（经济法学专业论文）我国金融资产管理公司的法律问题研究.pdf

华中科技大学硕士学位论文 摘要 组建金融资产管理公司，专门处置国有商业银行的不良资产，是我国为化解 金敲风险，推进国有企业改革，实现最大限度保全资产、减少损失的经营目标而 作出的重大战略决策。目前，不良资产的处置已全面展开。成立金融资产管理公 司专业化处置不良资产在我国还是新生事物，对法学界是一个全新自q 挑战，探索 i 金融资产管理公司的法律问题是经济法学研究中的一个重要课题本文从完善我 r 国金融资产管理公司法律的角度出发，采用理论与实践相结合的方法，围绕金 融资产管理公司条例，结合中国人民银行法、商业银行法、合同法、担 保法、公司法、证券法等，对金融资产管理公司收购、处置不良资产过程 中遇到的法律问题进行了系统的研究。首先，分析了金融资产管理公司条例 制定的背景，包括当前我国国有商业银行不良资产的现状及其成因，并阐述了不 良资产的危害性，揭示了对金融资产管理公司进行法律规范的重要性。接着，分 析了金融资产管理公司的法律性质和法律关系，对金融资产管理公司进行了定位， 即金融资产管理公司是具有独立法人资格的非银行金融机构，并对金融资产管理 公司与相关主体的法律关系进行了解剖，主要是分析与政府部门、国有商业银行、 企业的法律关系。在此基础上，从实体法和程序法两方面分析了金融资产管理公 司在运行中存在的法律问题，其中实体法部分，包括金融资产管理公司收购、处 置中存在的问题，并重点分析了债转股方式中的法律问题。与此同时，阐述了国 外金融资产管理公司的立法情况，总结了美国、日本和波兰的立法经验及其对我 国的借鉴意义，并建议我国应该制定金融资产管理公司法，相应分析了制定法 律的原因、原则、主要内容及法律中应解决的关键问题。 关键词：不良叠每金融溺7 资产运；法赢j 度 华中科技大学硕士学位论文 a b s t r a c t t os e tu pt h ea s s e tm a n a g e m e n tc o r p o r a t i o n ( a m c ) w h i c hi st oh a n d l et h eb a d a s s e t so ft h es t a t e - r u nc o m m e r c i a lb a n ks p e c i a l l y , i s t h eg r e a ts t r a t e g i cp o l i c yt h a to u r c o u n t r yh a v em a d et od i s s o l v ef i n a n c i a lc r i s i s ，a d v a n c es o e r e f o r ma n dr e a l i z et h e o p e r a t i o n so b j e c t i v e ，t h a ti st os a v ea s s e t sf r o md a m a g em a x i m u m l y a n dr e d u c el o s t a t p r e s e n t , h a n d i i n g b a da s s e t sh a v e a l r e a d y b e e nl a u n c h e d a l l - s i d e d l y e s t a b l i s h i n g f i n a n c i a lp r o p e r t ym a n a g e m e n tc o m p a n yt oh a n d l eb a da s s e t ss p e e i a l i z a t i o n a l l yi sn o t o n l yn e wt h i n g si no u rc o u n t r yb u ta l s oab r a n d n e wc h a l l e n g et ol a w c i r c l e s i ti sa l l i m p o r t a n ts u b j e c to f e c o n o m i cl a ws c i e n c es t u d yt op r o b el e g a li s s u eo ft h ea m c b u t a tp r e s e n t ，t h ed i s c u s s i o no ft h ea m ci sn o tv e r yd e e pa n ds y s t e m a t i ci nl a wc i r c l e s t h i st e x th a sa l s oa n a l y s e dt h el e g a lp r o b l e m so ft h ea m c c o m b i n i n gm a n yl a w s s u c h a st h eb a n kl a w , t h ec o m m e r c i a lb a n kl a w ，n l cc o n t r a c tl a w ，n 地a s s u r a n c e l a w , t h ec o m p