（经济法学专业论文）论我国农村社会救助的政府责任.pdf

硕士学位论文 摘要 。三农”问题在今日中国得到了前所未有的重视和关注，建立农村 社会救助制度一方面有利于保障农民的基本生存权利，另一方面也有利 于维护农村社会的稳定。所以说农村社会救助是一项造福广大农民的伟 大工程。现阶段我国的责任政府建设急需完善，不仅仅需要从理论上进 行深入研究，而且需要我们不断地在制度创新上有所突破。而对我国农 村社会救助政府责任的理论和具体制度进行深入系统地研究和探讨，更 有时代的必要性和紧迫感。 本文从分析社会救助和农村社会救助的涵义出发，对农村社会救助 政府责任的概念和内容进行界定并阐述了我国农村社会救助政府责任的 历史演变；紧接着文章主要论述了农村社会救助政府责任的理论基础和 国际经验借鉴，阐述政府承担农村社会救助首要责任的原因；论文的第 三部分研究了我国农村贫困和农村社会救助政府责任的现状，目的在于 阐明政府责任越位和缺失的现实紧迫性，指出问题的症结；最后针对政 府责任越位和缺失的现状，结合国外的相关经验，从提出农村社会救助 政府责任基本原则切入，进而提出完善我国农村社会救助政府责任的具 体对策建议，以期建立新型、合理、高效的农村社会救助制度。并希望 以此能为造福广大农村和农民，促进社会主义新农村建设有一定借鉴意 义。 关键词：农村贫困；农村社会救助；政府责任 鎏耋里童堡些耋鍪塑墼些窒重堡 ab s t r a c t t h ep r o b l e mo f “a g r i c u l t u r e ，c o u n t r y s i d ea n df a r m e r s h a sg o th i t h e r t o u n k n o w ns e r i o u sa t t e n t i o ni nc h i n at o d a y f o u n dr u r a ls o c i a la s s i s t a n c e s y s t e mo no n eh a n di sb e n e f i c i a lt oe n s u r i n gap e a s a n tf u n d a m e n t a ls u r v i v a l r i g h t s ，a n o t h e ra s p e c ti sa l s ob e n e f i c i a lt os o c i a ls t a b i l i t yi nr u r a la r e a s t h e r e f o r er u r a ls o c i a la s s i s t a n c ei st h eg r e a t p r o j e c t t of a r m e r sa n d c o u n t r y s i d e a tt h ep r e s e n ts t a g et h ec o n s t r u c t i o n so fo u rg o v e r n m e n t a l r e s p o n s i b i i i t i e su r g e n tn e e d st ob ep e r f e c t e di ti sn o to n l yr e q u i r e dt h a tw e b r e a kt h r o u g hi nt h er u r a la s s i s t a n c e s y s t e md e e p i n d e e p ，b u t a l s o t h e o r e t i c a li n n o v a t i o n s t u d y i n gi nd e p t hs y s t e m a t j c a l l ya n dd i s c u s s i n gt h e t h e o r yo fs o c i a la s s i s t a n c e sg o v e r n m e n tr e s p o n s i b i l i t ya n dc o n c r e t es y s t e m a r en e c e s s i t ya n dt h es e n s eo fu r g e n c yt or u r a la r e a s t h er e s e a r c hh a sc o m p l i e dw i t ht h em a i nb o d yo fab o o ka n a l y z i n gt h e i m p l i c a t i o no ft h es o c i a la s s i s t a n c ea n dt h eg o v e r n m e n t a lr e s p o n s i b i l i t yo f r u r a ls o c i a la s s i s t a n c e ，a n ds e tf o r t ho u rc o u n t r yr u r a ls o c i a la s s i s t a n c e g o v e r n m e n tr e s p o n s i b i l