（经济法学专业论文）我国农民工社会保障的立法研究.pdf

f 、? 一掣i l o ：t i 、i ：? iih 、0 内容摘要 农民工特指具有农村户口身份却在城镇务工的劳动者。目前，农民工群 体具有收入微薄、福利待遇差、工作时间长、劳动强度大、身份特殊、地位 尴尬的特征。当前，农民工社会保障立法在我国是经济、政治和社会体制改 革的需要，是迎接全球化挑战与直面世贸组织的需要，是解决农民工存在和 发展之问题的需要。随着日益膨大的农民工群体的出现，农民工引发的各类 问题的激化，对农民工的研究在法学领域逐渐受到重视。在对农民工的各类 问题的研究中，对农民工社会保障问题的立法研究无疑具有重要的意义。围 绕这一选题，本文运用理论和实践相结合、分析比较的方法对此进行了研究， 分别从农民工社会保障立法的功能和价值、立法的现状及存在的问题、立法 完善等三个方面进行了探讨。 第一部分具体阐述了农民工社会保障立法的功能和价值，分析了农民工 社会保障立法的社会功能和经济功能，指出农民工社会保障立法有利于农民 工的社会心理产生“安全感”、有利于减少农民工的违法犯罪行为，消除社会 不安定因素、有利于促进社会公平；有利于培育完善的城镇劳动力市场、有 利于促进我国农业的发展、有利于调节收入分配。探讨了农民工社会保障立 法的价值内涵，即秩序、平等、公平和效率。 第二部分具体列举了农民工社会保障立法的现状并分析了立法不足的原 因。目前。对农民工的社会保障立法主要还是依靠地方政府规章和规范性文 件。立法存在的主要问题有：立法工作滞后严重，立法空白多；立法位阶低； 立法体制不规范；立法适用范围窄：社会保障制度执行不力。等等。农民工 社会保障立法存在以上不足的原因主要应归结为我国城乡二元社会保障体系 的局限、与社会保障相关制度的“约束”以及人们思想观念上的障碍。 砸t 爷童一毒一 、| jp 1 、 第三部分提出了农民工社会保障立法的完善对策，主要分析了我国农民 工社会保障立法的模式选择、立法原则及立法完善的主要内容。针对我国农 民工的实际情况，应区别农民工的不同类别，分类分层对农民工的社会保障进 行立法。在立法中应坚持立法的普遍性与区别性相结合原则、生存权保障与 发展的原则、权利与义务相结合原则、立法与国家经济发展水平相适应原则。 在我国农民工社会保障立法内容设计应考虑我国农民工的实际情况，要考虑 农民工的缴费能力、要适合农民工流动性大的特点、要适合农民工的思想状 况。应根据农民工所从事的职业特点及流动程度不同，可将农民工主要分为 以下三类：第一类为有雇主且职业稳定、有固定收入的农民工。对此类农民工 应当让其享受“市民待遇”。第二类为有雇主但职业不稳定、也无固定收入的 农民工；第三类为无雇主的农民工。对于后两类农民工，对他们应采取比较 灵活的立法。当前最迫切的是按照普遍性原则为其建立工伤保障制度。其次， 应建立针对后两类农民工的大病统筹的保障制度。再次，建立针对后两类农 民工的紧急救助制度，主要是法律援助制度和最低生活保障制度。此外，在 立法完善的过程中应注重相关制度的改革。 关键词：农民工社会保障立法模式 a b s t r a c t p e a s a n tw o r k e r sa r et h o s et h a t 也e yp o s s e s sc o u n t r yr e g i s t e r e dp e r m a n e n t r e s i d e n c eb u tc o m et o c i t y f o rw o r k a tp r e s e n t ，p e a s a n tw o r k e r sh a v et h e c h a r a c t e r i s t i co fs l e n d e re a r n i n g ，b a dw e l f a r e ，l o n gw o r k i n gh o u r s ，s t r e s sl a b o r , u n u s u a l f i g u r e ，a w k w a r ds t a t u s n o w a d a y s ，l e g i s l a t i o no n s o c i a l s e c u r i t y o f p e a s a n tw o r k e r sa r et h er e f o r mn e e do fe c o n o m y , p o l i t i c sa n ds o c i a ls y s t e m ，t h e n e e do f g l o b a l i z a t i o nc h a l l e n g ea n d d i r e c tf a c i n gt ow t o ，a n dt h en e e d o f s o l v i n g t h ep r o b l e m sb e t w e e np r e s e n c ea n dd e v e l o p m e n to fp e a s a n t w o r k e r s r a p i d i n c r e a s i n go f t h em a s s o f p e a s a n tw o r k e r s h a v er e