（经济法学专业论文）论我国养老保险法律制度的完善.pdf

中文摘要 养老保险在社会保障体系中具有十分重要的地位，世界各国都非常重视养老 保险制度的建设和发展。我国是一个经济还不发达的入口大国。养老负担较为沉 重。第五次人口普查数据显示，全国总人口已近1 3 亿，其中6 0 岁以上的老年人 口达1 3 2 亿，占总人口比例达1 0 4 ，以联合国确定的1 0 为老龄化国家的标准， 我国已经步入入口年龄结构老年型国家。与此同时，经济体制转型和国有企业改 革也对养老保险工作提出了更高的要求。如何在挑战和压力面前解决好“老有所 养”问题，我国政府和广大人民群众都极为关注。这不仅是个经济和社会问题， 也是一个法律问题。本文就养老保险由旧制度向新制度过渡中产生的一系列问题 进行研究，并借鉴世界其他国家的经验，对我国养老保险制度的合理构建进行探 索，并在此基础上，分析我国养老保险法律制度的完善问题。 本文由四部分组成。第一部分介绍了我国当前养老保险法律制度的现状及存 在的问题，说明养老保险法律制度完善的必要性。本部分首先概述了我国养老保 险制度的现状，涉及城镇和农村两个方面，指出当前养老保险制度中存在的一系 列问题：其次对我国当前养老保险法律制度中存在的问题进行了分析。 第二部分介绍了世界其他国家养老保险法律制度，具体包括养老保险发展的 国际趋势、当代世界各国养老保险法律制度的主要类型、主要特点三个部分，以 期对我国的养老保险法律制度的完善有借鉴作用。 第三部分主要阐述如何针对我国养老保险的现状构建一个合理的养老保险 体系。包括：1 、养老保险制度宏观政策的设计。2 、养老保险制度发展目标的设 定。这一部分的制度设计为第四部分法律制度完善的分析奠定了基础。 第四部分是本文的重点，该部分具体论述如何完善养老保险法律制度。包括： 1 、养老保险法律制度的立法模式；2 、从养老保险基金的筹集、养老保险基金的 管理、养老保险基金管理运营的监管、争议解决机制等方面，详细论述了养老保 险法律制度的完善。 关键词：养老保险；养老保险法律制度；养老保险基金 a b s t r a c t e n d o w m e mi n s u r a n c ep l a y sa ni m p o n a i l tr o l ei nt h es y s t e mo fs o c i a ls e c u r i 劬 e a c hc o u n t r 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已在论文中作了明确的说明并表示谢意。 学位论文作槲黄杼 槲期：埘年牛月知日 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解裴蝣有关保留、使用学位论文的规定， 有权保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和磁盘，允许论文被查阅和 借闲。本人授壑娄旌妊争以将学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行 检索，可以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存、汇编学位论文 ( 保密的学位论文在解密后适用本授权书) 凇槲签名韵 撇名：艺陵杉 签字日期：2 庙巧年毕月如目 签字日期： 汐r 年乒月z 口日 学位论文作者毕业去向： 工作单位：电话： 播讯她廿：邮编： 引言 引言 在世界6 0 亿总人口中，超过6 5 岁以上的老年人已经达到了5 7 8 亿，接 近1 0 ，中国是世界上总人口和老年人口最多的国家，至今6 0 岁及其以上老 年人已达1 3 1 亿之多，占世界老年人口的1 ，5 ，并且超过了我国总人口的1 0 。 