（经济法学专业论文）我国农村小额信贷法律制度的完善.pdf

我国农村小额信贷法律制度的完善 捅要 农村小额信贷是一种专门向农村低收入农民提供的小额、无担保、短期贷款 的信贷服务。1 9 9 3 年，中国社会科学院农村发展研究所将孟加拉“乡村银行( g b ) 小额信贷模式引入我国，大胆地吸收和借鉴其小额信贷模式，动员银行、政府财 政、社会组织等开展小额信贷业务，并取得了不少的成就，在一定程度上满足了 农户和农村中小型企业的资金需要，对提高农民收入、稳定农村金融秩序、促进 农村经济发展乃至构建新农村建设等有着重要的经济意义和政治意义。实践证明， 发展和完善农村小额信贷是帮助农民改善生产生活条件的有效途径。但囿于我国 农村小额信贷的双方当事人对农村小额信贷存在认识上的误区，农村小额信贷本 身贷款机制的不合理以及农户经营不善和政府的过度干预等原因，我国农村小额 信贷开展的业务极为有限，远不能满足农村经济发展的金融需求，而且农村小额 信贷在运行过程中存在自然灾害风险、信用道德风险和市场风险。同时，对于小 额信贷组织的主体地位、融资资格等都没有相应的法律予以调整和规范，在对小 额信贷的监管问题上主要表现为监管主体不明确和监管模式不健全，因此亟需完 善农村小额信贷的法律制度，以期解决其法律地位、资金组织、信用机制、贷款 利率和监管制度等问题。完善农村小额信贷法律制度，主要是考虑市场运行和政 策环境等因素，在体系上要制定专门的小额信贷法和其他的配套法规，以消除小 额信贷存在的法律困境，促进农村小额信贷的健康有序运行。 关键词：农村小额信贷；法律制度；完善 n 硕士学位论文 a b s t r a c t r u r a lm i c r o c r e d i ti sas e i c ew h i c he s p e c i a l l yp r o v i d e sl o w - i n c o m ef r a r m e r sl n t h em r a la r e a sw i t hs m a l l ，u n s e c u r e da n ds h o r t - t e ml o a n s i nl9 9 3 ，t h em r a l d e v e l o p m e n ti n s t i t u t e c h i n e a c a d e m yo fs o c i a ls c i e n c e s ，i n t r o d u c e dm i c r o c r e d i t m o d e lo fb e n g a l “v i l l a g eb a n k ”t oo u rc o u n t i mw h i c hh a db o k l l ya b s o r b e da n dl e a r n e d c r e d i tn 1 0 d e s ，m o b i l i z e db a n ka n dg o v e m m e n t ，s o c i a lo 玛a n i z a t i o nt ol 锄n c ha m i c r o c r e d i tb u s i n e s s s o ，w eh a v em a d ea1 0 to fa c h i e v e m e n t s a tac e r t a i ne x t e n t ，w e h a v em e tf i n a n c en e e d so ff 打m e ra n dc o u n t d ，m i d d l e s m a l lf i r m nh a d 莎e a t s i g n i f i c a n c eo nr a i s i n g f 打m e r s i n c o m e m a i n t a i n i n gt h em r a lf i n a n c i a lo r d e r 粕d s t a b i l i t y ，锄dp r o m o t i n gm r a le c o n o m i cd e v e l o p m e m 锄dt h ec o n s t m 嘶o no fn e w m r a l a r e a s p r a c t i e e sh a dp r o v e dt h a tt h ed e v e l o p m e n ta i l di m p r o v e m e n to fm 翻m i c r o - c r e d i t i sa ne f f e c t i v ew a yt oh e l pf a r m e r si m p r o v ep r o d u c t i o n 锄dl i v i n gc o n d i t i o n s h o w e v e r d u et ob o t h p a r t i e s o fc h i n a sm r a lm i c r 0 - c r e d i th a dt h e i r p r e s e n c e o nt h e m i s u n d e r s t a i l d i n g s ，a n dn l r a lm i c r 0 