（经济法学专业论文）我国央行金融监管改革的法律问题研究.pdf

北方工业大学硕士学位论文 摘要 从2 0 世纪7 0 年代起，世界各国为适应金融活动混业化和全球化的趋势，先后 根据本国实际情况修订了相关法律，对金融监管体制进行了改革，并在相互之间 建立了国际金融监管合作体制，来防范国内外可能发生的金融风险。面对我国金 融业的深化发展和金融创新高潮的到来，金融“综合经营”的概念已被金融界认 可并日益成为现实，仅仅强调专业化己不能满足金融市场融合的需要。 全球金融监管发展总体特征就是形成旨在强化各金融领域监管合作的模式， 突出中央银行的重要作用，促进金融监管部门之间的合作与协调，完善金融监管 体制。随着我国金融分业监管体制的形成和确立，它与金融业顺应国际发展趋势 走向综合经营模式的矛盾也日益突出显现出来，尤其是加入世贸的过渡期后，实 力雄厚的大型跨国金融集团纷纷抢滩中国市场，以“分业”为背景的中国金融业 将直面以“混业”为背景的金融集团，我国金融监管体制面临严峻的挑战。加强 分业监管体制下的金融监管部门之间的合作与协调，逐步建立既顺应国际趋势又 符合中国实际情况的金融监管体系刻不容缓，并且在此过程中必须突出中央银行 的重要作用。 本文主要介绍和比较了英、美、日等几个国家的金融监管体制和国际金融监 管合作体制的特点，借鉴其立法经验，对我国央行金融监管的改革和完善进行了 思考，提出了改革过程中存在的法律问题，诸如央行如何继续履行金融监管职 责、央行金融监管职责与制定执行货币政策职责的关系、我国的金融监管协调机 制如何构建，并且提出具体的法律建议，力求对我国的金融监管工作有一定的实 践意义。 关键词：央行，金融监管，金融监管改革 t h es t u d yo nl e g a li s s u e so f f i n a n c i a ls u p e r v i s i o nr e f o r m a t i o n o nt h ep e o p l e sb a n ko fc h i n a a b s t r a c t s i n c e19 7 0 s ，i no r d e rt oa d a p tt h em i x e da n d g l o b a lt r e n do ff i n a n c i a la c t i v i t v t h e i n t e m a t i o n a lc o m m u n i t yr e v i s e dt h er e l a t e dl a ws u c c e s s i v e l yt or e f o 啪t h ef i n a n c 瑚 s u p e 1 s l o ns y s t e m a tt h es a m e t i m e ，t h e yb u i l tu pt h ei n t e r n a t i o n a lf i n a n c i a l s u p e l s l o nc o o p e r a t i o ns y s t e mt ok e e pa w a y t h ep o t e n t i a lf i n a n c i a lr i s k 舶mh 咖e a 1 1 da b r o a d f 。a c l n gt ot h ed e e pd e v e l o p m e n to f o u r c o u n t r yf i n a n c i a li n d u s 竹觚dt h e 锄v a jo ft m a n c i a li n n o v a t i o n ，t h ec o n c e p to f f i n a n c i a l ”c o m p r e h e n s i v em a n a g e i n e n t ” h a sb e e na p p r o v e db yt h ef i n a n c i a l f i e l d s ，a n dh a sb e c o m er e a l i t yg r a d u a l l v i tc a n t s a t l s f yt h ed e m a n do ff i n a n c i a lm a r k e tf u s i o nt h a t o n l ye m p h a s i z ei np r o f e s s i o n f l a ec h a r a c t e r i s t i co fg l o b a lf i n a n c i a ls u p e r v i s i o ni st o 南n 1 1 t h em o d ew h i c hc a n s t r e n g t h e l lt h ec o o p e r a t i o no ff i n a n c i a l s u p e r v i s i o n t h em o d ec a ns t a n do u tt h e 1 m p o n 跏f u n c t i o ni nc e n t r a lb a n k ，p r o m o t et h ec o o p e r a t i o