如果以6 5 岁及以上的老年人口的比例为标准，一旦这一指标超过1 0 ，即可 认为该国( 或地区) 的人口进入了老龄化进程。当今世界已有5 0 多个国家f 或地 区) 进入老龄化，主要是欧美发达国家，上世纪7 0 年代中期许多发展中国家， 如澳大利亚、新西兰、日本、香港、新加坡先后步入老龄化的行列，我国也在 本世纪初进入了老龄化阶段。多年以来，为解决老有所养的问题，各国根据自 己的国情建立起富有特点的养老保险制度，其中包括以反映贡献与享受相联系 的德国模式，反映优厚公共补贴特点的瑞典模式以及仅对特定低收入者提供的 澳大利皿模式。各种模式，各有利弊，中国的养老保险制度何去何从，是摆在 我们面前的不容忽视的一个问题。 养老保险是社会保障制度的重要组成部分，是社会保险五大险种中最重要 的险种之一。所谓养老保险( 或养老保险制度) 是国家和社会根据一定的法律 和法规，为解决劳动者在达到国家规定的解除劳动义务的劳动年龄界限，或因 年老丧失劳动能力退出劳动岗位后的基本生活而建立的一种社会保险制度。这 一概念主要包含以下三层含义：( 1 ) 养老保险是在法定范围内的老年人完全或基 本退出社会劳动生活后才自动发生作用的。这里所说的“完全”，是以劳动者 与生产资料的脱离为特征的；所谓“基本”，指的是参加生产活动已不成为主 要社会生活内容。需要说明的是，法定的年龄界限( 各国有不同的标准) 才是 切实可行的衡量标准。( 2 ) 养老保险的目的是为了保障老年人的基本生活需 求，为其提供稳定可靠的生活来源。 ( 3 ) 养老保险以社会保险为手段来达到 保障的目的。一般具有以下几个特点：第一，由国家立法，强制实行，企业单 位和个人都必须参加，符合法定条件的人，可向社会保险部门领取养老金：第 二，养老保险费用来源，一般由国家、单位和个人三方或单位和个人双方共同 负担，并实现广泛的社会互济；第三，养老保险具有社会性，影响很大，享受 堡塞璺鲞耋堡坠堡塑! ! 壅塑塞墨 人多且时间较长，费用支出庞大，因此，必须设置专门机构，实行现代化、专 业化、社会化的统一规划和管理。 中国原有的养老保险制度属于“现收现付”模式，即将当年所收保险费全 部用于支付当期应付养老金，没有养老金的积累；但是面对人口老龄化的发展 趋势，中国必须改变这一旧的制度，实施有积累的养老保险制度。进入九十年 代以后，国务院先后颁布了三个重要法律文件，用以指导中国养老保险制度的 改革。按照这些文件的精神，中国养老保险制度开始由旧的“现收现付”模式 向新的模式转变。但由于我国目前实行的养老保险制度是在计划经济体制下建 立的，随着市场经济体制的建立，旧的保险体制与新的经济体制之间的矛盾在 不断加深。笔者将对养老保险由旧制度向新制度过渡中产生的一系列问题进行 研究，并借鉴世界其他国家的经验，对我国养老保险制度的构建进行探讨，并 在此基础上，分析其中涉及的法律问题，提出完善养老保险法律制度的建议。 2 一、我国养老保险法律制度的现状及存在的问题 、 我国养老保险法律制度的现状及 存在的问题 ( 一) 我国养老保险的现状 养老保险的产生与发展，是与国家的政治、经济和社会文化紧密结合在一 起的，它是社会化大生产的产物，也是社会进步的标志。目前，世界上实行养 老保险制度的国家可分为三种类型，即投保资助型( 也叫传统型) 养老保险、 强制储蓄型养老保险( 也称公积金模式) 和国家统筹型养老保险。我国根据中 国的具体国情，创造性地实施了社会统筹与个人帐户相结合”的基本养老保险改 革模式，经过5 年的探索与完善，已逐步走向成熟。随着时间的推移，这一模 式必将成为在世界养老保险发展史上越来越具影响力的基本类型。但由于我国 目前实行的养老保险制度是在计划经济体制下建立的，随着市场经济体制的建 立，旧的保险体制与新的经济体制之间的矛盾在不断加深，其中有许多问题有 待解决。 