s u l t e di nv a r i o u sc o n f l i c t ，w h i c h g r a d u a l l y a r o s e g r e a ta t t e n t i o n s o nl a wf i e l d a m o n gv a r i e dl a wr e s e a r c ho n p e a s a n tw o r k e r s ，l e g i s l a t i v er e s e a r c ho ns o c i a ls e c u r i t yo fp e a s a n tw o r k e r si so f g r e a ti m p o r t a n c e t h i st h e s i sm a k e sar e s e a r c hb yc o m b i n a t i o nt h e o r ya n dp r a c t i c e ， a n a l y s i sa n dc o m p a r i s o nm e t h o d ，p r o b i n gi n t of u n c t i o na n dv a l u eo nl e g i s l a t i o no n s o c i a ls e c u r i t yo fp e a s a n tw o r k e r s ，l e g i s l a t i v ea c t u a l i t ya n de x p o s e dp r o b l e m s ， l e g i s l a t i v ei m p r o v e m e n t p a r tis e t sf o r t hf u n c t i o na n dv a l u eo n l e g i s l a t i o no ns o c i a ls e c u r i t yo fp e a s a n t w o r k e r s ，a n a l y z i n g i t ss o c i a la n de c o n o m i cf u n c t i o na n d p o i n t i n g o u tt h e l e g i s l a t i o nw i l lb r i n gas e r i e so fb e n e f i t s ，t h el e g i s l a t i o nw i l li nf a v o ro f p e a s a n t w o r k e r sc o m i n gi n t ob e i n g s e c u r i t ys e n s e ，r e d u c i n g t h e i ri l l e g a la n d g l l i l t ya c t i o n s ， e l i m i n a t i n gs o c i a li n s t a b i l i t yf a c t o r s ，b o o s t i n gs o c i a le q u i t y , f o s t e r i n gp e r f e c tt o w n l a b o r m a r k e t ，p r o m o t i n gc h i n e s ea 酣c l l l t u r a ld e v e l o p m e n t ，a d j u s t i n gi n c o m ea l l o t t h i sp a r ta l s o e x p l o r e sl e g i s l a t i v ev a l u em e a n i n go ns o c i a ls e c u r i t yo fp e a s a n t w o r k e r s ，i n c l u d i n go r d e r , e q u a l 咄j u s t i c ea n de f f i c i e n c y p a r ti i s p e c i a l i z e sl e g i s l a t i v e a c t u a l i t y a n d e x p o s e dp r o b l e m s o ns o c i a l n t s e c u r i t yo fp e a s a n tw o r k e r sa n da n a l y z e st h er e a s o n so f t h ed e f i c i e n tl e g i s l a t i o n p r e s e n t l y , l e g i s l a t i o no ns o c i a ls e c u r i t yo fp e a s a n tw o r k e r sm o s t l yd e p e n d so n l o c a lg o v e m m e n t s r e g u l a t i o n sa n dd o c u m e n t s 。