na 1 1 d h 啪1 0 n y o ff i n a | l c i a l s e c t i o n s , p e r f 融t h ef i n a n c i a ls u p e r v i s i o ns y s t e m t h ed i v i d e df i n a n c i a ls u p e r v i s i o n s y s t 锄o f 伽n ah a sb e e nf o r m e da n de s t a b l i s h e d ，i th a sb e e na n 枷i n o m yw h e n c o m p a r e dw i t ht h em i x e do p e r a t i o nm o d et o c o m p l yw i t ht h ei n t e r n a t i o n a l d e v e l o p m e l l tt r e n d t h el a r g em u l t i n a t i o n a lf i n a n c i a l g r o u p 胁t e r si n t oc h i n e s e m 独e tm s u c c e s s l o n ，e s p e c i a l l yi nt h et r a n s i t i o np e r i o dw h e nc h i n a j o i n sw t o t h e t i n a n c l a lm d u s t r yo fc h i n at h a ti nt h eb a c k g r o u n do f d i v i d e do p e f a t i o nw i l lf a c et ot l l e i n t e n l a t l o n a lf i n a n c i a lg r o u pt h a ti nt h eb a c k g r o u n do f m i x e do p e r a t i o n t h e 矗n a l l c i a l s u p e 1 s l o ns y s t 铋o fc h i n aw i l lf a c et ot h er i g o r o u sc h a l l e n g e i ti sv e r y n e c e s s a r yt 0 s t r e n g 1 e nt h ec o o p e r a t i o na n dh a r m o n yo ft h ef i n a n c i a ls u p e i s i o ns e c t i o n si nt h e d l v l d e ds u p 咖s i o ns y s t e m t h eg o v e r n m e n ts h o u l dp e r f e c tt h ef i n a n c i a ls u p e i s i o n s y s t e mg r a d u a l l yt oa d a p tt h ei n t e r n a t i o n a lt r e n da n dc h i n e s e c i r a 珊s t a n c e 1m sa r t l c j e m a i n l yi n t r o d u c e sa n dc o m p a r e st h e c h a r a c t 甜s t i c so ff i n a l l c i a l s u p e 1 s l o na n di n t e r n a t i o n a lf i n a n c i a lc o o p e r a t i o ns y s t e mf r o mt h eu k ，t h eu n i t e d s t a t e sa n dj a p a n t h ea r t i c l el e a r n sf r o mt h e i re x p e r i e n c ei nm a k i n g1 a w ，c o n s i d e r s t n e1 s s u e1 nr c f l 0 册i n ga n d p e r f e c t i n gt h ef i n a n c i a ls u p e r v i s i o ns y s t e mo nt h ep e o p l e ，s b a l l l ( o f 叫n a t h e np u tf o r w a r dt h el e g a li s s u e si nr e f o r m a t i o n p r o c e s s ，s u c h 砌o w 2 北方工业大学硕士学位论文 t h ec e n t r a lb a n kc o n t i n u ei t sr e s p o n s i b i l i t yo ff i n a n c i a ls u p e r v i s i o n ，t h er e l a t i o na b o u t t h er e s