一c r e d i tl o a n sm e c h a n i s mi t s e l fw 於u i l r e a s o n a b l ea n d f 打m e r s p o o rm a n a g e m e n t 卸dt h eg o v e r n m e n t se x c e s s i v ei n t e r f e r e n c e ，a n d o t h e r r e a s o n s ，c h i n a sf 1 j r a lm i c r o - c r e d i tb u s i n e s sw a sf 打丘o mb e i n ga b l et om e e tt h e f i n a n c i a ld e v e l o p m e n to ft h em r a le c o n o m yn e e d s t h e r ea r ed i s a s t e r 西s k ，c r e d i tr i s k a n dm a r k e tr i s ke t h i c se x i s t i n gi nt h eo p e r a t i o no fm r a lm i c mc r e d i t a tt h es a m et i m e ， n oc o 仃e s p o n d i n gl a w sc o u l da d j u s ta n dr e g u l a t em i c r o c r e d i to 唱a n i z a t i o n s d o m i n a m p o s i t i o na n df i n a n c i n ge l i g i b i l i ty i nt h em i c r o c r e d i tq u e s t i o no ft h er e g u l a t i o i l ， s u p e i s i n gp n c i p a lp a n sa m b i g u i t ya n ds u p e r v is i n gm o d e l si m p e r f b c ta u r er e l a t i v e l y r e p r e s e n t e d t h u s ，l e g a ls y s t e m sa j l d 螅g u l a t i o n sa r eu 唱e n t l yn e e d e d ，s oa st os o l v e t h e i r l e g a ls t a t u s 如n d i n go 略a i l i z a t i o n s ，c r e d i tm e c h a n i s 戤l o 锄i n t e f e s tr a t e s 跹dr e g u l a t o r y s y s t e na i l do t h e ri s s u e s w es h o u l dp e 疵c tl a ws y s t e mo fm r a lm i c r oc r e d i t ，m a i n l y c o n s i d 甜n gs u c hf a c t o r s a sm a r k e t0 p e r a t i n ga n dp o l i c ye n v i r o n m e n t s y s t e m so f m i c r 0 c r e d i t 锄dr e l a t e dl a w s 觚dr e g u l a t i o n ss h o u l db ee n a c t e di no r d e rt o “m i n a t e l a wp l i g h te x i s t i n gi nm i c r o - c r e d i ta j l dp r o m o t i n gi t sd e v e l o p m e n th e a l t h i l ya n do r d e r l y k e y w o r d s ：m 髓lm i c mc r e d i t ；i a ws y s t e m ；p e r f e c t i n g m 湖南大学 学位论文原创性声明 本人郑重声明：所呈交的论文是本人在导师的指导下独立进行研究所 取得的研究成果。除了文中特别加以标注引用的内容外，本论文不包含任 何其他个人或集体己经发表或撰写的成果作品。对论文的研究做出重要贡 献的个人和集体，均已在文中以明确方式标明。本人完全意识到本声明的 法律后果由本人承担。 作者签名： 1 罗 莎 日期：雕朋叫日 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定，同意 学校保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版，允许论文 被查阅和借阅。本人授权湖南大学可以将本学位论文的全部或部分内容编 入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存和汇 编本学位论文。 