（经济法学专业论文）我国综合交通规划立法研究.pdf

中文摘要 在国家可持续发展战略的指导下，我匡综合交通规划撂到应有的重视，并且 发展迅速。综合交通规划法律制度的状况直接影响着综合交通规划作用的发挥。 本文针对我国综合交通规划存在的问题进行研究，探讨如何构建我国的综合交通 规划法律框架，以求在理论和实务层面的点点突破。 文章第一部分介绍了本文的研究意义和研究方法。 综合交通规划是一个比较新的问题，文章第二部分对综合交通规划的概念、 特征，综合交通规划法的基本问题进行了界定和分析。 文章第三部分分析了我国综合交通规划现状藉存在的闯题。我国综合交通援 划法律制度主要存在规划主体、监督和权利救济方砸的问题。本文认为，没有综 合交通规划法律制度是造成我国综合交通规划问题的主要原因。因此，必须加强 综合交通规划立法。 文章第四部分主要余绍了毽孙的综合交通规划法律研究和立法。国外的综合 交通规划法律研究，起步早，相对比较完善。各国基本形成相对比较完整的综合 交通法律体系。这为我国解决这一问题提供了参考。 文章第五部分提出如何构建我隧酶综合交通裁划法律框架。这一部分主要参 考美国、英国和德国的立法实践经验，通过对比，探讨如何构建我国的综合交通 规划法律。本文认为，要构建我国的综合交通规划法律，必须要建立以下法律制 度：综合交通规划立法宗旨、法律原则、编制审批主体、法律关系内容、法律责 任、监督检查法律制度。 本文主要运用了比较分析法、历史分析法，通过对我国综合交通规划现状进 行分析，并借鉴国外的先进经验，针对我国综合交通规划存在的问题提出相应完 善措施。希望在学术上有所突破。 关键词：综合交通规划立法法德制度 分类号：d 9 2 2 2 9 1 a bs t r a c t u n d e rt h es u s t a i n a b l ed e v e l o p m e n ts t r a t e g y si n s t r u c t i o n ，i n t e g r a t e dt r a n s p o r t p l a n n i n gr e c d v e sm o r ea t t e n t i o n s ，a n dd e v e l o p sr a p i d l y t h ei n t e g r a t e dt r a n s p o r t p l a n n i n gl a wi m p a c t so nt h er o l eo fi n t e g r a t e dt r a n s p o r tp l a n n i n g i nt h i sp a p e r , w e s t u d yt h ep r o b l e m so f c h i n e s ei n t e g r a t e dt r a n s p o r tp l a n n i n g w es t u d yh o wt ob u i l dt h e l e g a lf r a m e w o r ko fc h i n e s ei n t e g r a t e dt r a n s p o r tp l a n n i n g t h i sr e s e a r c ha i m sa tf i n d i n g t h ew a yt ob eb e t t e r t h ef i r s tp a r to ft h ea r t i c l ei n t r o d u c e st h ev a l u ea n dm e t h o d so fr e s e a r c h i n t e g r a t e dt r a n s p o r tp l a n n i n gi san e ww o r dt om o s tp e o p l e i nt h es e c o n dp a r to f t h ea r t i c l e , w od e f i n et h ew o r di n t e g r a t e d t r a n s p o r tp l a n n i n gf i r s t l y ( c o n c e p t ， c h a r a c t e r i s t i c s ) a sa ni n t r o d u c t i o na n dt h ef o u n d a t i o no fr e s e a r c h w ed e f i n ea n d a n a l y s i st h eb a s i ci s s u e so fi n t e g r a t e dt r a n s p o r tp l a n n i n gl a w i nt h et h i f dp a r to ft h ea r t i c l ew ea n a l y z et h es i t u a t i o na n dp r o b l e m so fc h i n e s e i n t e g r a t e dt r a n s p o r tp l a n n i n g t h em a i nq u e s t i o n so fi