t h ee x p o s e dp r o b l e m so na c t u a l l e g i s l a t i o n a r ea sf o l l o w , l e g i s l a t i v et a s k sl a g ss e r i o u s l y , l e g i s l a t i o nh a sm a n y b l a n k n e s s ，l e g i s l a t i o nr a n k sl o w , l e g i s l a t i o ns y s t e m i s n tc a n o n i c a l ，l e g i s l a t i o nh a s n a r r o w a p p l i e ds c o p e ，s o c i a ls e c u r i t yr u l e sc a l t yo u tb a d l y a n ds oo n t h e r e a s o n s o ft h ed e f i c i e n tl e g i s l a t i o nm o s t l yc o m ed o w nt ol o c a l i z a t i o no fc h i n e s ed u a l i 母 s o c i a l s e c u r i t ys y s t e m ，r e s t r i c f i o n w i t hc o n c e r n e dr u l e so ns o c i a l s e c u r i t y , o b s t a c l e so np e o p l e sc o n c e p t p a r ti i ip u t sf o r w a r dc o r r e s p o n d i n gc o u n t e r m e a s u r e so nl e g i s l a t i o no ns o c i a l s e c u r i t yo fp e a s a n tw o r k e r s ，e x p l o r i n gc h o i c ei nl e g i s l a t i v ep a t t e r n , l e g i s l a t i v e p r i n c i p l e a n dl e g i s l a t i v e i m p r o v e m e n t o ns o c i a l s e c u r i t y o fp e a s a n tw o r k e r s a i m e da tc h i n e s e p e a s a n tw o r k e r s a c t u a ls i t u a t i o n , w es h o u l dd i s t i n g u i s hp e a s a n t w o r k e r sw i t hv a r i e dk i n d sa n dp u tu p c o r r e s p o n d i n gl e g i s l a t i o n d u r i n g t h ec o u r s e o f l e g i s l a t i o n ，w e s h o u l di n s i s to n p r i n c i p l e s o fc o m b i n a t i o n l e g i s l a t i v e u n i v e r s a l i t y a n d d i f f e r e n c e ，s u r v i v a lr i g h tg u a r a n t e e a n d d e v e l o p m e n t , c o m b i n a t i o n r i g h t a n d o b l i g a t i o n ，l e g i s l a t i o ns u i t i n g n a t i o n a le c o n o m i c a l d e v e l o p m e n t a b o u tt h ec o n t e n to f t h el e g i s l a t i o n ，w es h o u l dt a k ei n t oa c c o u n t c h i n e s ep e a s a n tw o r k e r s a c t u a ls i t u a t i o n ，t h e i rp a i dc a p a b i l i t y , t h e i rl u m p i n gf l u i d c h a r a c t e r , t h e i rt h o u g h tc o n d i t i o n w es h o u dc l a s sp e a s a n tw o r k e r si n t ot h r e e k i n d sb a s e dn e tt h e i rv o c a t i o na n df l u i de x t e n t n 憎f a s tk i n di st h e s ew h oh a v e e m p l o y e r s ，s t a b l ev o c a t i o n ，f i x e di n c o m e w es h o u l dg i v et h e m “c i t i z e nt r e a t m e n t ” t h es e c o n dk i n di st h e s ew h oh a v e e m p l o y e r s ，u n s t a b l ev o c a t i o n ，u n f i x e di n c o m e t h et 城r dk i n di st h e s ew h oh a v en o e m p l o y e r s f o r t h el a s tt w ok i n d so f p e a s a n t w o r k e r s ，w es h o u l dt a k ef l e x i b l el e g i s l a t i o n c u r r e n t l y , t h em o s t l yu r g e n ti st o 硕士学位论文 m a s c r st h e s l s s e tu pl a b o r - i n j u r ys e c u r i t ys y s t e ma c c o r d i n gt ou n i v e r s a lp r i n c i p l e s e c o n d l y , w e s h o u l de s t a b l i s hs e c u r i t yr u l e so n g r e a ti l l n e s sp l a n 船aw h o l e t h i r d l y , w e s h o u l d f o u n df j t r s ta i ds y s t e m ，e s p e c i a l l yl e g a la i da n dt h el o w e s t - l i f eg u a r a n t e er u l e s f i n a l l y , w es h o u l dp a ya t t e n t i o nt or e f o r mr e l e v a n tr u l e sd u r i n gt h ec o u i s co f l e g i s l a t i v ep e r f e c t k e yw o r d s ：p e a s a n t w o r k e rs o c i a ls e c u r i t y l e g i s l a t i v ep a t t e r n v 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 华中师范大学学位论文原创性声明和使用授权说明 原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师指导下，独立迸行研 究工作所取得的研究成果。除文中已经标明引用的内容外，本论文不包含任何 其他个人或集体己经发表或撰写过的研究成果。对本文的研究做出贡献的个人 和集体，均已在文中以明确方式标明。本声明的法律结果由本人承担。 学位论文作者签名：代转廊 日期：砂吗年r 月，佣 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定，即：学 校有权保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版，允许论文被 查阅和借阅。本人授权华中师范大学可以将本学位论文的全部或部分内容编入 有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存和汇编本学 位论文。本论文属于 保密口，在年解密后适用本授权书。 不保密日： ( 请在以上方框内打“4 ”) 学位论文作者签名：状枷 日期：俩年歹月i 日 指导教师签名： 毙陇 日期：蜥r 月哲日 硕士学住论文 m a 门1 e r s t t e s i s 绪论 2 0 0 4 0 5 1 4 北京农业信息网发布消息劳动和社会保障部近日对2 6 个城市的2 0 0 0 多家企业所作的调查表明，农民工占企业员工总数的5 9 8 。 此次调查涉及企业的平均规模为6 1 1 人，平均每个企业用农民工3 6 6 人。开 展调查的城市分别是北京、天津、大连、青岛、烟台、威海、苏州、无锡、 常州、杭卅i 、宁波、温州、福州、厦门、泉州、广州、深圳、珠海、佛山、 东莞、惠州、武汉、成都、西安、兰州，乌鲁木齐。而农民工占调查企业员 工总数的比重按地域分布依次为：珠江三角洲地区7 4 ，闽东南地区7 1 ，长 江三角洲地区5 9 ，环渤海地区4 9 ，中西部地区4 3 。共有2 7 8 3 家企业接受 了本次问卷调查，其中2 6 5 9 家企业回答的问卷为有效问卷，涉及建筑、机械 制造、电器、化工、纺织服装，餐饮和商贸旅游等行业。 农民工特指具有农村户口身份却在城镇务工的劳动者。具体的讲是指那 些户口仍在农村，但已完全或基本脱离农业生产，主要以在城镇各类企业打 工、经商以及从事其他服务业为生的人群。