p o n s i b i l i t yo ff i n a n c i a ls u p e r v i s i o na n dt h er e s p o n s i b i l i t yo fm o n e t a r yp o l i c y , h o wt os e tu pt h es y s t e mo fh a r m o n i z i n gf i n a n c i a ls u p e r v i s i o n t h ea r t i c l ea l s op u t f o r w a r dt h el a ws u g g e s t i o n ，w i t ht h eh o p eo fp l a y i n gs o m ep r a c t i c a lf u n c t i o n st oo u r c o u n t r y sf i n a n c i a ls u p e r v i s i o n k e yw o r d s ：c e n t r a lb a n k ，f i n a n c i a ls u p e r v i s i o n ，r e f o r m a t i o n o ff m a n c i a l s u p e r v i s i o n 3 独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工作及取得的研 究成果。据我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包含其他 人已经发表或撰写过的研究成果，也不包含为获得北直互些太堂或其他教育机构 的学位或证书而使用过的材辩。与我一同工作的同志对本研究所傲的任何贡献均 已在论文中作了明确豹说明弗表示谢意。 学位论文作者签名：意芳签字日期：瑚年期南日 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解i 耋直至些盔堂存关保甏、使用学位论文豹规定，有 权保留弗向匡家有关部门或机构送交论文的复印件和磁盘，允许论文被查阅_ 和借 阅。本人授权些直玉些太堂可以将学位论文的全部或部分内容编入有关数据麾进 行梭索，可以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存、汇编学位论文。 ( 保密的学位论文在解密搿适用本授权书) 学位论文作者签名：啬芳 签字日期：知潍y , o n 学位论文作者毕韭后去向： 工侔单位： 通讯地址： 靳一啦专 导师签名：乙7 签字日期：。1 年歹月纠日 毫话： 邮绽： 北方工业大学硕士学位论文 引言 目前，世界上主要国家和经济体的金融监管模式大致分为统一和分业两种。 但无论采用哪种监管模式，不同监管领域之间的协调都是极为重要的，在统一监 管体制下表现为同一个机构内部不同部门的沟通，而在分业监管体制下则表现为 不同机构之间的沟通。2 0 世纪9 0 年代以后，整个国际金融体系的主导趋势开始 由分业经营走向混业经营，基于金融产品和金融机构之间的界线随着金融体系的 发展和成熟而日渐模糊，这种趋势使分业监管格局下的金融稳定性面临严峻挑 战，各国都歼始了金融监管协调机制的研究和建设。 中国的金融监管组织框架在过去十几年闻发生了巨大变化，曾经在监管上一 统天下的中国人民银行( 我国央行) 经历了3 次大的分离：1 9 9 2 年1 0 月2 6 日， 中国证监会成立，对证券市场的监管职能从央行剥离；1 9 9 8 年1 1 月1 8 日，中 国保监会成立，对保险市场的监管职能也离开央行；2 0 0 3 年3 月1 0 日，中国银 监会成立，对银行的监管职能再从央行独立出来，但央行仍保留部分监管职能， 形成了“一行三会”的格局。与此同时，各监管机构之间协调问题也日益显现， 监管冲突和空白已经在金融领域出现。 随着金融改革的推进，国内许多产业集团和金融机构都在积极以金融控股公 司的形式实现混业经营。金融控股公司通过整合分散的金融资源，以规模化、大 型化和完善的功能来提升金融业的竞争力。但在目前分业监管体系下，对金融控 股公司的监管明显滞后于市场的发展，导致风险加大。 跨越银行、证券、保险的交叉性领域既是监管的薄弱环节，也是金融产品和 金融创新最富有活力的区域。正是因为监管协调机制的不健全，在面对这些金融 创新时，各家监管部门往往考虑本部门的利益进行监管，造成各监管部门之间的 监管冲突，给金融创新造成了障碍。 此外，随着加入w t o 后中国金融市场开放的深化，我们必须遵照世界贸易组 织的统一规则和制度框架，必须自动地参与到金融国际化的潮流中。金融开放大 大加快了外资进入中国金融市场的速度和规模，国内金融市场竞争的国际化、国 际金融市场竞争的国内化趋势将进一步加剧，由此必然演化为金融市场结构的大 变动。中国金融业大整合时代的来临，使政府金融监管面临前所未有的压力和挑 战，改革金融监管制度，重塑金融组织体系，提升金融业整体竞争力已成为中国 政府发展金融业的必然选择。 纵观中外金融监管的实践可以看到，金融监管是必须的，那么如何有效的实 施监管需要我们不断的探索和改革。