（经济法学专业论文）我国旅游规划立法问题研究.pdf

摘要 在国家“七五国民经济和社会发展计划”将旅游业正式确立为国民 经济发展的重要产业之后，全国各地对旅游规划给予了高度的重视，纷 纷调动多方面的力量，积极着手制定各地的旅游产业发展规划，以期为 宏观上指导本地区旅游业的发展提供理论依据和现实参考。 旅游规划在我国的发展经历了由一片空白到初具规模，由不完善到 逐渐成熟的过程，在这个发展过程中出现了一些问题，已经严重阻碍了 我国旅游业的健康发展。因此，应当通过加强旅游规划编制和管理方面 的立法，以达到对旅游规划的法制化管理，将旅游规划的制定纳入法制 化的轨道。我国目前的旅游规划立法由于其立法级别较低、部门色彩较 浓、具体规定缺乏可操作性、在某些领域还存在立法空白等原因，已经 不能很好地解决我国旅游规划实践中存在的问题。 本文通过对旅游规划的法律基础理论分析，提出了完善我国旅游规 划立法的法律对策，希望能够对我国旅游规划的法制建设尽自己的绵薄 之力。 全文共分为五部分。第一部分是旅游规划的基础理论部分。从旅游 规划的概念、旅游规划的必要性等基本问题入手，分别对旅游规划成果 本身、旅游规划编制市场、旅游规划的评审等方面分析了我国目前旅游 规划实践中存在的主要问题；第二部分是旅游规划的法律基础理论部分。 在对旅游规划的法律地位进行界定，对旅游规划中不同参与主体的行为 的法律性质进行分析的基础上，揭示了我国旅游规划法律调整的范围和 主要内容；第三部分是我国旅游规划的立法现状及其存在的问题。在对 我国目前旅游规划立法现状进行了总结的基础上，对我国旅游规划的立 法中存在的问题进行分析；第四部分是国外旅游规划立法及其在我国的 借鉴。笔者采用比较分析法和实证分析法相结合的方法，通过对日本、 其他亚太地区以及国际旅游组织关于旅游规划立法的比较研究，总结出 这些地区在旅游规划立法中的一些先进经验；第五部分是完善我国旅游 规划立法的对策。笔者通过采取制定旅游规划的基本法律、完善旅游规 划管理体制、健全旅游规划评审制度、制定旅游规划设计人员的行为规 范、建立我国旅游规划的事后评价及修改机制等等对策来完善我国的旅 游规划立法。 关键词：规划；旅游规划；立法问题 a b s t r a c t a f t e rt h et o u r i s mw a sf o r m a l l ye s t a b l i s h e dt ob et h ei m p o r t a n t i n d u s t r yo fn a t i o n a le c o n o m yb yt h es e v e n t hf i v e y e a rp l a np e r i o dp l a n f o rn a t i o n a le c o n o m i ca n ds o c i a ld e v e l o p m e n ti n19 8 6 a l lp a r t so ft h e c o u n t r yp l a nt op a yg r e a ta t t e n t i o nt oi t ，s e ta b o u tm a k i n gt h et o u r i s m i n d u s t r yd e v e l o p m e n tp l a n so fa l lp a r t sa c t i v e l y t h eg o v e r n m e n t sa ta l l l e v e l sa r o u s et h es t r e n g t hi nm a n ya s p e c t s ，e n g a g et h ee x p e r tt ot r a v e la n d p l a nt ow o r ko u to n ea f t e ra n o t h e r ，r e g a r do n ea s t h ed e v e l o p m e n t g u i d i n gt h et o u r i s ti n d u s t r yo ft h i s a r e ao nt h em a c r o s c o p i ca n do f f e r t h e o r e t i c a lf o u n d a t i o na n dr e a l i t yt oc o n s u l t u pt i l ln o w , t h em o s t p r o v i n c ea n dc i t yo ft h ew h o l ec o u n t r ym a k eo rs e ta b o u tt o u r i s ti n d u s t r y d e v e l o p m e n tp l a nt om a k e t h i sa r e ab a s i c a l l ya l r e a d y t h et o u r i s mp l a nh a sp r e s e n ts o m ep r o b l e m si ni t sd e v e l o p m e n t f r o mab l a n kt ob e g i n n i n gt ot a