可以从以下四个层面去认识和界 定农民工。一是职业，农民工从事的是非农职业，或者以非农工作为主要职 业，也就是说，他们的绝大部分劳动时间化在非农活动上，他们的主要收入 也来自非农活动。二是制度身份，尽管他们是非农从业者，但他们的户籍身 份还是农民，与具有非农户籍身份的人有着明显的身份差别。三是劳动关系， 也就是说，农民工属于被雇佣者，雇佣他们的，可以是个体户、私营企业主 或外企老板，也可以是国有单位或集体单位，其他拥有农业户口、从事非农 活动、但不被他人雇用的人不属于农民工，而应是个体工商户、私营企业主 等。四是地域，即他们来自农村，是农村人口。总之，农民工指拥有农业户 口、被人雇用去从事非农活动的农村人口。从2 0 世纪8 0 年代以来，大规模 外出寻找就业机会的“民工潮”一浪高过一浪。据统计，现在全国常年外出 硕士学位论叉 m a s t rst h e s f j 务工经商人数达8 6 0 0 万，其中2 0 0 2 年以来新增6 0 0 万，全国处于流动状态 的农业人1 ：3 已近1 3 亿。现阶段农民工群体呈现如下特征：1 收入微薄。农 业部的调查显示，2 0 0 2 年，9 4 0 0 万农民工的月均收入约4 8 0 元左右。还有学 者对珠江三角洲6 个市所辖9 个镇调查的结果是：打工者的月工资多在3 0 0 - - 5 0 0 元之间，占总体的5 0 8 ；低于3 0 0 元的占3 3 3 ；5 0 0 元以上占1 5 9 。12 福利待遇差。农民工目前基本处于现有各项社会保险难以覆盖的“盲 区”。尽管一些农民工订立有劳动合同，但参与保险率极低。用人单位以农民 工流动性大、建立个人帐户不便、参加各项保险企业负担过重等为理由，不 予以办理保险。3 工作时间长、劳动强度大。“1 根据调查发现，农民工的j ：作 时间远远长于国家法定的劳动时间。在被调查的农民工中，一个月休息8 天 以上的占6 9 ，休息5 7 天的占5 4 ，休息3 4 天的占1 1 5 ，休息i 一2 天的占1 2 4 ，根本就没有休息日的占6 3 ，8 。在正常情况下，农民工 每周平均工作时间达5 6 小时的人数占6 3 9 。农民工多集中于劳动密集型工 矿企业、建筑业、批发及餐饮服务等行业，他们所从事的往往是脏、累、险、 重的粗活，工作量大、强度高、环境艰苦。4 身份特殊、地位尴尬。农民工 作为个特殊的群体，他们的户口仍在农村，但他们的主要收入来源是非农 收入。因此，农民工事实上处于游离或边缘状态。既非传统意义上的城镇居 民，又非传统意义上的农村居民。从农民工群体目前的状态来看，其生活方 式已不同于传统的农民，他们绝大多数都在工厂、建筑队等工商企业中工作， 已脱离了农业的生产经营活动，也就脱离了传统农民土地保障的范围。他们 与城镇其他劳动者一样，面临着城镇就业生活中的医疗、工伤、失业、养老 等方面的社会风险。客观上也就有进入社会保障体系的需要。 目前，我国的社会保障法律制度不完善，城乡二元的社会保障体系已成 为社会进一步发展的一大障碍因素。对建立统一的社会保障法的探讨正如火 如荼的进行着，农民工是社会主义现代化建设和奔小康的主力军。这个特殊 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 的社会群体，对社会主义现代化事业做出了巨大的贡献。在目前社会保障立 法建立和完善的过程中，分析和探讨如何将农民工纳入我国的社会保障法律 体系无疑是具有战略意义和现实意义的。基于此，本文试图从法理和立法实 践两方面对我国农民工社会保障立法作一简单研究和探讨。 然瓣 h 文i i s 。 一：= = 一_ u _ - - _ - _ l - _ _ - _ - - _ _ - _ _ _ _ j _ - _ _ _ _ - - - - - - _ _ - _ _ _ _ - _ _ _ 一_ _ 。- _ - _ _ _ - o _ _ _ - - 一 一、我国农民工社会保障立法的功麓和价值 ( 一) 我国农民工社会保障立法的功能 社会保障立法的功能包括社会功能和经济功能。农民工社会保障立法的 社会功能首先体现在农民工社会保障立法有利于农民工的社会心理产生“安 全感”。从需求方面来说，美国心理学家马斯洛提出了著名的需要层次论，把 人生的需求按照需求发生的顺序，由低级到高级、由基本的到复杂的。其中 第一层次的需要是生理需要，这些需要如不能满足，人类就难以生存下去， 满足这种需要的劳动生产活动是历史的最初动力。第二层次的需要是当一个 人生理得到基本满足后，人们随即考虑的便是安全的需要，这是自我存在的 需要，也就是保护自身免受危害。如希望解决对疾病、失业、破产、伤残、 灾害、养老等等的风险。人们生理上生存的需求和心理上对安全的需求往往 是并存的。社会保障在提供生理的基本需求与心理需求的交叉点上，恰当地 从两个方面给予满足，这将消除农民工的后顾之忧，促进农民工社会心理上 的平衡，从而在安全的社会环境中激励他们投入到商品生产的竞争、劳动力 的流动、职业选择的取向等等，其作用是不可估量的。农民工社会保障所造 就的经济上的基本生活保障和社会心理上的安全感，是稳定社会的基础，有 助于减少农民工的犯罪现象和维护城镇的社会安定。其次，农民工社会保障 立法有利于减少农民工的违法犯罪行为，消除社会不安定因素。我国古代就 有“民贫则奸邪生”的观点。