n t e g r a t e dt r a n s p o r tp l a n n i n gl i ei n t h ei m p e r f e c tp l a nm a i nb o d y , p l a nr e v i s i n gs y s t e m ，t h ep u b l i cp a r t i c i p a t e ss y s t e m t h i s a r t i c l eh o l d st h a tc h i n e s ei n t e g r a t e dt r a n s p o r tp l a n n i n gl a wh a sn o ty e tf o r m e d t h a ti s w h yc h i n e s ei n t e g r a t e dt r a n s p o r tp l a n n i n gh a ss om a n yp r o b l e m s s ow em u s t s t r e n g t h e ni n t e g r a t e dt r a n s p o r tp l a n n i n gl e g i s l a t i o n 。 i nt h ef o u r t hp a r to ft h ea r t i c l ew ei n t r o d u c eo v e r s e a sl e g a lr e s e a r c ho ni n t e g r a t e d t r a n s p o r tp l a n n i n g t h eo v e r s e a sl e g a lr e s e a r c ho fi n t e g r a t e dt r a n s p o r tp l a n n i n gi s c o m p a r a t i v e l ym o r ep e r f e c t 。t h e yb a s i c a l l yf o r m e dar e l a t i v e l yc o m p l e t el e g a ls y s t e m f o ri n t e g r a t e dt r a n s p o r t t h i sp r o v i d e sar e f e r e n c ef o rc h i n at os o l v et h i sp r o b l e m 。t h i s a r t i c l em a i n l yr e f e r st oa m e r i c a n , b r i t i s ha n dg e r m a n y sl e g i s l a t i o ne x p e r i e n c e w ec a l l r e f e rt ot h e i re x p e r i e n c ei no r d e rt oc o n s u m m a t et h er e l a t i v es y s t e mo fo u rs t a t e s i nt h ef i f t hp a r to ft h ea r t i c l ew ef o c u so nh o wt ob u i l dc h i n e s ei n t e g r a t e dt r a n s p o r t p l a n n i n gl e g a ls y s t e m w em a i n l yr e f e rt ot h el e g i s l a t i v ep r a c t i c ea n de x p e r i e n c eo fu s ， b r i t a i na n dg e r m a n y w ee x p l o r ew a y st ob u i l d0 1 1 1 c o u n t r y s i n t e g r a t e dt r a n s p o r t p l a n n i n gl a w sb yc o n t r a s t 。w eb e l i e v e st h a t i no r d e rt ob u i l dc h i n e s ei n t e g r a t e d t r a n s p o r tp l a n n i n gl a ww em u s te s t a b l i s ht h ef o l l o w i n gt h el e g a ls y s t e m ：a ni n t e g r a t e d t r a n s p o r tp l a n n i n gl e g i s l a t i v ep u r p o s e ，p r i n c i p l e so fl a w , a p p r o v a lo ft h ep r i n c i p a l ，l e g a l r e l a t i o n s ，l e g a lr e s p o n s i b i l i t y , s u p e r v i s i o na n di n