本文拟通过分析我国央行金融监管改革的历 北方工业大学硕+ 学位论文 程以及金融监管的现状，找到改革中存在的法律问题，提出完善我国金融监管法 律制度的建议。基于这一思路，本文大致分为四个部分，第一部分首先对我国金 融监管的情况加以概述；第二部分对我国央行金融监管改革的情况加以分析：第 三部分提出央行金融监管改革的法律问题；第四部分提出相关的法律建议。作者 希望通过理论上的审视、分析，能够对我国金融监管制度的实践有所裨益。 北方工业大学硕士学位论文 1 我国金融监管的概述 1 1 金融监管的概述 金融是现代经济的核心，然而，在经济运行中形成的金融体系又是十分脆弱 的，发生在银行、保险、证券等任何一个领域中的风险，都有可能演变成一场极 具破坏力的金融危机，因此，建立起一种能够有效防范金融风险的监管体制，是 世界各国在进行经济建设时必须要考虑的问题，有关金融监管的研究也一直在继 续。 何谓监管? 一般来说，监管是国家干预经济的手段之一，其原意是指有系统 的进行管理和节制，并含有规则、法律和命令的基本含义。现代市场经济条件下， 所谓监管，是指“代表社会利益的国家、政府或其授权机构，通过设定一定的行 为标准、规则或准则，对有关机构或参与者活动的合规性，进行持续的和专门的 监督，以限制参与者的行为不损害其他参与者的利益，或不产生有违公平公正分 配原则的后果，并对不合规行为及其后果实施监查和处理。” 从历史上看，现代金融监管体制是在2 0 世纪3 0 年代大危机以后确立的。以 美国为例，美国的危机首先发生在证券市场，然后扩展到银行系统，造成了全社 会的经济大萧条。这场危机对美国银行业和证券业是一个毁灭性的打击，1 9 3 2 年美国股市市值只相当于危机前的1 0 ，银行数量减少了4 0 ，约有1 4 0 0 0 多家 银行先后倒闭。1 9 3 3 年美国国会通过了相关的法律，规定商业银行业务与证券 业务相分离，并且禁止商业银行业务与非银行金融机构业务交叉。之后，美国又 颁布了( 1 9 3 4 年证券交易法等法律，在分业经营基础上建立了分业监管的体 制，为有效克服和防范金融风险提供了体制上的保证。嘲美国确立的金融分业监 管体制曾为日本、加拿大、澳大利亚、新西兰、拉美国家等所仿效。但是，到了 2 0 世纪7 0 - 8 0 年代以后，金融创新产品不断出现，使银行、保险、证券业务之 间的界线日益模糊，监管部门很难从金融产品本身来区别这些业务是银行的还是 保险公司的，或是证券公司的。新的竞争又使各种金融机构面临前所未有的生存 危机，如居民可能会将存款从银行取出，转投向债券，基金或股票以获取更高于 银行利息的回报，从而使银行的储蓄和放贷业务萎缩。于是传统的分业经营方式 开始瓦解，为求生存，金融机构开始通过混业经营来更好地配置业务资源，从而 降低经营成本和提高效率。啪与此相适应，各国开始对旧的金融监管体制进行改 【1 1 屠光绍主编市场监管：构架与前景上海；上海人民出版社，2 0 0 0 1 四周道许，现代金融监管体制研究北京：中国金融出版社，2 0 0 0 1 0 - 1 5 嘲白钦先主编发达国家金融监管比较研究北京：中国金融出版社，2 0 0 3 3 3 3 4 - 3 - 北方工业大学硕士学位论文 革，在混业经营基础上，根据本国国情，建立了各具特色的新的金融监管体制。 1 1 1 金融监管的定义 金融监管，就是指金融监管主体依法运用行政权力对金融机构和金融活动实 施规制和约束，促使其稳健运行的一系列行为的总称。金融监管作为政府对金融 市场中金融机构及其行为的监督、管理和约束、规范，是随着社会经济的发展和 金融市场及金融机构的变化，而不断地进行主动或被动的调整、修正与发展、演 变。1 1 1 1 2 金融监管的必要性及意义 金融监管的必要性来源于金融风险的存在。经济学告诉我们：市场不是万能 的，它有着自身无法克服的缺陷，比如在自然垄断、信息偏在的情况下可能出现 市场失灵，于是政府的干预和管制就十分必要。在金融领域，必要的监管有着强 烈的内在合理性，这是由金融行业的本质和特点所决定的。因此，即使认为优胜 劣汰是竞争的自然法则，金融机构破产不足为奇，我们也无法否认，避免因个别 金融机构破产而引发金融系统的危机，具有重要的现实意义，由此我们也可得出 金融监管的意义所在：确保金融体系的安全和金融秩序的稳定，从而维护经济的 平稳运行，并推动其发展；促进金融行业开展公平有效的竞争；切实保障投资人、 存款人和借款人的合法权益。不仅如此，法律赋予有关机构金融监管的职责，目 的还在于希望通过有效的外部监督来促进金融机构的自我约束，只有外管和内控 彼此配合、互相补充，才能充分实现金融监督的目标，抵御金融风险，维护金融 稳定。 从法律角度来讲，进行金融监管有其必要性：( 1 ) 权力必须加以制约的法 律规则决定了必须进行金融监管。金融机构承担了一定的社会职能，中央银行具 有提供公共服务，进行宏观调控和进行金融监督酌职能；商业银行具有信用中介、 支付中介和信用创造的职能；证券、信托、保险等活动也都具有一定的分配和调 节社会资源的职能。这些机构的职权隐含着某种权力因素。如果不对其权力进行 监督，就容易导致权力的滥用和对社会利益的侵犯。因此，必须对其进行监管。 ( 2 ) 维护公平的法律原则要求进行监管。金融机构通常具有一定的垄断地位， 当今世界各国对金融机构的设立大都采取特许制，金融机构的设立及其营业范围 必须取得政府的特别许可。