本学位论文属于 l 、保密口，在年解密后适用本授权书。 2 、不保密d 。 ( 请在以上相应方框内打“”) 作者签名 导师签名 日期：幽司| 年，月卅日 日期：嘭年朔1 日 硕士学位论文 1 1 研究背景与意义 第1 章绪论 1 1 1 研究背景 1 、农村小额信贷破茧而出，呈发展趋势。 农村小额信贷是一种专门向农村低收入农民提供的小额、无担保、短期贷款 的信贷服务，对农村经济发展和农民增收起到很大的作用。小额信贷在国外发展 的时间比较早，默罕默德尤努斯教授于1 9 7 4 年创办了孟加拉乡村银行( 也称格莱 珉银行) ，专门向社会贫困人员发放小额、无抵押、短期贷款，以帮助当地人民脱 贫、发展经济n 1 。孟加拉乡村银行以独特的运作方式使它维持了高达9 7 的还款率， 稳居世界银行业之首乜1 。其模式得到相当多的国际组织和国家政府的认同，它们纷 纷建立起类似机构经营小额贷款业务。自2 0 世纪7 0 年代以来，规模不一的小额 信贷已经在非洲、亚洲、拉美、加拿大乃至美国等广大区域内迅速发展起来，目 前已经演变为一场声势浩大的国际运动口3 。1 9 9 3 年，中国社会科学院农村发展研 究所将孟加拉“乡村银行( g b ) ”小额信贷模式引入我国，大胆地吸收和借鉴其小 额信贷模式，动员银行、政府财政、社会组织等开展小额信贷业务，并取得了不 少的成就，在一定程度上满足了农户和农村中小型企业的资金需要，促进了农村 稳定、农业发展、农民增收。从2 0 0 0 年到2 0 0 5 年3 月末，全国农村信用社农户小 额信用贷款余额达到了l6 4 4 亿元，约合2 0 0 亿美元左右：农村信用社贷款余额有l 、 9 8 万亿元，约合30 0 0 多亿美元；中国约有2 2 亿农户，农村信用社为l 亿多农户建立 了经济档案，约占总农户数的5 0 ；共向7 1 0 0 万农户发放农村小额信用贷款和农户 联保贷款，占总农户数的3 2 ，占有贷款需求而且符合贷款要求总农户数的6 8 h 1 。 我国从2 0 0 4 年到2 0 0 6 年连续三年的中央一号文件，提出要积极发展农村小额信 贷。在中央银行的直接介入下，我国已经在陕西、四川、贵州、山西四省进行小 额信贷试点。“平遥模式 开启了我国小额信贷组织制度创新的先河哺1 。 2 、农村小额信贷在发展中存在的问题比较突出。 中国是一个农业大国，有几亿的穷人，农村贫困问题一直是我国现代化发展 过程中的重要议题。让农民获得金融支持是解决农村贫困问题的重要途径哺1 。在此 之前，中国是全世界发展中国家“小额信贷的孤岛”，农村的4 万亿存款只有l 万 亿作为贷款返回农村，其他都流到了城市。而返回农村的贷款又被地方政府、金 融机构的关系户或富裕农民截流，且坏账率达到7 5 ，几乎没起到扶贫的作用。 中国现有的3 0 0 多家小额信贷机构，9 0 都死掉了，剩下的1 0 也是苟延残喘。 我国农村小额信贷法律制度的完善 目前我国的农户小额信贷是农业银行和农信社接受央行再贷款，国际组织赠款而 向农民发放的，这构成了目前农民获得金融支持的主要途径。囿于种种体制、机 制、历史的原因，农业银行和农信社在小额信贷上的成果极为有限，远不能满足 农村经济发展的金融需求。从1 9 9 9 年下半年农村信用社根据中国人民银行发布的 一系列农户小额信用贷款制度和政策指导文件推行小额信贷至今，主要的代表是 茅于轼在山西的基金会和杜晓山的扶贫经济合作社，但我国法律明确禁止任何个 人或非金融机构提供任何类型的金融服务。农村小额信贷在进一步的发展过程中， 仍面临许多问题：第一，小额贷款到目前还没有一个合法的、适宜的身份。第二， 没有融资渠道和来源。也就是没有政策的支持，或者说政策的支持不到位。国家 不允许民间组织和公司吸收存款，“只贷不存、只出不进 ，这些机构只能倚赖政 府和国外组织的资助，一旦外面的钱断了，就只能死，商业上的可持续发展根本 谈不上。第三，我们现在的小额贷款机构金融知识、管理知识严重不足，人员没 有专业素质和背景，因此内部管理薄弱，治理结构不佳，管理水平有好有坏。这 主要是因为小额信贷虽然已进入中国但主要是以试点形势展开的，对小额信贷组 织应采取的运行模式及风险规避方法等还处于讨论中，对其组织内部人员缺乏统 一的培训。第四，小额信贷的操作成本较高，面广量小，在贫困地区业务量达不 到盈亏平衡点，这对盈利与发展小额信贷产生不良影晌。第五，乡村债务依然比 较严重，使不良资产率居高不下，影响其信贷资金的良性循环。 1 1 2 研究意义 从2 0 0 5 年1 0 月开始，央行就尝试新的小额信贷模式，在山西等5 省区开展 了小额信贷公司试点，由私人出资，用自有资金发放贷款，但不能吸收存款。这 些小额信贷组织从试点以来或多或少取得了不错的成效。它们既能为农村、农民 及农村中小企业提供良好的金融服务，又有利于打破农村信用社垄断农村金融市 场的格局，增强农村金融市场的竞争活力，促进农村金融体系的良性发展。用焦 瑾璞的话来说，“掀开农村金融市场大竞争的帷幕者，非小额信贷机构莫属! 抑 然而，让人遗憾的是，由于目前我国没有任何关于农村小额信贷的法律法规，连 开展了十余来年这项业务的机构都没有得到合法的地位，农村小额信贷项目很难 吸引到资金和人才。法律制度的缺失制约了农村小额信贷对新农村建设的支持， 因此，建立完善的法律制度对于农村小额信贷势在必行。 