k es h a p ea n df r o mn o ti m p r o v e dt ot h e g r a d u a l l yr i p e c o u r s ei no u rc o u n t r y t h e s ep r o b l e m sh a v ea l r e a d y h i n d e r e dt h es o u n dd e v e l o p m e n to ft h et o u r i s mi n d u s t r yo fo u rc o u n t r y s e r i o u s l y s ow es h o u l ds t r e n g t h e n t h el e g i s l a t i o no ft o u r i s mp l a n e s t a b l i s h m e n ta n dm a n a g e m e n t ，s oa st or e a c ht o l e g a l i z a t i o n a n d m a n a g e m e n to ft o u r i s mp l a n ，i n c l u d et h ef o r m u l a t i o no ft o u r i s mp l a ni n t h et r a c kl e g a l i z e d t h el e g i s l a t i o no ft o u r i s mp l a ni no u rc o u n t r y s p r e s e n th a sa l r e a d yc a n ts o l v ew e l ls o m ep r o b l e m st h a tp r a c t i c ee x i s ti n t o u r i s mp l a n ，b e c a u s ei t sl e g i s l a t i v er a n ki s r e l a t i v e l yl o w , d e p a r t m e n t h a v es t r o n g e ra n dr e g u l a t i n gs p e c i f i c a l l yc o l o r t h i st e x ta n a l y z e st h r o u 曲t h el e g a lb a s i ct h e o r yo ft o u r i s mp l a n ，p u t f o r w a r dt h ei m p r o v e m e n to fo u rc o u n t r y sl e g a lc o u n t e r m e a s u r e s ih o p e t ob ec a nt a k em yo w nh u m b l ee f f o r tt ot h el i m i to fl e g a lc o n s t r u c t i o no f t o u r i s mp l a n t h et e x ti sd i v i d e di n t of o u rs e a l sa l t o g e t h e r c h a p t e ro n ei sab a s i c t h e o r yp a r to f p l a n n i n go f t o u r i s mp l a n i th a sa n a l y z e dt ot h ei n t e n s i o no f p l a n n i n ga n dp l a n n i n go ft r a v e l ，h a sp o i n t e do u tt h a tt o u r i s mp l a ni s a t y p eo fp l a n t h i sc h a p t e rh a sa l s oe x p o u n d e dt h en e c e s s i t yt h a to u r c o u n t r ys t r e n g t h e n st h ep l a n n i n go ft r a v e l ，a n a l y z e dt h em a i np r o b l e m t h a tp r a c t i c ee x i s ta tp r e s e n tt o u r i s mp l a nf r o mt h er e s p e c to ft o u r i s m p l a na c h i e v e m e n t ，t o u r i s mp l a n m a r k e ta n dt o u r i s m p l a n e v a l u a t i n g c h a p t e rt w oi st h ep a r to ft h el a wa d j u s t m e n ti nt o u r i s mp l a n f i r s t l yw es h o u l dp l a ni t s o w nl e g a ls t a