春秋时期的管子说：“凡治国之道，必先富民， 民富则易治也，民贫贝u 难治也。”语云：“饥寒起盗心”，古今中外，概莫能外。 有学者对上海、广州、沈阳三市的刑事犯罪研究表明，从1 9 9 0 到1 9 9 9 年间， 农民工作案成员发案率大幅度上升，上升幅度分别达到7 0 1 5 、1 8 2 2 7 、 9 9 8 7 ，平均增长速度分别为6 0 8 4 、1 2 1 7 7 、1 9 9 8 “3 。农民工社会保障 4 硕士学值论疋 h 1 、sr r - - ) sr t i e s f s 供给的缺失造成了社会的不稳定。建立农民工的社会保障则能给失去生活保 障的农民工救济，能维护农民工的社会保障权益，使农民工分享经济发展的 成果。农民工违法犯罪的原因是多方面的，如农民工自身的心态失衡、手段 失范等等。但最根本的在于农民工社会保障立法的不完善。农民工基本生存 条件得不到基本保障引发了违法犯罪行为。在很多学者的调查中均显示很多 农民工都是在身无分文又无处可借的情况下逐渐走上犯罪道理的。对农民工 社会保障进行立法，可以使农民工能够病有所医，能够帮助他们解决生活之 窘境，使他们面临失业时生活得以安排或重新就业等。通过对暂时或永久丧 失劳动能力者的农民工给予物质帮助和服务，对生活在贫困线之下的农民工 给予救济或补贴，可以清除或减少社会动乱和不安定因素。因为温饱的满足 是人们最基本的需求，经济生活是社会赖以生存的基础，也是社会安定团结 的根本前提。再次。农民工的社会保障立法有利于促进社会公平“1 。我国城市 劳动力市场处于分割状态。劳动力市场存在正规部门和非正规部门两大部门。 农民工绝大多数是非正规就业，即或者在正规部门短期临时性就业，或者在 非正规部门就业。城市中的非正规部门主要由一些无组织的、小型企业和个 体工商户者以及打零工者组成。农民工作为临时工就业，其工资水平与正式 职工的工资水平相差很大，并且农民工社会保障程度相当低，甚至没有。劳 动契约关系松散，劳动纠纷经常发生，就业十分不稳定，农民工更换工作十 分频繁。这些都使农民工在城市工作的无保障风险增加。显然农民工希望通 过不放弃农村土地进行兼业以规避风险的努力的作用是十分有限的。公平是 现代社会首要的和基本的价值取向，是现代社会进行制度设计和制度安排的 基本依据。公平不仅是人类追求的最高目标，而且也是社会文明进步的标志。 通过社会保障立法，给农民以最基本权利，让农民拥有与城市人口平等的发 展机会和享受同等的公共服务( 这包括自由迁徙和自由居住的权力) ，平等接 受基础教育和职业培训，平等就业竞争的机会和享有劳动保护的权利，是我 颈士季- t i 论丈 m a s t e r si - h e s l s 国农民工社会保障立法的价值追求。这种平等立法价值理念的贯彻，在实践 中必将促进社会公平。 农民工社会保障立法的经济功能可以从三方面来理解：首先，农民工的 社会保障立法有利于培育完善的城镇劳动力市场。市场经济实质上是一种通 过市场机制配置资源的方式。要达至对资源的有效配置，需要多种要素市场 的配合，其中完善的劳动力市场是与社会保障存在密切联系的市场经济正常 运转的必要条件之一。市场经济条件下对劳动力市场有两个方面的基本要求： 第一，需要劳动力的供给是源源不断的，以便满足连续投入生产过程的需要： 第二，应当根据市场需求所决定的生产规模和相应的生产能力的需要，及时 调整劳动力结构，即及时补充或释放劳动力，而社会保障的根本目的就是为 了保证社会生产中的劳动力再生产的正常进行，因此，社会保障具有重要的 保障劳动力再生产的功能。闻我国农民工的形成和流动是经济体制转轨和社会 结构转型的产物。农民工在农村是一种剩余劳动力，是一种闲置资源，而转 移农村剩余劳动力能有效地利用人力资源，因丽是符合市场经济要求的。改 革开放以来，农民工大量涌入城镇，保证了劳动力供给的源源不断，从而能 够“满足连续投入生产过程的需要”。目前，由于国家对农村政策的调整，农 民增收有望，农民工出现了一定范围的“回流”，这种现象的产生从某种程度 来讲是由于农民工社会保障立法的不完善造成的。农民工工资的久拖不决， 农民工工伤得不到应有及时的赔偿等等都滋长了农民工回乡的念头。对农民 工社会保障进行立法，可以通过各种帮助，使农民工得以摆脱生存危机的困 扰，维持最起码的基本生活需要，能保护劳动力的生产和再生产。同时，还 可以尝试通过建立全社会的统一的社会保障网络及健全的社会保险制度，解 除农民工因变换工作或家庭迁徙而带来的后顾之忧，从而促进劳动力的合理 流动，实现劳动力资源的有效配置，实现社会经济的正常运行。其次，农民 工的社会保障立法有利于促进我国农业的发展“1 目前，我国农业家庭分散，小 6 硕士学位论文 m a s 丁e r sr 17 j ：s 船 规模经营阻碍了农业的机械化、产业化，牺牲了土地的规模经济效益。伴随 着农村人口的快速增长，人地关系高度紧张，农村土地有不断细分化的趋势， 这使得农村土地更多地发挥土地保障功能，丽不是发挥充当生产资料的经济 发展功能。众多研究表明，规模经营是我国农业发展的方向，而转移农村剩 余劳动力是实现土地规模经营的关键。然而。由于农村劳动力转移的第二个 过程受阻，绝大多数农民工采取非正式流动。这种流动方式的显著特征是不 放弃农村土地。