正因为小额信贷在我国推行的时间短发展速度快，加上中国与其他发展中国 家存在各方面的差异，因而实践中出现一些问题也在所难免。就小额信贷本身来 说，也不可能是十全十美的，还必须因时因地进行改革与完善。将小额信贷纳入 2 硕士学位论文 法制化的轨道就成为一项最为基础的工作。法律的作用并不仅仅是强制性地起推 动作用的力量，它的主要任务是指导和协调，积极地推动经济和社会的发展。尽 管农村小额信贷业务的开展对于农村经济的发展，特别是贫困地区具有重要的意 义，但是没有法律的保障这种金融活动将难以在一个良好的秩序中发展，所以建 立完善的法律制度将为这一经济活动创设并维持了一种安全范围，从而积极的推 动经济的发展。 小额信贷在国外和国内的理论与实践都表明其具有顽强的生命力，尽管存在 一些不足，但是通过进一步规范，它是能够较好的解决农民由于手里没有钱，又 贷不到款而无法进行生产经营这一问题，进而促进农村发展。当前，我国农村小 额信贷组织的发展面l 瞄诸多问题，比如其法律地位问题、资金来源问题、经营风 险和贷款利率的确定等问题，我国对小额信贷进行调整的是一些决定、通知、意 见等规范性文件，这样虽然具有一定的灵活性，能够根据实际的情况随时进行调 整，但是法律的缺位已成为制约小额信贷组织发展的重要因素。随着农村小额信 贷的广泛开展，其对稳定的法律制度的需求日益见长，目前首要的任务就是如何 规范小额信贷组织的运作。本文从法律角度对农村小额信贷组织存在的风险以及 所面临的法律困境监管欠缺等问题进行分析并提出完善相应的法律制度来促进农 村小额信贷的发展“。 1 2 文献综述以及简要评述 在社会主义新农村建设中，“三农”发展更依赖于资金的增长，资金需求日益 呈现普遍化、多样化、大额化特征，然而目前的小额信贷资金，远远满足不了社 会主义新农村建设的资金缺口。为了积极发展和完善农村小额信贷，引导社会资 金投向农业和农村，经济金融学界法学界及有关社会人士等相继提出小额信贷发 展过程中存在的弊端及提出了相关建议。本文作者就所掌握的有关小额信贷组织 制度研究资料，对一些重要问题进行如下归纳： 1 身份问题和法律适用 对于小额贷款组织的法律属性，目前学界公开论述的较少。中国社会科学院 金融研究所研究员彭兴钧认为：它属于非正规金融组织，因为它的互助性使其区 别于一般的金融组织，而它又经营贷款业务，使其又区别于一般的企业，相应的， 彭兴钧认为它应该属于民商法来调整，而不应该由商业银行法或公司 法来调整。还有的学者将其定性为准金融组织。但是无论是非正规金融组织还 是准金融组织，对于小额信贷组织的法律适用都是一个问题。从贷款组织提供的 业务来看，李芮认为，尽管其目前仅仅可以提供贷款服务，但其本质上仍然是一 我国农村小额信贷法律制度的完善 种金融行为，是要收取商业利润并采取商业化的经营方式以实现资金利用的商业 行为，而不是慈善行为。所以，它不同于以财政为后盾的政策性银行，不能接受 相关的法律调控。同时李芮提出，由于贷款组织是不同于自然人的法人，所以它 也不属于民法通则规定的民间信贷法律制度的监管和调节范围曲3 。 2 运行模式的选择 我国金融监管当局出于保护存款人利益考虑，目前严格限制非政府小额信贷 机构和商业性的小额信贷公司提供存款服务。孟力认为，我国现阶段选择“只贷 不存 这种形式的小额信贷是十分明智的，我国小额信贷的发展初期处在经济转 型期，最初小额信贷是由半官方或民间机构运作，随后的财政贴息扶贫小额信贷 掺入了较多的行政因素，是一种突变式的正规化路径。而孟加拉国小额信贷从发 展之初就一直处于市场化程度较高的环境之中，适应市场需求和竞争需要，渐进 式地步入正规化阶段阳3 。正如中国人民银行副行长吴晓灵所说“我们之所以鼓励只 贷不存的机构，就是因为如果吸收公众的存款去贷款，旦贷款失败了，那么就 会酿成社会风险。如果拿自己的股本金去贷款的话，即使是贷款失败了，也不会 酿成大的社会风险。” 但目前，国内有很多放开小额信贷机构的存款业务的呼声。2 0 0 6 年，小额信 贷之父穆罕默德尤努斯博士来中国考察小额信贷的发展情况时也说：“有存，有贷， 建立起一整套机构，才能互相支持u 。 江南大学商学院教授谢玉梅认为“只贷 不存 模式，虽然避免了金融企业存款带来的风险，但同时这种模式导致贷款公 司自身发展受到限制n 。李芮认为贷款组织只贷不存，将会加剧我国农村既有资 金向城市逆向流动的问题。贷款组织不能吸收存款，农民的储蓄资金只能投向邮 政、农村信用社等机构，而邮政只有吸收存款的功能，但不发放贷款；农民向信 用社贷款手续繁杂，条件苛刻，这样使农村就会陷入资金越来越紧张的困境。 焦瑾璞杨骏提出，监管者确信其有能力对一个可以吸储的小型金融中介实施 审慎性监管之前，小额信贷公司的吸储业务不应该被放开，不然就可能导致金融 风险。不过，监管当局也应该按照规则行事，应该设计明确的“发展路径，使优 秀的小额信贷公司可以逐渐扩大资金来源并最终发展成为银行类机构。应该制定 适当的具有“正向激励效果 的发展规则，逐步扩大其融资来源。 3 信贷资金短缺问题 由于不具有合法的金融机构身份，贷款组织只能贷不能存，根据试点方案规 定，其资金来源为自有资金、捐赠资金或单一来源的批发性资金。