当前，我国养老保险制度分为两个部分：城镇养老保险制度和农村养老保险 制度，接下来笔者将从这两个方面进行介绍。 1 城镇养老保险制度 作为我国养老保险制度改革的重要部分，城镇养老保险制度的良好运行决定 着整个养老保险制度的健康发展，也关系到整个社会经济生活的安定。 ( 1 ) 城镇养老保险制度的现状 我国养老保险制度始建于1 9 5 1 年，其标志是1 9 5 1 年国务院颁布的中华人 民共和国劳动保险条例。该条例确立的企业职工养老保险制度的基本特点是实 行阻企业作为实施主体的受益基准制，企业负责养老金的筹集、发放并对退休人 员进行管理，职工个人不缴纳任何费用。这一制度对当时的社会稳定起到过积极 的作用。1 9 7 8 年，国务院颁布了安置老弱病残干部的暂行规定，并修订了工 人退休、退职的暂行规定，进一步解决了工人、干部年老退休后基本生活的保 障问题。从8 0 年代中期开始，由于人口老龄化过程加剧，加之企业改革实行以 丝塞里鲞耋堡堕鲨堡堡! 堕堕塞董 自负盈亏为主的经济政策，传统的养老制度已不适应社会的发展。因此，国家于 1 9 8 6 年对企业用工制度进行了重大改革，建立了劳动合同制工人退休养老保险 制度。该制度规定：劳动合同制工人的退休养老基金由企业按劳动合同制工人工 资总额的1 5 缴纳，劳动合同制工人按本人标准工资的3 缴纳。这种城镇养老 保险制度属于“现收现付”的模式，即将当年所收保险费全部用于支付当期应付 养老金，没有养老金的积累：但是面对人口老龄化的趋势，中国必须改变这种旧 的制度，实施有积累的养老保险制度。进入九十年代以后，国务院先后颁布三个 重要法律文件：( 1 ) 1 9 9 1 年，国务院关于企业职工养老保险制度改革的决定 ( 国发 1 9 9 1 】3 3 号) 规定，随着经济的发展，逐步建立起基本养老保险与企业补 充养老保险和职工个人储蓄性养老保险相结合的制度。社会基本养老保险是法定 的、强制政府组织实施的社会保险，又是国民收入再分配的一种方式，在必要时 国家必须予以财政投入，它是以国家信誉保证最终兑现的制度，因而是最可靠安 全的制度，在养老保险三种形式中占有核心地位。企业补充养老保险次之，个人 储蓄养老或者个人购买商业人寿保险居第三层次。( 2 ) 】9 9 5 年，国务院发布关 于深化企业职工养老保险制度改革的通知，确立了社会统筹与个人帐户相结合 的养老保险模式。同时还发布了两个实施方案，供各地城市选择。各地在实施两 个方案过程中，由于价值取向的不同，因而确定的社会统筹和个人帐户的比例也 不同，出现了大、中、小三种个人帐户比例：大个人帐户为职工工资的1 6 、 中帐户为1 2 、小帐户为3 。至1 9 9 6 年上半年，上海等七个省市选择了办法 之一，北京等五个城市选择了办法之二，多数地区制定了介于两者之间的中间标 准。不同的帐户比例，不仅成为职工在地区之间流动的障碍，不符合市场经济建 立统一劳动力市场的要求，而且造成不同地区基本养老保险金的待遇差别，给未 来建立统一养老保险制度带来了困难。( 3 ) 1 9 9 7 年，国务院关于建立统一的企 业职工基本养老保险制度的决定( 国发【1 9 9 7 】2 6 号) 中更进一步明确，各级人 民政府要把社会保险事业纳入本地区国民经济与社会发展计划，贯彻基本养老保 险只能保障退休人员基本生活的原则，为使离退休人员的生活随着经济与社会发 展不断得到改善，体现按劳分配原则和地区发展水平及企业经济效益的差异，各 地区和有关部门要在国家政策指导下大力发展企业补充养老保险，同时发挥商业 保险的补充作用。目前，按照国家对基本养老保险制度的总体思路。未来基本养 二：垫里茎查堡堕婆堡型壁塑翌鲨垦堡垄塑囹墅 老保险目标替代率确定为5 8 5 。由此可以看出，今后基本养老金主要目的在于 保障广大退休人员的晚年基本生活。