农民工非正式流动直接导致了农业上农户兼业经营行为，即 农民工在城市从事非农产业生产的同时不放弃农村传统农业经营。从微观角 度看，农户兼业是农民工的一种理性选择。一方面，现阶段大多数农村地区 的农业经营只能获得基本的生存保障，而在城市的非农产业就业却能获得较 高的收入。农民工为了收益最大化而将大多数时间、精力投入城市非农产业。 另一方面，农民工在城市从事非农业生产，他们所面临的风险主要是与工业 化大生产相关的失业、工伤等风险。但他们不能获得抵御这种风险的城市社 会保障。而农村土地具有一定的保障功能，对农民工具有最低生活保障的意 义。为了使风险最小化，农民工不放弃农村土地。农民工收益最大化和风险 最小化的行为目标引导农民走上了农业兼业化道路。从宏观角度看，以我国 农业小规模分散经营为基础的农民工兼业行为不利于我国农业的长远发展。 首先，农民工普遍兼业而不放弃农村土地，不利于农村土地流转而向种田能 手集中，因而不能实现农村土地规模经营。其次，农民工不放弃农村土地仍 进行农业生产，但其目的不是农业经营收益最大化，即表现为农业产量最大 化，而是为了抵御在城市从事非农经营的风险。“最低保障形态农业”因此产 生。“最低保障形态农业”忽视农业投入，疏于田间管理，对土地实行粗放式 经营甚至撂荒。这些都不利于农业发展。因此，农民工个体的收益最大化和 风险最小化的理性行为导致整个农业的非效率状态。这就是经济学上典型的 “合成谬误”。对最低生活保障形态农业的改变必然要求改变农民工对生活风 险的观念和规避手段，建立与农民工的土地保障相替代的社会保障体系。建 立农民工的社会保障立法正适应了这一要求。农民工社会保障的利益补偿大 于土地给每个农民工的利益，同时农民工社会保障风险抵抗能力比土地的风 险抵抗能力更可靠。在这种新的制度环境下，农民工会逐渐放弃落后的风险 管理手段，即放弃农村土地。这样劳动力流动缓解了人地关系紧张的矛盾，也 就有利于推进农业规模经营促进农业发展。再次，农民工的社会保障立法有 利于调节收入分配。社会保障的基本功能就是对社会分配的参与，通过其分 配机制的特有功能，缓解社会分配不公所造成的影响，为社会成员提供基本 生活保障。在现实生活中，收入分配差别是客观存在的。通常我们讲收入分 配的差别有两层含义：一是收入水平的绝对差异，即一部分社会成员因劳动 能力或天灾人祸限制，其劳动所得无法满足其生活需要，甚至根本没有任何 收入。而另一部分社会成员在为社会提供较多高质量的劳动后，取得了较高 的收入，过上富足的生活。二是收入水平的相对差异，即社会成员都取得了 基本生活保证以上的收入水平，但生活的享受程度不同，贫富差别仍然存在。 社会保障主要是对前一种收入差异进行调整。对农民工的社会保障尤其注重 此种调整。它主要是通过将一部分国民收入集中到政府预算，通过转移支付 来保障部分农民工的基本生活需要；或者是以单位和农民工个人缴费或征税 的方式建立社会保障基金，实行统筹使用，对于部分有困难的农民工予以救 助。 ( 二) 我国农民工社会保障立法的价值 马克思曾经揭示了经济学中的价值含义，同时指出了作为一般意义的价 值概念。他说：价值这个普遍的概念是从人们对待满足他们需要的外界 物的关系中产生的，”是“人们所利用的并表现了的人的需要的关系的物的属 性。”啪它包括两方面的意义：一方面是指客体对主体的需要的满足；另一方 硕士学位论文 m a s t e r 7 st h e s i s 面是指主体为了满足一定需要而追求的理想目标。就立法价值而言，是指在 立法主体的需要与立法对象( 法律所要调整的对象) 闫的相互关系，表现为立 法主体通过立法活动所要追求实现的道德准则和利益。没有主体的需要，就 无所谓价值。满足人的需要是立法价值的最基本内容，是法对于人的首要意 义。人的需要是多元、多层次的。因而，法的价值也是多元、多层次的，一 般包括秩序、公平、自由、平等、安全、效率等内容。从一般意义上讲，法 的可能价值主要是由立法者赋予的。换句话说，在人对法的主导作用中，立 法者的所作所为更具有重要意义。正是基于此，立法价值的研究才显得尤为 必要和迫切。农民工的社会保障立法也不例外。考虑到农民工社会保障的特 殊性，其立法价值主要应包括秩序、平等、公平与效率。 1 。秩序 秩序是与无序相对应的。秩序是一种具有一致性、连续性和确定性的现 象。无序就是一种不具有一致性、连续性和确定性的现象。正如博登海默在 其法理学一法哲学及其方法中所言：“秩序的概念，意指在自然界与社会 进程运转中存在着某种程度的一致性、连续性和确定性。另一方面，无序概 念则表明，普遍存在着无连续性、无规律性的现象，亦即缺乏可理解的模式 这表现为从一个事态到另一个事态的不可预测的突交情形。”咖秩序是法 的基础价值，任何法，从秩序意义上讲，都要追求并保持一定的社会有序状 态。“所有秩序，无论是我们在生命伊始的混沌状态中所发现的，或是我们所 要致力于促成的，都可从法律引申出它们的名称”。o ”法的秩序价值的实现， 从法为实现秩序而作用于主体的方式来看，主要有暴力方式和规范方式。我 国社会主义法的阶级本质决定了社会主义法的秩序价值的实现必然通过规范 方式进行，必然通过立法来具体划定利益、分配利益和调整利益。由于二元 的户籍制度及相关立法制度的缺陷，决定了农民工在城市的困难处境。目前， 这种困境主要体现为“五难”，即就业难、生活难、住房难、医疗难、子女教 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 育难。