李芮认为无论 资金来源为哪一种形式，在民间融资需求量巨大而贷出去的资金短期内无法全部 收回的情况下，贷款组织最终都将面临资金短缺的问题，严重影响贷款组织的持 4 硕士学位论文 续发展。福建师范大学经济学院罗佳主张要寻求多渠道的资金来源。具体做法是 中央银行应继续加大对农信社支农再贷款的投放力度，以有效调节农村资金供求 紧张状况。在个别地区，央行可以允许在一定的范围内农信社自主上浮存款利率， 以缓解资金问题。此外，农信社还可以通过发展农村金融机构之间的资金借贷， 疏通横向资金融通渠道。可建立区域性的农村信用社资金融通网络，条件成熟时 建立全国性的资金市场，从而实现资金的最优配置n 副。杨松认为确保小额信用贷 款顺利实施加大组织资金力度的具体举措是：( 1 ) 继续争取国际援助资金，保持政 府扶贫资金的投入。就目前来看，扶贫任务仍很艰巨，单纯依赖商业性小额信贷， 无法达到一定程度的覆盖率。因此，国家直接的财政拨款仍不可缺少，而且其发 展方向应走金融支农的道路。( 2 ) 作为农村金融的主力军，农村信用合作社应多元 化地筹集资金，满足小额信贷业务的需求。一是积极吸收农民自愿入股，充实农 村信用合作社资本金；二是大力组织存款，扩大自筹资金来源；三是尽快收回逾 期农户小额信贷本息：四是争取人民银行继续增加对农村信用合作社支农再贷款 的支持，以壮大其支农实力。( 3 ) 积极引导商业银行提供小额信贷，通过税收、贴 息等政策鼓励商业银行向农村投入资金，提供金融服务。( 4 ) 重视民营资本的力量。 让民营企业参与到非政府组织的小额信贷扶贫中来，提供更多的资金支持，允许 民营银行进入农村金融领域，建立小额信贷机构，提供金融服务u 引。汪洋认为应 成立批发式金融机构或基金解决小额贷款机构融资问题，可以让相关政策性银行 以较低的利率放贷给小额放贷机构或通过其他方式，拓宽小额信贷机构进一步的 融资渠道，保证小额信贷的资金来源h 引。 佘传奇祝军提出确保小额信贷组织的资金来源必须建立全面的小额信贷发放 体系。首先，国家应整合对农村的资金投入，中央财政和省级财政应向有政策性 金融业务的机构提供资金和补助，用少量的财政补贴引导社会资金流向农业和农 村。农业发展银行要全面开办“政策型 小额信贷业务，发放对象主要是经济欠 发达地区的贫困阶层。其次，加大中国农业银行对农业和农村经济的支持力度， 农业银行在农村吸收的存款必须拿出一定的比例用于城乡小额信贷业务特别要发 放一定数量的农村小额信用贷款。再次，要运用科学合理的方法解除信用社沉重 的历史包袱，进一步增强其支农能力。最后，在农村地区资金流失严重的情况下， 央行可以增加对农村信用社的支农再贷款，确保信用社的资金来源n 引。 4 有效监管机构的确立 根据中华人民共和国银行业监督管理法( 2 0 0 6 年1 0 月3 1 日修改通过) 第 2 条规定：国务院银行业监督管理机构( 目前指银监会) 负责对全国银行业金融机 构及其业务活动的监督管理工作。由于小额信贷组织没有取得金融许可证，在法 5 我国农村小额信贷法律制度的完善 律上称不上金融机构，所以它不受银监会的监管。对于商业性金融机构，其业务 的监管由正规的金融监管部门来实施，从目前的实际情况来看，对于由非政府组 织开展的农村小额信贷的监管还处于摸索试点阶段，还没有系统的监管框架对非 政府组织农村小额信贷实施有效的监管。目前我国的小额信贷公司，由央行主导 日常的监管，其试点的整个过程以及试点方案的制订也是由央行和当地政府审批 和把关。 现在核心的一个问题是，如何清晰地划分央行与银监会之伺在监管农村小额 信贷组织方面的职能。华中农业大学文法学院张燕，高翔认为央行作为一个主要 以执行独立稳健的货币政策为己任的部门，在目前我国金融体系的监管模式下， 不宜更深地介入非政府组织农村小额信贷的监管。他们认为这种临时性的以央行 为主体的监管框架，将来势必要有所调整m 1 。 汪洋则直接指出应由银监会单设监管机构进行监管，制定政策和法规及相应 的监管措施和准入制度，完善对小额信贷的监管和政策支持m 1 。 从上面的描述，可以看出在现有的法律制度政策环境之下农村小额信贷组织 的发展还存在诸多的问题，中国的小额信贷组织将如何健康、可持续性发展，是 我们必须思考的问题。针对我国小额信贷业务的最新发展情况和法律政策困境， 有关当局应尽快完善小额信贷立法明确小额信贷组织的法律地位，规范小额信 贷组织的融资渠道，健全小额信贷机构的监管机制，制定与完善相关政策法规， 以此通过立法引导农村小额信贷健康的运行。 1 3 研究思路与框架 首先阐述我国农村小额信贷的概念、本质特征和基本要素和意义，以及我国 农村小额信贷的发展历程、实践中现有的几种项目运作机构和我国农村小额信贷 的发展趋势； 其次从两个方面阐述完善农村小额信贷法律制度的必要性，一是因为农村小 额信贷存在风险，二是因为小额信贷在运行过程中存在法律困境。同时从另一方 面阐述完善法律制度对我国农村小额信贷的意义。对我国农村小额信贷发展过程 中存在的自然灾害风险、信用道德风险、市场风险以及其他风险一一进行分析。 最后介绍我国农村小额信贷在经营主体资格、产权明晰和治理结构、利率市场化 以及有效监管存在法律困境，并对我国农村小额信贷的法律困境成因逐一分析。 第三部分首先阐述完善我国农村小额信贷法律制度应主要考虑两个方面的内 容：从宏观政策环境到微观市场运行。