（经济法学专业论文）西部公路建设的资源环境保护法律制度研究.pdf

摘要 公路发展在西部地区经济建设中日益扮演着相当重要的角色，在经济发展的同时， 越来越多的人开始关注资源环境保护。公路建设是促进西部地区经济发展的有效途径之 一，在带给西部地区经济效益的同时，也会对西部脆弱的资源环境带来不利的影响。西 部地区对公路建设资源环境保护方面的法律法规比较散乱，因此，对该地区公路建设中 涉及的资源环境保护法律制度进行全面的研究，以期达到西部经济发展和资源环境保护 可持续发展的目的。 本文立足于国家经济社会可持续发展和西部大开发的背景，借鉴法学、经济法学、 资源与环境保护法学、环境经济学、环境科学等相关学科的理论，运用实证的分析方法， 以法学为主线，对西部公路建设中的资源环境保护问题进行探讨。 本文首先介绍了课题的研究背景，然后分析相关内容在国内外发展的现状，提出了 研究的目的和意义，并介绍课题研究的内容和方法。第二部分，在参考相关文献和资料 的基础上，找到西部公路建设中资源环境保护存在的问题并加以分析。第三部分首先界 定公路建设资源环境保护的概念，明晰公路建设与西部资源环境保护的辩证关系，再以 贵州省铜仁地区为例，分析该地区公路建设对资源环境产生的影响，最后对西部公路建 设资源环境保护的法律制度进行分析。文章的最后一部分从西部公路建设资源环境保护 的法律体系、环境影响评价制度、管理体制三个方面完善西部公路建设资源环境保护的 法律制度，通过理论研究促进西部的资源环境保护工作的发展进程。 关键词：经济法学、资源与环境保护、西部地区、公路建设、法律制度 a b s t r a c t t h ed e v e l o p m e n to fr o a dp l a y sav e r yi m p o r t a n tr o l ei nt h ee c o n o m i cc o n s o l i d a t i o ni n t h ew e s t e r nr e g i o n w i t ht h ed e v e l o p m e n to fe c o n o m y ，m o r ea n dm o r ep e o p l es t a r t e dt op a y a t t e n t i o nt oe n v i r o n m e n t a la n dr e s o u r c ep r o t e c t i o n r o a dc o n s t r u c t i o ni so n eo ft h ee f f e c t i v e w a y st op r o m o t ee c o n o m i cd e v e l o p m e n ti nw e s t e r nr e g i o n ，w h i c hw o u l db r i n ge c o n o m i c b e n e f i t sb u tw o u l dh a v ean e g a t i v ei m p a c to nt h ef r a g i l er e s o u r c e sa n de n v i r o n m e n ta tt h e s a m et i m e i nw e s t e r nr e g i o n , l a w sa n dr e g u l a t i o n so nt h er o a dc o n s t r u c t i o na n dt h e p r o t e c t i o no fr e s o u r c ea n de n v i r o n m e n ta r ei m p e r f e c t t h e r e f o r e ，i ti sn e c e s s a r yt oc o n d u c ta c o m p r e h e n s i v es t u d yo nt h el e g a ls y s t e mo fr e s o u r c ea n de n v i r o n m e n tp r o t e c t i o ni nt h e p r o c e s so fr o a dc o n s t r u c t i o n ，s ot h a tt h eg o a lo fs u s t a i n a b l ed e v e l o p m e n tb e t w e e nw e s t e r n e c o n o m i cd e v e l o p m e n ta n dt h ep r o t e c t i o no fr e s o u r c ea n de n v i r o n m e n tc o u l db ea c h i e v e d b a s e do nj u r i s p r u d e n c e ，e c o n o m i c s ，s c i e n c eo fe n v i r o n m e n ta n dr e s o u r c e sp r o t e c t i o n l a w ，e n v i r o n m e