t u st oo r i e n ti nt o u r i s mp l a n ，t h e n d i f f e r e n tb e h a v i o r a ll e g a lp r o p e r t i e so fp a r t i c i p a t i n gi nt h es u b j e c th a v e b e e na n a l y z e di np l a n n i n gt ot o u r i s mp l a n f i n a l l ya n n o u n c et h er a n g e a n dm a i nc o n t e n tt h a tt o u r i s mp l a no fl a wa d j u s t c h a p t e rt h r e ei st h e c u r r e n tl e g i s l a t i o ns i t u a t i o no ft o u r i s mp l a na n de x i s t i n gp r o b l e mi no u r c o u n t r y o nt h eb a s i so fs u m m a r i z a t i o n t ot h el e g i s l a t i o nc u r r e n ts i t u a t i o n o ft o u r i s mp l a ni no u rc o u n t r ya tp r e s e n t ，t h ea u t h o ra n a l y z e dt h ep r o b l e m e x i s t i n gi nt h el e g i s l a t i o nt op l a n n i n go ft r a v e lo fo u rc o u n t r y c h a p t e r f o u ri st h el e g i s l a t i o no ft o u r i s mp l a ni no v e r s e a sa n dr e f e r e n c ei no u r c o u n t r y t h ea u t h o ra d o p tt h em e t h o dt h a tt h ec o m p a r a t i v ea n a l y t i c a p p r o a c hc o m b i n e sw i t ha n a l y t i ca p p r o a c ho ft h er e a le x a m p l e ，t h r o u g h t h ec o m p a r a t i v es t u d yo fl e g i s l a t i o ni nj a p a n ，o t h e ra s i a n p a c i f i ca r e a a n di n t e r n a t i o n a lt o u r i s mo r g a n i z a t i o no ft o u r i s mp l a n ，s u m m a r i z e ss o m e a d v a n c e dl e g i s l a t i o ne x p e r i e n c ei nt h e s ea r e a c h a p t e rf i v ei st h ep a r t a b o u tl e g i s l a t e dc o m p l e t i o nt oo u rt o u r i s mp l a n b yt h ea n a l y s i so f m a n a g e m e n ts y s t e mt h r o u g ht h et r a v e lo ft h ed e v e l o p e dc o u n t r i e so f t o u r i s ti n d u s t r yo ff o r e i g nc o u n t r i e s ，t h ea u t h o rd r a ws o m ea d v a n c e d e x p e r i e n c e si nt h ec o u r s eo ft o u r i s mp l a ni nt h e s ea r e aa n ds p e n db ym e f i n a l l y , t h ea u t h o rp u tf o r w a r das e r i e so fc o u n t e r m e a s u r e st h a ti m p r o v e o u rc o u n t r yt o u r i s mp l a n sl e g i s l a t i o n k e y w o r d s ：p l a n ；t o u r i s mp l a n ；l e g i s l a t i v eq u e s t i o n ；i言 引言 旅游规划是各级政府以及旅游景区、景点发展旅游业的宏观政策性指导文件， 是旅游产业发展的纲领和蓝图，是我国旅游业健康、快速发展的重要保障。