然后阐述法律制度的完善需解决农村小额 信贷组织的法律地位问题、资金组织问题、信用机制的建立问题及贷款利率的确 6 硕士学位论文 定等基本问题，同时强调需建立有效的法律监管制度。 第四部分阐述我国农村小额信贷法律制度的体系构建首先应制定专门的小额信贷 法律，并要完善其他相关法律法规的配套措施。 本文的研究思路大体如下： l 、用法社会学方法来分析问题，农村小额信贷组织的风险问题和存在的法律 困境一直是法学和社会学密切关注的焦点，通过法社会学的角度来分析，寻找分 析问题和解决问题的突破口。 2 、用法经济学、法理学方法分析问题，农村小额信贷组织的监管也是经济学 上原理的体现，为了设计有效的以经济法为主导的法律保障机制，必须从经济学 角度来对其进行分析，找出问题的本质和关键，建立完善农村小额信贷法律制度 的理论依据。 7 我国农村小额信贷法律制度的完善 第2 章我国农村小额信贷的法律界定和发展状况 2 1 我国农村小额信贷的法律界定 2 1 1 概念 小额信贷曲联合国于2 0 世纪8 0 年代初介绍到中国。1 9 9 3 年，中国社会科学 一院农村发展研究所将孟加拉“乡村银行( g b ) 小额信贷模式引入我国，并开始实 验和推广n 引。1 9 9 8 年，我国政府在总结了小额信贷的基础上开始在较大范围内推 广。中国社会科学院1 9 9 7 年对小额信贷的定义是：以农村为区域建立一种目标完 全不同于传统银行的金融制度，在特定的前提条件下向目标群体( 贫困人口) 直接提 供生产性经营贷款及综合技术服务的一种特殊信贷方式。由于我国的贫困人群主 要集中在农村，目前我们谈小额信贷，一般都是指农村小额信贷，是指专门向农 村的中低收入阶层提供小额度的持续性的信贷服务活动。值得注意的是，在农村 金融范畴谈小额信贷，并不是特指某一类机构，而是一种金融服务模式，它主要 面向中小企业以及不能提供有效担保物的贫困农民开展。 2 1 2 本质特征 从小额信贷的属性来看：它是给贫困人口提供无抵押担保的小额度贷款，或 给低收入贫困人口提供贷款和储蓄两方面的小规模的金融服务。其内在本质在于 它不是慈善基金，而是要收取商业利润并采取商业化经营方式以实现资金的持续 利用。因而不管它采取何种方式，服务对象是谁，具有什么调节机制，小额信贷 是一种金融行为。在一定意义上，小额信贷更是一种信用，是指一种商品交易形 式。它与其他信用之具有类似的特征：( 1 ) 一方以对方偿还为条件，向对方转移资 金这一特殊的商品所有权，或者所有权的某一项或几项权能，包括占有、使用、 处分、收益等权；( 2 ) 在一方的先行转移与另一方的相对偿还之间，存在一定的时 间差；( 3 ) 一方之所以先行实施转移行为，在于信任对方依约偿还的诚意和能力。 信用是金融的基础，在市场经济条件下，信用已与货币流通融为一体，信用与金 融已被人们所通用。由于小额信贷的本质属性所决定，必然在主体之间要发生各 种社会关系，影响和作用于经济秩序，因而它也有接受金融法规调控和监管的内在 要求，旨在维护各方的权益，保证小额信贷能持续稳定和正常的发展引。 2 1 3 基本要素 一个成功的小额信贷组织至少要具备四个基本要素：一是合法，具体包括机 构合法、业务合法以及行为合法等；二是盈利，指小额信贷组织通过经营能够获 8 硕士学位论文 取利润维持自身的存在和发展；三是实施外部监管，包括政府监管机构的监督管 理，政府其他部门的管理以及行业自律组织的管理等；四是有发展前途，指小额 信贷组织能向正规金融机构发展，这是对所有小额信贷组织的正面激励机制憧引。 正因为小额信贷是为贫穷落后的地区开展对农户的金融扶贫措施，这与一些政策 性银行以及以往的政府扶贫措施有着根本的不同，它主要通过对贫困者的小额信 用贷款有效地将信贷与扶贫相结合，从而使贫困者走上脱贫的道路。故小额信贷 一是要将资金贷给那些需要并且贫困的人们；二是要有充足的资金补充贷款。只 有这两点同时满足才能确保小额信贷组织持续发展下去”“。 2 1 4 意义 “十一五 规划纲要中指出：“鼓励、支持金融组织增加对农业和农村的投 入，积极发展小额信贷，引导社会资金投向农业和农村。发展和完善农村小额信 贷是帮助农民改善生产生活条件的有效途径，对于特困山区的贫困农民小额信贷 扶贫更是帮助他们解决吃饱穿暖、逐步达到小康过上富裕生活的最佳办法，实践 证明，也是深受广大农民欢迎的。农村小额信贷可以把农村干家万户迫切要求脱 贫致富奔小康的原动力与农村小额信贷扶贫的推动力紧密地结合起来，使农村丰 富的劳动力、土地等资源很快地变成新的生产力。小额信贷资金的投入为那些想 发展生产，广开致富门路而又苦于缺乏资金投入的农民解决了最关键的困难，使 他们能按照自己的思想，因地制宜发展生产和开展多种经营，从事与解决温饱、 增加收入、实现小康相关的项目见效快，不仅为社会创造更多的财富，也使他们 增加收入，逐步摆脱贫困。金融组织通过大量的组织和服务工作，把小额信贷款 送到缺乏生产资本的贫困农户手中，雪中送炭，解其燃眉之急，让农民直接感受 到党的温暖和关怀，更加密切了党群关系，也是践行“三个代表”的实际行动。 小额贷款已被证明是满足穷人信贷需求的一种很好的信贷方式，抓住社会主义新 农村建设这一有利契机，积极探索建立和完善小额信贷组织将很有意义瞄1 。 