n t a le c o n o m i c s ，e n v i r o n m e n t a ls c i e n c ea n dr e l a t e dt h e o r i e s ，t h ea r t i c l eu s e s e m p i r i c a ls t u d yt od i s c u s st h ep r o b l e m so fr e s o u r c ea n de n v i r o n m e n tp r o t e c t i o ni nw e s t e r n r o a dc o n s t r u c t i o nb a s e do nl a w s ，w h i c hi ss e ti nt h es u s t a i n a b l ed e v e l o p m e n to fn a t i o n a l e c o n o m ya n ds o c i e t ya n dt h ed e v e l o p m e n to ft h ew e s tr e g i o n s t h i sp a p e rf i r s ti n t r o d u c e dt h et o p i co ft h er e s e a r c hb a c k g r o u n d ，t h e na n a l y z e dt h e r e l e v a n ts t u d yh o m ea n da b r o a d ，a f t e rt h a t ，p r o p o s e dt h ep u r p o s ea n ds i g n i f i c a n c eo ft h e s t u d y ，a n da tl a s te x p l a i n e dt h er e s e a r c hm e t h o d o l o g y t h es e c o n dp a r ta n a l y z e dt h ep r o b l e m s e x i s t e di nt h er e s o u r c ea n de n v i r o n m e n tp r o t e c t i o ni nw e s t e r nr o a dc o n s t r u c t i o no nt h eb a s i s o fr e l e v a n tl i t e r a t u r ea n dd a t a t h et l l i r dp a r to ft h ef i r s td e f i n e dt h ec o n c e p to fr o a d c o n s t r u c t i o na n dt h ep r o t e c t i o no fr e s o u r c ea n de n v i r o n m e n t ，m a d ei tc l e a rt h ed i a l e c t i c r e l a t i o n s h i p sb e t w e e nr o a dc o n s t r u c t i o na n dw e s t e r nr e s o u r c ea n de n v i r o n m e n tp r o t e c t i o n ， t h e ni tt o o kt o n g r e np r e f e c t u r e ，g u i z h o up r o v i n c ea sa l le x a m p l et oa n a l y z et h en e g a t i v e i m p a c to fr o a dc o n s t r u c t i o ni nt h i sa r e ao nt h er e s o u r c ea n de n v i r o n m e n t ，a n da tl a s t i t e x p o u n d e d t h el e g a l s y s t e mo nr e s o u r c ea n de n v i r o n m e n tp r o t e c t i o ni nw e s t e mr o a d c o n s t r u c t i o n t h el a s tp a r tp r o p o s e dt op e r f e c tt h el e g a ls y s t e mo fr e s o u r c ea n de n v i r o n m e n t p r o t e c t i o ni nw e s t e r nr o a dc o n s t r u c t i o ni nt e r m so fj u r i s p r u d e n c e ，e n v i r o n m e n t a li m p a c t a s s e s s m e n t ，a n di n s t i t u t i o n a lm a n a g e m e