当前进 行旅游规划已经成为我国区域旅游业发展的必备条件，各地对其给予了充分的重视， 纷纷下大力气编制旅游规划。然而，旅游规划在我国毕竟是一个新生事物，它的发 展要经历一个逐渐成熟的过程。在这个过程中不可避免的存在一些诸如旅游规划成 果质量不高、科学性不足，规划市场混乱，不正当竞争现象严重等问题。 旅游规划是一个庞大的系统工程，需要经过规划的编制、评审、审批和实施等 环节。在旅游规划过程中出现的问题是由多方面的原因导致的，有的是规划体制方 面的原因，有的是旅游规划设计人员本身素质方面的原因。其中，法律对旅游规划 的调整不足、调整滞后是我国旅游规划实践当中出现这些问题的重要原因之一。因 此，我们应当将旅游规划的编制和管理纳入法制化的轨道，通过制定旅游规划方面 的法律、法规来保障旅游规划制定的科学、合理、合法，保障良好的旅游规划得到 顺利的执行和实施，并对违反旅游规划制定和实施方面法律规定的行为设置一定的 制裁措施，从而，从全方位的角度来保证旅游规划的科学性和合理性。 目前，我国关于旅游规划法律问题的研究主要集中在旅游学界、资源学界，而 法学界对旅游规划的法律问题关注甚少。就旅游学界的研究成果而言，它们大多是 从本专业的角度出发，没有体现法学研究的理念和运用法学研究的方法论。因此， 这些研究成果大多未能深入的剖析旅游规划过程中的一些行为的法律性质，未能全 面地构建旅游规划的法律调整体系。可以说，这些研究大多仅仅是提出了在旅游规 划编制和实施过程中发生的一些法律问题，指出这些问题的严重性，而并没有提供 一个解决这些问题的良好的法律对策。本文通过对旅游规划法律调整的基础理论分 析，提出了完善我国旅游规划立法的法律对策，希望能够对我国旅游规划的法制建 设尽自己的绵薄之力。 一、旅游规划的基本问题 ( 一) 旅游规划的界定 旅游规划从字面上来理解，是旅游与规划的组合，是旅游业中的规划。因此， 对旅游规划进行界定首先要从规划的概念入手。 1 规划的概念 我固旅游舭划舡往问题研究 “规划”一词在我国出现的历史并不长，它是随着我国经济体制改革的深入， 由计划经济体制向市场经济体制转变，对“计划”这一传统的宏观经济调控手段进 行革新的过程中所创立的一个新型词汇。规划最初是被运用于国民经济各个部门、 各个领域当中的，如国土资源规划、科技发展规划、环境保护规划等等。随着我国 国民经济的发展，城市规模的逐渐扩大，又出现了城市规划、城乡发展规划等。我 国的旅游业，在上个世纪九十年代取得了空前的发展，同时也产生了诸多问题。为 了促进旅游产业的健康、有序发展，旅游规划随之产生，并逐渐发展。 我国国民经济和社会发展总体方面的规划，在2 0 0 5 年党的十六届五中全会之前 一直是被称为计划的。十六届五中全会研究和审议了中共中央关于制定国民经济 和社会第十一个五年规划的建议，将我国延续了几十年的国民经济和社会发展“计 划”首次改成“规划”。在2 0 0 6 年十届全国人大四次会议上，审议通过了这一倍受 关注的“十一五”规划。 规划与计划，虽然只有一字之差，但是，它们之间的内涵存在较大差别。在辞 海中，计划一词的含义是人们为了达到一定的目的，对未来活动所作的安排。 1 】 而规划一词的含义是比较全面地、长远的发展计划。【2 从词义上来理解，计划与规划 都是特定主体对未来活动的安排，都需要凭借一定的手段，对将来发生的活动做出 部署和安排。因此，规划活动与计划活动在本质上是一致的。在一定意义上，规划 就是计划，规划是计划的一种类型。但是，它们之间的区别也是十分明显的，规划 突出宏观性、战略性和指导性，其具体的规划指标比较少，规划体系也是框架性的， 总体上属于预测性、指导性的。而计划则倾向于从具体的、微观的、指标性的角度 对国民经济和社会发展的各个领域进行直接的部署和安排。 综上所述，规划首先是一种计划，是计划在我国社会主义市场经济体制逐渐完 善过程中的新发展。它同样需要一定的计划主体的存在，需要一定的组织机构或者 法律与法规等的保障实施，而且，规划的方式与传统的计划方式在很多情况下是相 通的。但是，规划与传统的计划是有区别的，更是与我国计划经济体制下的计划有 着本质的区别的。因此，我们可以将规划的概念界定为：规划是人们在充分掌握信 息的基础上，对这些信息进行分析和总结，预测将来的行动目标，最终形成对未来 行动的指导安排和部署。规划是比较全面、长远的发展纲要和目标。规划主要分为 两大环节，一是对某种目标的追求或某种状态的设想：二是实现该目标或达到该状 。“十一五”规划( 2 0 0 6 年至2 0 1 0 年) ，全国人大十届四次会议将于2 0 0 6 年3 月审议通过。此间观察家认为，“计 划”让位于“规划”，一字之差，凸显中国政府更加注重发挥市场对资源配置的基础性作用，更加注重对经济社 会发展的宏观把州和调控，政府职能转变迈m 新步伐。 2 旅游伽划的某奉问题 态的行动步骤。 2 旅游规划的概念 从规划概念的外延来看，其涉及到在特定的行业、领域的规划问题。如在经济 领域，规划是一定的经济人适应市场经济环境变化并借助各种市场关系对其未来行 动的理性预期安排。1 3 此外，在城市建设、教育发展和环境改造等领域都存在规划。 本文旨在对旅游业中的规划问题进行研究，因此，应将规划的一般含义与旅游业发 展的基本原理相结合，提出旅游规划的概念。 