2 2 我国农村小额信贷的发展历程及发展趋势 2 2 1 我国农村小额信贷的发展历程 从1 9 9 3 年中国社科院农村发展研究所杜晓山先生正式从孟加拉格莱珉银行信 托基金方面申请到软贷款算起，小额信贷在我国已经走过了1 5 个年头。这1 5 年 的小额信贷发展之路大致可分为四个阶段：第一阶段( 1 9 9 3 年1 9 9 6 年) ，资金来 源主要依靠国际捐助和软贷款，基本上没有政府资金介入，重点探索的是孟加拉 乡村银行式小额信贷项目；第二阶段( 1 9 9 6 年2 0 0 0 年) ，这一阶段，在继续借助 9 我国农村小额信贷法律制度的完善 国际援助资金的同时，以国家财政资金和扶贫贴息贷款为资金来源，政府机构和 金融机构为运作机构实施政策性小额贷款扶贫项目；第三阶段( 2 0 0 0 年2 0 0 5 年) ， 农村正规金融机构全面介入和各类项目进入制度化建设阶段。2 0 0 0 年开始，在人 民银行的推动下，作为正规金融机构的农村信用社，全面试行并推广小额信贷活 动。这一阶段的明显特征是，农村信用社借助中央银行再贷款的支持，在加强信 用户、信用村镇建设的基础上开展农户小额信用放款。从2 0 0 2 年开始，借鉴农村 信用社经验，政府开始针对国有企业下岗失业职工再就业发放自主创业贷款；第 四阶段( 2 0 0 5 年今) ，2 0 0 5 年1 2 月开始，尝试商业化和市场化的路子发展小额信 贷市场，其基本理念是商业化可持续发展的小额信贷组织，其基本特征是“只贷 不存 ，必须是以商业投资资本为主的小额贷款公司，其经营遵循商业原则，自主 经营，自担风险旧1 。 2 2 2 实践中现有的几种农村小额信贷运作机构 从我国情况看，现行的小额贷款运作机构主要有四类：第一类，依靠国际和国 内公益组织援助的非政府形式的小额信贷机构，以扶贫为社会目标；第二类，政 府( 包括具有政府职能的社团组织，例如全国妇联、中华总工会、中国扶贫基金 会等组织) 开办的小额信贷项目；第三类，正规金融机构开办的小额信贷业务， 也就是从事小额信贷的正规金融机构，主要是农村信用社，贷款类型主要是小额 信用贷款和联户、联保贷款，还有城市商业银行与政府合作的担保贷款；第四类， 从2 0 0 5 年开始商业性的小额贷款公司。这些小额贷款公司实行市场化运作，自主 经营、自负盈亏、依法经营，但只能以股东合法的自有资金发放贷款，不能以任 何形式吸收存款制。 2 2 3 我国农村小额信贷的发展趋势 中国小额信贷将来的发展一方面决定于小额信贷市场需求和不同类型小额信 贷机构提高自身素质、并对这个市场做出灵活反应的能力，另一方面决定于相关 法律、规章和政策环境的变化。 据估计，农村地区存在超过1 0 0 亿美元的生产用小额信贷贷款需求。如果将 小额信贷机构深入到城市、城市周边地区、工薪阶层，甚至是政府职员，以及小 额信贷用于消费、应付突发事件和现金平衡等方面考虑进来，上述对小额信贷需 求量的估计可能会翻许多倍。当将储蓄存款考虑进来后，对小额信贷服务的潜在 需求甚至会更大。加入w t 0 后伴随而来的是，中国的法律、制度环境和经济结构 都将在未来经历深刻的变化。这些变化一方面将增加贫困农户对小额信贷服务的 需求，另一方面也会带来一些负面效应乜3 i 。由于农村信用社具有正规金融机构的 l o 硕士学位论文 专业能力和服务网点遍布全国的优势，如果能将阻止其向小额信贷银行发展的障 碍有效清除掉的话，它可以成长为小额信贷服务的主要提供者。一些运行良好的 非政府组织小额信贷机构也有潜力向农户扩宽他们的持续小额信贷服务。此外， 在中国小额信贷行业未来的发展过程中，商业银行、可能的小额信贷专业银行、 独立的信用合作社和金融公司等也可能担当起重要的角色。 从国际社会小额信贷的发展轨迹、未来的发展趋势和我国小额信贷实践尝试 的进展及其各类客户对适宜的金融服务的市场需求分析，可以预料，在不久的将 来，中国小额信贷将可能进入制度化建设阶段瞳制。其明显的标志应是：政府对小 额信贷政策的明朗和规范以及金融机构的大规模介入；在强调小额信贷扶贫和助 农功能的同时强调其金融服务功能；加强小额信贷机构服务能力的建设；健全小 额信贷机构的规范化的财务管理体系并提高其控制风险的能力；小额信贷的贷款 本金从以外援和政策性资金为主，逐步过渡到来自当地金融市场的资金占相当比 重1 。 杜晓山认为，到目前为止，一些利用非政府资金以民间或半官方机构运作并 先行与国际规范接轨的小额信贷试验项目对我国小额信贷事业的发展起了先锋、 示范和启迪的作用，而政府主导型的项目和农村信用社小额信贷项目对快速和大 规模利用信贷手段扶持贫困户和广大农户发展做出了不可磨灭的贡献。然而，只 要有适宜的政策环境，正规金融机构有可能成为小额信贷的主要力量，同时，各 类小额信贷的实施者在竞争和合作中会找到各自的位置，而最大的受益者是借贷 客户。可以说，如要形成这种局面，政府的宏观政策将起着重要的甚至是根本性 的作用。但这里需要指出，国际经验表明，即便正规金融机构真能成为小额信贷 发展的主要力量( 至今，其运作小额信贷的时间还太短，还不宜做结论) ，正规金 融机构的小额信贷项目的主要服务对象也不是有生产能力的贫困户。从这个意义 上说，民营非正规银行类的小额信贷组织有长远的扶贫使命和广阔的活动天地控刮。 