n t ，a n dh o p e dt oi m p r o v et h ep r o c e s so fw e s t e r n i i i r e s o u r c ea n de n v i r o n m e n tp r o t e c t i o nt h r o u g ht h e o r e t i cr e s e a r c h k e yw o r d s ：s c i e n c eo fe c o n o m i cl a w , r e s o u r c ea n de n v i r o n m e n tp r o t e c t i o n ，w e s t e m r e g i o n s ，r o a dc o n s t r u c t i o n ，l e g a ls y s t e m i v 长安大学硕士学位论文 0 1 课题背景 绪论 我国西部地区有着特殊的人文、气候、地质和地理环境，整个生态及其环境处于劣 势，经济发展状况与我国东部及沿海地区相比差别较大，中央适时提出西部大开发的战 略思想，为西部的经济发展提供了契机。在大力发展公路建设的同时，对资源环境的污 染和破坏成为了人们关注的重点。西部地区在公路建设过程中遇到的环境问题主要是资 源环境污染和破坏，包括土地侵蚀、影响生物多样性、水资源污染、林木滥伐等等，这 样的环境问题已经威胁到了公路建设周围的居民的健康、财产、安全与社会的发展。环 境影响评价法的颁布正好说明了公路建设中环境保护的重要性，西部各省、直辖市、 自治区在这方面并没有专门的法律制度，在公路建设的环境监督管理上也没有切实可行 的方法，这在公路建设全面发展的西部地区，是一个不小的缺陷。如何能够既有效地防 治公路建设中资源环境的污染，对西部经济的发展又不会造成影响，成为该地区一个急 需解决的实际问题。笔者正是基于这样的考虑撰写此文，希望此文的研究可以为西部地 区公路建设中资源环境保护的法律防治研究工作奉上绵薄之力。 0 2 国内外现行制度的发展现状 0 2 1 国内现行制度的发展现状 现阶段，国家已颁布了一系列环境保护法律，环境保护法规和环境保护标准；交通 部等部门也先后颁布了一系列的公路环境保护标准，基本形成了具有中国特色的公路环 境保护法规体系。环境保护执法力度也在逐步加大。在环境影响评价方面，现已有2 0 0 多项高等级公路建设项目开展了环境影响评价研究工作。二十多年来，环境影响评价研 究工作对促进公路建设与环境协调持续发展起到了非常重要的作用。国内关于公路建设 的环境保护问题的研究成果较多，但绝大多数都是从环境经济学、环境科学和技术层面 来进行研究，从法律层面研究公路建设中环境保护问题的成果较少，尤其地方上的研究 就更少。西部地区的公路建设由于它的特殊性，要构建适合西部的公路建设中环境保护 的法律体制并不易。 绪论 0 2 2 国外现行制度的发展现状 在二十世纪6 0 、7 0 年代，多数国家把环境法制工作的重点放在立法上，且只有美、 日等少数国家环境法的权威较大，在环境执法和环境诉讼方面更是如此。在许多国家， 特别是在发展中国家，环境法常常给人一种“软法 的印象，环保部门、法院等执法机 关对环境法的实施很不得力。进入二十世纪8 0 年代以来，环境法发展的一个重要特点 是各国纷纷加强环境执法、环境法规的有效实施和遵守、环境法实施能力和执法效率的 迅速提高。公路建设环境影响评价起源于美国。1 9 6 9 年，美国首先把“环境影响评价 制度列入国家环境政策中，规定拟建中有环境影响的工程项目必须做出环境影响 的预测、评价和选择。此后，便开展了公路建设环境影响的研究和评价工作。随后，瑞 典、澳大利亚、法国、加拿大、日本等国陆续推行该政策。至今，世界上已有大约1 0 0 个国家相继将环境影响评价研究技术用于公路建设项目之中，以使公路建设与环境协调 发展。目前，加拿大公路建设项目的环境保护工作已比较完善，颁布实施了多项关于环 境保护的法律法规，公路建设的环境保护工作在法律的框架下得到切实执行和贯彻。 0 3 研究的目的与意义 0 3 1 研究的目的 随着西部公路建设的大力发展，对资源环境保护的重视程度越来越大，现行的有关 公路建设资源环境保护的地方法规，已不能完全地对资源环境保护发挥应有的作用。如 何有效的保护公路建设资源环境成为环境法律重点思考的问题。加上西部地区环境的特 殊性，公路建设带给该地区资源方面的环境保护问题尤显重要。鉴于此，笔者试图对西 部地区的公路建设资源环境进行深入的探讨，并通过贵州省铜仁地区的实例探究公路建 设资源环境法律制度存在的问题，提出个人建议，以期使西部地区的公路资源环境法律 体系更加充分和完善。 0 3 2 研究的意义 西部地区公路建设的全面发展，所产生的资源环境问题越来越严重，这对资源环境 保护提出了新的要求，需要加强对公路建设资源环境保护的理论研究，促使人们认识到 2 长安人学硕十学位论文 必须妥善的处理好经济的发展与资源环境保护的关系，增强公众的环境参与意识，这样 才能都对西部地区公路建设资源环境起积极的作用。 0 4 研究的主要内容和方法 本文研究的主要内容分为五大部分：第一部分介绍了本课题的研究背景、国内外现 行制度研究现状、研究目的和意义、研究内容和方法。