a n yl a wa n ds oo n a d o p t i n gt h em e t h o dt h a ti n t e g r a t e st h e o r yw i m p r a c t i c ea n dc o m b i n i n gt h ea m co r d i n a n c e ，t h el e g a lq u e s t i o n st h a ta r em e ti nt h e c o u r s eo f p u r c h a s i n ga n dh a n d l i n gb a da s s e t sa r er e s e a r c h e ds y s t e m a t i c a l l yf r o mt h e a s p e c to fp e r f e c t i n gt h e l a wo ft h ea m co fo n rc o u n t r yi nt h i st h e s i s f i r s to fa l l ， a n a 蜘et h eb a c k g r o u n do f 历ea m co r d i n a n c e ，i n c l u d i n g 晒ec u r r e r t ts i t u a t i o n , t h e o r i g i nc a u s ea n dt h eh a r m f u l n e s so fb a da s s e t si n s t a t e r u nc o m m e r c i a lb a n k ，w h i c h r r n o a n c ei m p o r t a n c eo fn o r mo fl a wt ot h ea m c s e c o n d ，t h el e g a ln a t u r ea n d l e g a l r e l a t i o no ft h ea m ch a v eb e e na n a l y s e d t h ea m ch a v eb e e no r i e n t e d ，w h i c hi sa n o n - b a n k i n gf i n a n c i a l i n s t i t u t i o nw i t i li n d e p e n d e n tl e g a lp e r s o n a l i t y a n dt h e l e g a l r e l a t i o no ft h ea m ca n dt h er e l e v a n tm a i n b o d y h a sb e e n d i s s e c t e d ，i n c l u d i n gt h el e g a l r e l a t i o nb e t w e e ng o v e r n m e n td e p a r t m e n t ，s t a t e r u nc o m m e r c i a lb a n ka n de n t e r p r i s e t h i r d a n a l y s ef i n a n c i a ll e g a lp r o b l e mi nr u n n i n go f t h ea m cf i r mt h et w oa s p e c to f e n t i t yl a wa n dp r o c e d u r el a w a m o n gt h ee n t i t y l a wp a r t , a n a l y s et h ep r o b l e m si n p u r c h a s i n ga n dh a n d l i n gt h eb a d a s s e t so ft h ea m c a n dt h e nt h el e g a lp r o b l e m si nt h e w a yo f t h et r a n s f o r m a t i o nf r o mc r e d i t o rsr i g h t st os t o c k h o l d e rsr i g h t sh a v eb e e n a n a l y s e de s p e c i a l l y t h e nm a k ec o m p a r a t i v ea n a l y s i st ot h el e g i s l a t i v es i t u a t i o no f t h e a m ci nf o r e i g nc o u n t r i e s ，i n c l u d i n gt h eu s a ，j a p a n ，a n dp o l a n dm a i n l y f i n a l l y , n 华中科技大学项士学位论文 s y n t h e s i z et h ea b o v ea n a l y s e s ，a n dd r a wt h ec o n c l u s i