该决定的核心内容为：统一企业和个人的 缴费比例，企业缴费比例一般不低于本人工资的4 ，以后每两年提高一个百分 点，最终达到8 ；统一个人帐户规模，按职工工资的1 1 建立个人帐户，个 人缴费全部记入个人帐户，不足部分从企业缴费中划入，随着个人缴费比例的不 断提高，企业划入部分最终只能是3 统一基本养老金计发办法，养老金支付 额由两部分构成：一部分是基础养老金，月标准为当地职工上年度月平均工资的 2 0 ，另一部分是个人帐户养老金，月标准为个人帐户累计储存额除以1 2 0 。( 4 ) 2 0 0 0 年1 2 月发布的完善城镇社会保障体系试点方案将个人帐户的缴费率由 本人工资的1 1 降到8 ，同时扩大社会统筹部分，个人缴费全部记入个人帐户， 企业缴费全部记入统筹基金，而不再划入个人帐户。这一改变标志着国家在社会 保障上由注重效率公平逐步倾向于注重社会公平。按照这些文件的精神，中国养 老保险制度开始由旧的“现收现付”模式向新的模式转变。新的养老保险制度的 内容主要包括：( 1 ) 由企业缴费为主建立社会统筹基金；( 2 ) 由职工和企业缴费 为主建立个人帐户；( 3 ) 政府负担养老保险基金的管理费用。这一方案被称为“社 会统筹与个人帐户”相结合的“部分积累”模式，也称为“半基金制”。 ( 2 ) 存在的问题 养老保险的收支平衡问题 养老保险的收支平衡问题是现行养老保险制度中一个突出的问题，究其原 因，主要有以下几点： 第一，转制成本，即历史性债务问题。正如前文所述，中国的养老保险制 度的改革正在新旧制度交替的初期，在这一时期，传统的现收现付制度现在还 处于支配地位，而新制度最终取而代之的趋势也是不可避免的，在这种新旧制 度并存的状态中，隐含了一些重大的结构性缺陷。 中共中央十四届三中全会在关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决 定中提出的“城镇职工养老和医疗保险金由单位和个人共同负担，实行社会统 筹和个人帐户相结合”的原则。国务院于1 9 9 5 年发布了关于深化企业职工养 老保险制度改革的通知，该通知积极贯彻中共中央决定的原则，将该 原则付诸实施，引入了个人帐户制度。根据该通知：基本养老保险制度实行“部 笙墨里鲞耋堡堕鲨堡型壁竺塞苎 分积累制”，即：为每个职工设立一个个人帐户、实行个人和企业共同缴费，企 业缴费一部分归社会统筹，一部分畦入职工个人帐户。这种设计有创新之处和重 要意义，但也回避了一个非常关键的问题：由于已经退休和临近退休的老年职工 在过去的传统制度下没有养老金的缴费积累，所以他们也就无法凭借现在的个人 帐户领取养老金。于是在实践中不得不依靠当前基本养老保险制度中的缴费积累 支付目前退休职工的养老金，加上目前许多企业采取各种手段逃避或拖延缴费， 这就使得个人帐户变得有名无实，同时也把旧制度下显性的现收现付变成了目 前基本养老保险制度中的隐性的现收现付。显然，在目前的情况下，即使缴费率 可以在目前的基础上提高，也无法解决老职工的养老金问题，因为受益者从一开 始就大于缴费者。这部分资金缺口就是转制成本，据测算试点模式统筹部分在 未来的2 5 年将出现1 8 0 0 0 亿的总缺口，年均高达7 1 7 亿元。问题的症结在于“社 会统筹与个人帐户相结合的方式”，“社会统筹”的直接目的是为了实现“统一调 剂使用基金”，而这一“统一”的目的又是为了在基本养老保险制度这个基金制 的框架之内进行养老金收入的代际和代内的再分配。这也正是许多企业逃避缴费 以及非国有企业不愿参保的原因。” 第二。退休年龄偏低的现状。我国现行的企业职工退休年龄条件，是国务院 在1 9 7 8 年发布的1 0 4 号文件中规定的，劳动和社会保障部在【】9 9 9 】8 号文件又对 该文件作了重申，1 0 4 号文件所规定的包含退休年龄在内的一套退休制度一直延 续到现在。