第二部分，在参考相关文献和资 料的基础上，找到西部公路建设中资源环境保护存在的问题并加以分析。第三部分首先 界定公路建设资源环境保护的概念，明晰公路建设与西部资源环境保护的辩证关系，再 以贵州省铜仁地区为例，分析该地区公路建设对资源环境产生的影响，最后对西部公路 建设资源环境保护的法律制度进行分析。文章的最后一部分从西部公路建设资源环境保 护的法律体系、环境影响评价制度、管理体制三个方面完善西部公路建设资源环境保护 的法律制度，通过理论研究促进西部的资源环境保护工作的发展进程。 本文研究的方法：本文运用文献分析法、实地考察法、实例分析法等，通过对相关 研究成果的收集、整理、消化和吸收，引用其中有价值的部分，在此基础上去往当地考 察、查阅相关资料，并进行调研、实例分析，掌握存在的问题。在上述工作的基础上， 从分析我国和西部地区现阶段公路建设资源环境保护法律制度的现状，探寻西部公路建 设资源环境法律制度存在的不足，提出一些建议以对该地区公路建设资源环境的相关法 律问题进行完善。 第一章西部公路建设中资源环境保护存在的问题 第一章西部公路建设中资源环境保护存在的问题 公路运输在促进西部地区国民经济发展和提高人民生活水平中发挥着极其重要的 作用，因此，在西部大开发中，公路建设处于优先发展的地位。尽管西部地区是我国自 然资源最为富集的地区，但其自然和地理环境极其复杂，加上自然灾害和各种人为因素， 其自然环境在不断恶化。要发展西部经济，发展西部的公路建设，必须将资源环境建设 作为西部公路建设的切入点，只有做好资源环境治理和保护，确保资源环境治理和公路 建设并举，利用西部开发中的后发优势，走自然资源集约利用的道路，才能达到资源、 环境和经济的协调可持续发展n 1 。 1 1 对资源环境产生的不利影响 西部地区的公路建设由于特殊的地理因素，多修建于山河之间，对地貌、土地、植 被、水资源等方面造成严重影响。 1 1 1 水土流失严重 大量的公路在建和拟建项目，将成为西部地区水土流失最大的原因之一。该地区水 土流失类型很多，有山丘区的滑坡、崩塌、泥石流等重力侵蚀，沙漠、戈壁区的风蚀， 季节性冻土区的冻融侵蚀，河川径流侵蚀等。公路建设需要占用土地资源，改变土地原 有的地形以及效用，违背国家土地相关的政策法规，不符合排污标准或是达不到技术标 准，当自然环境因公路的修建而改变时，原本平衡的环境如自然土壤的结构、地表植被 受到不同程度的破坏，侵蚀就开始了，这对于生态环境脆弱的西部地区来说，影响是非 常巨大的。在全国的水土流失面积中，西部约占8 0 ，黄河流域上游的黄土高原，水土 流失面积达4 5 万平方公里，四川西部地区的水土流失面积已达1 1 万平方公里，占了整 个长江流域水土流失面积的2 0 ，贵州省境内长江流域水土流失面积约为2 2 万平方公 里，占其土地总面积的4 4 ，由于缺乏植被的保护，滑坡和泥石等自然灾害相当严重脚。 【u 黄宪忠浅谈西部公路建设中影响环境的冈素及对策 j 路桥天地，2 0 0 8 7 ：1 0 1 1 2 1 胡红安，李海霞西部环境保护一中央与地方的博弈分析 j 贵州社会科学，2 0 0 8 一1 2 ：4 9 4 长安大学硕士学位论文 1 1 2 对生物多样性的影响 无论是在公路建设过程中还是在营运期，公路周围的区域都会影响生物的生存环 境，造成种群数量减少、物种退化，对生物多样性保护极为不利。对于西部地区而言， 大部分地区属于大陆性干旱半干旱气候，水资源相对匮乏，加之部分地区过度放牧、毁 林毁草垦荒或乱砍乱伐使得有限的森林草地面积难以发挥在涵养水分、防风固沙、调节 气候等方面的功能，使物种生长环境恶化。就贵州省而言，现境内的物种分布区明显缩 小，生长环境也不断恶化，受到威胁的生物物种约占总数的2 0 9 卜- 2 5 ，高于世界的1 0 一1 5 的平均水平。而据有关调查资料显示，即使在气候温和的亚热带地区，在公路路 域环境中，经自然恢复演替到草、灌丛植物群落至少也需要2 0 年的时间，而公路修建 后将分割生物的原有活动领域和范围，进一步影响生物的生存环境，使得该地域的生物 与外界缺乏物质和遗传信息的交流，对干扰的抵抗性低下，受影响后恢复能力差，从而 加剧种群数量的减少和物种的退化。由于公路需要占用大量的土地资源，使得这些区域 内的生物及自然生境消失，同时还会影响到该区域内的其他生物资源的存在。在林区建 筑的公路因道路的开通而增加光透度，减少了湿度，从而改变了植被的结构，这也将会 影响到一些敏感的生物；同时，道路带来的噪音同样也会减少某些生物的密度，这些问 题都会造成生物资源种类的减少。 1 1 3 对水资源的破坏 公路建设过程中对水资源的破坏主要体现在对地表水和地下水两方面。地表水质的 破坏问题主要是路面径流和服务区污水的水质问题，在公路工程施工中产生的生产废 水、生活污水、路面径流等对河流湖泊、水源、农田等水质的污染，使得有害物质进入 土中，水质混浊，导致水质发生变化。施工过程中还会破坏地下水，公路工程排水和开 挖对降低周围区域的地下水位，会造成水流集中于某些点，会使水流速度加快，从而改 变地下水资源运动的流向，影响水体的使用功能，破坏正常的自然规律，其结果造成土 壤侵蚀、饮用水和农业用水流失，还有可能影响路边的动植物。尤其在西部地区，这种 影响会更加突出。 