i t y sh i s t o r ye v o l u t i o n ；p a r ti ih a sb e e nd i s c u s s e d m a i n l yg o v e r n m e n tr e s p o n s i b i l i t yr a t i o n a l ea n di n t e r n a t i o n a le x p e r i e n c e s ， t h i sp a r tl i e si ns e t t i n gf o r t ht h ec a u s eo ft h eg o v e r n m e n tu n d e r t a k i n gt h e b e s ti m p o r t a n t r e s p o n s i b i l i t y o fr u r a ls o c i a l a s s i s t a n c e ；p a r t i i ih a s s t u d i e dt h ec u r r e n ts i t u a t i o no f p o v e r t yi nc o u n t r y s i d ea n dr u r a la s s i s t a n c e g o v e r n m e n t a lr e s p o n s i b i l i t y i nc h i n a，w i t hav i e wt o ，t h i sp a r th a s e x p o u n d e dt h eg o v e r n m e n tr e s p o n s i b i l i t y o f f s i d ea n dt h eh i a t u sr e a l i t y u r g e n c y ，h a sp o i n t e do u tt h ep r o b l e m sc r u x ；f i n a l l yt h er e s e a r c hs i t u a t e s s p e c i f i c a l l y f o rt h eg o v e r n m e n t a l r e s p o n s i b i l i t y o f f s i d ea n dt h e h i a t u s ， c o m b i n e sa b r o a dr e l e v a n c ee x p e r i e n c e ，b a s e do f ft h ef u n d a m e n t a ld i s c i p l i n e o fg o v e r n m e n t a l r e s p o n s i b i l i t yo fr u r a ls o c i a la s s i s t a n c e ，i n d i c a t e st h e c o n c r e t ec o u n t e r m e a s u r et o p e r f e c to u rc o u n t r yr u r a l s o c i a la s s i s t a n c e g o v e r n m e n t a lr e s p o n s i b i l i t y w ee x p e c tt of o u n dah i g h - e f f e c t ，an e wm o d e l ， r a t i o n a lr u r a ls o c i a la s s i s t a n c es y s t e m a n do nt h i sa c c o u n t ，i tw i l lb r i n g b e n e f i tt ot h ee x t e n s i v er u r a la r e a sa n d p e a s a n t s ，p r o m o t i n g t h e c o n s t r u c t i o n so fn e wr u r a lo fs o c i a li s m k e y w o r d s ：r u r a lp o v e r t y ；r u r a ls o c i a la s s i s t a n c e ；g o v e r n m e n t a l r e s p o n s i b i l i t y 湖南大学 学位论文原创性声明 本人郑重声明：所呈交的论文是本人在导师的指导下独立进行研究所取 得的研究成果。除了文中特别加以标注引用的内容外，本论文不包含任何其 他个人或集体已经发表或撰写的成果作品。对本文的研究做出重要贡献的个 人和集体，均已在文中以明确方式标明。本人完全意识到本声明的法律后果 由本人承担。 作者签名：商绷伊 日期：辨厂月细日 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定，同意学 校保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版，允许论文被查 阅和借阅。