特许权是一种独占权，即行业垄断。这种垄断地位决 定了金融机构在市场中处于一定的优势地位，也给其滥用特权提供了可能。为了 维护公平，保护处于劣势的相对方的合法权益，对金融机构必须进行监管。总而 言之，监管是金融体系所必需，是制约金融权力，防止滥用垄断权力的必要手段。 张学森主编，金融法学上海；复旦大学出版社，2 0 0 6 4 6 4 7 4 - 北方工业大学硕士学位论文 从以上分析可以看出，金融监管的进行是必不可少的，但监管的进行需要体 制的保障，只有将其通过体制加以固定，才能使其公开化、透明化，从而具有效 率。如前所述，金融监管无论作为一种权力还是作为一种制度，本质上都是一个 法律问题。这是因为，金融监管体制的主体、构成、职权和作用机制等都要通过 法律来确定，使得金融监管体制离不开法律的作用。“1 1 1 3 金融监管的目的 由于金融业在国民经济命脉中有着举足轻重的地位，同时行业自身具有高风 险，高竞争等特性，因而，对其进行金融监管是非常必要的。一般而言，金融监 管的目的应主要包括：( 1 ) 维护金融体系的安全。金融业是高风险的行业，一 家金融机构如因经营管理不善或竞争失败，往往会引起多米诺骨牌反应，产生第 二次波及效应和一连串银行倒闭的“第三者效应”。而一国金融体系的安全发生 危险，则会破坏国民经济的发展。因此，金融监管机构应采取行之有效的措施防 范和化解金融风险，维护金融体系的安全。( 2 ) 维护、促进金融业的公平竞争。 市场经济条件下，金融业要健康发展，金融秩序要稳定，就必须使金融机构进行 公平竞争，减少其他的干扰。我国应该通过金融监管手段保护金融机构地位平等、 有均等的机会；同时也应该制止和打破金融垄断，保证金融市场的效率。( 3 ) 保护存款者的利益。金融机构的主要资金来源是存款者的存款。如果存款人的利 益得不到保护，则会使广大社会公众丧失对金融体系的信心，不利于金融业的稳 定发展。同时，因为金融业涉及面广，关系千家万户，倘若出现信用危机，有可 能影响社会秩序的稳定。( 4 ) 金融监管本身也存在各种缺陷，如监管不当则会 导致监管成本上升、金融机构效率丧失等不良后果。为此，金融监管机构实施金 融监管必须在法定范围内进行，才能实现金融监管的目标。嘲 1 2 我国金融监管的现状 2 0 0 3 年中国人民银行法及银行业监督管理法颁布后我国金融监管 的现状：保险业的监管由保监会负责，证券业的监管由证监会负责，银行业的监 管由银监会负责，此外，根据修改后的中国人民银行法的规定央行仍会履行 六项必要的监管职责：( i ) 明确央行监管银行间同业拆借市场、银行间债券市 场、银行间外汇市场和黄金市场。( 2 ) 明确央行会同银监会制定支付结算规则。 ( 3 ) 明确央行有权对金融机构以及其他单位和个人的下列行为直接进行检查： 执行存款准备金管理规定的行为，与央行特种贷款有关的行为，执行有关人民币 1 1 1 张学森主编金融法学上海：复旦大学出版社，2 0 0 6 4 6 - 4 7 脚丁邦开。周仲飞金融监管学原理北京：北京大学出版社，2 0 0 4 2 5 一 北方工业大学硕士学位论文 管理规定的行为，执行有关银行问同业拆借市场、银行间债券市场管理规定的行 为，执行有关外汇管理、黄金管理规定的行为，代理央行经理国库的行为，执行清 算管理规定的行为。执行有关反洗钱规定的行为。法律并对央行在上述检查中发 现的违法行为规定了相应的处罚。( 4 ) 规定央行根据执行货币政策和维护金融 稳定的需要，可以建议由银监会对银行业金融机构进行检查监督，银监会应自收 到建议之日起3 0 日内予以回复。( 5 ) 规定当银行业金融机构出现支付困难，可 能引发金融风险时，为了维护金融稳定，央行经国务院批准，有权对银行业金融机 构进行检查监督。( 6 ) 明确央行根据履行职责的需要，有权要求银行业金融机构 报送必要的资产负债表、利润表以及其他财务会计、统计报表和资料；央行应当 与银监会、国务院其他金融监督管理机构建立监管信息共享机制。“1 目前“一行三会”的分立金融监管格局，如同铁路警察，各管一段。在这种 分立监管的体制下，最为重要的任务之一，应当是建立不同形式的有效协调机制， 这实际上已经是国际发展的趋势，同时也是当前我国金融市场发展的要求。 m 中华人民共和国中国人民银行法第四条 北方工业大学硕士学位论文 2 我国央行金融监管的改革 2 1 金融监管的模式 世界范围内金融监管的模式主要是分业与统一两种类型。我国在设计分业监 管的金融监管架构时，显然也是借鉴和比较了不少国家和地区的经验和教训。但 是，特别值得强调的是，无论是哪种模式，不同监管领域之间的协调都是最重要 的，只不过在统一监管的模式下表现为同一个机构内部不同部门的沟通，而分业 监管的模式则表现为不同机构之间的沟通。显然，在中国的特定国情下，后者的 难度更大。按照监管方法的时间先后和性质不同，金融监管模式又可分为预防性 的事前监督管理和保护性的事后监督管理，前者是监管体系中的第一道安全防 线，主要包括：登记注册管理；资本充足性管理；资产负债管理；金融业务限制； 外汇风险管理等。后者则主要是针对已出现的金融风险进行的干预及补救措施， 如存款保险制度、紧急援救贷款制度、接管制度等等。 