5 第一章西部公路建设中资源环境保护存在的问题 1 2 现行的相关资源环境保护法律制度的缺陷 1 2 1 在立法层面上 国家立法层面上，从1 9 7 9 年中华人民共和国环境保护法( 试行) 的颁布到现在， 历经三十多年的发展，使我国的环境保护立法形成由环境保护法为主体，自然资源 法和环境污染防治法等法律法规体系。但是，此体系中关于公路建设项目中资源环境保 护的法律法规却比较少或者虽有涉及，但内容比较简单、抽象。作为综合性环境保护法 律，环境保护法在保护自然资源的基本要求和开发利用中环境资源者的法律义务， 防治环境污染的基本要求和污染环境一方的义务等方面对环境保护的重要问题作了综 合规定，但从它的内容结构来看，并没有将公路建设项目过程中涉及的环境保护问题加 以统一规划设计n 1 ，公路法对公路建设仅作了原则性的规定，对因公路建设对资源 环境造成的污染和破坏并没有相关规定，显然在公路建设资源环境保护上是有欠缺的； 自然资源方面涉及的法律法规如土地管理法、野生动植物保护法等中也有一些关 于建设项目环境保护的规定。包括环境标准制度的法律法规，也都没有直接规定公路建 设中的资源环境保护的内容。 地方立法层面上，西部地区各省、自治区、直辖市都颁布了地方环境保护条例。这 类环境保护法规的着重点是宏观的环境保护，仅是原则性的规定。西部地区目前尚未有 专门针对公路建设项目中资源环境保护的专项立法，现有的相关立法更多的是关注于环 境污染的保护，而不是对公路建设项目的资源环境的监督和保护方面的法律法规，对于 正在大力发展西部的交通项目来说，是个不小的缺陷。西部各省、直辖市、自治区现行 的环境保护法律法规难以发挥实效的原因是，众多的法律法规之间由于缺少协调，各部 门之间缺少配合机制，造成法规多而实践难。西部关于建设项目的资源环境立法往往比 较笼统，太过原则性又难以操作，特别是公路建设的资源环境保护的相关立法往往不缺 原则性的规定，但是，与这些基本原则相配套的制度保障却严重滞后。法律原则注重事 先的约束，但基本原则的规定并不完全等同于源头控制，源头控制仍然属于法律制度的 重要组成部分，不能说一部法律规定了大量的基本原则，就理所当然的认为这是制度建 设的源头控制口1 。一个完善的法律制度要有切实可行的操作规范，要有与基本原则相配 【1 1 刘青松等环境保护法概论中国环境科学出版社 a 2 0 0 3 ：3 4 2 1 季丰等论环渤海地区可持续发展的自然环境法律规制一以区域经济失衡原理与法律制度资源论为视角 a 中 国环境资源法学会2 0 0 6 年全国环境资源法学研讨会( 年会) 论文集 c 北京：法律出版社，2 0 0 6 1 2 ：7 4 6 7 5 0 6 长安大学硕上学位论文 套的具体的法律制度，否则难免成为“头重脚轻”的立法模式。 1 2 2 在执法层面上 除了立法缺位，无法可依外，相关法律上虽涉及对公路建设环境污染的治理，但规定 不完善，缺乏必要的实施支持系统。西部各地区包括省、直辖市、自治区都出现以下情 况：环境检测基础设施普遍落后、技术含量不高：环境监督手段有限、措施不力：环保管 理能力不足、空间不够：环境执法意识不够、力度不强：对于违反环境保护法律法规，破 坏公路环境的行为，调查整治机制缺位，案件移送制度滞后，各环境负责部门相互配合的 执法制约机制不够健全。此外，一些偏远地区的环境管理网络建设、环境监管队伍建设 尚不能完全与环境保护、节能减排工作的要求相适应也亟待加强。一言以蔽之，西部公 路资源环境保护滞后于经济发展进程，宏观层面的指导得到了重视，而微观层面的施行 则有待完善。 此外，西部现行的资源环境保护法律中，涉及公路建设的资源环境保护制度散见 于不同的法律法规中，比如贵州省就有贵州省环境保护条例、贵州省林地管理条例、 贵州省公路暂行条例贵州省清水流域水污染补偿办法等十余部法律法规中都有 相应的规定，但是不能形成协调统一的法律体系，不利于资源环境保护法律的落实，而且 其内容也存在不完整、不配套、不规范问题，可操作性较差。由多个法律法规构成的公 路资源环境保护法律，必然存在多个执法主体，多个部门管理，职责交叉，造成彼此间推 诿扯皮，法律责任不清，对执法责任追究制和违法处罚责任追究制的监管责任不到位。 因此，调整公路资源环境保护中规划的不合理、防治措施不到位、权利义务设计的 不对等，以扭转西部地区公路建设中对资源环境造成的不利影响，切实保护公路建设 资源环境利益，笔者认为，应该从法律制度的角度对公路建设资源环境加以细酌，切实保 护和治理公路建设资源环境的法律制度和法律对策。 在法律责任方面，我国环境保护法第4 3 条规定：“违反本法规定，造成重大环 境污染事故，导致公私财产重大损失或人身伤亡的严重后果的，对直接责任人员依法追 究刑事责任。”这一条的规定明确了环境污染一方对环境造成重大污染事故是要负刑事 责任的。环境污染方还应承担行政责任和民事责任的法律责任，如受到噪声污染损害当 事人的利益，产生民法上侵权之债。根据刑法中第3 3 8 条关于重大环境污染事故罪 的规定：“违反国家规定，向土地、水体、大气排放、倾倒或者处置有放射性的废物、 7 第一章西部公路建设中资源环境保护存在的问题 含传染病病原体的废物、有毒物质或者其他危险废物，造成重大环境污染事故，致使公 私财产遭受重大损失或者人身伤亡的严重后果的，处三年以下有期徒刑或者拘役，并处 或者单处罚金：后果特别严重的，处三年以上七年以下有期徒刑，并处罚金。 