随着市场经济的发展，这种旧的制度与经济发展之间出现了冲突：首 先，这种计划经济体制下规定的退休年龄与近二十年来飞速发展的经济出现了明 照的不协调，男性5 5 岁，女性5 0 岁的退休年龄在今天看来过早。目前，很多人 达到退休年龄以后仍然有足够的能力从事工作，并且目前已经出现了许多达到退 休年龄的人仍在从事工作而得不到养老保险保障而诉之于法院的现象；其次，随 着经济体制改革和产业结构的调整，根据国有企业改革中人员安置任务比较重的 实际情况，国务院规定对“优化资本结构”试点城市的国有破产企业中距退休年 龄不足5 年的职工，以及对有压锭任务的纺织业中符合规定的下岗职工都可提前 退休，使离退休人员队伍迅速扩大；再次，非因公丧失劳动能力后，提前退休政 策受到严峻的挑战，近年来，出现大批“假病历”、“假特殊工种”的现象，不能 郑秉文、和眷雷：社会保障分析导论，法律出版社2 0 0 1 年1 月第l 版，第9 0 9 l 页。 6 二：垫里鲞耋堡堕鎏! ! ! ! 星塑墨鉴墨壹鱼塑塑望 不归因于当初制度设计时把他们的生活保障纳入了养老保险的保障体系所产生 的负面效应。因此，退休年龄的偏低不仅体现在它加剧了劳动力市场的供需矛盾， 造成大量的人才浪费，更体现在它使我国加速进入老龄化社会，职工养老保险缴 费年限缩短，领取养老金的时间提前，这使养老保险基金的缺口越来越大。有关 专家推测，我国退休年龄每提前一年，统筹基金可减收4 0 亿，增支1 6 0 亿；反 之则减缓资金缺口2 0 0 亿。 第三，退休金替代率较高。在大多数国家，对现有的退休人员承诺的待遇 为最后一年工资的5 0 ，美国只有4 0 ，而中国规定有7 0 ，由于种种原因， 绝大部分地区甚至高达9 0 。由于养老金待遇是根据价格和名义工资调整的， 其实际价值在退休后是不断提高的。实际上，近年来中国的养老金水平比国有 企业平均工资或人均收入增长的快。一些退休人员的退休金比工资还高。这给 原本就困难重重的养老保险基金带来了巨大的压力。 第四，人口老龄化的现状。由于2 0 世纪5 0 一6 0 年代人口的高速增长，以及 7 0 年代以后严格的计划生育政策，我国将面临迅速的人老龄化。2 0 0 3 年我国老 年人已达1 3 2 亿，并正以3 2 的速度急剧增长。在未来的几十年里，我国的抚 养比将从2 0 0 1 年的3 6 5 上升到2 0 2 5 年的2 1 1 ，2 0 5 0 年的1 8 7 。这一发展趋势 对新的养老保险模式的收支平衡提出了巨大的挑战。 第五，缴费基数不实的现象。实践证明，近几年来全国各地普遍存在一种 不正常的现象，因工资支付和企业主观行为上的非正常化，企业缴费工资总额小 于统计工资总额，更小于实际工资总额。这不仅大大的减少了基金收入，降低了 基金的抗风险能力，损害了养老保险的严肃性，直接损害了广大职工的合法权益， 更为严重的是，这一问题将不可避免的影响养老保险制度改革的进一步深化，造 成了企业与企业之间、职工与职工之间的心理不平衡，挫伤了企业与职工的缴费 积极性。 第六，养老保险基金收缴率不高。目前，全国欠缴基本养老保险费的企业很 多，而且欠缴额也非常大，主要原因是参保国有企业普遍经济效益不好，困难企 业比较多，客观上无力支付职工的养老保险费，在较好的企业单位中，有部分法 人代表认为离退休人员养老基金是由地税征收，养老金是由社会保险机构负责发 赞天保、裴建军：养老保险基金缺口透视，劳动月刊，2 0 0 3 年第9 期 望塞里茎耋堡堕鲨堡型壁堕重量 放，所以对参保费该抵则抵，该拒则拒，也没有退休老人找麻烦。除此之外，在 欠费的具体原因方面，一是有些企业钻养老保险优惠的政策空子，月月基金扣除 在税前列支，在多家银行开设帐户，实际上少缴或不交纳，严重挪用社会保险基 金。二是有些企业借改革、改制之机，将下岗职工，老弱病残当作包袱甩给原企 业，使原企业成为“空壳”，职工的保费收缴无着落。