o nt h a tt h ea m cl a wm u s tb e m a d e a st h ec o r r e s p o n d i n ga n a l y s i s ，p o i n to u tt h el e a s o l s , p r i n c i p l e s , m a i nc o n t e n t s a n dt h e k e yp r o b l e m s o l v e d k e y w o r d s ：b a d f i n a n c i a la s s e t , f i n a n c i a l i n s t i t u t i o n , h a n d l i n go f b a da s s e t ，l e g a ls y s t e m 1 1 1 华中科技大学硕士学位论文 1 1 金矗资产管理公司概况 1 绪论 金融资产管理公司，最早出现于美国。8 0 年代中期，美国储蓄贷款机构开始 出现信用危机，到1 9 8 9 年，其数目超过了1 4 0 0 多家，倒闭2 0 0 多家。美国国会 决定尽快成立债务处理信托公司( r e s o l u t i o nt r u s tc o r p o r a t i o n ，r t c ) 来处理这一 问题，1 9 8 9 年凭借国会5 0 0 亿美元的预算，重建的信托公司被授权接管了所有资 不抵债的储蓄贷款机构。在短短6 年多时间内，对遍布全美9 0 州的7 4 7 家陷入 危机的储贷协会机构进行了接收托管，重建信托公司成功出售资产总值达4 5 2 0 亿 美元。【l j 美国的经验被其他许多国家所效仿，墨西哥、日本、马来西亚、泰国、德 国等都先后采用了r t c 战略，并且都取得了一定的成绩。这些国家的做法为中国的 国有商业银行处理不良资产提供了借鉴。 1 9 9 9 年4 月2 0 日，经国务院批准，中国第一家经营园有商业银行不良资产的 公司一一中国信达资产管理公司在北京宣布成立，开始向国有银行的不良资产宣 战。至1 9 9 9 年1 0 月止，我国四大国有商业银行都成立了自己的金融资产管理公 司，即中国信达资产管理公司、中国华融资产管理公司、中国长城资产管理公司 和中国东方资产管理公司，分别负责接受、管理、处置由四大国有商业银行划转 的不良资产。根据国务院、中国人民银行的有关部署，首批成立的四家资产管理 公司，注册资本分别为1 0 0 亿元人民币，资本金全部来源于财政拨款。据统计， 自2 0 0 0 年至2 0 0 2 年，四家公司共收购了1 3 9 3 9 亿元的不良资产，其中非债转股 不良资产9 8 8 9 亿元。截至2 0 0 2 年底，四家公司累计处置不良资产3 0 1 4 4 2 亿元， 累计回收资产1 0 1 3 1 8 亿元，其中回收现金6 7 4 8 2 亿元。2 0 0 2 年四家金融资产管 理公司共处置不良资产1 3 2 7 2 5 亿元，收回现金3 1 7 5 0 亿元。圆可见，四家资产管 理公司对处置国有商业银行不良资产起到了很重要的作用，并直接推动我国的经 济发展。 华中科技大学硕士学位论文 1 2 当前对金融资产管理公司法律问题的研究概况 目前，对金融资产管理公司的讨论，经济学界比法学界更激烈，虽然这主要 是一个经济问题，但经济的发展与法律是同步的，没有法律的规制，整个经济体 制将无法正常运行，所以，法律的研究与经济研究同样重要，并且资产管理公司 对我国经济发展有如此重要的作用，这就更要求众多法学界人士的参与。 在国际上，金融资产管理公司是阶段性存在的，其主要任务就是帮助银行处 理不良资产，而后就退出历史舞台。所以，一般对其的研究也是始于成立，终于 退出。美国的r t c 成立于1 9 8 9 年，终于1 9 9 5 年，在其期间，众多的法学人士参 与了对其的研究，大多数研究侧重于对银行如何管制，以及不断的改进金融机构， 以使不良资产尽快出手，政府也很重视研究成果，从1 9 8 9 年到1 9 9 5 年法律在不 断的改进，直到1 9 9 3 年还出台了一部新法，可见，美国是十分重视法律的规范作 用的。日本在处置不良资产之初，遇到了挫折，这跟法律的滞后有很大的关系。 而后，日本法学家积极参与，制定了一系列的法律来规范不良资产的处置。 当前，国内法学界学者对资产管理公司的法律问题的研究大多集中在对债转 股方式的探讨上，这与我国目前金融资产管理公司处置手段单一有关，但目前实 践说明仅仅运用一种手段是不足以解决我国如此庞大的不良资产问题的。并且目 前在运行过程中，出现了许多法律之间的冲突和法律空白。其中，北京大学金融 研究所专门介绍了美国r t c 的立法经验。此外，一些学者还征对金融资产管理公 司的法律定位、股东持股与股权和运行中与其他法律的冲突进行了一系列的研究， 但大多数学者的研究集中在债转股的法律问题上。主要包括： 1 对金融资产管理公司的基本法律属性。包括a m c 的法律性质问题，a m c 运行中形成的与国有商业银行的法律关系以及与债转股企业之间的法律关系， a m c 运行目标等问题，其中，关于a m c 的法律性质问题众说纷纭。 