2 2 主要国家金融监管体制改革和立法的特点 2 2 1 英国金融监管体制改革和立法的特点 2 0 世纪7 0 年代以前，英国没有统一的金融监管组织，各金融机构在自己的 经营范围内进行经营，金融机构和行业部门的自律作用，以及监管部门的道义劝 说往往是解决问题的主要方式。1 9 7 9 年通过的银行法正式从法律上确认了 英格兰银行的监管地位和监管职责。1 9 8 6 年的金融服务法授权证券投资委 员会监管证券与投资业，逐步形成了英格兰银行等九家监管机构构成的分业监管 体制。但是，从1 9 8 6 年开始的“大爆炸”式的金融改革，推动了英国的金融自 由化，金融领域中出现的混业经营趋势，不断冲击着当时的分业监管体制。特别 是2 0 世纪9 0 年代以后，出现了很多综合经营的金融机构，其业务覆盖了银行、 信托、保险、证券等各个领域，更是对分业监管体制提出了挑战。1 9 9 7 年5 月， 英国成立了一家全新的超级金融机构金融服务局，英格兰银行等九家监管机 构的监管职能都由金融服务局来统一行使。2 0 0 0 年6 月，英国通过了金融服 务与市场法，从法律上确认了金融监管服务局的地位。另外，英格兰银行、金 融服务局和财政部通过备忘录方式明确了各自的职责是：英格兰银行负责制定和 执行货币政策，维持金融体系的稳定，并保留最后贷款人职能；金融服务局负责 0 1 曾筱清金融全球化与金融监管立法研究北京：北京大学出版社，2 0 0 5 4 2 - 4 3 - 7 - 北方工业大学硕士学位论文 对金融机构和金融市场的监管；财政部负责制定金融监管的结构框架和立法。“1 英国这种高度集中统一的全新的金融监管体制，引起了世界上许多国家的关注。 2 2 。2 美国金融监管体制改革和立法的特点 美国在2 0 世纪3 0 年代建立了严格的分业监管体制，但是，不同领域中的金 融机构从未停止向其他领域中的业务渗透活动。2 0 世纪7 0 年代以后，随着金融 自由化的发展，美国在原有监管体制不变的前提下，开始了渐进式的改革。1 9 8 0 年，美国国会通过了银行持股公司法修正案，规定美联储可以单独授权部分 银行从事证券业务。1 9 8 9 年，美联储以“特例”方式，允许花旗、大通曼哈顿 等五大商业银行直接承销企业债券，同时也允许投资银行从事部分商业银行业 务。1 9 9 1 年美国财政部公布的改革方案允许资本充裕的银行可以拥有保险和互 助基金。1 9 9 8 年美国银行之间的兼并，产生了可以开展多种服务的“全能银行”， 当年通过的金融服务业法案认可了这种混业兼并的合法性。在国际国内金融 自由化浪潮的推动下，1 9 9 9 年1 1 月美国国会通过了金融服务现代化法案， 建立了具有鲜明美国特色的现代金融监管体制。该体制的基本框架是：美联储作 为伞型监管者，对金融控股公司进行综合监管。但是，金融控股公司下属的各类 金融予公司，分别由相应领域的监管机构监管，如金融控股公司下属的银行由通 货监理署监管，下属的证券经纪交易商由证券交易委员会监管，下属的保险公司 由各州的保险监管机构监管。在美国，混业经营是在金融控股公司的框架内，通 过其下属子公司在不同领域内开展不同金融业务的方式来进行的。啪这样，由美 联储抓住这群母子公司构成的伞状结构顶端的母公司进行综合监管，就可以从总 体上了解和控制了这一主体群的经营情况，而在银行、证券、保险领域中的各类 监管机构则按行业依法管住伞状结构下面相应的各类金融子公司的活动，从而构 成了美国独特的伞型监管体制。另外美国各州也都有自己的金融管理部门，负责 对在本州注册登记的金融机构的监管工作，从而形成了美国金融监管体制中联邦 政府和州政府双线监管的又一特点。 2 2 3 日本金融监管体制改革和立法的特点 战后日本建立了较严格的分业监管体制。到2 0 世纪8 0 年代，日本的金融开 始走向自由化和国际化，在这段时期中，日本监管体制主要由大藏省( 财政部) 与日本银行( 中央银行) 共同来执行金融监管职能，但二者的地位有不同，大藏省 对所有的金融机构实旌监管，而日本银行是在大藏省的领导管理之下，只对在日 本银行开立往来账户的金融机构有监管权，配合大藏省完成监管任务。这种监管 m 贺晓勇金融全球化趋势下金融监管的法律问题北京：法律出版社，2 0 0 2 3 7 - 3 8 阱白钦先主编发达国家金融监管比较研究北京：中国金融出版社，2 0 0 3 4 5 4 6 北方工业大学硕士学位论文 体制的行政色彩十分浓厚，大藏省在监管中经常运用行政手段，对金融机构进行 干预。2 0 世纪9 0 年代，日本经济开始衰退，从1 9 9 4 年起，日本的兵库银行、 北海道拓殖银行、有百年历史的山一证券公司先后倒闭破产。危机暴露了日本金 融监管体制的落后性。从1 9 9 7 年起，日本政府进行了日本版的金融大爆炸式的 改革，取消银行、证券、信托子公司的业务限制，允许设立金融控股公司进行混 业经营。同年6 月，日本颁布 金融监督厅设置法，决定成立新的金融监督厅， 逐步接替大藏省行使金融监督权。金融监督厅直接隶属于总理府，但在人事、预 算方面对总理府保持独立性。同时还修改了日本银行法，强化了日本银行在 制定和执行货币政策上的独立决定权。2 0 0 0 年7 月，金融监督厅改名为金融厅， 并接管了原大藏省检查、监督和审批备案的全部职能。