本人授权湖南大学可以将本学位论文的全部或部分内容编入有关 数据库进行检索，可以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存和汇编本学位 论文。 本学位论文属于 作者签名： 导师签名： 1 、保密口，在年解密后适用本授权书。 2 、不保密团。 ( 请在以上相应方框内打“”) 德筘萨 圹泓 日期：柳年r 月伊白 日期：嘲年j ，月争钼 硕士学位论文 第1 章导论 1 1 选题的背景和研究意义 农村社会救助制度是在农村公民因各种原因导致难以维持最低生活水平时。 由国家和社会按照法定的程序给予接济和服务，以使其生活得到基本保障的制度。 它是农村社会保障制度的重要组成部分。社会救助( s o c i a la s s i s t a n c e ) 在西方 一些国家也被称为公共救助( p u b l i ca i do rp u b l i ca s s i s t a n c e ) 。我国当前社 会救助制度以最低生活保障制度( p r o g r a mo fm i n i m u ms e c u r i t y1 i n eo f1 i v i n g ) 为主，同时包括了医疗、教育、住房等方面的救助，以及灾害救助、法律援助和 其它救助。我国城市社会救助起步较早，农村的社会救助制度建设相对薄弱。 我国是一个农业大国，解决好农村社会救助问题，是建立健全农村社会保障 制度的重要任务。农村社会救助与城镇社会救助相比，农村人口众多，且经济落 后，经济基础十分薄弱，这些都是制约广大农村全面实现小康社会的主要因素。 为了深化农村改革，更好地贯彻落实党的十六大提出的。建立健全同经济发展水 平相适应的社会保障体系，是社会稳定和国家长治久安的重要保证”的指示精神， 进一步减轻农民生活风险，提高农民生活水平和生活质量。建立起适合我国实际 的农村社会救助制度，对于完善我国农村社会保障体系和推进农村的现代化建设， 都具有十分重要的现实意义。 社会主义和谐社会是一个民主法制、公平公正、诚信友爱、充满合理、秩序 稳定、人和自然和谐相处的社会。这一概念的提出使农村的发展得到更加关注。 从社会公正的角度来看，城乡的巨大差异在我国转型期表现尤为明显。从维护社 会公正出发，要求工业反哺农业、城市反哺乡村，农村社会救助政策的重构成为 关注的焦点。农村社会救助是一项造福农民的伟大工程，它的重要性和意义不亚 于中国的计划生育。如果说计划生育解决了中国人口众多的问题，那么未来中国 人口问题的进一步解决将更多地依靠社会保障制度，特别是在市场经济初建、社 会转型和人口老龄化的过程中，农村社会救助将具有更为特殊的意义。建立农村 社会救助制度一方面有利于保障农民的基本生存权利，另一方面也保障了农村社 会的稳定。 新中国成立以来，我们党和政府始终把解决群众困难放在突出的位置，高度 重视社会救济工作。在国民经济恢复时期和社会主义改造时期，党和政府面对数 以千万计的民众遭受贫困、饥饿、瘟疫和死亡的威胁，于1 9 5 0 年4 月，中央人民 政府组织召开了中国人民救济代表会议，成立了中国人民救济总会，在当时财政 论我国农村社会救助的政府责任 非常困难的情况下，拨出大量粮食和经费，对不同类型的困难群众给予不同的救 济，使挣扎杂在死亡线上的人员有吃、有住，摆脱了死亡威胁。国民经济恢复后， 随着整个国民经济的发展变化，社会救济工作也慢慢进入规范化的轨道。农村农 民的生老病死主要由生产队负责。与此同时，国家也下拨了大量救济款物，主要 救济农村贫困户。这个时期社会救济工作一项重要创新与发展是农村“五保”供 养制度的建立。改革开放以后国家开始尝试农村扶贫等新的救困措施，特别是近 十年来，一些单项制度法规陆续出台，1 9 9 4 年国务院颁布了农村五保供养条例， 1 9 9 7 年民政部颁布 农村敬老院管理暂行办法，2 0 0 3 年相关部门颁布了，民政 部、卫生部、财政部关于实施农村医疗救助的意见。2 0 0 6 年3 月又实行了新修 订的 农村五保供养工作条例，接着2 0 0 6 年9 月民政部、发改委发布了实行该 条例的通知。在农村基本建立了以农村五保供养制度为基础，临时社会救助、临 时帮困和送温暖活动为补充的，社区服务相配套的社会救助体系。但我们必须清 醒地认识到随着农村承包经济体制的改革深入，农村集体经济组织对于农村贫困 救助的功能与作用也日趋减弱。从我国农村社会救助的改革实践来看，有关问胚 尚未得到很好的解决，一个根本性的原因也正在于政府的定位不够准确，或者说 政府的责任边界还没有彻底明晰。首先是在一些领域政府管得过多。在国外的社 会救助制度中，强调政府责任、强调政府职能与市场机制的结合是越来越普遍的 做法。但在我国，政府与市场的最佳结合点并没有被找准，以社会救助基金的管 理为例，到目前为止，基金一直是完全依靠公共部门进行管理，一直未能在救助 金基金与资本市场之问建立有机联系。这种状况如果长期持续，既有悖于市场经 济体制的发展要求，潜在的风险尤其是政府的财政风险也将非常突出。与此同时， 某些该由政府承担的责任则未能很好地承担也即政府缺位。表现最突出的是社会 救助改革领域转轨成本的责任回避问题。要想顺利实现这一目标，政府必须承担 转轨成本，这一点早就成为社会共识。