旅游规划是在旅游资源调查评价的基础上，针对旅游资源的属性、特色和旅游 地的发展规律，根据社会、经济和文化发展趋势，对旅游资源的开发与保护进行的 设想和部署。旅游规划是一个集合概念，按照空间范围与规模的大小可以将其划分 为旅游发展规划( t o u r i s md e v e l o p m e n tp l a n ) 和旅游区规划( t o u r i s ma r e ap l a n ) 两种。 旅游发展规划是根据旅游业的历史、现状和市场要素的变化所制定的目标体系，以 及为实现目标体系在特定的发展条件下对旅游发展要素所做的安排。它是按照国家 和地方旅游业发展的精神，结合国家旅游产业布局的要求，提出合理开发利用区域 内旅游资源，促进旅游业可持续发展的总体设想。旅游区规划是为了保护、丌发、 利用和经营管理旅游区，使其发挥多种功能和作用而进行的各项旅游要素的统筹部 署和具体安排。其是在旅游发展规划的基本思想和原则的指导下，针对各个旅游景 区的具体情况而提出的专门的旅游规划。 在这里有必要将旅游规划与旅游策划的区别做一个说明，旅游规划是一个地域 综合体内旅游系统的发展目标和实现方式的整体部署过程。规划经相关政府审批后， 是该区各类部门进行旅游开发、建设的政策依据。旅游策划是依托创造性思维，整 合旅游资源，实现资源、环境、交通与市场的优化整合，实现旅游业发展目标的创 造过程：旅游规划要求从旅游系统的全局和整体出发，着眼于规划对象的综合的整 体优化，正确处理旅游系统的复杂结构，从发展和立体的视角来考虑和处理问题。 因此，规划必然要站在高屋建瓴的角度统筹全局，为旅游业提供指导性的方针。旅 游策划强调的是通过创造性思维，找出资源与市场间的核心关系，建构可采取的最 优途径，形成可实施的明确方案，并对近期的行动进行系统安排：旅游规划是一套 。参见旅游发展规划管理办法第二章第六条。 。旋游发展规划是一个区域性的规划概念，按规划的范围和政府管理层次分为全图旅游业发展规划、区域旅游业 发展规划和地方旅游业发展规划。地方旅游业发展规划又可分为省级旅游业发展规划、地市级旅游业发展规划 和县级旅游业发展规划等。 o 参见旅游规划通则第三章术语和定义。 3 我团旅游舭划法问题研究 法定的规范程序，是对目的地或景区长期发展的综合平衡、战略指引与保护控制， 从而使其实现有序发展的目标。旅游规划是为旅游业的发展设计的一个框架，所以， 这个框架必须是长期和稳定的。旅游策划是从创造性思维的角度出发，以资源与市 场对接为目标，用独特的方法去解决旅游产品的开发与营销等方面的具体操作问题， 因此，其必须具有创新性、可操作性。综合以上比较，旅游规划相对于旅游策划来 说更具有宏观指导性和战略性，旅游规划是一个完整的体系，是规划过程与成果的 统一，一经法定部门或机构审批通过即具有法律效力，就应当在特定旅游系统内进 行实施。如果我们把旅游规划认定为是各级政府及其旅游行政管理部门对旅游产业 的发展进行规划的政府行为的话，那么，旅游策划就是为了实现旅游规划的目标而 在特定主体之间发生的民事活动。 ( 二) 旅游规划的必要性分析 1 合理配置旅游资源 资源是发展旅游的基础，市场是发展现代旅游的手段，效益是发展旅游的目的。 从旅游市场开发的角度看，忽视资源条件，旅游市场竞争的风险就会大大增加；没 有需求基础，不能推出适销产品，就无法取得市场的成功，这特别为老少边穷地区 所不容。旅游资源及相关资源，须在市场条件下实现合理的配置与利用，并获得效 益；但是，它必须以不可再生资源的永续利用为前提。为此，旅游规划与开发须完 整地、自觉地运用社会经济规划、物质性规划等多方面的科学知识和技术方法，通 过资源评价、区位分析、市场调查、发展预测、项目策划、资源保护等一系列扎实 的工作，科学合理地确定资源与市场的结合点。”】 2 落实相关部门的协作 在我国，旅游业的产业地位于上世纪八十年代形成，历经十几年的稳定发展， 我国旅游产业形成了今天如此庞大的产业规模。旅游业的综合性是其重要的产业特 征，它是由所有与旅游相关的部门所组成的行业集群回。旅游产业是由这些部门组成 的有机整体，当然，这些部门内部也有其各自的生产、流通、分配和消费等环节。 于是，旅游业的各部门之间的联系与协作就有了特别重要的意义。如果这些联系和 协作能够顺利实现，旅游业就会得到较大的发展，否则，旅游业的发展就会受到阻 碍。因此，旅游业的正常发展，客观上需要由一个社会中心来进行 办调，以使旅游 。参见规划的误k j 簧划的运用中周旅游资源网。 。旅游业有广义与狱义之分，广义旅游业指的足所有与旅游相关的行业的总称：狱义旅游业特指旅行礼业、旅游 交通业、旅游饭店业三人行业。 4 旅游铷划的壮奉问题 业的各部门要素有组织、有计划地实行各种经济联系和f 办作，此即旅游规划。旅游 规划的制定和实施，将使旅游业的发展纳入有计划、有步骤的轨道。 3 切实保障旅游业的可持续发展 旅游资源是旅游业得以发展的基础和前提，其主要由自然资源和社会资源构成。 但无论哪种资源在任何范围内都是稀缺的、有限的。而且，这些资源并不仅仅是旅 游资源，它们还承载着其他的一些社会功能，如解决资源所在地的居民的生活问题、 发展问题等。因此，从经济学投入产出理论的角度分析，旅游资源有一个有效利用 的问题。