三是相当部分国有企业， 改制重组时资不抵债，被迫破产。虽然破产法中规定：企业所欠职工的社会 保险费用被列为第一清偿顺序，并在进行资产清偿时应该为企业离退休人员留足 十年的养老金。但是在实际操作中，因为资产难以变现，甚至不能变现，欠缴的 养老保险费和预留的养老基金很难兑现。四是许多投保职工没有能力缴纳养老保 险费，有些人连衣食都成问题，更没有能力缴养老保险费了。 第七，统筹层次比较低。从养老保险工作开展至今，绝大多数地方还是以县 ( 市) 为统筹单位，社会统筹层次比较低。由于县级层次统筹的范围比较小，基 金实力比较弱，很难抵御大的风险。而且，这种统筹不能在较大范围内实现基金 的调剂使用，有效分散风险，也不能合理安排基金积累。同时，由于管理的层次 比较低，其受监督的程度也受到影响，以至于有些地方出现了养老基金被当地政 府挤占和挪用的现象。 养老保险基金的管理 第一，养老保险基金管理的主管机构及监督问题。目前，我国养老保险基金 的管理正在逐渐走向社会化。根据政事分开的原则，国务院劳动行政部门负责全 国的养老保险基金的征缴管理和监督检查工作，各级地方人民政府劳动行政部门 负责本行政区内的养老保险的征缴管理和监督检查工作，而具体的养老保险基金 管理业务则由专门的社会保险机构来进行。养老保险机构是政府设定的专门管理 养老保险运行的事业单位，虽然与政府的养老保险行政管理部门不同，但由于它 是受后者的委托开展工作的，因此二者之间有着千丝万缕的联系，容易产生政事 不分的弊端，有时还会出现养老保险基金被贪污、挪用的现象，还有一部分基金 处于亏损状态。由此可见，政府如何对社会保险机构进行有效的监督，保障养老 保险基金的保值增值，同时又不过多的干预养老保险机构的正常工作，是一个值 费天保、裴建军： 养老保险基金缺口透视，劳动月刊，2 0 0 3 年第9 期 二：塾堕鲞耋堡堕些丝型堕竺墨鉴墨堡垄箜塑墅 得探讨的问题。 第二，养老保险基金管理的继续分散化将导致的道德化风险。 从上世纪8 0 年代以来，各市县在养老保险基金管理方面已经取得了一些经 验，而中央在这方面恰恰缺乏经验。但是，如果市县负责管理体系、设定待遇标 准、拟定退休条件和收缴费用，而中央负责支持财政赤字的区域，那么，道德风 险就会出现。中央弥补赤字，拿走剩余市县将没有任何强制企业缴费、阻止提 前退休或有效调控养老金计算公式的动力。近年来增加的提前退休部分是由于市 县鼓励工人提前退休来减少劳动成本造成的。征缴率水平低且不断下降。很大程 度上也是由于企业有很强的逃费动机，但市县却无强迫缴费的积极性。因此，福 利很高，提前退休，征缴率下降也就不奇怪了。 在养老保险基金运营方面，主要存在着基金保值增值率不高的问题 我国目前实行的是基本养老保险基金的部分积累模式，即确保当年养老金支 付外，还以3 左右的积累率提取作为积累基金。在实际运营当中，所有基金， 除了留下的两个月的准备金外，其他都可以用于投资。以获取收益。养老保险基 金的增值运营收入是基金的一大来源，许多实旌养老保险制度较早的国家都有了 比较成功的基金运作经验，使基金做到了保值增值。为养老保险制度的实施提供 了有利的保障。比如，法国基金的回报率为8 ，澳大利亚为1 1 ，智利为1 3 ， 均超过其国内同期的银行利率。 我国目前由于缺乏多元化投资条件，为了保证养老保险基金的安全性，我国 规定，养老保险基金投资运营的主要方式是购买国家债券和存入银行取得利息。 1 9 9 9 年以来，银行利率不断下调，靠利息实现较大增值的可能性变的非常小了。 但是养老保险要起到养老保障的社会功能，基金就必须实现保值增值。在这种情 况下，我们急需探索一条养老保险基金保值增值的新途径。选择合适的投资方式， 进一步提高基金的运营收益率，同时确保基金的安全，是一个亟待解决的问题。 