如果没有各级政府的积极介入，农村的社 会救助体系将难以正常运转，农村的贫困群体的处境将更加困难。也就是说在农 村社会救助中政府责任的缺失将导致现行农村社会救助制度难以为继。鉴于此， 笔者认为对历史和国内外现有政策中政府责任的对比研究有重要的现实意义，而 基于我国国情探讨农村社会救助中政府责任的建构更是尤为迫切。因此，本课题 的研究具有很重要的现实意义。 1 2 研究文献综述 社会救助是社会保障体系的基础部分，自9 0 年代初，我国开始对社会保障理 论进行研究，这为社会救助的实证研究提供了理论上的指导。十多年来我国学界 对于社会保障的研究特别是对于社会保险的研究较多，而对于社会救助研究主要 集中在最低生活保障制度的研究。在研究社会保障的政府责任时往往只是粗略地 2 硕士学位论文 认为政府要承担社会救助的兜底责任，即政府是社会救助的最终的责任主体或。埋 单者”只是随着。三农”问题的提出，农村社会救助的研究才得到应有的重视。 但也只是一般的理论研究和操作层面的描述，至于农村社会救助政府责任的研究 还没有相关的专著和博士论文。对于农村社会救助政府责任研究的相关论文社会 学关注的比较多，其次是管理学，再其次才是法学。他们的研究主要集中在以下 几个方面： 第一，政府介入社会救助的动因和必要性分析 曹信邦认为政府介入社会保障的动因有两个方面：一个是外在动因，一个是 内在动因( 曹信邦，1 9 9 7 ) 。他认为首要的外在动因来源于市场机制下的收入分配 缺陷，如果仅靠市场调节收入就会带来三个方面的不良后果：一是使得占有大量 生产要素并在市场上取得很高价格的人取得很多的收入，而那些只有少量生产要 素并取得很低价格的人只能得到很低的收入；二是有相当一部分社会成员得到的 收入要低于最低生活需要的水平；三是没有生产要素的人，如老人、残疾人、失 业者则无法取得收入以至无法生存。因此需要通过市场以外的力量对收入分配的 内在缺陷加以矫正和弥补。但同时他认为这种外部力量必须具备雄厚的物质基础 且能提供公共需要，并且要有立法权作为后盾。在这种情况下，除了政府别无它 择。但并不是说，有这种外在动因，政府就一定要介入社会保障，它们之间并没 有必然的联系。政府介入社会保障还有其内在动因，包括：政府介入社会保障可 以减少社会保障基金筹集和支付中的成本、费用；政府介入社会保障可以增加政 府的财源以及政府介入社会保障可以调控经济，等等。何金颖则从必要性上对政 府介入社会保障领域进行了深入的分析( 何金颖，2 0 0 3 ) 。首先，社会保障中的政 府责任来源于近代以来国家责任的转变。伴随着。夜警国家”向。社会国家”的 转变，政府形式也从“有限政府”向。责任政府”过渡，人们不希望政府继续充 当。守夜人”，而是要求它通过行政权力的运用广泛地干预社会，为自己提供就业、 培训、住房、医疗机构、基本生活救助等等。在这种背景下，才产生了制度化的 社会保障制度：其次。社会保障中的政府责任来源于社会保障制度对社会、经济 的积极作用。由于市场机制的内在缺陷不可避免，这不仅对经济造成损害，同时 也聚集了潜在的社会风险，并且当社会风险到达一定临界点时，就可能引发大规 模的社会危机，而建立起全面的社会保障制度可以缓解这种危机，美国、英国和 新加坡的亲身经历就是最好的例证。英国国会参照该报告( 贝弗里奇报告) 通过 了各种有关法案，其中国民救助法在1 9 4 8 年开始实施的，它标志着济贫法 实施的终结和社会救助制度的正式建立。伴随着社会救助制度实践的深化，各国 的社会救助政策也逐步由慈善恩惠的观念，变为国民权利与政府责任的观念；由 教会或私人或地方政府办理的事务，转变为各级政府的重要职能。( 江亮演，1 9 9 0 ) 第二，政府角色的合理定位及其影响因素分析 论我国农村社会敦助的政府贾任 在给政府角色进行准确定位之前，我们必须从大的框架上来思考政府的合理 责任界限在哪里一包办、主导还是不干预社会保障? ( 何金颖，2 0 0 3 ) 包办主要 以英国、瑞典为代表的“从摇篮到坟墓”的传统福利国家，政府实施全面干预， 从通过税收融资到建立庞大的行政机构以充当直接管理者的角色；不干预形式是 指政府没有直接出面建立起系统化、正规化的制度体系；政府主导型就是介于包 办和不干预之间的一种方式，政府在社会救助中坚持“有所为，有所不为”的原 则。从国际经验来看，采取完全不干预的国家基本上已经不存在，实施全面干预 的传统福利国家也因为不堪重负而纷纷改革，而政府主导型的社会救助制度，由 于政府逐渐退居后台，强化了监管责任并且在制度的运行中注重效率的发挥，因 而受到越来越多国家的欢迎。这也让人们看到，主导( 而不是包办或不干预) 社 会保障制度的运行才是政府应有的选择( 杨方方，2 0 0 5 ) 。政府角色的合理定位既 是对政府责任和职能的重新认识，也是对社会救助领域中政府与市场关系的重新 认识。要真正的做到合理定位，必须清晰地认识到哪些应该交给市场，哪些必须 交给政府，交给政府和交给市场的是不是始终保持不变，是不是在全世界有一个 固定的模式可以借鉴等等( 李连友，2 0 0 4 ) ，只有对这些问题认识清楚了，才能对 政府角色有合理界定。 第三，对于我国农村社会救助中政府责任制度设计研究分析 对我国社会保障制度中政府角色的定位，既是一个吸收国外经验的过程，也 是吸取过去教训的过程。