在一个区域一定时期内，不是旅游资源丌发得越多越好。旅游资源的丌发 和利用，应该与一定地域一定时期内的旅游发展状况相适应，与一定的客流量相适 应，而不仅仅追求旅游开发的数量。旅游资源的有效利用还取决于旅游资源的结构 合理程度，如果旅游资源开发结构不合理，就会导致资源闲置浪费，甚至会破坏稀 缺的旅游资源。而对旅游资源的合理开发与利用的最好方式，就是对旅游资源的开 发状况、目标以及利用等进行合理的规划，以期达到旅游业的健康、可持续发展。 ( 三) 我国旅游规划发展中存在的问题 旅游规划是各级政府以及旅游景区、景点发展旅游业的宏观政策性指导文件， 是旅游产业发展的纲领和蓝图，是我国旅游业健康、快速发展的重要保障。在国家 “七五”国民经济和社会发展计划将旅游业正式确立为国民经济的重要产业。之后， 全国各地对旅游规划给予了高度的重视，积极着手制定各地的旅游产业发展规划， 各级政府调动多方面的力量，纷纷聘请专家进行旅游规划编制，以期为宏观上指导 本地区旅游业的发展提供理论依据和现实参考。到目前为止，全国大部分省份已经 制定了本地区的旅游业发展规划。旅游规划热潮产生的原因在于旅游规划是各地区 发展旅游业的必备条件，它能够为各地区带来丰厚的经济和社会利益。因此，只要 旅游业存在或者继续发展，旅游规划就将会继续热下去。 旅游规划在我国的发展经历了由一片空白到初具规模，由不完善到逐渐成熟的 过程。在这个过程中，我们虽然取得了不少成就，但是也存在一些不可忽视的问题。 具体分析如下： 1 旅游规划成果本身存在的问题 ( 1 ) 规划内容缺少可持续发展的旅游资源保护观 内容是一个旅游规划的根本。科学的旅游规划内容应当是具有前瞻性和合理性 的，能够适应并极大地促进区域旅游业的发展，给地区带来预期的经济效益和社会 我国旅游灿划证法问题研死 效益。而且，对于旅游规划来晚，更重要的是其能否真j f 得到落实，即其是否具有 可操作性。目前，我国的各种旅游规划良莠不齐，能够真f 符合这两点的并不是很 多。很多的旅游舰划是在没有对当地旅游业的发展环境进行充分地凋查论证的基础 上做出的，这些规划套话连篇，只虚不实，没有创意，甚至连一些要建立的项目也 没有提及，实施单位拿着文本无所适从；有些规划虽然也对地区的旅游业进行了调 研，但其规划文本脱离当地实际情况，过分地强调了旅游规划的超前性，把一些根 本不可能实现的情况定为其规划所要达到的目标，在实践中缺乏可操作性。 可持续发展已经成为当今世界经济和社会发展所应遵循的基本原则之一。旅游 业的可持续发展，要求人们以长远的目光从事旅游经济开发活动并对经济不断增长 的必要性提出质疑，要求确保旅游活动的开展不会超越旅游接待地区未来亦有条件 吸引和接待旅游者来访的能力。 5 1 可是，在我国旅游规划的实践中，许多旅游规划和 开发的失误多数是由于缺少可持续发展的资源保护观，没有处理好旅游丌发与保护 生态环境的关系，走的是一条“先污染，后治理”的老路。丌始是为了谋求经济效 益而牺牲了生态效益，之后又为了修复生态效益而退还得来不易的经济利益。 ( 2 ) 旅游规划缺乏与横向的相邻规划和纵向的上级规划的有机衔接 旅游规划总是在一定的区域环境中进行的，而区域是一个多种生产要素所组成 的对外开放的大系统，系统的结构决定系统的功能。任何一种行业规划都不可能孤 立于系统之外来编制，一定要与纵向的高层规划和横向的相邻规划进行系统性地衔 接。在实践中，经常出现某地区的旅游规划与该地区的社会发展规划或国土资源规 划在一些方面存在抵触的情况，这种情况使得旅游规划的某些方面因此而无法实施， 旅游规划也因此而成为纸空文。 ( 3 ) 缺乏统一的形式规范 旅游规划文本的形式对于旅游规划来说也很重要，通过对规划文本在形式上进 行限制，在一定程度上可以促进规划内容的合理性。我国目前旅游规划界没有一个 统一的规划格式要求，对于同一个地区的旅游规划，由不同的人员编制，其规划的 思想、文本的设计和表现形式都可能会有很大的差别。除了具体的规划编写的格式、 指标体系的选取和图片名称等存在差别之外，更重要的是主题设计和核心项目都会 因人而异。这使得不同的旅游规划在技术上缺少可比性与系统的归纳性。当然，这 样并不是要求所有的旅游规划都是同样一个模式，因为旅游资源是有特色的，各地 的旅游资源在很多方面是有差异的，其旅游规划也应该是多样性的。但是，各个旅 游规划在都是对旅游资源的开发的一种设计这一点上是有共性的，它们之间应该有 6 旅游埘划的苹本问题 一个比较相略、统一的格式要求，有着统一的规划技术标准和指标体系。 ( 4 ) 过分强调经济效益而忽视对社会综合效益的追求 在各级政府大力强调经济发展，以经济工作为核心的指导思想作用下，政府往 往将“经济效益”作为自己所追求的最迫切、最现实的行动指标。发展旅游产业对 促进区域经济发展的作用是不言而喻的，因此，各级政府都将经济效益作为发展当 地旅游业的主要的价值目标，并通过制订旅游规划将这种价值目标政策化，具体化。 然而，旅游规划所追求的目标并非都是经济效益，而是包括经济效益、社会效益和 生态环境效益等等在内的综合效益。虽然从客观上讲，旅游规划的社会效益和生态 环境效益是从长远的、可持续发展的。但是，由于其时效性差、不能直接体现为经 济效益，也不能显示各级政府在任期内的政绩，所以，往往难以得到政府的重视。 