s p e c t i o ni nt h el e g a ls y s t e m t h i sp a p e rd or e s e a r c hm a i n l yt h o u g hc o m p a r i s o nm e t h o da n dh i s t r i o n i cm e t h o dt o a n a l y s i s t h i sp a p e ra n a l y z e st h ep r e s e n ts i t u a t i o no fi n t e g r a t e dt r a n s p o r tp l a n n i n g , l e a r n sf r o mt h ea d v a n c e de x p e r i e n c eo ff b 惭朗c o u n t r i e s , a n dg i v e sas u g g e s t i o nt o r e s o l v ee x i s tq u e s t i o n s d om yb e s tt om a k e s o m eb r e a ki nt h ea c a d e m i co fi n t e g r a t e d t r a n s p o r tp l a n n i n g k e y w o r d s ：i n t e g r a t e dt r a n s p o r tp l a n n i n g ；l e g i s l a t i o n ；i n s t i t u t i o no fl a w c l a s s n o ：d 9 2 2 2 9 1 v 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解北京交通大学有关保窝、使用学位论文的规定。特 授权北京交通大学可以将学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检索， 并采用影印、缩印或扫描等复制手段保存、汇编以供查阅和借阅。同意学校向国 家有关部门或机构送交论文的复印件和磁盘。 ( 保密的学位论文在解密鹾适用本授权说骧) 学位论文作者签名。翁丽君 翩躲数年 签字同期：卫o f 年6 月1 6 日签字日期：加g 年月日 独创性声明 本人声明所里交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工作和取得的研究成果，除 了文中特别加以标注和致谢之处外，论文中不包含其他入已经发表或撰写过的研究成栗，也 不包翕为获得j 京交通大学或其他教育机构的学位或证书嚣使用过的材料。与我一网工作的 同志对本研究所做的任何贡献均已在论文中作了明确的说明并表示了谢意。 学位论文作者签名：田丽君签字翻期：3 矿年6 爿i 毒掰 致谢 本文是在我的导师张晓永教授的指导下完成的。深深感潦我的导师张晓永教 授。张教授学识渊博、治学严谨、谦和善良，在两年的学习过程中，在学习和生 活上都给予我许多关怀和帮助，令我终生难忘。在论文的写作过程中，从确定论 文选题、拟定论文提纲直至最后定稿，张教授都付出了极大的辛劳和宝贵的时间。 在此，我向我的导师表示衷心的感谢。 此外，北京交通大学多位教授先后对本论文提出了宝贵意见，启发我进行更 加严谨的学术研究，在此我向他们表示衷心的感谢。在选题以及撰写论文期间， 王敏、黄笔镜等露学对我的论文给予了热情帮助，在此蠢他们表达我的感激之情。 最后，感谢父母多年来对我默默的支持和信赖，他们的理解和支持使我能够 从容的完成论文和学业。 量塞塞变适塞堂亟圭堂焦逾童 缝途 1 研究意义 我国综合交通规划立法研究 1 绪论 交通行业是国民经济的支柱行业，为经济增长与社会进步做出直接贡献。交 通运输产业作为基础性产韭，是社会生产与商品流通的基础条件，是健迸生产力 发展与城镇体系合理布局的物质基础，是加强区域间社会经济联系的纽带。交通 行业的发展关系到整个国民经济的健康运行。现代交通运输应主动引导、带动经 济发展转变，对国民经济发展和产业布局具有先导性作用。 从交通发展的过程来看，各国交通运输发展都要经过几个阶段。综合交通发 展阶段是必经过程。综合交通是指综合各种交通方式，一体化的，高效率的完成 交通，多式联运和一体化交通是综合交通的核心内容。我国正处于从初步交通运 输阶段向综合交通阶段转化时期。我国的“十一五 规划明确提出综合交通的内 容。发展综合交通是岿然选择。 交通规划是未来交通发展的方向和目标。交通规划的实施对整个国家的政治 经济生活有着极为重要的影响和作用。我国交通由各种运输方式独立发展向综合 交通阶段发展，交遂规划也应随之发生相应的变化，应建立起完善的综合交通规 划体系。综合交通规划是以有限资源在空闯和时间上的合理配置，满足政治、经 济、社会发展等对交通需要的多元目标设计与安排1 。目前，我国没有专门的规划 法律法规。规划文件法律地位不明确。我国的综合交通规划法律制度尚未建立。 国铃的综合交通规划法律研究，起步早，褶对比较完善。国外交逶发震也经 历了由各种运输方式独立发展向综合交通阶段发展的阶段。随着可持续发展理念 的出现，囱2 0 世纪9 0 年代起，很多国家开始重新审视交通运输发展模式。