这种困境的加剧可能严重威胁社会秩序。二元体制下，政府相关部门 主要是维护本地人的安全，至于农民工并非治安力量的关心对象，甚至有时 成为治安部门的监管和勒索对象。因此，农民工，尤其是那些身处窘境者， 迫切需要政府给他们提供一个正常的秩序，来保证他们的人身安全和财产安 全。同时，农民工困境的加剧进一步导致了农民工违法犯罪的增长。有学者 对上海、广州、沈阳三市的刑事犯罪研究表明，从1 9 9 0 到1 9 9 9 年间，农民 工作案成员发案率大幅度上升，上升幅度分别达到7 0 1 5 、1 8 2 2 7 、9 9 8 7 ， 平均增长速度分别为6 0 8 4 、1 2 1 7 7 、1 9 9 8 “。对农民工社会保障的立法 有助于消解由农民工所带来的社会秩序的紊乱和潜在的隐患，有助于减少或 消除社会矛盾，确立良好的社会秩序。 2 平等 平等是我们每一个人的愿望，是现代法律所中介的基本价值。马克思主 义认为，“平等是人在实际领域中对自身的意识，也就是人意识到别人是和自 己平等的人，人把别人当作和自己平等的入来对待。”卓泽渊认为，平等即是 人与人的对等对待的社会关系。在社会中，主要表现为政治地位和社会地位 上的人与人的对等状态。这种对等对待包括两方面的含义，一是两个主体之 间的对等对待，不自恃特权、不对人歧视，二是其他主体对于其他两个 以上的主体以同等的对待。“2 1 当前城市管理中对民工的差别对待十分普遍。 有学者以北京市的有关规定为例予以说明。m 1 农民工在身份上区别于“本地 居民”，这种区分意味着农民工与本地居民和当地政府机关具有不同的管理和 被管理、保护和被保护关系。意味着在市场竞争中农民工与本地居民具有不 平等的起点和规则；在居住权上区别于本地居民；在就业政策上许多就业岗 位只对本地居民开放，在再就业的政策上本市居民失去职业后便加入下岗工 人、失业人员等队伍，获得相应的失业保险和救济，可以领取最低生活保障 金，可以通过政府采取的一系列鼓励再就业的措施重新找到工作。但是，农民 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 工未享受这些权利。而且，不仅不能享受上述权利，还常常成为这些权利的 牺牲者。比如，政府对于外来人员务工的总量控制和工种限制，目的即在于 限制外来人口的就业，促进本市下岗和失业人员的再就业。近年来，侵害民 工劳动权益的问题也越来越严重，这些侵害包括劳动条件恶劣、劳动安全没 有保障、工伤事故多、超负荷加班、拖欠劳动报酬等等。这种差别待遇是不 合理、不平等的。首先，这些差别对待没有实现起码的形式平等，制约了市 场机制作用的发挥。其次，差别对待使得农民工没有大致均等的能力和手段 参与竞争。市场经济鼓励竞争，鼓励奋发向上，以此来促进财富增长和社会 进步。然而在我国当前，由于悬殊的城乡差异，农民和民工以及他们的子女， 仅仅由于出身的原因，没有一个大致平等的信贷、健康、医疗和教育条件， 使得他们由于自身意志以外的原因，失去了与城市居民平等竞争的能力和手 段。“”社会发展的需要，市场经济建立的需要，都是打破社会不公平的推动 力。但是最根本的一点就应该是人人平等。给农民以最基本权利，让农民拥 有与城市人口平等的发展机会和享受同等的公共服务( 这包括自由迁徙和自 由居住的权力) ，平等接受基础教育和职业培训，平等就业竞争的机会和享有 劳动保护的权利，是我国农民工社会保障立法的价值追求。 “平等是必不可少的，但也必须控制在恰当的范围”。形式上的平等是必 须的，但如果要追求实质意义的平等，它需要受到各种主、客观条件的限制。 因此，对农民工的社会保障应该考虑农民工的实际情况，考虑到农民工的实 际需求和其流动性大的特点，有条件的实现农民工的平等。 3 社会公平与效率 公平是现代社会首要的和基本的价值取向，是现代社会进行制度设计和 制度安排的基本依据。公平不仅是人类追求的最高目标，而且也是社会文明 进步的标志。然而对公平的理解一直是见仁见智的。公平具有多角度的含义， 包括伦理学、社会学、政治学意义上的含义。作为法律价值的公平不同于一 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 般社会学或经济学意义上的公平。它应该是制度、规则和习惯的公正、合理 和有效。作为法律价值的公平是机会均等和规则公正。效率原为机械学使用 的概念，它指输出的热能量与输入的热能量之间的比率。2 0 世纪初，经济学 者用效率的概念研究社会经济活动的效果与消耗的劳动量相比较，考虑其有 效程度，它反映的是投入与产出之间的一种数量关系。公平与效率的选择问 题在社会保障制度中同样存在。主张效率优先的观点来自西方自由竞争的各 个学派，他们认为自由竞争是最平等的，主张把效率放在优先的政策目标， 追求平等，不能以牺牲效率作代价，因此反对政府通过行政干预进行收入的 再分配。例如：新自由主义经济学家啥耶克认为：“由特殊干预行动为自发过 程中造成的分配情况的纠正，就某个原则等同于每个人而言，从来不可能是 公正的”。然面对于那些赞成国家干预主义的经济学家来说，他们主张公平优 先。他们认为市场竞争中产生的收入差距过大或两极分化是最不平等的。在 他们看来，人们存在年龄、出身、职