2 对国外金融资产管理公司的运行概况的介绍，主要是从经济角度出发的，法 律方面只涉及到该国金融资产管理公司得以成立所依据的法律的概括，以及这些 法律对金融资产管理公司的授权。从国家来看，主要涉及到的就是金融资产管理 公司运行效果比较好的几个国家，如美国、匈牙利、马来西亚等。 华中科技大学项士学位论文 3 对债转股业务的探讨。对这方面的探讨比较多，因为这是我国目前金融资产 管理公司的主要业务。包括银行剥离给金融资产管理公司的不良资产的范围。银 行不良资产包括呆帐贷款、逾期贷款、呆滞贷款，但前两种贷款一种是属死帐， 无论以何种方式都不可能起死回生的，应内部冲消，逾期贷款回收性可能较大， 在未演化为呆滞贷款之前一般不予剥离，因此剥离给a m c 的不良贷款主要是呆滞 贷款。其次是债转股法律制度的欠缺。目前债转股所依据的法律基础是国务院颁 布的金融资产管理公司条例和关于实施债转股的若干意见和方案，这两个 文本不仅本身内容存在问题，而且与现行的许多法律存在矛盾，很多地方需要完 善。 1 3 研究金融资产管理公司法律问题的意义 金融资产管理公司的业务运作，涉及我国银行的发展及国有企业改革，社会 各界都十分重视，作为一个新生事物，对其进行法律的研究意义重大。 1 是金融资产管理公司能够顺利开展业务的保证。目前，金融资产管理公司虽 然取得了实质性进步，但效果不突出，与国家的要求有很大的差距，这与法律的 之后关系重大。没有法律的保障，或者法律问题混杂不清，资产管理公司在运行 中必将是困难重重，好像游戏必须有严格的游戏规则一样，只有将每一个环节的 法律问题分析清楚了，其运行才有方向和准则。 2 是经济法学研究的重要组成部分。对国有资产的保全进行法律研究是我国一 直在着力进行的课题，而国有商业银行的不良资产是我国国有资产的重要组成部 分，所以对金融资产管理公司进行法律研究是我国经济法学研究不可缺少的一部 分，有利于进一步完善经济法制建设。 3 是向法治国家迈进的需要。目前金融资产管理公司法律的位阶都很低，但 却有很多地方触犯了位阶高的法律，并且国家还在继续颁布决定、条例之类的规 范，这些规范的内容很多与全国人大通过并颁布的法律相冲突，这种情况必须制 止。当前我国正处在市场经济改革的攻坚阶段，各种新生事物的法律研究还不是 很及时，而使法律出现混乱，要使我国走向法治化，必须使法律的研究领导经济 的发展。 华中科技大学硕士学位论文 2 制定的背景分析 1 9 9 7 年下半年从泰国开始的亚洲金融危机，不仅涉及整个东南亚，而且影响 到全球，许多国家因此丧失正常的对外和对内支付能力，股市大幅振荡。分析危 机爆发的原因，除了这些国家高估本币的汇率外，最重要的一条就是这些国家的 银行向高风险领域进行过度投资导致银行不良信贷资产过高所致。坏帐问题是导 致日本长期租赁公司和长期信贷银行关闭的原因，也是日本经济疲弱的原因。韩 国的金融机构与大企业关系密切，导致大企业效率低下，引起银行高坏帐率。据 国际货币基金组织统计，在其1 8 1 个成员国中，1 9 8 0 年以来，有7 3 即1 3 3 个国 家遇到过严重的金融问题或危机。发生严重金融问题的1 0 8 例中，有银行不良贷 款引发的有7 2 例，占6 7 ；发生金融危机共4 1 起，其中由不良贷款引发的有2 4 起，占5 0 以上。【3 】可见，银行不良资产是导致东南亚金融危机的重要原因，要 防范金融风险必须从处理不良资产入手。 2 , 1 我国不良资产现状及其成因 商业银行不良贷款是指商业银行贷款业务中处于非良好经营状态的、不能及 时给商业银行带来正常利息收入甚至不能及时收回本金的银行资产。 4 1 1 9 9 8 年以 前，我国实行的贷款分类方法基本上是将贷款划分为正常、逾期、呆滞、呆帐四 类，后三类合称不良贷款，简称“一逾两呆”。这种分类方法简单易行，但它主要以 期限管理为主，不能及时反映企业生产经营变化、市场变化对贷款质量的影响。 1 9 9 8 年，中国人民银行颁布了贷款风险分类指导原则，规定按风险程度，将贷 款划分为五类，即正常类、关注类、次级类、可疑类、损失类。后三类贷款合称 不良贷款。【5 】 在我国，不良贷款问题已危如累卵。长期以来，由于多种因素综合作用的结 果，我国银行资产质量不断恶化，不良资产迅速增加，不过，我国银行界不良资 4 华中科技大学硕士学位论文 产的具体数字难以准确把握。1 9 9 8 年初，中国人民银行行长戴相龙指出，我国银 行“一逾两呆”三类加总至1 9 9 7 年底已达全部贷款的2 5 ，其中属于呆帐贷款的不 足2 ，大部分是呆滞贷款，这个比率可谓相当巨大。中国人民银行1 9 9 7 年上半 年统计资料表明，1 9 9 6 年底我国国有商业银行贷款余额为5 3 万亿元，不良资产 比率在2 0 以上，即使按2 0 计算，不良资产也高达1 万亿元以上。根据巴塞尔 国际清算银行1 9 9 7 年有关报告，我国银行1 9 9 6 年不良贷款估计为1 2 万亿元左右 ( 同年我国财政收入才o 7 万亿元) 。而国外的还有一些机构对中国的银行不良资 产判断比较悲观，认为我国银行的坏帐已经达到4 0 ，其数额相当惊人，按照这 种估计我国的不良资产已达2 万亿元。1 6 l 而目前能了解到的最新的、最权威的数据，是国际金融报报道的，截至 2 0 0 2 底，中国建设银行不良贷款余额为2 6 7 8 亿元，比年初下降2 1 0 亿元，不良贷 款率为1 5 3 6 ，比年初下降了3 9 9 个百分点。