“1 改革将过去由大藏省行 政独断一切的旧监管体制转变成能适应金融自由化、国际化潮流的新监管体制， 这是日本在金融监管体制方面实施的一场真正的较彻底的改革。 2 3 我国央行金融监管职责存废的法律分析 货币政策职责作为央行所独有的职责，这是无可置疑、举世皆然的，但在央 行应否具有金融监管职责的问题上，历来争议颇大。目前看来，我国央行金融监 管职责虽然经过几次剥离，但新修订的中国人民银行法保留了金融监督管理 一章，圆尽管如此，有关论争的观点仍值得我们重视与反思，因为这将有益于我 们对相关具体制度作进一步的完善。 2 3 1 坚持央行应具有金融监管职责的理由 坚持央行应具有金融监管职责的理由包括：( 1 ) 货币政策职责与金融监管 职责在实际上是密切联系的，在一定意义上说，央行货币政策职责的实施是以监 管职责为前提的，通过有效而全面的监管来为货币政策的制定提供实践基础，也 为其执行创造有利条件。( 2 ) 独立和强有力的央行是承担监管职责的最佳机构。 美国联邦储备理事会前主席沃尔克曾经说到：“要进行行之有效的监督，具有一 个强有力的监督机构也是十分重要的。如果监督者软弱无力，就不能那么有 效地施行谨慎性、安全性和健全性的各项职能由于政治和其他种种原因，央 行可能是最强有力的监督机构。这一点是很清楚的，至少在美国是这样，因为央 行是独立和严格的，最不受那些常常削弱监督机构监督工作的政治和其他压力的 制约。”尽管这段话针对的是美国的情况，但对于监管职责所要求的独立的和 1 1 白钦先主编发达国家金融监管比较研究北京：中罾金融出版社，2 0 0 3 4 6 - 4 7 田中华人民共和国中国人民银行法第五章 脚赵海燕关于央行监督职能存废争议的思考甘肃省经济管理干部学院学报2 0 0 3 ，3 ( 2 ) ：5 9 北方工业大学硕士学位论文 强有力的特性而言，央行无疑在这方面比起其他机构更胜一筹。而且，我国理论 界对于央行独立性地位的呼声一度也曾高涨，这些都对其监管职责的剥离产生过 一定的冲击。( 3 ) 央行在承担监管职责上有着许多便利的信息来源。央行在维 护支付、清算系统的正常运行，经理国库，负责金融业的统计、调查、分析和预 测等方面，积累了许多的经验，也创建了不少的信息收集渠道，这些传统的央行 职责无疑为其监管职责的行使提供了有利的条件。尤其是它在宏观调控过程中所 进行的再贴现、公开市场操作等职责，掌握了大量的经济金融信息，使得监管的 承担会更加有效与方便。 2 3 2 废除和剥离央行金融监管职责的理由 尽管存在诸多保留央行监管职责的理由，但随着我国经济的发展与国际金融 形势的变化，也有一些学者对这一观点持批判态度，提出了许多的辩驳理由：( 1 ) 从我国的金融实践来看，央行监管职责的存在不但使金融监管得不到充分有效的 行使，还在同时影响到了货币政策的实施。因为在我国的现实国情下，央行与各 被监管的金融机构有着错综复杂的利益关系，根本就不可能实现真正意义上的有 力监管。“1 ( 2 ) 货币政策与金融监管这两种职责在本质上是不同的。货币政策 属于短期的宏观政策行为，具有较强的弹性和伸缩性：而监管则属于政府职能之 一，应该从严进行，持之以恒，不能忽紧忽松。啷( 3 ) 央行监管职责的剥离有 利于提高货币政策及监管职责各自的专业化水平。( 4 ) 监管职责的剥离有利于 央行货币政策的超然实施。 笔者认为，畎上关于央行金融监管职责存废的争论，在事实上反映了金融业 发展过程中不同阶段的要求。随着央行金融监管职责的一次次剥离，许多人认为 央行金融监管的地位就被削弱了，而且央行的位置将逐渐被三家监管机构所取 代。但是，这种观点是片面的。其实，从2 0 0 3 年第二季度起，央行的货币政 策执行报告开始有了微妙的变化? 由原先只涉及银行，扩展到了证券和保险。 也就是说银行业监管分拆出去后，央行监管的内容不是更少了，而是更多了。而 且从多方面反馈的信息来看，央行是在更高层次上与三大监管部门进行协调。央 行仍有部分监管职能，并且在现有的机制下，央行的监管只能加强不会减弱。另 外，由央行、财政部以及银监会、证监会、保监会参加的国务院层次上的金融稳 定协调委员会也在开始酝酿。在我国金融稳定协调机制中，央行将占据主导地位 并且履行具体牵头组织的职能。啪 m 黄琼。银监会”路远任重财经专讯，2 0 0 3 ，6 ( 1 8 ) ：1 8 1 9 ， 嘲魏加宁我国金融改革步伐将进一步加快新金融，2 0 0 3 ，9 ( 6 ) ：2 3 2 5 田亚博经济一周时事观察报告。2 0 0 4 7 - 9 ，7 1 0 北方工业大学硕士学位论文 2 4 我国央行金融监管的改革历程 中国人民银行的成立及其作为我国的央行，迄今已有五十多年的历史。然而， 直到与国有专业银行的分立，它才成为真正意义上的中央银行。之后它又经历了 三次职责上的分离，即1 9 9 2 年证监会的成立，将对证券市场的监管职责从央行 中剥离；1 9 9 8 年保监会的成立，将对保险市场的监管职责加以剥离；及至2 0 0 3 年银监会的成立，其对银行业的监管职责再次被剥离。 从1 9 4 8 年1 2 月1 日起，中国人民银行一直行使着国家银行职能，集中力量 研究和实施全国金融的宏观决策，加强信贷总量的控制和金融机构间的资金调 节，以保持货币稳定作为基本职责。改革开放后，随着中国农业银行、中国银行 等建立，中国人民银行开始履行从国家银行向中央银行的过渡。