此罪规定 的对象是危险废物。对环境污染防治监督管理人员滥用职权、玩忽职守、拘私舞弊的 构成犯罪的，依法追究刑事责任n 1 。但是，在贵州省的相关环境法律法规中，很难看见 在刑事法律责任方面的规定，假如没有惩治手段或者这些手段对为牟取利益而故意违法 的或惯犯的惩治力度不够的话，当行为人发现实施的行为所产生的利益远远高于所受的 处罚时，他们宁愿接受处罚而忽视掉环境污染对人们造成的危害，这不是没有可能的。 比如噪声污染严重的会危害人的生命健康及财产权益，甚至致人死亡。这已经明显不在 民事违法行为的范围之中，而应当由刑法来处罚。为了切实保障公民环境权，补充环境 侵权救济方式，在地方环境法律法规中应当补充有关刑事责任的规定，对于防治资源环 境污染能够起到积极作用。 1 3 公路建设资源环境保护管理体制存在的问题 要想做好公路建设起源环境保护工作，离不开良好的管理体制，我国目前在公路建 设上的环保管理体制还存在很多的问题，表现在： 1 3 1 相关机构无法实施统一监督 对于西部地区，在公路建设方面的资源环境保护管理体制建设落后于其他地区，这 与我国在这方面的资源环境保护管理体制不完善有密切的关系。政府的环境保护管理职 能分散在各个部门，在公路建设资源环境保护方面，更是缺乏强有力的、统一的监督管 理机制。西部地区存在政府部门职能冲突、错位、重叠等体制性障碍，各部门都从部门 的利益出发，造成各部门间的冲突，法规间的矛盾。基层部门执行相关的政策法规的难 度之一就在于法出多门，使相互衔接不够，资源环境保护地区标准不统一；在执行上也 出现分工不明，或者越位、重叠的情况，上述原因都在一定程度上加重了公路建设资源 环境的破坏，比如土地资源的流失、水资源的破坏等。 【u 宋振玲，左佳辽宁地区可持续发展的自然环境法律规制研究 j 沈阳干部学刊，2 0 0 9 一l l ：3 0 - 3 2 8 长安人学硕士学位论文 1 3 2 政府环境保护机构的决策力不强 政府环境保护机构在公路建设资源环境保护上的综合决策力不强，这与该机构缺少 参与社会经济发展的综合决策手段有关。与经济发展相比，公路建设资源环境保护参与 综合决策职能相对较弱，地方公路建设资源环境保护在经济发展中往往处于被动地位。 在西部地区，为了追求经济上的快速发展，环境保护常常都得给经济发展让步，尤其在 公路建设方面，重视公路建设给西部地区带来的经济效益，忽视因公路建设对资源环境 造成的一系列的损失，这违背了国家提倡的“环境保护要与经济和社会发展相协调”。 在公路建设资源环境保护上，造成资源环境破坏的一个重要原因就是政府环境保护机构 在综合决策力上处于弱势，参与综合决策不全面、不充分。让环境保护真正参与到国家 综合决策中，才能有效地防止公路建设对资源环境的破坏，才能达到环境与经济的双赢。 1 3 3 资源环境保护综合协调能力不足 公路建设资源环境保护需要加强部门间的协调机制，这是由环境保护自身的系统性 决定的。公路建设资源环境问题涉及的部门和领域众多，同时也包括社会政治经济生活 各个方面，做好这个资源环境保护工作与较高的综合协调能力密不可分。由于各省环保 机构只享有具体管理权限，加上西部地区地域的限制，使得公路部门与相关环保机构的 综合决策部门协调能力受到很大限制。究其原因，就是没有设立专门的环境保护协调机 构。该机构的具体职责就是立于环境问题，与各个部门沟通协调，目的在于尽可能使资 源环境的污染个破坏程度降到最低，使解决资源环境问题的方案优化。任何国家保护资 源环境工作都不可能只由环境主管部门承担，对于公路建设中的资源环境保护更需要部 门间的相互协调，因此在环境管理体制上，建立有效的协调机制显得十分重要。 9 第二章西部公路建设的资源环境保护法律制度分析 第二章西部公路建设的资源环境保护法律制度分析 2 1 公路建设资源环境保护的涵义 2 1 1 资源环境保护的涵义 应该指出的是本文所涉及的资源是指狭义上的资源，即自然资源。根据中国大百 科全书( 法学) 中的“国土法 词条：自然资源指能够为人们所利用作为生产资料和 生活资料来源的自然资源要素，一般包括土地资源、水资源、生物资源、气候资源、旅 游资源等。要弄清楚资源环境保护的概念，首先要弄清资源与环境的关系。国家环境保 护局环境与经济政策研究中心的研究员李金昌认为：“各种自然资源都是构成环境的要 素，环境也是一种自然资源。所以我这里将环境和自然资源统称为环境。 李金昌：“环 境价值及其量化是综合决策的基础。川妇环境保护的内容是指环境保护事业的方方面面， 或各种各样的环境保护活动，包括但不限于保护环境资源的途径、手段、措施等各种活 动瞳3 。可见，资源环境保护强调的只是对资源进行保护的各种活动。 综上所述，文中所指的资源环境保护是环境保护的一个重要组成部分，任何自然资 源都是环境要素，都作为环境保护的对象。从环境保护的概念出发，资源环境保护是指 国家和社会为了确保自然资源的合理开发和可持续利用所采取的各种行动的总称。资源 环境保护就是确保自然资源的合理开发利用和环境的可持续发展，防止因自然资源的破 坏和浪费导致整个环境的污染和破坏。 