境外贷款余额为2 4 9 亿元，不良贷 款2 1 7 亿元，不良贷款率为o 8 7 。境内外分行合计不良贷款率为1 5 1 6 。中国 工商银行的不良贷款率为2 5 5 2 ，中国银行是2 2 3 7 ，中国农业银行没有公布 其不良贷款率，只表明比年初下降4 7 个百分点。【7 】 银行不良资产形成的背景和原因是复杂的，从银行角度看，既有外部原因， 也有内部原因。从银行外部讲，客观政策的变化，汇率的调整，投资不到位，高 负债经营，决策失误等形成企业不良资产；从银行内部讲，授信不健全、担保抵 押流于形式，借款人主体资格不明，信贷管理薄弱，忽视风险防范都是形成不良 资产原因。【8 】在此仅就最主要的原因进行分析。 1 经济体制和国家政策导致不良资产形成。1 9 7 9 年以前，我国实行严格的计 划经济体制，计划经济体制下，实行高度统一的固定资产投资体制，由国家统一 制定投资计划，定项目，定投资，国有银行作为依附于政府的金融机关，也摆脱 不了计划模式的束缚，只能按国家计划发放贷款，实行以计划为主的资金发放制。 另外，财政与银行的关系未理顺，“财政挤银行，部门挖银行，企业吃银行”f 9 】的状 况一直没有得到解决，从而产生大量的不良贷款。据统计，包括财政向银行透支、 借款，企业亏欠在银行挂帐，银行垫付的财政支出等在内，银行的全部资金( 包 括各种存款，发行的货币及自身资金) 约近3 0 财政化了。【l0 】尤其是“七五”、“八 华中科技大、学硕士学位论文 五”时期发放的大量政策性贷款陆续到期，不良贷款有增无减。1 9 7 9 年，我国实行 经济体制改革，发放第一笔拨改贷款，1 9 8 5 年国家又全面推行“拨改贷”，政府不 再拨款对企业进行固定资产投资，而是把财政资金转给银行，由银行再贷给企业， 企业承担还本付息的双重责任。这种改革虽是我国计划经济向市场经济过渡的标 志，但同时也产生了许多问题。就国家而言，银行贷给企业的钱仍然由财政拨出， 就企业而言，在以前纯粹由财政拨款的制度下，只需负担向国家上缴利润，而“拨 改贷”后，同样的贷款，企业既要付息还得向政府上缴利润，这样不仅没有减轻国 家的财政负担，反而增加了企业的负担，导致大量企业不能或不愿如期还本付息 给银行，也挫伤了企业向银行还债的积极性，最终形成我国大量债权债务难以清 偿、不良资产臼益增多的经济难题。 2 从法律角度来看，无法可依、有法不依导致银行不良资产形成塑擅长。改革 开放以前，由于实行高度集权的计划经济体制，对金融活动的规范和管理以国家 行政指令为主，无所谓金融立法。即使在改革开放之后的相当长的一段时期内也 是无法可依。直至1 9 8 6 年1 月7 日，国务院才发布了中华人民共和国银行管理 暂行条例，而这也仅仅是一个行政规章，且在立法体例上也存在着诸多天然的缺 陷：将中央银行、专业银行、信托投资公司、城市信用合作社以及其他非银行金 融机构规定在一起。【l l 】这种合并立法的立法体例使法律的内容极为简单，也很难 根据各类金融机构的业务范围、不同性质、经营管理方式作出行之有效的规定。 1 9 9 3 年，我国确立了金融体制改革的总目标，到1 9 9 5 年，我国制定颁布了四部金 融基本法律，进入金融立法的高峰期，这些法律是：中华人民共和国人民银行法、 中华人民共和国商业银行法、中华人民共和国票据法、中华人民共和国保 险法，与之密切相关的中华人民共和国担保法也于同年出台。 1 2 1 但这种应急 性的立法避免不了的是立法的粗糙，更为关键的是各级执行机构习惯于长久以来 的做法，很难在短时间内适应有法律的管制，有法不依现象严重，“依法放贷”只是 一个空口号。可想而知没有法律约束力的贷款就必然是大量的不良贷款，并且收 回的难度也是相当大的。 6 华中科技大学硕士学位论文 2 2 不良资产的危害性 如此高额的不良资产对我国经济发展的危害不仅只是数字上的惊人，更为严 重的是阻碍了整个国家的经济发展，成了国民经济发展的累赘。归纳起来，有以 下几点： 1 银行不良资产问题潜在威胁着经济安全和社会安定。金融危机的爆发必然威 胁到整个国家的经济安全，而且会波及到其他国家，造成社会动荡不安。而高额 的不良资产却是金融危机爆发的主要原因，我国的不良资产率如此之高，稍有忽 视都有可能引发金融危机，影响国内及国际经济发展。因此，建立和完善社会主 义市场经济新体制，防范和化解金融风险一直是目前我国重要的宏观经济管理目 标之一，也是我国金融体制改革的关键所在，这是保证我国金融安全的屏障。 2 大量不良资产的存在严重阻碍了国有企业和国有商业银行建立适应社会主 义市场经济新体制的运行机制。经济体制改革需要健全的经济环境，但目前，国 有企业高负债与银行回收贷款困难形成恶性循环，使按市场机制配置资源、提高 效益的目的难以实现，严重制约了国有经济机构的战略调整和规范债权债务关系 硬约束机制的建立，甚至有些企业形成了依赖银行生存、不自求发展的倾向。不 利于国有企业和国有商业银行成为独立核算、自主经营、自负盈亏的市场经济主 体，是国有企业和国有商业银行走向规范化、市场化和国际化的严重障碍。 3 不良资产的存在使银行的信用级别降低，形象变差，资信已受到日益严重的 冲击。