2 农村养老保险制度 席酉民：中国社会保障制度改革的政策议计，载成思危主编： 中国社会保障体系的改革与完善，民 主与建垃出版社2 0 0 0 年4 月第l 皈，第2 4 l 2 4 2 砸。 l 美l 埃斯特勒借姆斯著，罗靖译；固有企业、 ；= 融市场改革与养老保险制度改革的互动效应中国 如何解决老年 5 l 障问题，经济社会体制比较，2 0 0 3 年第3 期 论我国养老保险法律制度的完善 ( 1 ) 发展及现状 农村养老保险是我国养老保险制度中的重要组成部分，它关系到占人口总数 约7 0 的人民目前或将来的生活质量。早在1 9 5 6 年第一届全国人民代表大会第 三次会议通过的农村人民公社工作条例( 修正草案) 中，对于如何在农村建 立社会保险和生活福利制度就作了原则规定，指出有条件的基本核算单位可实行 养老金制度，但是受农业生产力发展水平的制约，广大农村只能对少数孤寡老人 实行具有救济性质的五保制度。一些生产水平较高的社队规定了层次比较低的养 老保险项目，但受当时经济发展水平较低的影响，时有时无，养老金水平时高时 低，极不稳定。改革开放以来，农村的经济和社会事业有了很大的发展，部分富 裕农村自发地建立了小社区型的退休养老保险或补贴制度，特别是从上世纪8 0 年代中期开始，探索性地建立了农村社会养老保险制度。到目前为止，农村社会 养老保险已有十多年的历史，其发展大致可分为三个阶段： 第一阶段，1 9 8 6 一1 9 9 2 年，调查研究、组织试点阶段。民政部在总结农村 养老保障模式探讨工作的经验和深入调查研究的基础上，制定了县级农村社会养 老保险基本方案。并在山东省组织了较大规模的试点。 第二阶段，1 9 9 2 1 9 9 8 年，总结经验，推广阶段。1 9 9 1 年1 0 月，民政部 在山东省牟平县召开了建立我国农村社会养老保险制度会议，总结推广了山东省 建立县级农村社会养老保险制度的经验，制定了县级农村社会养老保险基本方 案，确定了以县为基本单位开展农村社会养老保险的原则。该方案己于1 9 9 2 年1 月1 日在全国公布实簏。自此，农村社会养老保险工作得到迅速的发展。 第三阶段，1 9 9 8 年以后，进入衰退阶段。1 9 9 8 年政府机构改革，农村社会 养老保险由民政部门移交给劳动与社会保障部。由于多种因素的影响，全国大部 分地区农村社会养老保险工作出现了参保人数下降、基金运行难度加大等困难。 一些地区农村社会养老保险工作甚至陷入停顿状态。回政府对这项工作的态度也 发生了动摇。1 9 9 9 年7 月，国务院指出，目前我国农村尚不具备普遍实行社会 养老保险的条件，决定对已有的业务进行整顿，停止接受新业务，有条件的地区 中国社会科学院农村社会保障制度研究课题组：积极稳妥地推进农村社会养老保险t 人民论坛 2 0 0 0 年第6 期。 1 0 二：塾垦茎耋堡些堡丝型壁堕墨鉴璺堡鱼盟塑望 逐渐向商业保险过渡。o ( 2 ) 县级农村社会养老保险方案存在的主要问题 方案的基本内容如下： 凡农村户口年龄在2 0 6 0 周岁之间，且不由国家供应商品粮的公民，均须 参加当地的农村社会养老保险，务工务农经商等各业农民参加统的制度，受益 人因升学、农转非、户口变动等需要变动保险关系时，可以办理退保或转保手续。 资金筹集实行个人交费为主，集体补助为辅，国家予以政策扶持。乡镇 企业和乡镇机关事业单位参照城市退休保险的做法实行税前列支，列支比例一般 为受益人工资总额的1 0 - 2 0 。国家政策扶持从税前列支中体现，月投保标准 分为2 、4 、6 、8 、1 0 、1 2 、1 4 、1 6 、1 8 、2 0 等1 0 个，保险费可以按月、季或者 年交纳，经批准也可预交或补交，因灾害、在押等特殊原因可暂时停交，乡镇企 业和乡镇机关事业单位由单位统一交纳保费，其他人员以村为单位交费。 