2 1 2 公路建设资源环境保护的涵义 根据资源环境保护的涵义，公路建设资源环境保护是因公路建设对资源环境产生影 响，根据环境的可持续发展原则，而对其实施一定的保护措施的行为。公路建设资源环 境保护问题主要是在公路建设过程中遇到的资源环境问题，并对环境造成的影响以及 采取相应的保护措施。换句话说就是在公路建设过程中，对自然资源的污染和破坏如何 进行保护的问题。笔者认为公路建设资源环境保护的涵义应重点把握：在公路建设中要 i l l 李金昌迎接新世纪的挑战环境与发展理论文集 c 中国环境科学出版社，1 9 9 6 ：5 5 1 2 1 蔡守秋环境资源法学 a 北京：人民法院出版社，2 0 0 5 ：1 3 1 0 长安大学硕士学位论文 坚持人与自然和谐依存的思想，增强公路与资源环境可持续发展的战略意识。目前，单 纯地考虑公路对经济的推进作用，而不考虑对资源环境产生的影响，显然有失偏薄。实 际上，公路建设资源环境保护概念的提出是为了强调公路建设中对资源问题应予以高度 的重视，应以保护资源环境为宗旨指导公路建设。无论是在设计中还是建设过程中都应 当将公路与资源环境统一在一起。有学者提出“生态公路的概念，认为生态公路强调 的是以生态学为基础，重视自然条件和生态环境，此概念的提出仍然是强调公路建设与 资源环境应协调发展，审美与实用思想相结合。 总的来说，公路建设资源环境保护是公路建设与资源环境保护相结合的- r - j 建设艺 术，是经济发展与资源环境保护相结合的必然产物，要求我们在建设公路过程中，以保 护资源环境为基本原则。公路资源环境保护中的“公路”是在一定范围内自然环境和当 地的经济、社会发展状况相结合而建立起来的公路。 2 2 公路建设与西部资源环境保护的辩证关系 公路建设必定会推动当地经济的快速发展，由于西部地区资源的有限性和脆弱性， 公路建设不能以牺牲资源为代价。公路建设和资源环境保护的关系归根结底是经济建设 与资源环境保护的关系问题，两者是对立统一的。对立主要表现为：人类社会的次生环 境问题，主要是伴随着经济和社会的发展而产生的，它与人类的经济活动有着十分密切 的关系，由于西部地区的特殊性，建设公路会带来一系列资源环境问题，造成更严重的 资源环境污染和破坏，危害人体健康，这样一来，发展经济便成为造成西部资源环境污 染和破坏的直接原因；同时，由于资源环境污染和破坏，加之劳动力资源因污染而受到 的损害，反过来会对西部经济的发展构成严重的制约，而保护和改善资源环境又需要付 出相当大的经济代价，在一定程度上也制约了西部经济的发展。 两者的统一表现在：一方面西部经济发展可以为资源环境保护提供更加雄厚的物质 基础。解决资源环境问题需要大量的资金和先进的技术，大量的资金和先进的技术都有 赖于经济的发展，资源环境问题的解决都有待于经济的支持和保障。发展是解决资源环 境问题的根本出路。另一方面，环境改善将为西部经济的持续发展提供强有力的支持和 保障。保护资源环境和改善环境质量，保护人体健康，有利于维护和促进社会主义生产 力的发展。在现代社会，保护资源环境和发展经济的最终目的是一致的，都是为了不断 第二章西部公路建设的资源环境保护法律制度分析 提高人们的物质文化生活水平，并保障可持续发展。 改革开放三十多年来，伴随西部大开发战略的实施，西部地区的经济增长速度非常 迅速。然而，在经济发展的实践中，粗放式发展模式不可能解决持续发展以及人与环境 的和谐问题。整个西部地区在经济状况不是很发达的情况下，环境的承载能力是可想而 知的。 任何经济的发展，均无法超越自然资源环境的承受底限，自然资源环境不仅是经济 成果的最终承载者，而且其现在以及将来维持的状态是经济可持续发展潜力的最大制约 力量。传统经济发展模式中的其他经济要素，如果从整个区域经济可持续发展的角度观 察，则必须以“适宜环境要素 为基础，绝不能因为人为破坏导致出现自然资源枯竭、 自然环境无法容纳人类社会的局面，这样才能为整个区域经济的协调发展发挥最大功 用。经济的发展不能超越资源环境的承载底限，公路建设也不能以牺牲资源环境为代价， 一切经济活动都应该以可持续发展为原则，方能促进人与自然的和谐发展。该模式是通 过其资源环境保护的理念和法律的规制，在利用资源发展经济的同时进行适度维护，保 持自然环境的适宜状况，进而实现经济社会的可持续发展。 2 3 贵州省铜仁地区公路建设对资源环境影响分析 随着我国经济的又一次腾飞，贵州省的公路建设也进入了高度发展时期。公路建设 一方面适应了贵州省经济建设的需要，但同时也给资源环境带来了诸多影响，比如对水 资源的破坏、矿产的破坏、大气污染等，因占地对周围农民的影响，以及对土地的破坏， 对这些资源环境影响若不规划和处理妥当，都可能偏离公路经济价值与环境价值，造成 严重的社会问题。 就拿2 0 0 8 年申报的铜仁至玉屏的高速公路项目为例，这个项目是贵州省骨架公 路网规划中“一联的重要组成部分。在“3 3 8 8 网 中，第一联线北起天星坡，南 到玉屏县，全长约1 7 0 k m 。公路纵贯铜仁地区，布局在近年来铜仁新兴的大龙一铜仁工 业走廊上，不仅拉近了省会与铜仁的时空距离，同时也是连接航瑞国家高速公路、泸昆 国家高速公路、渝怀铁路和湘黔铁路的重要连线和快速通道。对黔东北地区的经济崛起 具有重大的意义。是贵州省加快西部大开发战略实施的基础设施建设的重要举措之一。 