从而导致在旅游规划的编制中，过分重视对经济效益的追求，而忽视对社会综合效 益的考虑。 2 旅游规划编制市场中存在的问题 目前，我国的旅游规划已经引入了市场机制，旅游规划编制者与旅游规划的组 织者之间按照市场规律进行交易，价值规律和竞争机制在交易中发挥着重要的作用。 在旅游规划市场尚未完善的今天，既要引入规划主体的竞争机制，更要加强宏观管 理，积极引导行业发展。当前，我国旅游规划工作正处于快速发展时期，对旅游规 划工作的指导和管理还是粗放型的，在市场规范、行业引导、管理体制等方面，存 在如下主要问题： ( 1 ) 旅游规划编制主体的市场准入机制不健全 由于我国还没有完全实行旅游规划人员的资格认定制度，旅游规划市场中进行 编制工作的单位和人员存在着鱼龙混杂、良莠不齐的现象。规划人员在业务素质、 专业结构、工作业绩等方面差别悬殊，实践中却没有区别他们之间差别的一种机制， 进而导致旅游规划编制人员的业绩和技能不能准确地得到反映，旅游行政主管部门 和旅游企业难以正确地选择规划项目的合适承担方。 ( 2 ) 旅游规划市场的开放度和透明度有待加强 由于旅游规划编制的委托以及实施过程中的工程项目现在还未能全部实行招 标、投标机制，人情项目、关系项目普遍存在，特别是地市级旅游规划项目，在一 定程度上存在规划市场不透明、不公开问题，导致了竞争的不正当性和无序性，直 接影响了规划的质量和效果。【6 】加之旅游规划编制的收费没有统一的标准。国家也没 有制定相应的参考依据，导致同等类型和同等规模的旅游规划编制费用差别很大。 7 我困旅游舰划t 沾问题驯究 3 旅游规划评审中存在的问题 根据我国现行旅游规划通则之规定，旅游规划的评审方式只能是会议评审。”会 议评审虽然能够提高评审的效率，节省评审资源。但是，由于时间所限，多数评审 专家不能充分考察规划地，也没有时间细细阅读和研究规划文本，评审会上便谈彳i 出有助于提升规划的建设性意见。有时，评审人员往往连规划文本都没有很好地看 过，就到会上断章取义、信口开河，导致评审结果不仅不能使规划方信服，而且， 鉴定结论不明晰，鉴定意见不完备、不全面，达不到评审的目的。 此外，有些旅游规划的评审仅仅成为一种形式化的程序。规划评审通过后，规 划委托方对评审人员提出的修改意见置之不理，评审修改变得可有可无，仍然按照 原先的文本交付印刷，予以实施。而评审委员会评审完毕后自行解散，缺乏评审结 束后进一步监督的措施。 二、旅游规划的法律基础分析 ( 一) 旅游规划行为的法律分析 1 旅游规划的法律界定 如前文所述，旅游规划作为一种对旅游开发与保护的部署和安排，仅仅是从词义 或者一种l 3 常行为上来探讨的。但是，从学术上讲，尤其是从法律的视角研究这个 问题，我们仅仅停留在这一层次上是不够的。因此，必须从法律上对旅游规划的性 质和地位进行严格的界定。 旅游规划是一种规划形式，研究旅游规划的性质，首先要从规划的性质着手。规 划是一国对其经济和社会等事业发展所做出的预测及其希望实现的政策目标，以及 为实现政策目标所采取的相互协调的政策措施。规划从本质上来说是一种政策，是 政府或有组织的社会团体为达到某一目的而采取的政治手段和措施。因此，旅游规 划从本质上来说，也是一种政策，是由政府或者政府授权特定组织为了促进区域旅 游产业的健康、有序发展，对旅游资源在未来一段时间内如何进行开发与保护所进 行的一系列相互协调的政策措施。 政策就是社会成员和社会公共组织( 包括政党、政府和其他社会公共权威机构) 为解决现实的社会问题、协调社会成员的利益需求所制定、实施的成文或不成文的 文件与指令。政策是一个系统，政策总是以系统的形式存在的，这个系统由四个大 0 1 参见旅游规划通则第8 章旅游埘划的评审、报批与修编。“旅游j i i i ! 划的评审采用会泌审盎方式。舭划成果 应在会 义召开五| | 前送达评审人员审阅。” 8 旅游规划的法律基础分析 部分组成，一是参与制定、执行、评估、监督、控制政策( 系统) 的个人与公共组 织，称之为政策主体；二是政策所针对的对象，包括需处理的社会问题和所要发生 作用的社会成员，这称之为政策客体；三是政策产生、存在与发展的影响因素，构 成政策环境：四是一切被称之为“政策”的成文或不成文的文件与指令，构成政策 实体，表现为具体的文字与言语。 旅游规划的这种政策属性决定了旅游规划也是一个系统，旅游规划的系统性突出 地表现在两个方面：一是各个不同级别的旅游规划之间形成一个全面地旅游规划体 系，依次有全国性的旅游发展规划、地方性的旅游发展规划( 具体包括省级旅游发 展规划、地市级旅游发展规划、县级旅游发展规划等等) ，在各个地区又分布着各个 旅游区规划。这个体系是由不同级别的规划相互衔接、互相补充，相互影响的各类 规划的有机结合体。上级旅游发展规划是下级旅游发展规划的政策依据，下级旅游 发展规划可以结合本地区的实际情况进行编制，但不得与上级旅游政策和法律相抵 触。二是旅游规划本身也是一个完整的系统，从旅游规划的制定到实施应当严格按 照法律规定的程序进行。一个完整的旅游规划系统应当涵盖如下阶段：旅游规划的 编制；旅游规划的评价：旅游规划的审批；旅游规划的实施等四个阶段，通过这四 个方面的程序建设，以尽可能地保证旅游规划制定的科学性，使旅游规划能够真正 对区域旅游产业发展起到促进作用。 