受益人交纳的部分连同集体补贴一并计入个人名下，以个人帐户的方式 存入农村社会养老保险专户，并通过投资运营使其僳值增值。受益人从6 0 周岁 起开始领取养老金，养老金的数量由投保档次和缴费年限决定。受益人在6 0 岁 以前死亡，所积累的保险资金可以退还给其法定继承人或指定受益人；受益人未 享受到l o 年保险养老金，即在6 0 7 0 岁之间死亡，其法定继承人或指定受益入 仍可领取相当于受益人活到7 0 岁为止的养老金；受益人7 0 岁后可领取养老金直 到死亡为止。养老保险以县为单位管理，县一级设农村社会养老保险事业管理处， 为隶属民政局的事业单位，负责经办具体事务：乡镇一级设管理所，为管理处的 分支机构；村设代办员，管理结构的营运费用从保费收入中提取3 。农村社会 养老保险的方针政策和宏观管理由民政部门负责。养老保险基金以县为单位进行 核算和管理，通过存银行、购买国库券、委托贷款等途径保值增值，养老保险基 金及其有关业务不计征税费。 方案在全国范围内施行迄今已有7 年，从运行效果看并不如人意。主要表现 在： 第一，方案无法保障全体农民的生活。首先，从方案的资金筹集方式上看， 是一种个人储蓄为主、集体补助为辅、国家仅从政策上加以扶持，是一种强追 田凯；当前中国农村社会养老保险的制度分析，社会科学辑刊，2 0 0 0 年第6 期。 堡垫堕鲞查堡堕鲨堡堡! 些塑塞量 储蓄模式基金、不与政府财政挂钩、也不需政府对其负财政上的责任，实际上 谈不上国家保障，同国家有大力投入的城镇职工社会养老保险相比，方案只是 农民的自我保障；其次，方案中明确投保对象为2 0 6 0 岁的农民，并不包括现已 进入老年，还将有1 6 2 0 年左右的存活时间的农民，他们没有储蓄，也不能加入 社会养老保险的行列。如何安排这部分老年人的生活保障是方案无法解决的。 再次，农民的老年生活无法得到基本保障。中国社会保障制度建立和完善的过 程中，国家与个人自我责任的关系是一个重要的问题，。农民社会养老保险的产 生和发展，是社会经济发展到一定阶段、加强国家干预的结果。在农民社会养 老保险制度中，国家占有重要地位，但如何承担或承担多少责任是要在立法中 考虑的。从设计上看，方案的实质是依靠个人帐户的积累，个人帐户来源于农 民个人，积累和集体补助在现在农村集体经济大部分处于薄弱无力的情况下， 难以有多少投入。改革开放以来。农民收入虽然有了较大提高，但仅仅是刚刚 解决温饱问题，前面提到的1 9 9 8 年农民人均纯收入为2 1 6 0 元，现金收入占6 0 ， 仅1 2 9 6 元，而他们负担的各种费用都需用现金支付。在这种情况下，全面推行 农村养老保险，依靠农民个人积累，既加重了农民的当前实际负担，也不可能 实现社会养老保险的目的。以最高交费金额计算，月交2 0 元累计交费4 0 年后， 每月可得养老金7 0 0 元，设通货膨胀率为5 ，这笔钱只相当于不足l o o 元的现 值，养老收益的价值相当低。并且月交2 0 元，农民相当于拿出了全年现金收入 的1 9 来交费，多数农民是没有这种交费能力的，以最低交费额算，月交2 元， 4 0 年后每月领取7 0 元，只相当于不足1 0 元的现值，对农民的未来经济保障程 度之低不言而喻。 第二，方案在全国范围推行效果并不看好。首先。农村养老保险方案的设 计没有从我国农村地区人口众多、经济发展不平衡及现有农村经济制度出发， 试图在全国范围内推行农村养老保险，这是农民的现实缴费能力办不到的。我 国经济发展表现出明显的地域性，东部地区发展快，中西部地区，相应地， 收入也是东部地区最高，中部次之，西部最低。东部地区的农民交纳保费的能 席酉民：中国社会保障制度改革的政策设计，载成思危主编：中国社会保障体系的改革与完善，民 主与建设出版社2 0 0 0 年4 月第l 版，第2 1 3 2 4 5 页 1 2 = ：垫璺茎耋堡堕鲨堡型壅塑翌坚垄查垄堕旦望 力也就高于中西部