【1 1 刘青松等环境保护法概论中国环境科学出版社 a 2 0 0 3 ：3 4 1 2 长安大学硕士学位论文 2 3 1 铜仁地区公路建设的基本情况 ( 1 ) 自然环境特征 1 ) 地理位置 铜仁地区位于贵州高原东部，武陵山区腹地，东邻湘楚，北接重庆，是连接中原地 区与西南边陲的纽带，享有“黔东门户 之美誉。 2 ) 地形、地貌 铜仁地区地表形态变化较大，地貌类型复杂多样，喀斯特地貌特征明显。 铜1 ：典型地貌 3 ) 土壤环境 铜仁地区地处温暖湿润的中亚热带，气温高，雨量充沛。湿热的气候条件，促使了 岩石风化、矿物的分解和物质的淋溶。盐基和硅酸的淋失，土壤中铁和铝相对富积。由 于土壤脱硅富铝过程强烈而普遍，致使全地区酸性土壤居多。 4 ) 气候 铜仁地区属中亚热带温暖湿润季风气候区，气候特征为冬无严寒、夏有酷暑。 5 ) 河流 铜仁地区有两条主要河流乌江和锦江。乌江发源于黔西部乌蒙山。流经思南县、德 江县、沿河县经涪陵入长江。锦江源于梵净山，由西向东横贯铜仁市。铜仁地区雨量充 沛，水能资源丰富。 6 ) 矿产资源 铜仁地区已开采的矿产资源有4 0 余种，其中储量较大的有汞、锰、煤、铅锌、重 第二章西部公路建设的资源环境保护法律制度分析 晶石、含钾页岩、磷、钒、铀等。汞的储量及产量居全国第一位；锰矿远景储量1 2 0 0 0 万吨，工业储量为6 0 0 0 万吨，占全国总储量的八分之一；煤矿的远景储量为1 2 0 0 0 万 吨；铅锌储量为4 0 0 万吨；重晶石储量为9 8 0 万吨；含钾岩矿储量为3 5 亿吨。此外， 有富含微量元素的矿泉水资源4 3 处，储量为3 3 亿立方米。 7 ) 旅游资源 铜仁地区旅游资源相当丰富。全区旅游资源有名山、溶洞、温泉、石林等类型。全 区有自然风景名胜4 0 多处。有著名的梵净山国家级自然保护区、国家级风景名胜区九 龙洞、“黔东第一汤”石阡温泉和著名的风景区思南石林、沿河乌江山峡等。 ( 2 ) 交通运输现状 铜仁地区公路网以国道、省道为骨架，以县乡道为经络，以铜仁市为中心，四通八 达的公路运输网络。2 0 0 9 年底，全区公路里程1 2 5 8 0 k m ，其中二级以上公路1 1 8 k m ， 占公路里程的0 9 4 ，等级公路2 9 8 1 k m ，占公路总里程的2 3 7 0 ；等外级公路9 5 9 9 k m ， 占公路通车里程的7 6 3 0 。扣除村道的公路密度为每百平方公里2 5 3l k m ，低于全省平 均水平。目前还有4 0 的乡镇未通油路，3 5 的行政村不通机动车。铜仁地区等级公路 构成具体参见表2 1 。 表2 1 铜仁地区公路网技术状况表单位：k m 等级公路 铜仁地区合计等外 小计高速一级二级三、四级 里程1 2 5 8 02 9 8 12 948 52 8 6 39 5 9 9 比重1 0 0 0 2 3 7 o 2 o 0 3 o 7 2 2 8 7 6 3 从上表数据可看出，铜仁地区二级以上公路所占比重很小，仅占总里程0 9 4 ，三、 四级公路所占比重也仅2 2 8 ，可见，提高公路技术等级和高级次高级公路路面铺装率 是铜仁地区公路建设面临的一个紧迫问题。 扣除铁路运输，全区客运量为4 0 2 1 万人公里，其中公路约为9 1 4 4 ，水路约占 8 4 8 ，航空运输约占0 0 7 5 客运周转量达2 4 5 1 9 9 万人公里，其中公路约占9 5 6 1 ， 水路约占3 9 0 ，航空运输约占0 4 9 ；货运量8 8 3 万吨，其中公路约占9 2 3 0 。 ( 3 ) 公路发展规划 1 ) 高速公路网规划 根据贵州省“十一五”综合交通发展规划，到2 0 2 0 年，贵州省基本建成以高速 公路为主体的骨架公路网、以高等级公路为主体的干线公路网，骨架公路总规模约 7 4 0 0 k m ，规划高速公路约3 0 0 0 k m ，一、二级公路约4 4 0 0 k m 。根据贵州省骨架公路网 1 4 长安大学硕士学位论文 规划，骨架公路网规划方案为“三纵三横八联八支 ，简称“3 3 8 8 网”。骨架公路连接 所有的县市，覆盖全省、沟通邻县。在这个规划中，涉及铜仁地区的有七条高等级 公路，即“一纵、两横、三联、一支”。其中，“一纵”是指道真至黎平线，经过德江、 思南、石阡三县，建设等级为二级，建设里程务川至德江4 5 k m ，德江至思南4 0 k r n ，思 南至石阡6 0 k m 。“两横”是指路网规划中“第一横 和“第二横，其中“第一横 是 指铜仁至威宁线( 也就是国家高速公路网规划的杭瑞线) ，将途径松桃、铜仁、江口、 印江、思南、德江六县，等级为全部建成高速，建设里程铜仁至江口5 5 k m ，江口至印 江5 0 k m ，印江至思南3 0 k m ，思南至凤冈4 0 k m ；“第二横“是指鲇鱼铺至胜境关高速公 路，也就是目前已建成的玉屏至三穗高速。“三联”是指路网规划中的“第一联”、 “第二联”和“第六联”三个“联线 ，其中的“第一联”是指天星坡至玉屏线，将途 经玉屏、万山、铜仁、松桃四县市，建成大兴至玉屏高速公路7 0 k m ，大兴至迓架( 接 渝长高速公路) 二级公路1 0 0 k m 。“第二联”是指沿河至丹寨线，途经沿河、