在计划经济时期，国家、集体对农村社会救助大包大揽， 这种农村社会救助制度不仅加大了农民的负担，而且也无法体现广大人民的意志， 它不是真正意义上的农村社会救助。首先，坚持政府主导型的农村社会救助模式。 考虑到我国的历史文化传统，现实国情都与西方国家有巨大的差异，我国的社会 保障模式的选择在今后相当长的一段时期内都应以政府主导、直接管理为宜( 斩 强，2 0 0 4 ) 。形成政府、企业、个人的责任共同分担的机制，同时充分调动其他社 会资源作为有益的补充( 何金颖，2 0 0 3 ) 。但是，在现阶段我国的政府主导型社会 救助制度还面临着一些悬而未决的问题，诸如：政府责任与民间责任划分不清； 中央政府与地方政府的责任划分不清等等。因此，在中国要真正地坚持政府主导 型社会救助模式必须先解决这一揽子问题。其次，界定政府在社会救助中的具体 责任。政府在社会救助中主要承担四个方面的责任：设计和规范责任、财政责任、 监管责任和实施责任，并且要逐渐地把监管责任变成最重要的责任。 1 3 研究的内容与目的 农村社会救助制度是农村社会保障体系的重要内容，是最基础的农村社会保 障。我们党和国家提出要在经济发展的基础上，使人民生活有较大改善，逐步向 更加富裕的小康生活迈进，农村社会救助制度建设将成为实现这一重要目标的有 4 硕士学位论文 力支撑。当前对农村社会救助的研究大体上有以下三个特点：一是对农村社会救 助的研究较少，而对城市的社会救助关注较多；二是对农村社会保障的其它方面 如社会保险研究较多，对农村社会救助研究较少；三是由于没有全国性的农村 居民最低生活保障条例或农村社会救助条例，许多研究者的着眼点主要落在 农村社会救助的经验介绍及经济救助上。而对农村社会救助总体制度中的政府责 任研究较少 。三农”问题在今日中国得到了前所未有的重视和关注，党的十六大明确指 出：。要发展城乡社会救济和社会福利事业，探索建立农村养老、医疗和最低生活 保障制度”。农村社会救助已然成为各级党委和政府关注的重要问题，成为民政等 政府部门实施社会救助的重要内容。本文选择了以政府作为解决我国农村社会救 助领域突出问题为切入点，结合农村社会救助的历史和国外现有政策的经验对 构建农村社会救助制度政府责任的诸多重大国情问题进行研究梳理，井提出全面 推进农村社会救助制度建设，强化政府责任的政策建议。主要从以下三个方面展 开本文的研究： ( 1 ) 对农村社会救助涉及的主要概念和主要理论做些尝试性的评述。 ( 2 ) 对农村社会救助政府责任进行理论梳理和评述。 ( 3 ) 对农村社会救助政府责任进行总体分析并根据存在的主要问题提出对 策建议。 二7 基于上述研究内容，本文希望达到如下三个研究目的： ( 1 ) 论证政府在农村社会救助中的理论与现实要求 ( 2 ) 通过对农村社会救助政府责任的历史研究和对国外农村社会救助政府 责任的比较评估，找出农村社会救助政府责任的特征、问题和规律。 ( 3 ) 为我国转型期的农村社会救助制度政府责任建设提供行动依据。 1 4 研究方法 1 4 1 文献分析法 为了对本论文相关的研究成果和主要观点有较全面的了解，作者查阅了大量 的国内外有关中国农村社会救助问题研究的文献资料，进行分类整理。并在此基 础上确定本论文的基本研究框架。 1 4 2 对比分析法 由于城市社会救助制度在我国相对完善，通过与城市社会救助的比较分析及 与国外农村社会救助政府责任的比较分析准确地推导出农村社会救助政府责任的 缺失并提出完善的对策。 论我国农村社会救助的政府责任 1 | g ! = _ - ! j - _ _ _ = = - _ _ _ - | = | e = ! ! = _ e = _ j _ ! j | _ _ _ = ，| _ _ _ _ _ _ _ _ _ = _ _ 1 4 3 规范分析法 对我国现有的农村社会救助制度政府的责任进行规范分析，发现其中的不足 并提出相应的政策建议。 6 第2 章我国农村社会救助及其政府责任的界定和演变 2 1 社会救助和农村社会教助的涵义 社会救助是现代社会保障的有机组成部分和基本手段之一”3 中外学者对社 会救助的理解有所不同，面对其合理的界定则是研究社会救助问题的前提和基础。 社会救助，英名为“s o c i a la s s i s t a n c e ”又有学者译为社会救济、社会援助或社 会帮助等。当今中外学者对社会救助的含义有不同的理解。美国经济学家弗里希 海依尔克认为社会救济是保证每个人都能得到维持其生存的最少量的物质条件， 即维护其健康和工作能力而英国著名的贝甫里奇报告将社会救助定义是指因各 种原因达不到国民最低生活标准的公民。有权从社会获得救助以达到这一标准。 中国当代学者对社会救助概念的也有各种表述。但是笔者认为，现代社会救助概 念，要彰显现代社会救助理念，保障人权的要求。作为法律赋予公民的一项权利。 社会救助即是指国家和社会对于由于年老、疾病、伤残、自然灾害或丧失劳动 能力、丧失职业等各种原因造成收入减少或收入中断而基本生活难以保障者，由 国家和社会依法定程序和标准运用掌握的资金、实物、服务等手段帮助被助者维 持最基本的生活权利的一种社会保障措旌。任何社会，任何时代，都可能存在 生活困难的低收入者遭受紧急患难者或遭受非常灾害者，对这部分陷入生存危机 的社会成员，国家和社会依照法定程序和标准，给予相应的救济和援助。