从可 持续发展高度制定交通运输发展战略与政策，强调交通运输与经济、社会、环境 之闻的协调发展，加强多种运输方式的协调和衔接2 。目前，构建可持续发展的综 合交通运输体系，已成为当今世界交通运输业发展的主要趋势。谶方发达国家为 保证综合交通运输体系的健康发展，出台了一系列的法律法规。以美国为例，1 9 9 1 年美匡国会批准的地面联合运输效率法案( 简称i s t e a 冰茶法案) 明确要求运 输部协调环境污染、交通运输发展的问题，要求各州和大城市制定长期综合交逶 综合交通规划的理论与方法课题组：综合交通规划概念及基本框架，载综合运输2 0 0 5 年第6 期 2 黄民翔张建警主绽；霆外交通运输发震战略及痿示，中国经济蛙l 敝社2 7 年舨，繁l o 页。 l j 塞塞变通太差亟堂焦论塞 绪途 运输规划，重视各种交通运输方式的协调和配合。 现阶段，我国对综合交通规划制度法律研究与立法的需求日益加强。因此研 究这一方面的立法闯题是缀有现实意义的。 2 研究方法 收集整理我国交通规划发展历程和现状等相关资料。收集整理发达国家综合 交通规划的相关法律法规资料。分析发达国家综合交通规划发展历程，研究总结 其发展演变过程中的共同规律。 以社会主义市场经济理论为指导，综合运用归纳和演绎相结合的方法，分析、 评价我国交通规划的发展演变历程，用系统的理论和方法对各种运输方式的管理 体制、法律法规、规划作用和地位等进行对比分析。深入研究交通自身发展的规 律和特点。在分析我国综合交通规划缺点的基础上，参照发达国家综合交通规划 发展的共同规律，研究提出符含我圈国情的综合交通规划立法思路、基本框架和 法律建议。 2 2 综合交通规划立法相关概念的界限与范围 2 1 综合交通规划的概念和特征 2 1 1 综合交通的界定 交通与运输在概念上基本相同，但是略有差异。运输是指借助公共交通嬲络 及其设施和运载工具，通过一定的组织管理技术，实现人与物空间位移的一种经 济活动和社会活动3 。交通的含义原本比运输广，指各种运输和邮电通信的总称。 后来交通的概念发生变化，一般不褥包括信息。运输与交通虽然都是指人和物的 移动，但描述的兔度和位置是不相同的。运输强调的是“运”，通常是站在宏观 管理部门和运输业的角度注重其过程；而交通侧重于通达程度，往往是站在消费 者的角度注重其状况。本文没有对交通与运输进行严格区分。 上述交逶的概念是广义的交通。狭义的交逶仅包含公路帮永路。狭义交通产 生的主要原因是我国独特的交通管理体制。我国的交通部只负责公路和水路运输， 部分省市区的交通厅只负责公路。虽然，近些年一些省市区成立了交通委员会， 统筹管辖区内的各种运输行业，交通的概念逐渐扩大。但一般情况下，交通仅指 公路和东路，丽不包括其他运输方式。狭义的交通概念与综合交通的精神楣悖， 不利于综合交通的发展。本文中的“交通指广义的交通。 综合交通的概念是随着人们对交通运输发展阶段认识不断加深而产生的。 随着交通产业的不断发展，人们认识到交通发展是有一定的阶段性。从综合 交通角度看运输业发展的层次，可以分为各种运输方式各自独立发展的酎期、以 节点设旌连接和多式联运体制整合为主要特征的一体化运输发展时期，和以满足 社会经济可持续发展为目标的综合运输发展时期4 。在交通发展早期，各种运输方 式是单独发展的。在综合化到来的嚣尊期内，各种运输方式之闻需要相互衔接、协 调，网时应考虑环境、资源的问题，各个独立发展的运输体系应相互综合化。2 0 世纪5 0 年代前后，许多国家相继建立了研究和协调多种运输方式发展的机构，着 重研究和解决综合交通问题。 匿外和我雷对综合交通概念的使用和谈识有所不同： 国外提出综合交通这一概念大约是在2 0 世纪4 0 一5 0 年代。最近一二十年，概 念的名称和内涵才趋于一致。“综合交通 用英文表达是“i n t e g r a t e d 彭辉：综合交通运输系统理论分析，长安大学博士论文2 0 0 6 年6 月 荣朝秘：中遮是孬灌要一个运输郝，载经济学消慰掇2 0 0 5 年9 嚣1 6 日。 3 t r a n s p o r t a t i o n ，定义为：使两种以上交通工具在最佳化基础上的整合，以实 现旅客或货物的直达运输。欧美国家强调的是在各种运输方式之间实现“无缝 和“连续”的一种运输。我国对综合交通采用了“c o m p r e h e n s i v et r 毡n s p o r t 8 专i o n ” 词，中国大百科全书的定义是：研究综合发展和利用铁路、公路、水运、 航空和管道等各种运输方式，以逐步形成和不断完善一个技术先进、网络布局和 运输结构合理的交通运输体系的学科。我国指的是对各种运输方式的合理使用范 围、分工和投资比重等进行理论研究的学科。 综合起来，国外对综合交通的概念主要强调以下几个方面：各组成运输方式 的多重性、平等性和包容性；各组成运输方式在充分发挥各自比较优势基础上的 合理聱j 用、协调和可持续发展；各组成运输方式的基础设施、运输装备等设施和 管理相互连接和配合的紧密性、碰合性和一体性；各组成运输方式的结构比例随 需求结构而变化并逐步趋同，其结构不断升级；运输过程的连续性、无缝性和全 程性；综合运输体系通过市场机制和宏观调控来建立和发展。 国内外对综合交通体系有不同的理解。