近几年，因为我国不良资产的数目日渐增多，美国穆迪和标准普尔等国际 信用评级机构相继降低我国国有商业银行的信用级别，国际社会对中国银行业的 信心也随之下降，相应的也减少了国际间的合作，这不利于我国国有商业银行走 向国际化经营，加大了我国银行在国际金融市场筹资的难度和成本，从而银行的 经济效益大打折扣。同时，国有商业银行是我国税收的重要来源，其经济效益的 下滑将会影响国家的财政收入，并会削弱国家对经济运行的宏观调控能力。 7 华中科技大学项士学位论文 3 金融资产管理公司的法律性质和法律关系 3 1 金融资产管理公司的法律性质 关于我国金融资产管理公司的法律性质问题，在我国学界存在着争议，基本 观点包括三种：第一种观点认为金融资产管理公司应具有行政主体性。这种观点 认为，赋予金融资产管理公司不同于一般市场主体的经济权力具有以下优点：1 金 融资产管理公司与原债权银行签订转让协议，即可使贷款债权及其担保资产转移 生效，无须债务人和担保人认可；2 根据需要资产管理公司可以向企业派驻专员， 接管管理层；3 资产管理公司有权检查债务人的帐目和制止其恶意逃债行为：4 可 以使地方的不良债权找到解决途径，即地方政府可成立此类行政机构来化解不良 贷款：5 实施债转股以行政为主导，可以提高效率，避免社会动荡。 1 3 1 第二种观点 主张将金融资产管理公司定位于政策性金融机构，如此定位主要是从以下几个方 面来考虑的：1 赋予了金融资产管理公司政策性，它就是代表政府来处置不良资产， 就具有了特殊的身份，这决定了金融资产管理公司在运作过程中具有一般金融机 构所不具有的特别权利。2 金融资产管理公司的组建是我国国有商业银行不良资产 积聚和国企高负债经营双重压力的结果，也是我国国企改革这一政策大背景下的 产物，是政府政策上的选择。3 虽然金融资产管理公司在运转过程中要“最大限度 保全资产、减少损失”，但其并不以盈利为目的，其核心任务是推进国企改革。 1 4 1 第三种观点认为应将金融资产管理公司定位于非银行金融机构。这种观点认为， 金融资产管理公司应是一种非银行金融机构，在实施债转股的过程中，独立的开 展活动，依法独立承担民事责任，即资产管理公司是一个独立的市场主体。 1 5 3 笔者认为，以上三种观点都有不科学之处。第一种观点从法律和实践上都是 行不通的。我们知道，金融资产管理公司的主要目标是收购、管理、处置不良资 产，以最大限度的保全资产、减少损失。金融资产管理公司的行为大多是一些民 事行为，如果将其界定为行政主体，会使资产管理公司在行使权利时发生错位， 华中科技大学项士学位论文 与其实旋的行为和目标都不相符，并且还会导致行政机关对企业活动的干预，从 另一个角度来说，与国企改革的目标也不相符。第二种观点有明显的不合理性， 政策性金融机构的一个重要职能就是对市场缺陷起适度弥补作用，而金融资产管 理公司显然不是为纠正市场偏差而设。( 3 ) 第三种观点将资产管理公司定位于非 银行金融机构有一定的科学性，但不全面。笔者认为，金融资产管理公司应是具 有独立法人资格的国有独资非银行金融企业，具体表现为以下几个方面： 1 金融资产管理公司是国有独资金融企业。其国有性质体现在：( 1 ) 因其业 务性质特殊，国家给予金融资产管理公司很多优惠政策。金融资产管理公司经营 对象主要是国有商业银行的不良资产，处置过程有着很高的风险性，结果也具有 很大的经济效益性，其职能是综合运用资本市场手段，将国有商业银行不良资产 接收过来进行消化处理。与此同时，金融资产管理公司还接受人民银行及其他金 融机构委托的资产管理业务。金融资产管理公司进行的业务都与国家有关，所以 在处置过程中享有免征其收购、承接、处置不良资产过程中的税收，并且在一些 数额上面不受现行一些规定的限制，这也是国家对其实行优惠的体现。( 2 ) 出资 方式和人员组成。我国四家资产管理公司成立之初，其注册资本各为1 0 0 亿元， 均由财政拨款。公司总裁和副总裁由国务院任命。其他人员除从相应的银行选调 外，还将从社会上招聘若干高级专业技术人员，并实行全员劳动合同制。公司监 事会行使对重大经营决策和监督职能。监事会成员由财政部、证监会、审计署、 国有商业银行代表以及外部专业人士、公司管理人员组成。可见，无论是从其出 资还是从人员构成来看，都是国家占支配地位，不仅在资金方面占绝对优势，而 且重要人员都是由国务院任命的。( 3 ) 金融资产管理公司从成立初期看，它不是 完全意义上的自负盈亏企业，金融资产管理公司成立初期，不具备自负盈亏的条 件，主要是对口接收国有商业银行的不良资产，且资产管理公司对不良资产的剥 离范围也没有决定权，基本上是被动接收国家的指定安排，可以看出，金融资产 管理公司确实具有国有性质，这是由其成立背景决定的。虽然金融资产管理公司 具有国有性质，但也不具有行政主体的性质，因为它的任务是接受、管理和处理 银行剥离出来的不良资产，因此它必须形成对出资人负责的两权分离的经营方式， 由此决定其市场定位应是真正意义上的市场经营主体。其国有性质并不影响市场 9 华中科技大学硕士学位论文 化经营主体的本性。 2 金融资产管理公司是市场化经营主体。体现在：( 1 ) 资产管理公司是具有独 立法人资格的经济主体。根据条例规定，金融资产管理公司以最大限度保全资产、 减少损失为其主要经营目标。