社会 救助最基本的目标和特征就是扶贫济困，反对贫困，维护社会成员的生存权。 农村社会救助指的是政府、社会和个人对陷于生活困难的农村居民在现金、 实物和服务等方面实施的助人自助活动。农村社会救助具有如下一些特征： 第一，权利和义务的非均衡性。社会救助是每个公民拥有的基本权利， 是 国家和社会的一项义不容辞的职责。“社会救助”这一范畴是由传统社会的。贫民 救济”演变而来的，但这种演变不是简单的概念替换，而是观念上的飞跃。“社 会救助”取代。贫民救济”，克服了传统济贫时代的被动性、主观随意性和临时 性，施救者不再是“救世主”而居高临下，被敦者也不必对施救者感恩戴德而 万般叩谢。现代社会救助有一个基本的理念，即认为贫困现象是由于社会原因造 成的，国家和社会必须对克服贫困负责任，同时认为，贫困者从国家和社会获得 救助是他自己的权利，不必带有任何附加条件。在社会救助领域，大部分国家都 用法律的形式明确规定了国家和社会的职责及社会贫困者的权利。我国宪法第四 十五条就明确规定：。中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况 下。有从国家和社会获得物质帮助的权利。4 7 论我国农村社会救助的政府责任 第二，普遍性和低层次性。社会救助一方面强调社会公平，救助范围包括全 体社会成员。只要符合社会救助的条件都有权利得到国家和社会的援助；另一方 面，社会救助要兼顾社会效率，其救助水平不能太高，以免社会成员产生惰性， 也可防止挫伤其他劳动者的积极性，影响社会效益的提高。所以，社会救助是面 向全民的、公平的，同时，社会救助又是低层次的、低水平的， 是社会成员生 存的最后一道防线，是国家和社会必须认真履行的对每位公民的最起码的保障 职责。 第三，救助对象的选择性和救助行为的短期性。社会救助的对象是有选择性 的，包括那些因各种自然灾害及其他经济、社会原因而导致无法维持最低生活水 平的社会成员。这些社会成员只有在经过一定的法定程序如个人申请、机构受理、 立案调查、社区证明、权威机构批准等步骤才能获得国家和社会给予的救助。另 外，社会救助一般是短期的、临时的，被救助对象一旦摆脱了贫困，最基本的物 质生活有了保障，社会救助则不再继续。 第四，社会整体性。社会救助的社会整体性，是指社会救助是国家和社会共 同参与并协调推进的社会系统工程。社会救助事务不能由政府包打天下，孤军奋 战，而应该是政府和其他社会组织在各自的领域和空间各尽其责，各尽其能，以 政府为主社会为辅，相互补充，共同促进社会救助事业的完善和发展。各类热衷 于社会救助的社会团体、民间组织、非盈利性经营机构、慈善机构在社会救助领 域发挥着巨大的作用。 2 2 政府责任的理论涵义 2 2 1 责任的含义 如同其他法律理念一样，关于责任及政府责任的概念从来没有定于一宗，在 学界亦有多种解释。理解政府责任，首先有必要对责任的内涵加以认识。在中国 思想史上，“大道之行、天下为公”，“天下兴亡、匹夫有责”的召言，不乏有思 想大家关于责任的论述。 在西方思想史上，不少圣贤明哲围绕着责任及其相关概念也展开了比较详细 的论述。培根就将“责任”( r e s p o n s i b i l i t y ) 理解为维护整体利益的善，因此提 出“力守对公家的责任，比维持生存和存在，更要珍贵得多”的思想。1 。柏格森 在他的学说中把“职责”( o b l i g a t i o n ) 当作位居中心的范畴，“把它看作是人们 之间的约束，首先是我们对我们自己的约束”。n 康德认为，人们履行自己的义务 就是善的美德，违背义务就是恶德。马克思则把“责任”看作是一种使命和任务。 ”1 张文显先生在法哲学范畴研究中，考证“责任”一词的基本含义有三个方 面：其一是份内应做的事，实际上是角色义务，如“岗位责任”等，在这种意义 硕士学位论文 上使用。责任”，其中心含义是。义务”；其二是特定的人对特定事项的发生、发 展、变化及其成果负有积极的助长义务，如“担保责任”等；其三是没有做好份 内之事或没有履行助长义务而应承担的不利后果或强制性义务，如。违约责任”， 。侵权责任”等。”1 如此众多的“责任”，如果按照公共行政学界的分类，不外乎 两种形式一种形式是指忠诚( 1 0 y a l t y ) 、良心( c o n s c i e n ) 以及认同( i d e n t i f i c a t i o n ) ， 它是行政者自己本身对责任的感受( f e e l i n go f r e s p o n s i b i l i t y ) ，即主观责任。主观责 任强调人们之所以去做某事，乃是源于内在趋力( i n n e rd r i v e ) 。简而言之，所谓主 观责任乃是人们伦理的自主性( e t h i c a la u t o m a t i o n ) 。另一种形式则指法令规章以及 上级交付的客观应尽的义务责任，是另外一种责任( a c c o u n t a b i l i t y ) 和义务 ( o b l i g a t i o n ) 即客观责任。客观责任来自法律的、组织的与社会的需求。客观责 任不是由个人所做的，相反，是由别人来决定在其位应该如何谋其政。n 1 本文欲 对第二种形式的责任加以重点关注，即可以把。