在酒方爨家“综合交通”指的是在各 种运输方式之间实现“无缝”和“连续 的一种运输；两在我国指的是对各种运 输方式的合理使用范围、分工和投资比重等进行理论研究的学科。两者有着本质 的不同：前者是在市场经济条件下，解决运输市场出现的问题；后者是在规划经 济条件下，研究如何解决运输部门之间出现的阀题。欧美善家认为是旅客和货物 使用两种以上运输方式时，实现“无缝”和“连续”的一种客货运输体系。目前 我国对综合运输体系概念比较权威的解释是：“由各种运输方式构成的、相互协 调及合理利用、共同完成旅客和货物运输的系统。综合交通与综合交通体系在 我国的具体实践中也是在不断发展和完善的。 由此可以看出，从综合运输到综合运输体系西方国家的概念是连续、深入的， 而我国却是不连续也不相关的。把综合运输定义为种学科，而把综合运输体系 定义为各种运输方式组成的一种框架，这不合逻辑。所以本文采用西方国家中综 合交通的概念。综合交通是指综合各釉交通方式，一体化的，高效率的完成交通， 多式联运和一体化交通是综合交通的核心内容。 2 。1 。2 综合交通规划的概念和特征 目前，交通日益成为国家或地区竞争力的核心要素，甚至是最为关键的要素， 所以各国政府和各级政府部门对交通规划都非常重视。综合交通规划通过政策、 技术、经济等多种手段，以实现政府对交通设施有效管理和充分利用的目标，满 足社会经济发展对交通的需要。综合交通规划是国家或地区社会经济发展的重要 4 专项规划，也是经济发展的重要基础设施规划，其在规划体系中的地位是非常重 要的。 近些年，人们对于综合交通规划概念达成共识。通常认为，综合交通规划是 以有限资源在空间和时间上的合理配置满足政治、经济、社会发展等对交通需要 的多元目标设计与安排5 。 综合交通规划不同于一般的交通规划，具有以下特征： 第一，综合交通规划具有综合性 综合交通靓划的综合性体现在嚣个方蕊：各运输方式规划之间的综合；交通 规划与土地开发、城市规划、环保、能源等功能的融合。 相比于各个运输方式独自规划阶段，综合交通规划的综合性是很显著的。各 个运输方式独盘规划阶段，交通规划由各交通职权部门单独负责。我重各个交通 主管部门分别进行规划，行业利益明显，很难平衡各方利益。各种运输方式各自 规划，缺乏有效的衔接，难以形成各种运输方式间的协调规划。不利予整合交通 资源以及全国统一运输市场的形成，难以形成统一高效的交逶体系。同时，我国 交通规划与土地开发、城市规划、环保、能源等部门联系薄弱，交通规划中不能 兼顾土地开发、城市规划、环保、能源等问题。而综合交通规划体现了各个运输 方式规划的综含及交通规划与土地开发、城市规划、环保、能源等的综合。综合 交通规划的综合性实现了最大限度减少运输方式之阀的排斥与摩擦、最大限度提 高行政效率的目的。在综合交通规划阶段，各国一般通过建立综合的交通管理体 制保证这种综合性的实现，并且规划的综合性在法律框架内得以确认。 第二，综合交通规划具有协调性 综合交通规划的协调性，应当包含以下四个方面：一是各种运输方式走部的 协调发展；二是不同运输方式之间的协调发展，强调实现各种运输方式之间优势 互补、相互配合；三是区域交通的协调发展，强调重点加强贫困、落后地区的交 通发展，缩小区域交通发展之阀的差距；嚣是城乡交通的协调发展，强调加大农 树地区交通的建设力度，缩小城乡交通发展之间的差距6 。 与一般的交通规划相比，综合交通规划的协调性更为明显。综合交通阶段， 一般实施统一的管理，规划间的协调有了统一的机构保证，更容易达到协调一致 的匿标。 第三，综合交通规划具有层次性 综合交通规划是一个缜密的体系，综合交通规划的层次性表现为时间、空间 两个方面。 ，5 综合交通规划的理论与方法课题组综合交通规划概念及基本框架综合运输2 0 0 5 年第6 期4 贰 骂强。j c 重综会交逶羧划豹惩杰惑考宏震经济警理2 0 0 6 年繁l 期2 7 页 5 时间角度的层次性指，综合交通规划可以分为战略层次酌长期规划、战术层 次的中期规划和执行层次的近期规划。不同层次的综合交通规划有不同的特性。 空闻角度的层次性指，综合交通规划可以分为溪家层次、区域层次和城市综 合交通规划。豳家层次的综合交通规划是指由中央政府审议批准的全国综合交通 规划。国家层次的综合交通规划重在从战略层次管理国家的综合交通网络规模、 结构和布局，制定综合交通的发展政策，构建综合交通通道、主干网络和国际通 道。区域性综合交逶规划刘重在蔽据经济发展需求，管理区际联系通道、区域内 城市联系通道和农村通道。区域性综合交通规划满足区域对内对外经济发展的要 求，同时制定符合区域环境社会发展容量的交通政策。区域层次的交通规划按照 区域的构成还可以进一步分为经济圈、省域或市域三个层次。城市综合交通规划 则是根据城市交通的发展特点，依据居民出行便捷化的要求，合理规划城市交通 设施布局和连接，强调交通的公益性和普遍服务，制定合理可行的综合交通政策， 鼓励公共交通的发展。 综合交通规划中各个层次癀划之闽存在稳互联系、楣互制约的关系。中期规 划和近期规划是对长期规划的细化。中期规划和近期规划的制定以长期规划为依 据。中期规划和近期规划不能违反长期规划。国家层次的综合交通规划应兼顾各 地利益，发挥地区优势。城市交通规划和区域交通规划的制定要以国家综合交通 规划为依据。