虽然在信达资产管理公司成立之时没有法律可依， 但后来的法律使其成立合法化，并且其他的三家公司都是依法成立的；并向工商 行政管理部门依法办理了登记，金融资产管理公司由中国人民银行颁布金融机 构法人许可证；四家公司都有自己的财产、名称、组织机构和场所：依法独立承 担民事责任。所以其成立和运行完全符合法人的基本条件，具有独立的法人资格。 ( 2 ) 资产管理公司是以盈利为目的的。金融资产管理公司接受和管理的是国有银 行划转过来的不良资产，因此许多学者认为其不是以盈利为目的，而只是在执行 国家的政策和完成国家下达的任务，但是如果完全不以盈利为目的，就会出现不 负责任的放弃努力的情况，将损失推给财政，最终还是由国家来承担，从国家角 度来看，付出了成本，却没有得到收益，这并不是国家出资的初衷。所以只有努 力在市场中追求效益，以盈利为目的，才能将不良资产的损失降到最低限度，这 样不仅是给资产管理公司施加压力，更是其求发展的动力。( 3 ) 资产管理公司是 以资本管理和交易等市场化手段为主要业务手段的。金融资产管理公司的独立法 人资格和以盈利为目的，决定其在市场上必须以完全的公司身份与其他实体进行 业务往来，并应当依照金融资产管理公司条例所规定的市场机制和手段，利 用其特殊的法律地位和职权，对其收购的不良资产进行专业化经营，并达到保值 增值的目的。( 4 ) 金融资产管理公司从长期来看应是自主经营、自负盈亏、自我 循环、自求发展的实体。主要是因为金融资产管理公司作为与银行及债务人有关 联的企业，主要将收购的不良资产运用多种手段加以运作，达到不良资产最大限 度的盘活，实现现金的回流，并用收回的现金偿付银行债权本息并维持公司的运 营，最终实现现金收付的良性循环，并寻求更大的发展空间。当累积的大量不良 资产得到处理之后，资产管理公司的资本也积累到一定程度，就可以逐步打破对 口接收的界限，形成竞争格局，在这种情况下，国家不可能也不需要再继续给予 扶持，势必就形成自负盈亏，况且经过长时闻的探索，金融资产管理公司也积累 了一定的经验和经济实力，基本上可以做到自负盈亏。 l o 华中科技大学硕士学位论文 3 金融资产管理公司属于非银行金融机构。金融资产管理公司条例规定： 金融资产管理公司在其收购的国有不良贷款范围内，管理和处置因收购的国有银 行不良贷款形成的资产时，可以从事下列活动：“( 一) 追偿债务；( 二) 对所收 购的不良贷款形成的资产进行租赁或者以其他方式转让、重组；( 三) 债权转股权， 并对企业阶段性持股；( 四) 资产管理范围内的上市推荐及债券、股票承销；( 五) 发行金融债券，向金融机构借款；( 六) 财务及法律咨询，资产及项目评估；( 七) 中国人民银行、中国证券监督管理委员会批准的其他业务活动。金融资产管理公 司可以向中国人民银行申请再贷款。”从该规定看，金融资产管理公司不同于商业 银行和投资银行，而属于非银行金融机构。按照我国金融业传统的分类方法，非 银行金融机构包括保险公司、信托公司、证券公司、融资租赁公司及财务公司等， “6 】金融资产管理公司也是非银行金融机构的一种，是一种新型的非银行金融机构。 非银行金融机构不受商业银行法的制约，而是分别由保险法、证券法、 公司法等法律、法规的制约，金融资产管理公司除受上述法律的限制外，主 要是受金融资产管理公司条例的限制。 4 金融资产管理公司属于特殊的公司。按照公司法原理，国有独资是有限责 任公司，应当在其名称中标明“有限责任”字样，而金融资产管理公司不包含“有限 责任”字样。同时国有独资公司应设立董事会，董事长为公司法定代表人，而金融 资产管理公司设监事会，不设董事会。金融资产管理公司设总裁1 人，副总裁若 干人，总裁、副总裁由国务院任命，总裁对外代表金融资产管理公司行使职权， 负责金融资产管理公司的经营管理。公司法规定：公司可以向其他有限责任公 司、股份有限公司投资，除国务院规定的投资公司和控股公司外，所累计投资额 不得超过本公司净资产额的5 0 。而金融资产管理公司条例规定：金融资产 管理公司可以将收购国有银行不良贷款取得的债权转为对企业的股权，金融资产 管理公司持有的股权，不受本公司净资产额和政策资本的比例限制。从上述诸多 比较可以看出，金融资产管理公司虽然冠以“公司”之名，但实际上不是一般的 公司，金融资产管理公司条例赋予了该公司一些特权，都是一般公司所没有的。 华中科技大学硕士学位论文 3 2 金融资产管理公司处置不良资产过程中的法律关系 金融资产管理公司是具有独立法人资格的国有独资非银行金融企业，其从事 的业务是从国有商业银行购买不良资产，通过把不良资产转让与其他经济主体收 回资本或把债权转化为对负债企业的股权获取股利等市场手段，对出资者负责。 因为金融资产管理公司原始资本来源于国家，相应的就与国家有关主管部门就形 成了监督与被监督的法律关系。同时，资产管理公司在处置不良资产过程中产生 的法律关系主要是各平等主体之间的民事法律关系。其主体是金融资产管理公司、 国有商业银行、负债企业以及其他参与交易的经济主体，法律关系的内容是各经 济主体间的权利义务关系，客体是不良资产。各民事主体在交易中处于平等地位， 享有权利以履行义务为前提，资产管理公司与其他主体间的交易必须符合意思自 治原则，各经济主体间的保障措施只具有补偿性，不具惩罚性。