责任”理解为有胜任能力的人在 社会生活中应承担的义务，以及对自己选择的不良行为所造成的危害应承担的后 果。从责任的性质来看，为履行一定义务而产生的负担，就是积极意义的责任， 即“份内应做之事”，所谓。份”即社会角色。它内含有。职责”之意。以此观之， 责任与责任主体在社会中的。角色”是相联系的，它是社会要求其成员应承担与 其角色相适应的义务，表明社会对责任主体的行为预期。与积极意义的责任相反， 因能力胜任者没有肩负责任，由社会强加于他、以示谴责和惩罚的负担，就是消 极意义的责任。社会对责任的追究是为了惩罚不履行积极的社会责任的行为。失 责者要受到惩罚，通过社会的谴责和处罚可以对责任人起到惩戒、威慑、镇服的 作用，以保障社会利益的实现。所以，。责任”又指未做好“份内应做之事”应当 受到的谴责和制裁，它说明社会对行为不符合其要求的成员所给予的谴责和制裁， 反映了社会对其成员不履行或没有履行好积极的社会责任所进行的处置，即赋予 消极意义的。 2 2 2 政府责任的伦理学分析 伦理学对政府责任的研究，发端于对人性的怀疑。麦迪逊曾经精辟地论述道： 。政府本身若不是对人性的最大耻辱，又是什么呢? 如果人都是天使，就不需要 对政府有任何外来的和内在的控制了。”1 德国历史学家弗里德里希迈内克也指 出；“一个被授予权力的人，总是面i 临着滥用权力的诱惑、面临着逾越正义与道德 界限的诱惑。人们可以将它比作附在权力上的一种咒语一一它是不可抵挡的。” ”1 在此基础上，人们可以认识到“人非天使”，都具有不同程度的私利性，在公共 权力的运行中就极有可能违背“善”的价值目的，而具有“恶”的倾向或可能， 即产生权力的异化。美国学者梅里亚姆曾指出：“政府不只是人们的仆人，而且是 一个不可信赖的、靠不住的仆人。不能让政府自由地掌握它的主人的事务，相反， 9 论我国农村社会救助的政府贯任 必须对它施加限制；必须在每一个可能的要点上对它约束，随时对它抱有戒心。 否则，它就不再是仆人，并且反仆为主。”“”所以，需要对公共权力课以相应的责 任进行控制与制约。 在一般意义上，。一个人对社会，对家人负有什么样的责任与义务，以及所负 责任的重要和义务的重要程度，完全取决于他所承担的社会角色的性质。”3 因 此，伦理学视野中政府责任的研究是围绕政府行政人员的角色展开的。在现代社 会中，政府行政人员由于承担着多种角色，各种角色相关的责任之问经常发生冲 突，从而使任何履行责任的行为都成为一个相当困难的问题。伦理学就以。责任” 为出发点和轴心，着重研究了行政人员在履行自己的职务时面临的伦理困境及其 可供参考的解决方式。这里的“责任”具有两个方面的特性：一方面注重责任对 权利的明示作用，即责任包括对权利的性质、行使范围的明确规定，成为对政府 权力的确认和保护。另一方面它注重的是责任对政府的制约作用，即一旦政府的 权力超越了责任边界。责任就会构成对政府权力越界的的一种惩罚，体现为对政 府行为的矫正和心理的警戒。从这个意义上说，政府责任是政府运行的动力，也 是政府运行的压力。“” 2 2 3 政府责任的经济学分析 经济学的基本原理为政府责任的研究提供了基本的分析工具和理论支点。如 现代契约理论认为，人民与政府的授权与被授权关系实际上是一种契约关系，它 规定着政府与公民在权利与义务方面的双向依存关系。在这种关系中，就公民而 言，一是通过同意( 选举) 或遵从使政府获得合法行使权力的基础，二是通过纳 税给予政府经济支持。同时，公民也自然期望能从政府那里得到响应回报。就政 府而言，它在获得公民的政治和经济支持的同时，必须按契约要求提供令民众满 意的服务。显然，这体现着一种资源交换关系与互利行为由此，政府承担责任是 一种必然的诉求。 而委托代理理论的基本假设是，“政府也是多元利益主体之一，也是寻求自身 利益的最大化。”n 3 1 在政府官员的效用函数中，包括他自己的利己目标和他的委 托人希望他最大化的目标，而这两个目标对政府官员的行为有着不容忽视的影响。 由于委托人与代理人的目标不同，两者之间获得的信息不对称，因此容易发生利 益冲突，代理人不一定晟大限度地满足委托人的利益。而“承认市场经济就是承 认人的个人目标效用最大化的合理性，承认个人具有充分的选择权利的合理性。” n 1 实际上这也是市场经济的内生要求，因为个人充分的经济选择自由是市场经济 充满生机活力的基础保证。由此，政府机构及其官员谋求私利而非公共利益的所 谓“内在效应”就难以避免，而且极易产生以“寻租”为典型的腐败现象，“不仅 使生产经营者提高经济效率的动力消失，而且还极易导致整个经济的资源大量地 1 0 硕士学位论文 iin _ _ 耗费于寻租活动，并且通过贿赂和宗派活动增大经济中的交易费用。”n 5 1 在此情 况下，为保护委托人的利益，协调委托人和代理人之间的关系，就要建立一种责 任制。 经济学视野中的政府责任在一般在积极和消极两种意义上使用积极意义上 的政府责任，主要指政府对于社会尤其是经济发展所应担负的职责和义务，亦即 政府在社会及经济发展中应扮演的角色。在实践中，这一问题是围绕政府与市场 关系的论断展开的，在不同的国家。在市场经济发展的不同阶段，政府责任的范 围内容、方式及力度都有所不同。在市场经济发展初期。政府全面干预经济。 政府就是经济。