区域层次和城市综合交通规划应以国家层次酶综合交通规划为指导， 与国家层次的综合交通规划相衔接。城市交通规划和区域交通规划不能违反国家 综合交通规划。区域层次和城市综合交通规划应执行国家层次综合交通规划中与 本地区有关的各项锓务，并做好综合平衡，不得超越法律和法规确定的权限范围。 2 2 综合交通规划法概述 规划法调整规划关系，即在编制、审批、执行和监督国家规划过程中所发生 的社会关系的法律规范的总称。综合交通规划法是调整综合交通规划关系的法律 瓶范的总称。综合交通规划关系是指综合交遭规划主体在规划活动中所发生的社 会关系。 综合交通规划的地位决定综合交通规划法的地位。综合交通规划本身有其无 法克服的缺陷，如：规划者难以完全掌握信息；对规划瓷源过分依赖等。综合交 通规划法可以弥补规划本身存在的缺陷，规范规划过程，促进规划作用最大限度 的实现。因此，综合交通规划法是更高层次的法，它综合运用各种法律化的经济 政策和经济手段来对交通进行调控，使主体的行为符合综合交通规划目标。综合 6 交通规划法同各种与宏观调控相关的法律部门均密切相关，协调好它们之间的关 系对实现整个宏观调控法的综合调控作用十分重要。综合交通规划法同财政法、 金融法、税法、价格法等部门法之闻关系密切，综合交通规划法的立法嚣的或目 标的实现，需要各法律部门的综合调整。综合交通规划法与规划法关系密切。综 合交通规划法是规划法律体系中的重要组成部分。综合交通规划法遵循规划法的 原则和基本制度。 综合交通规划法律关系是综合交通规划法律研究的重孛之重。综合交通规划 法律关系主体是参与综合交通规划法律关系，权利的享受者和义务的承担者。综 合交通规划主体包括编制主体、审批主体、执行主体和监督主体。规范的主体制 度是建立完善综合交通规划制度的前提。综合交通规划主体制度关系到规划的科 学性、有效性，关系到趣划的质量。综合交通规划法律关系的内容是指综合交通 规划法律关系主体所享受的权利和承担的义务。综合交通规划法律关系的客体是 指综合交通规划法律关系主体所享受的权利和承担的义务指向的对象。 综合交通规划任务的完成，需要有健全和严格的综合交通规划执行、法律责 任和监督检查法律作为保障。 综合交通规划法律责任指规定在综合交通规划的编制、执行等过程中，有关 主体依法应当承受肯定性或否定性法律后果的法律制度。综合交通规划法规定参 与主体的权裂义务后，必须有法律责任作为保障。如果综合交通飙划法没有法律 责任，任何团体和个人违反规划法规却无法受到制裁，那么综合交通规划法律权 利义务无法实现，综合交通规划法就失去了存在的意义。为了维护综合交通规划 法的有效性，保证综合交通规划的顺利制定、执行，充分发挥综合交通的作用， 必须运用法律的强制作用，建立严格的责任制度。 规划的监督检查是指，在规划的执行过程中，对执行单位完成规划的情况进 行查看和督促，并指明存在的问题。监督与综合交通规划顺利实施关系密切。在 社会主义市场经济条件下，为了有效地保证交逶规划的实施，必须加强对交通规 划落实、实施情况的监督检查，要及时发现问题，采取措施，保证规划有效执行。 只有加强监督，才能纠正规划执行过程中违法和不当行为。综合交通规划批准后， 各级政府或部门应积极组织实施。 综合交通规划法应该为综合交通规划形成一个完整的体系提供法律保障。综 合交通规划法应该规定各个层次的规划的地位、相互间的关系。综合交通规划是 一个有机体，是从不同角度表述规划内容而组成的相互衔接、相互补充的规划有 机结合体。综合交通规划包括长期规划、中期规划和近期规划，国家层次、区域 层次稠城市层次的综合交通规划。综合交通规划法首先应该规定各个层次的规划 的法律地位，为各层次规划的存在提供法律的依据。城市综合交通规划根据城市 7 交通的发展特点；合理规划城市交通，制定合理可行的综合交通政策，鼓励公共 交通的发展。城市道路规划是综合交通规划体系的重要组成部分。综合交通规划 法将城市道路规划纳入其调整范围，对我国丽言尤其具有现实意义。其次，综合 交通规划法应该为各个层次规划相互联系、相互制约提供法律依据。中期规划和 近期规划是对长期规划的细化。综合交通规划法应保障中期规划和近期规划的制 定以长期规划为依据，中期规划和近期规划不能违反长期规划。国家层次的综合 交通规划应兼顾各地利益，发挥地区优势。城市交通规划和区域交逶规划的制定 要以国家综合交通规划为依据。综合交通规划法应保障区域层次和城市综合交通 规划以国家层次的综合交通规划为指导，与国家层次的综合交通规划相衔接。各 层次交通规划应执彳子各自任务，做好综合平衡，不得超越法律和法规确定的权限 范围。 综合交通规划作用的发挥需要有编制、审批、下达、执行、调整和监督等程 序方面的法律制度。综合交通规划程序，是调整综合交通规划活动的程序，主要 包括综合交通规划地编制、审批、执行、检查和监督、调整和评价等。在规划过 程中，关键问题是规划的科学性问题，只有科学的规划才能指导交通产业健康发 展。一个科学的规划，应反映客观规律，符合实际，一个科学的规划不仅要有科 学的内容，还必须要有科学的编制方法。科学的规划是根据规划信息、规划预测、 规划平衡和规划决策一系弼程序编制出来的，并用法律形式将这些编制程序加以 确认。一个科学的综合交通规划，它的制定过程需要经过必要的、合理的程序。 