2 旅游规划中政府行为的法律分析 研究旅游规划中的政府行为，意在揭示政府在旅游规划中的地位、职能，在旅 游规划中政府应该为哪些行为，不应该为哪些行为，即旅游规划中政府行为的合法 性与合理性问题。 政府有广义与狭义之分，本文中的政府是狭义的政府即国家行政机关及其组成 部门，针对旅游业而言，政府行为大致可以分为三个层次：第一，中央政府的宏观 决策；第二，地方各级政府的综合管理：第三，各级旅游行政主管部门的行业管理。 ( 1 ) 政府在旅游规划中的地位 纵观我国旅游业的发展历程，政府凭借其政治权力、财政能力等在旅游规划、 投资和管理中发挥了重要的作用。如今，国家和地方各级政府关注、参与和投入旅 游业的力度在不断加大，政府的产业政策、国民经济发展战略、发展规划和各项措 施都将旅游业摆在优先位置，许多省市将旅游业作为当地的支柱产业或先导产业予 以重点扶持，政府主导型的旅游发展战略在全国普遍得到了实施。 “1 参见刘邦凡关十“政策”的一点思考，c o l u m n b o k e e c o m l 8 7 5 2 7 h t m l 。 9 我罔旅游姚划t 去问题t o f 4 t ： 在旅游规划中，政府的主导地位体现的更加明显。原因在于： 第一，旅游舰划本身就属于政府职能的范畴，其作为一种政府宏观调控措施在 旅游业发展中具有不可替代的作用。尤其是当今我国各地政府将旅游产业作为地区 经济和社会发展新的增长点，对区域旅游业的作用给予厚望，政府成为了区域旅游 业发展的利益主体。区域旅游规划一般是由地方政府委托的活动，同时用户也是各 级地方政府。地方政府是地方利益的代表，是地方旅游资源的拥有者和管理者，他 们要对地方的发展负责，他们必须想方设法使地区经济增长、人民生活水平提高。 因此，加强对旅游业的规划是各级政府义不容辞的责任。【7 j 第二，政府成为旅游规划的主导是有其现实基础的。首先，政府拥有部分旅游 资源的管理权。旅游资源是自然界和人类社会凡能对旅游业产生吸引力，可以为旅 游业开发利用，并可能产生经济效益、社会效益和环境效益的各种事物和因素。其 具体载体主要由自然性的旅游资源和社会性的旅游资源构成，有土地、森林、文物、 古建筑、河流、山脉等等。这些资源大多数由国家享有所有权，由政府管理和丌发。 各级政府可以通过对各类资源的开发利用，获得经济利益，政府成为这些资源的利 益主体。而资源本身又是稀缺的，各级政府只有按照规划的合理配置，才能使资源 得到充分、有效利用，才。能达到旅游资源可持续发展的目的；其次，政府是地区发 展调控的主体。地区经济和社会发展，从宏观领域来看，必须要有明确的目标，并 保持经济和社会发展的连续性，这就要求各级政府必须有一个长期的发展战略规划。 区域旅游业的发展需要各级政府充分履行其调控职能，使用旅游规划来促进区域旅 游业的有序、健康发展。 ( 2 ) 旅游规划编制中的政府行为分析 在我国，旅游规划的编制是由政府来负责组织的，各级旅游行政主管部门是我 国旅游业的管理部门，同时也是我国旅游规划编制的直接组织者，它代行政府旅游 规划编制的委托、审批、实施等具体的工作。我国旅游规划分为旅游发展规划与旅 游区规划两种，旅游发展规划的主体有中央和地方两级构成。国家旅游局负责组织 编制全国旅游发展规划、跨省级区域旅游发展规划和国家确定的重点旅游线路、旅 游区的发展规划；地方旅游局负责组织编制本行政区域的旅游发展规划。关于旅游 区规划的编制主体，我国相关法律还没有做出明确的规定，主要是基于目前我国的 旅游区经营管理体制比较混乱，还没有形成一个统一的模式，因此就很难确定其旅 游区规划的编制由哪一部门或机构来负责，但理论界一般认为我国旅游区规划的编 “参见旅游发展划管理办法第1 4 条。 1 0 制主体有政府旅游行政主管部门和旅游区丌发商两类。旅游区所在地的旅游行政主 管部门对其搠有经营权的旅游区的规划负责编制，而旅游区丌发商基于其与旅游区 所在地政府所签订的_ 丌发承包合同对其拥有经营权的旅游区的规划负责编制。 政府组织旅游规划的编制和委托编制旅游规划行为的法律性质是不同的。 由于旅游规划编制的专业性，政府事实上并不具备编制旅游规划的技术能力， 需要委托旅游规划企业编制旅游规划。当今世界上大多数的旅游规划都是山政府委 托旅游规划设计单位具体制定的，政府只是负责组织、监督而己。这样，政府与旅 游规划设计者之间形成了一种委托与被委托关系，即旅游规划市场中的买方与卖方 之间的关系。其中，组织编制旅游规划是行政行为，但是，旅游行政主管部门委托 旅游规划设计单位编制旅游规划的行为则不是行政行为，而是一般的民事行为。作 这种区分的意义在于，有利于分清旅游规划编制委托方( 政府及其旅游行政主管部 门) 和受托方( 旅游规划设计单位) 法律责任的性质。如果在签订和履行合同中有 违法行为，对于委托方及其旅游局的相关工作人员，需要承担的主要是行政责任； 而对于旅游规划设计单位及其设计人员，需要承担的主要是民事责任，承担责任的 方式表现为赔偿损失、继续履约等。 8 】p 7 4 如前文所述，目前，我国的旅游规划市场 准入机制尚未健全，旅游规划市场缺乏一定的开放度和透明度，规划编制的收费标 准不一，存在着不正当竞争行为。导致这些状况的原因很多，但其中政府在旅游规 划委托过程中行为的失范是重要的原因之一。旅游规划的编制是旅游规划的核心阶 段，