法管理社区事务，包括涉外事务和内部事务，涉外 事务主要有国家和地方政策法规与标准的贯彻落实、社区管理与城市管理的对 接、社区代表的履职监督等；内部事务包括社区内部管理、服务和教育。社区自 治的基础是社区居民形成集体选择，而集体选择符合国家和地方政府法规与标 准，社区自治的手段是征集民意、集体抉择、管理和监督，社区自治的出发点是 社区居民的意愿，其目的是维持社区民主生活、社区环境卫生与容貌、社区积极 参与社会管理的风气、向社区居民提供广泛、公正和优质的服务。 社区自治有以下原则：首先，社区自治要有一个权威性的社区组织。社区组 织对外代表社区形象和利益，反映、落实社区呼声，对内维护社区团结，落实社 区“管理、服务、教育 功能。因历史原因，政府扶持的社区居委会担当了社区 组织角色，实施人事、财务、服务、管理、教育自治和社区居民自治功能。当前， 很多社区没有形成权威，更没有形成以权威为骨干的社区组织；在没有权威和代 表社区利益的社区组织条件下，社区自治只能是一种奢望。其次，社区自治的基 础是社区居民形成集体选择。集体选择代表社区多数居民的利益，并照顾到弱势 居民的利益。只有在社区居民意愿形成了社区意愿的集体选择，而政府尊重社区 集体选择，集体选择才能得以实施。再者，确保社区自治事务公开、公平、公正 实施，必须建立有效监督机制。社区自治事务是公共事务，极易成为人人享受却 极少人关心的事务，出现“搭便车”和“不合作”现象，比如没有有效监督机制， 很难从一而终。为了实现有效监督，必须建立分级制裁机制，明晰管理、作业、 监督等责任主体，分工协作，分级制裁确保社区自治事务逐级落实。最后，社区 居民组成复杂，矛盾甚至冲突难免，需要建立低成本冲突协调机制，不仅要平息 矛盾与冲突，而且要做到低成本，人海战术成本太大，强制解决后续影响不太正 9 武汉理工大学硕士学位论文 面，关键还要建立一个集体选择的冲突协调机制。 2 3 民生优先的重要意义 改善民生是社会主义发展规律的必然要求。中国特色社会主义在经济政治文 化发展到一定阶段后，要重视改善民生建设，关注民生、重视民生、保障民生、 改善民生，执政的出发点和落脚点是人民的幸福，经济发展的成果人民来共享， 更多的实惠让人民得到。 改善民生是共产党执政理念的重要体现。中国共产党的先进性本质决定其执 政目标与人民的利益是高度一致的，党执政兴国的理念立足于民生；国家大政方 针的制定着眼于民生，是坚持立党为公、执政为民的必然要求。共产党代表最广 大人民的根本利益，根本途径是解放和发展生产力，出发点和落脚点是切实解决 人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题，最直接的就是改善民生。党的十 七大把民生问题提到了前所未有的新高度，对于更好地贯彻“三个代表”重要思 想，坚持立党为公、执政为民，真正做到权为民所用、情为民所系、利为民所谋， 确保“发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享 ，实现民生状况的 快速和持续改善，具有重要意义。 改善民生是构建和谐社会的根本途径。目前，我国正处在发展的黄金期，也 是矛盾的凸显期。改革带来了社会利益结构多元化，但是社会体制改革滞后，还 没有形成相对合理的机制来调节利益关系。贫富差距扩大，上学难、看病难、就 业难等问题比较突出。今天中国的稳定已不再是由单方面的政府供给和控制来实 现，而在很大程度上来自于民众生活的稳定，来自于社会自我解决问题能力的提 升，来自于民生的改善。要从根本上实现社会稳定，构建和谐社会，必须在发展 经济的基础上，关注民生、重视民生、保障民生、改善民生，实现社会的公平正 义，化解矛盾，构建和谐。因此，当今中国的发展路径的侧重点开始立足民生， 是真正实现社会稳定构建和谐社会的根本途径。 改善民生，是贯彻落实好科学发展观的内在要求。深入贯彻落实科学发展观， 就是要始终把实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益作为一切工作的出 发点和落脚点，把改善民生放在更突出的位置，做到发展为了人民，发展依靠人 民，发展成果由人民共享。 改善民生是构建社会主义和谐社会的关键环节。要加快构建社会主义和谐社 会，必须从改善民生这一关键环节着手，促进和实现社会公平正义，充分调动人 民群众积极性、主动性和创造性，形成全体人民各尽所能，各得其所而又和谐相 处的大好局面，使全社会呈现出“民主法治、公平j 下义、诚信友爱、充满活力、 安定有序、人与自然和谐相处”的清新气象。 1 0 武汉理工大学硕士学位论文 改善民生是全面建设小康社会的题中之义。只有切实解决好民生问题，让人 民群众得到更多的实惠，才能最大限度地发挥广大人民群众的主体作用，积极投 身到全面建设小康社会的伟大事业中去。 改善民生是坚持立党为公、执政为民的本质要求。能否解决好民生问题，直 接关系到广大人民群众的生活状况，关系到党同人民群众的血肉联系，关系到党 的执政基础和执政地位。我们只有把全面改善民生的要求，具体深入地落实到各 级党委和政府的工作中去，权为民所用，情为民所系，利为民所谋，切实解决好 人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题，才能真正筑牢我们的执政基础， 巩固我们的执政地位。 坚持民生优先理念，为在新的时代背景下我们反思传统的城市社区管理体 制，探索合乎中国实际的城市社区管理体制提供了指导作用。民生优先，不仅意 味着在社区管理方面要以民生为本，以民生之实现作为评价标准，而且还意味着 城市社区管理要以民为本，在政府领导下，充分发挥和依靠社会的力量。 武汉理工大学硕士学位论文 第三章城市社区管理及其主要模式 3 1 城市社区管理的概念诠释 3 1 1 社区 社区概念的提出始于德国社会学家滕尼斯( t o n n i e s ，f ) 。社区的德文为 g e m e i n s c h a f t ，它是指与g e s e l l s c h a f t 相对立的一种传统的精神状态、生活方式 和组织形态。1 8 8 7 年，滕尼斯的著作g e m e i n s c h a f ta n dg e s e l l s c h a f t 问世，此 后，美国社会学家罗密斯第一次把该书译成英文，书名f u n d a m e n t a l c o n c e p t s 。 f s o c i o l o g y ( 社会学的基础概念) ，后来，他再以此把它译c o m m u n i t y a n d s o c i e t y ( 社区和社会) ，划分了社区和社会的概念，提出社区和社会是由区别的，社 区是自生的，而社会是结合的；社区是同质的或异质共生的，而社会则是异质的； 社区是相对封闭的、自给自足的，而社会则是相对开放的，相互依存的；社区是 单一价值取向的，而社会是多元价值取向的。社区是人们情感和身份的重要源泉， 而社会则是人们理性和角色的大舞台。