这种必要的、合理的程序是综合交通规划科学性的重要保证。没有必要、合理的 程序，就没有科学的综合交通规划。程序是综合交通规划的生命。从这个角度看， 规划的程序比综合交通援划本身更为重要。科学的综合交通规划是全社会持有不 同观念和拥有不同利益的公众相互参与、相互作用的结果。综合交通规划程序的 重要意义就在于反复争议讨论，听取各方不同意见、批评与反批评，尽可能集思 广益，杜绝入佛固有的无知和偏见，从而使综合交遥规划制定的更加完善、科学。 综合交通规划下达盾必须严格执行，各部f - 】、各地方都要加强协调配合以保证综 合交通规划的完成。 8 3 我国综合交通规划现状和问题分析 3 1 我国综合交通规划现状和问题分析 目前，各运输方式由相互独立的几个部门分别管理，因此般由各部门独立 制定自己的行业发展规划。我困有专门的铁路、民航和沿海港口等专项规划。我 国有不同层次的交通发展规划。我舀有全国缓豹交通规划，也有地区性的交通发 展规划，也出现了区域性交通发展规划7 。 随着我国改革加深和各种制度的不断完善，我圆各个层次的交通规划制度也 不断完善。目前的交通规划在内容上、程序上不断更新。规划的制定程序上逐步 摆脱了强烈的政府色彩，制定过程更加开放、民主，广泛吸取公众的意见，增加 公民参与的途径。“十一五规划对我国综合交通规划做出规定。“十一五”规 划提出“综合交通体系发展的基本思路、长期战略目标、阶段目标和发展重点。“十 一五 期间应抓紧建立综合交通运输管理部门，完善监管制度，在经济圈内建立 跨区域的快速轨道交通系统8 。 但是总体而言，我国对综合交通体系的发展规划重视程度不够，规划的各种 研究很薄弱9 。规划的法律地位尚未明确，我国没有专门的法律法规对交通规划进 行规制。各种法律制度框架尚未构建完成。 综合交通规划明确综合交通领域的发展重点，是国家管理交通事务、实行宏 观调控的熏要手段，也是各级领导进行决策的重要依据。综合交通规划的正常运 作，对整个国家的政治经济生活有着极为重要的影响和作用。因此，综合交通规 划应当具有一定的法律地位。我国一直没有以法律的形式对规划的管理做窭规定。 因而在国民经济和社会发展综含交通规划的编制、审批、下达、执行和监督等方 面存在着不少问题。政府部门对国民经济和综合交通规划的编制和实施缺乏应有 的重视，不制定综合交通规划，或者综合交通规划制定完毕后随意调整和更改。 没有综合交通规划工作法制化，就没有健全的综合交通规划编制工作，就没有完 善的综合交通规划工作制度，综合交通规划的实施缺少必要的权威性和全程性的 监督管理。对综合交通规划编制部门来说，不但难以阻止不尊重综合交通规划、 随意打乱综合交遥规划的行为，丽且难以避免为短期利益违规调整局部综合交通 7 李欠橱：交通发展规划内容、程序及方法的探讨，载综含运输2 0 0 7 年第4 期。 3 国家发震改革委交遴运输嗣“+ 一五”综合交逶发袋谍题缀：我国“ 一五”综含交遴发襞规划愚貉，载 综合运输2 0 0 5 年第7 期。 9 高扬斌：区域综合交逶体系战略烧划磺究，袈瘩犬攀矮圭论文2 0 0 5 年3 月 9 规划和随意申报综合交通规划外项目的局厩。为了适应社会主义市场经济发展的 需要，必须增强国民经济和社会发展综合交通规划管理的严肃性，规范综合交通 规划的编制、审批、实施、调整和监督秩序。 具体丽言，我国综合交通规划主要存在以下问题： 3 1 规划编制审批主体制度存在的问题 综合交通规划主体包括编制主体、审批主体、执行主体和监督主体。规范的 主体制度是建立完善综合交通规划制度的前提。综合交通规划编制审批主体制度 关系到规划的科学性、有效性，关系到规划的质量。我匿现行综合交通规划编制 审批主体制度不完善，不完善表现在横向和纵向两个方面。 横向方面： 第一，各规划主体闻缺乏协调性 我国的交通规划制定主体是分数的，没有相对统一的综合交通规划主体，各 规划主体之间缺乏协调性。 现阶段，我国各交通部门只负责自己运输方式的规划。铁道部主管铁路方面 的规划，交通部主管公路和求运两种运输方式的规划，民航总局主管航空方面的 规划，建设部下属的城乡规划司和城市建设司分管城市交通的规划，城市规划和 市政机构则只负责市内道路和公交设施的规划m 。我国各个交通主管部门分别进行 规划，行业利益明显，很难平衡各方利益。这样很容易造成部门分割、区域分割 的局面。各种运输方式各自规划，缺乏有效的衔接，难以形成各种运输方式间的 协调规划。各种运输方式各行其是。这不利予整合交通资源以及全国统一运输市 场的形成，难以形成统一高效的交通体系。 隧着对综合交通规划重要性的认识霉益清晰，我藿加大了综合交通规划方面 的研究工作。国家发展改革委员会编制综合交通网中长期发展规划，编制“十 一五 期问综合交通体系发展的规划。但是，虽然国家发改委尽量从全局角度协 调各种交通规划的，平衡各方利益，但是起到的作用有限。 第二，缺乏完善的区域综合交通规划制定主体 按空间划分，综合交通规划可以分为国家、区域和城市三个层次综合交通规 划。区域性综合交通规划是综合交通规划体系的重要组成。虽然我国逐步加强几 个主要的经济圈的规划工作，但整体而言，我国缺乏区域综合交通规划制度。各 项制度尚待研究。规划制定主体的组成、职能、规划方法、程序和法律责任都需 迸一步加强研究。 l o 荣朝秘：巾雷是秀需要一令运辕郏，载经济学湾惠掇2 0 0 5 年9 月1 6 曩。 