我国农村小额信贷法律制度的完善 第3 章我国农村小额信贷法律制度完善的必要性 3 1 我国农村小额信贷发展存在风险 一般地说，小额信用贷款风险是小额信用贷款组织在经营过程中，主观方面 由于决策失误，客观方面由于情况变化或其他原因使资金、财产、信誉有遭受损 失的可能性。经营小额信用贷款的金融类机构不同于我国现行总分制银行，没有 遍及全国的营业网点，和横跨地区的业务，因此，不太可能会对整个金融系统产 生难以控制的冲击，但是，小额信用贷款的风险所带来的后果仍然不同忽视。小 额信用贷款组织在具体的贷款活动中出现的风险，轻则减损自身的盈利，重则对 其生存构成威胁，更甚者，若是小额信用贷款组织经营不善以致倒闭，通过贷款 维持正常的生产经营活动的农户会收到很大的冲击。农业是我国经济生活中占据 着举足轻重的地位，农民的生产生活状况影响着整个社会的稳定和发展，所以， 小额信用贷款组织在其运作过程中尤其需要防范和化解风险乜 。 3 1 1 自然灾害风险 小额信用贷款的自然灾害风险是诸多风险中反映了贷款本质的基础性风险。 从农户小额信用贷款支持的产业分析，农业在我国还是绝对意义上的“弱势产业 ， 农业的弱质性决定了其生产经营对自然条件及生产环境有较强的依赖性，缺少有 效地抵抗自然风险的能力。农业受自然灾害的影响很大，再加上我国农村基础配 套设施还不完善，农村种养殖业面临较大风险。农户小额信用贷款的承贷主体是 以农业生产收入为主要来源的农户，农业生产效益是农户偿债能力的重要保证。 在现阶段，政府政策要求小额信用贷款组织的贷款只能局限于本行政区域。业务 集中在一定行政区域内，导致了风险集中，一旦遭受天灾，整个区域的农作物会 大面积受损，农民收入减少，还贷能力削弱，其还款计划必然无限期的延展，甚 至个别的贷款可能会变成“呆帐 、“坏帐 “、死账。形成风险贷款，这样就不 可避免地给小额信贷造成损失，小额贷款组织随之陷入困境啪1 。可见缺乏相应的 农业保护措施，自然因素给小额信贷带来的损失是不可估量的，这在一定程度上 限制小额信贷事业的发展。 3 1 2 信用道德风险 信用道德风险是对贷款影响最大的，也是长期以来各级各类银行业机构最担 心的问题。我国农村生产力发展水平低下，农村的信用环境较差，有些农民信用 观念比较淡薄，贷户信用导致的道德风险是小额信用贷款最大的风险啪1 。 1 2 硕士学位论文 农村小额信贷项目不需要任何担保便可以发放贷款，因为其程序简化、手续 简单、贷款方便而深受广大农民欢迎，解决了他们“贷款难的问题。但小额贷 款事业的可持续发展很大程度上依赖广大受惠贷款者的个人信用。目前，我国农 村信用体系还很不成熟，信用制度建设相对滞后，导致对贷款农户的激励一制约 机制严重不足。在过去我国商业银行经营农村贷款的十年间，出现过部分借款人 不履行约定的还款承诺的事情。不符合小额贷款条件或者没有贷款要求但有信贷 能力的农民利用各种关系获得小额贷款，个别农户借款不还或者故意拖欠，有些 农户将贷款“凑零为整，集中一个大户等等类似的事件时有发生。此外，还有的 农户把借来的小额信用贷款转手放高利贷以牟取不法利益，更有甚者借别人的信 用贷款证、身份证、冒名借用小额贷款，道德风险难以抵制啪1 。这样就把风险集 中到小额信贷机构，使它们承担过重的贷款风险。农村常常存在的信用风险会给 小额信贷事业带来毁灭性打击，最终导致小额信贷的失败。 3 1 - 3 市场风险 市场变化风险则是我国当前小农经济现状的必然结果。农户小额信用贷款以 一家一户分散生产经营为主，小生产与大市场的矛盾是必然的经济现象。随着农 民市场意识和商品意识的增强，农产品市场化、商品化步伐的加快，不少农副产 品走到市场上，直接参与市场竞争。在加入世界贸易组织的谈判中，我国承诺将 逐渐开放农产品市场，我国农副产品迟早会面临国际市场的激烈竞争，市场风险 相对被放大。农户小额信用贷款机构的贷款对象一般比较特定，看似实现了贷款 对象的分散，但贷款项目又高度趋同，同一地区众多农户从事某一种养殖、产业 种植、专业加工等相同或相近生产经营项目，客观上也造成贷款集中到某一项目、 某一类农户身上，在市场供需变化时，则会形成系统性的市场风险，因此贷款风 险便具有高度集中性。由于信息不对称，贷款农户的文化程度一般不是很高，他 们对市场变化的敏锐度不够，对市场供求和市场价格知之甚少，产品效益更多的 是听天由命。这就造成了农产品常常不能适应市场需求，农民遭遇农产品售卖难 的问题比比皆是。从农户承担风险能力看，由于农民属弱势群体，承受风险损失 的能力有限，市场风险一旦发生，很容易超出农户的承受力。市场风险导致小额 信贷机构贷款风险的增大，贷款风险会随着市场风险的放大而放大b 剖。 3 1 4 其他风险 小额信用贷款面临的政策风险是指对政策认识上的误区带来的导致贷款损失 的不确定性。对比过去的农村信用社贷款，小额信用贷款组织是一个盈利性的机 构，经营贷款是为了赚取利息收入。如果农民误以为小额信用贷款是政府部门的 我国农村小额信贷法律制度的完善 扶贫款和民政部门的救济款，不管是不是搞生产经营，只要能贷到款，就尽量贷， 只要贷到款，就不想还，有的甚至赖债、逃债、废债，那么贷款从一开始就是危 险的。 小额信用贷款的操作风险是指经办人员不按章程行事，给贷款人提供“寻租 的机会而导致偿还出现的不确定性。比如公司规定不许受礼，信贷员可能偷偷摸 摸受礼，然后超过借款限度发放贷款；比如农户已及时还款，信贷