管家”；市场经济体制确立以后，政府尽量少的干预经济活动，政 府扮演市场“守夜人”的角色；在垄断资本主义时期，政府的责任是弥补市场不 足医治市场失灵，政府就象市场运行的。拐杖”支持经济活动。2 0 世纪7 0 年 代以来政府的责任模式完全取决于市场的需要，市场对政府可以。招之即来。 挥之即去”；现代市场经济中政府正确地做应该做的事，为市场提供存在与发展的 基本条件，政府是一只。看得见的手”适度干预经济活动。m 1 而公共选择学派对 政府失败的研究，实质上是对政府消极责任的一种探讨，它更侧重的是一种否定 性后果如布坎南认为，产生政府失败的外部原因是缺乏种约束机制制约政府 行为方式如果约束机制不能提供一种良性压力，以确保任何人在某一特权地位 时均不能过多地牟取私利，那么再高尚的执政官也不能保证公共利益不被他或他 的后继者有意无意地损害。正是在这个意义上，公共选择理论强调必须将责任机 制导入政府系统，通过政府责任来避免或减少或补救“政府失败”。 2 2 4 政府责任的公共行政学分析 在公共行政领域，政府主要是在行政机关的意义上使用的。“7 3 因此，国内多 数学者主张，政府责任就是行政责任。这里的行政责任应作广义解。它既包括积 极的责任也包括消极的责任。如张国庆认为，行政责任是政府及其构成主体行政 官员因其公权地位和公职身份而对授权者和法律以及行政法规所承担的责任。行 政主体不仅要对消极的后果承担责任，也要对积极的义务承担责任。“”还有论者 强调指出，行政责任是与行政管理和行政法相关的一切责任，包括政治责任、道 义责任和法律责任。认为行政责任是指行政机关及公务员因其公共权力地位和公 职身份而对授权者、行政相对方和法律与行政法规所承担的法律义务以及违反行 政法律法规和侵害相对方的合法权益所承担的法律责任。n 1 也有学者把政府责任 称为公共责任。认为公共责任既是制度又是伦理。广义的公共责任，是指国家行 政管理部门的行政人员，在工作中必须对国家权力主体负责，必须提高自身职责 的履行，来为国民谋利益。狭义的公共责任，是指国家的公务人员违反行政组织 及其管理工作的规定，违反行政法规所规定的义务和职责时，所必须承担的责 论我国农村社会救助的政府责任 任。洲另有学者则认为，政府责任是指政府及其官员因其享有和行使国家行政权 而相应承担的遵循宪法原则，维护国家法律制度、保卫国家安全、发展公共事业、 维护公民生命和财产不受侵犯等方面的责任。“” 政府责任又有多方面层次的涵义。从最广意义上来看政府责任是指政府能 够积极地对衽会民众的需求作出回应，并采取积极的措旖，公正、有效率地实现 民众的需求和利益。从广义的层面来看，政府责任意味着政府组织及其公职人员 履行其在整个社会中的职能和义务，即法律和社会所要求的义务。社会义务不仅 仅意味着政府正确地做事，即不做法律禁止傲的事情，而且意味着政府做正确的 事，即做促使社会变得更美好地事情，而不做有损社会的事。从狭义的角度来看 政府责任意味着政府机关及其工作人员因违反法律规定的义务，违法行使职权 时，所承担的否定性法律后果，即法律责任。这是政府责任得以最低限度的保证。 因此，张成福把政府责任视为政府社会回应力、政府的义务和法律责任的整体概 念，包括政治责任、道德责任、行政责任、政府的诉讼责任、政府的侵权赔偿责 任五个方面的内容。 2 2 5 政府责任的行政法学分析 在他们看来，是行政法把政府和责任连在一起。所谓的政府责任就是政府对 行政负“法”上的责任，就是行政法律责任。它更强调的是政府的消极责任即政 府承担的否定性法律后果。但对政府责任的承担主体又有不同的观点。如王成翅 认为，在整个责任体系中，政府的行政责任至少在三种意义上使用：行政法律责 任、行政政治责任、行政违宪责任。他强调行政责任在绝大多数情况下即为行政 法律责任，是指行政法律关系主体因违反行政法义务或行政不当行为所引起的法 律责任。这里的责任承担主体应该是而且事实上是双方的，即行政主体( 及其公务 员) 和行政相对人。啪1 罗豪才也认为，行政责任就是行政法律关系主体由于违 反行政法律规范或不履行行政法律义务而依法应承担的行政法律后果。“”胡建淼 虽然也认为行政责任是行政违法( 以及部分行政不当) 所引起的法律后果。但其承 担主体只是行政主体及其行政人员。o ”张敬荣则认为，行政责任即行政法律责 任，是国家行政主体及其执行公务人员为了行使行政实体权力，必须遵循相关的 法定程序，这是国家法律对行政主体设定的一种义务、一种责任。是对行政主体 潜在的选择或决定行为程序的自由的限制。行政主体及其执行公务人员违反法定 程序，不履行法定义务，就要承担否定性法律后果即行政责任。嘶1 2 3 我国农村社会救助政府责任的概念和内容 政府作为农村社会救助的责任主体，自然也是农村社会救助制度建设的责任 主体，那么政府究竟应承担什么样的责任? 具体来说，政府应主要承担以下五个方 硕士学位论文 - i _ _ _ _ _ 目_ _ _ _ _ - 面的责任：一是宪法责任，政府要切实尊重农民受宪法保护的社会救助权利。履行 向农民提供社会救助的义务：二是政治责任，政府的决策，制度安排要合乎农民的 利益，要对农村社会救助的整体规划等做出制度安排；三是立法责任，政府要通过 制定相应的法律规范调整因农村社会救助引起的各种社会关系，使农村社会救助 有法可依：四是财政责任，政府要确保对农