l o 一 第三，城市道路规划制定主体没有纳入综合交通规划体系中 目前，我髑城市道路的规划属于城建部门，未能纳入综合交通体系内。尽管 部分省市推行的大交委已经将该部分纳入到其职畿范围，但从全国范围内来看， 薅者仍处于分离的状况。这种分离不利于形成统一的综合交通体系。 纵向方面： 中央和地方两个层次的规划主体分工不明确。中央和地方政府在交通规划上 未能形成明确、有效的分工。部分省市甚至各自规划，缺乏统一协调。由于分工 不明确，各自的规划权限范围界定不清楚，各自的职能相对并不清晰。中央和地 方规划间缺乏协调性，不能形成一个有机统一的整体。 3 。1 2 规划监督过程中存在的问题 综合交通规划监督是综合交通规划程序中不可缺少的重要一环，是保证综合 交通规划顺利实旌、国民经济和社会发展的重要手段。综合交通规划下达后，在 执彳亍过程中。有关部门要依法对综合交通规划的执行情况进行监督。我国交通规 划对于规划实施中的事前、事中监督严重缺位，对监督的各种形式如立法机关的 监督、行政监督- 、社会监督等没有相关的规定。 我国些政府和部门对交通规划的实施缺乏应有的重视，有的随心所欲地调 整和更改规划，有的为追求眼前利益不惜放弃长远打算，甚至将规划束之高阁， 不予执行。缺乏有效的监督是交通规划无法顺利实施的重要原因。实践证明，没 有规划工作法制化，规划的实施便缺少必要的权威性和全程性的监督管理。对规 划编制部门来说，难以阻止不尊重规划、随意打乱规划的行为，难以避免为短期 利益违规调整局部规划和随意申报规划外项目的局面。 3 1 3 规划关系人法律救济缺失 综合交逶规划关系入的合法权益缺芝程序性救济保障。扶规划现状及实践经 验来看，规划涉及的利益金额巨大，影响利益的地域范围广泛( 尤其是跨区域的 交通规划) ，时间范围长，规划的好坏影响到国计民生。而综合交通规划的制定 过程中，受规划影响的利害关系入必须服从规划的执行和安排的义务，没有顺畅 的表达异议的机会和权利。在规划的执行过程中，如遥规划变更导致损害时，这 种变更不合法，变更的管理机关无适当的法律责任，受害人请求补偿或赔偿的法 律救济途径亦不完善。 ll 赵金涛，剃莱镰：我匿综合交逶运输繁理体铡改革探讨，载经济问题探索2 0 0 5 每第l 期。 l l 3 2 小结 我国综合交通规划存在诸多翔题，究根结底，综合交通规划法律缺失是主要 原因。法律对经济社会发展的作用是显而易见、至关重要的。综合交通规划法律 可以弥补综合交通规划的缺陷，可以赋予规划管理主体管理权限，同时又规范规 划管理主体的不当行为，保护相对方的利益不受侵害。综合交通规划法律对综合 交通规划的作用是不言两喻的。综合交通规划明确综合交通领域的发震重点，是 国家管理交通事务、实行宏观调控的重要手段，也是各级领导进行决策的重要依 据。综合交通规划的正常运作，对整个国家的政治经济生活有着极为重要的影响 和作用。因此，综合交通规划法律化是缀有必要的。 目前，我国对综合交通体系的发展规划重视程度不够，规划的各种研究很薄 弱1 2 。我国没有专门的规划法律法规，人们尚未充分认识到规划和规划法的重要性， 规划的法律地位尚未明确规定。综合交通规划制度的法律框架尚未构建。因此， 我们必须结合我国国情，借鉴毽外经验，加强对综合交逶规划的立法研究。 球裹扬斌：区域综合交通体系战酸娥划磺究，东南大学矮士谂文2 0 0 5 年3 露。 1 2 4 综合交通规划立法比较研究 4 1 国外综合交通规划立法研究概况 交通发展具有阶段性。国外现代交通发展起步早，比我国先迈入综合交通阶 段。函外最早出现综合交通这一概念大约是在2 0 世纪四五十年代。此后，以美国 为代表的西方国家，加强连论研究，综合交通及其规划立法逐步展开。美国是交 通规划法律研究较早的国家。美国从二战前后开始颁布了系列联邦资助公路法， 该系列法成为美国规范交通规划的基本法律。随着可持续理念的发展和法律研究 的深入，美国2 0 世纪5 0 年代开始颁布系列环境与空气净化法，1 9 9 1 年起开始颁布 系列多式联运与运输效率法。该三组法律构成美莺综合交通规划的法律框架。 英国的法律最初只规制公路规划，随着综合交通的发展调整对象范围逐步扩 大到其它交通规划。1 9 4 6 年出台高速公路建设十年规划，1 9 4 9 年制定特殊 公路法，1 9 5 7 年公布的公路发展规划都是规制公路规划的法律。1 9 7 1 年的 城镇和郡县规划法规定交通规划分为结构规划和地方规划的两级规划。不同 级别的规划由不同主体编制执行。进入2 0 世纪9 0 年代，环境问题得到广泛重视。 1 9 9 6 年英囡政府出台了“交通一未来之路绿皮书。1 9 9 7 年制定公路交通消减 法，设定了游减公路交通的目际。1 9 9 8 年发表综合交通自皮书，至此英国进入 综合交通发展的叛时期。英垦作为欧盟成员囡，其综合交通规划同时受到欧盟法 律的约束。 德国主要通过规划法规范综合交遥规划行为。 圜本依靠政府的主导力量，借助法律法规确保交通规划的有序发展。尽本颁 布了一系列法规。相关法规除城市规划法外，还有国土利用规划法、囡土 开发纵贯公路建设法、高速公路法、有轨电车法及停车泊位法等， 并依据法律成立专门机构负责规划。中央政府力求通过这一系列法规，达到确保 交通有序发展