在此笔者仅就各 主要主体间的权利义务关系作重点探讨。 1 金融资产管理公司与国务院中国人民银行、财政部、证监会的法律关系。 金融资产管理条例第四条规定：中国人民银行、财政部和中国证券监督管理 委员会依据各自的法定职责对金融资产管理公司实施监督管理。可见，国务院会 同三部门代表国家共同来行使监督权，此监督权由金融资产管理公司条例具 体来规定，主要包括以下权利：( 1 ) 资产管理公司设立分支机构的审批权。资产 管理公司设立分支机构，须经财政部同意，并报中国人民批准，由中国人民银行 颁发金融机构营业许可证。( 2 ) 管理人员任命权。金融资产管理公司的总裁、 副总裁由国务院任命，高级管理人员须经中国人民银行审查任职资格。( 3 ) 超出 国务院确定的范围收购不良资产的审批权。金融资产管理公司应在国务院确定的 范围内收购不良资产，超出确定的范围和额度的，须经国务院专项审批。( 4 ) 发 行金融债券的审批权。金融资产管理公司发行金融债券，由中国人民银行会同财 政部审批。( 5 ) 实施债转股企业的审批权。实施债转股的企业，由原经济贸易委 员会( 现商务部) 向金融资产管理公司推荐，金融资产管理公司进行评审，而后， 原经贸委会同财政部、中国人民银行对债转股协议和方案进行审核，并由国务院 批准。作为享有权利的代价，国务院及三部门也要履行一定的义务，主要有：( 1 ) 1 2 华中科技大学硕士学位论文 向四家资产管理公司核拨1 0 0 亿元的资本及发放再贷款。出资是国家行政主体享 有如此多的权利的前提，如果是自投资金的经济实体，受国家管制的程度仅限于 公司法、证券法等，不会如金融资产管理公司条例规定的如此细致， 连一些具体运营中的细节问题都有可能要向国务院请求审批。( 2 ) 审查资产管理 公司申请的事项。既然法律赋予了国务院及三部门诸多审批权利，就必须对资产 管理公司负责，对申请事项认真审查，作出正确的决策。( 3 ) 清算义务。金融资 产管理公司终止时，由财政部组织清算组，对其进行清算。 资产管理公司接受国务院和三部门的监督，相对应的也享有一些权利，并要 履行一定的义务。其享有的权利有：( 1 ) 对资本的使用权。财政部向四家资产管 理公司分别核拨1 0 0 亿元，资产管理公司在法律规定的范围内对此资金有自由使 用权，不受其他部门的干预。( 2 ) 申请再贷款的权利。虽然中国人民银行法 规定只有商业银行可以向中国人民银行申请再贷款，但金融资产管理公司条例 规定资产管理公司也可以向中国人民银行申请再贷款虽然此权利的法律依据不充 分，但随着法律制度的完善，金融资产管理公司是可以享有此权利的。( 3 ) 免交 税收、工商登记注册费及其他行政性收费的权利。金融资产管理公司由于其处置 资产的特殊性，免交在收购、承接、处置不良资产过程中的税收，具体的免税细 则由财政部和国家税务总局制定。相应金融资产管理公司要履行以下义务：( 1 ) 向有关部门登记的义务。金融资产管理公司成立及设立分支机构必须向工商行政 管理部门办理登记，只有经过登记才具有合法性，受法律保护。( 2 ) 向主管部门 报送有关材料。金融资产管理公司应按照中国人民银行、财政部和证监会等部门 的要求，报送财务、统计报表及其他有关材料。( 3 ) 接受审计的义务。金融资产管 理公司应当聘请财政部认可的注册会计师对其财务状况进行年度审计，并向有关 部门报送审计报告。 2 金融资产管理公司与国有商业银行间的法律关系。资产管理公司主要业务是 收购、管理、处置国有商业银行的不良资产，因此，金融资产管理公司与国有商 业银行有着密切的关系。至于二者之间的法律关系应归结为哪一类法律关系，目 前有很多种说法，有学者主张应归结为信托关系，这种观点认为国有商业银行是 不良债权的委托人，二者通过订立信托合同形成对不良债权管理运作的信托关系。 华中科技大学硕士学位论文 在信托期间，资产管理公司对受托的不良债权进行经营管理，信托期满则由资产 管理公司将信托财产交还国有商业银行。【1 7 】有学者主张二者之间的法律关系处于 不明确状态，这种观点认为金融资产管理公司与国有商业银行之间的法律关系是 一种特别法的权利义务关系，应由特别法来规范。 1 8 1 笔者认为，以上观点均不科 学。所谓信托，就是委托人将财产所有权转移给受托人，受托人依信托文件所规 定的，为受益人或特定目的而管理或处分信托财产的法律关系。【1 9 】日本信托法 第1 条规定，信托是指办理财产权的转移或其他处理，使他人遵从一定的目的， 对其财产加以管理或处理。信托的一个最大特点就是所有权与利益相分离，即受 托人虽然拥有财产的所有权，但却不能由该财产获取利益。受托人可以要求委托 人支付在管理、处理财产过程中的费用，同时，委托人在财产受到损失时可以要 求受托人赔偿。但是，在金融资产管理公司收购、处理不良资产时，一切税收和 其他行政性收费均被免除，并且金融资产管理公司条例还规定，资产管理公 司处理不良债权形成的最终损失，由财政部提出解决方案，报国务院批准执行。 可见，资产管理公司与国有商业银行之间的法律关系与信托法律关系的特征不符， 二者之间的关系不能归结为信托关系。至于第二种观点，提出了二者之间是一种 特殊的法律关系，但还是没有指出到底是一种什么特殊关系