从此，我国的中 央银行体制开始确立并不断发展。大致来说，我国央行金融监管的改革经历了四 个阶段：第一阶段，从1 9 8 4 年开始，央行以金融调控为主要目标，围绕稳定货 币与经济增长的关系开展工作，存款准备金、再贷款、再贴现成为最主要工具， 支持和促进国民经济稳定发展成为主要任务。第二阶段，从1 9 9 2 年开始，随着 中国金融机构的不断增多，证券市场的发育、信托机构等的存在，银行和保险业 的竞争，尤其是宏观金融失控和金融秩序混乱的状况，金融监管的重要性逐渐提 高，对金融监管是否一定要隶属于央行开始产生争议。1 9 9 2 年，国务院决定成 立证券委和中国证监会，将证券业的部分监管职能从央行分离出来。1 9 9 5 年中 华人民共和国中国人民银行法颁布实施，首次以国家立法的形式确立了中国人 民银行作为中央银行的地位，明确其基本职责是：在国务院领导下，制定与实旌 货币政策，并对金融业进行监督管理。第三阶段，从1 9 9 8 年开始，针对亚洲 金融危机的严重局势和中国经济金融实际情况，党中央、国务院决定对我国金融 体制进行重大改革，其标志性的改革是建立跨省区的中国人民银行分行，实施央 行与证监会、保监会的分业监管。1 9 9 8 年，在商业银行和央行与所办证券公司、 保险公司、信托公司等经济实体彻底脱钩，银行、证券、保险和信托实现分业经 营的基础上，央行的监管职能又做了进一步调整。先是于1 9 9 8 年将对证券机构 的监管职能移交给证监会，后又于1 1 月将对保险业务、保险机构和保险市场的 监管职能分离出去，移交同年成立的中国保险监督管理委员会。至此，银行、证 券、保险实现了分业监管。从1 9 9 8 年到2 0 0 3 年，央行对银行业的监管是按照银 行的产权性质分设监管部门。第四阶段：2 0 0 3 年，十届全国人大一次会议决定， 批准成立中国银行业监督管理委员会，但央行仍保留了部分金融监管职责。四 1 1 1 孟龙市场经济国家金融监管研究北京：中国金融出版社，1 9 9 5 5 4 2 1 魏加宁我国金融改革步伐将进一步加快新金融，2 0 0 3 ，9 ( 6 ) ：2 3 2 6 一1 1 北方工业大学硕士学位论文 3 我国央行金融监管改革的法律问题 3 1 央行履行金融监管职责的法律问题 3 1 1 央行继续履行监管职责的必要性 证券业、保险业、银行业监管职能分离出去以后，央行为了有效履行其制定 和执行货币政策、维护金融稳定、提供金融服务的职责，必须保留一部分监管职 责。这种针对金融机构和金融市场的特定业务活动及其所能发挥的基本功能( 而 不是针对金融机构的名称或基本分类) 进行的监管，即为功能性监管。具体而 言，央行继续履行部分金融监管职责有以下几个方面的需要：( 1 ) 制定和执行 货币政策的需要。为了有效地制定和执行货币政策，央行必须制定金融统计制度 和掌握相关的金融统计数据和其他资料；必须制定准备金管理和利率管理等规 则，检查监督金融机构执行相关规定的行为，在此基础上运用相关货币政策手段； 必须制定银行问市场和黄金市场的市场组织形式及业务活动规则，在此基础上监 测金融市场运行情况和货币政策效应。央行的金融监管职责与制定执行货币政策 职责的关系将在后文加以阐述。( 2 ) 维护金融稳定的需要。中国人民银行作为 我国的央行，是银行的银行、政府的银行和发行的银行，是金融系统的最后贷款 人，为维护国家金融稳定，可以采取各种法律手段，具有金融监管的特殊优势： 第一，信息优势。央行作为银行的银行，既是银行存款准备金的保管者，又是银 行的最后贷款人，还以金融业票据结算中心地位为银行提供服务。它与金融机构 具有密切的业务往来关系，能及时了解各金融机构的经营状况等必要的信息。央 行作为宏观调控的银行，在开展公开市场操作、再贷款、再贴现、调整存款准备 金等业务过程中，也能获得其实施金融监管所必需的各种宏观、微观的经济金融 信息。第二，地位优势。央行作为最后贷款人，在处理银行业突发事件特别是金 融支付风险方面具有特殊的优势。当金融机构遇到流动性困难或者出现支付风 险，央行往往进行直接贷款援助，或者由央行授意，组织大银行发挥最后融通者 功能，或者由央行出面担保，缓解金融机构的流动性风险，帮助有问题金融机构 渡过难关。第三，履行货币政策职能的需要。央行的货币政策实施要求它享有一 定的金融监管权。众所周知，银行的任何活动都与货币政策变化息息相关，而货 币政策的实施又主要是通过银行去渗透整个经济、社会生活的。央行正确制定和 实施货币政策的前提条件是充分了解银行、整个金融、经济的运行情况，而对银 行进行必要的监管则是及时、准确获取真实、可靠信息情况必不可少的有效途径， 1 1 i 李文泓中国人民银行的金融监管中国金融，2 0 0 3 。2 3 ( 1 5 ) ：3 7 - 3 8 一1 2 北方工业大学硕士学位论文 否则货币政策就缺乏了基础，失去了灵魂。因此，为了防范金融风险，维护金融 稳定，央行必须了解金融机构的风险状况及导致风险的原因，这就需要金融机构 报送相关的资料，必要时需要对金融机构进行检查监督；必须制定对有问题金融 机构实施救助的管理办法并监督执行情况；必须对本币市场实施宏观调控，促进 本币市场之间及本外币市场之间协调发展；必须对外汇市场实施管理和宏