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环境公益诉讼制度探讨及其在我国的构建 摘要 随着我国社会经济的发展，公益诉讼正愈来愈多地受到关注。由于立法的缺 陷与现实的需要，公益诉讼制度的建立已是我国社会发展和民主法治建设的追切 需求。保护公益的关键是从立法上确立公益诉讼原告的多元化机制，包括任何组 织和个人，只要认为某行为违反法律、侵犯或可能会侵犯国家利益、社会公共利 益，就有权向法院起诉，由法院追究违法者的法律责任。公益诉讼不同于传统的 以个人权利为基础的私益诉讼，诉讼主体提起诉讼的目的是为公共利益，公益性 是其本质特征。公益诉讼制度不是种专有的诉讼，它只是一种诉讼方式和手段， 体现在行政诉讼和民事诉讼领域，刑事诉讼领域由检察机关提起的公诉不是本文 所讲的公益诉讼。公益诉讼具有目的上的公益性、主体上的广泛性、当事人双方 的不均衡性、诉讼请求的不确定性以及判决效力的扩张性五个特点，其价值是体 现民主，强化对公益的保护，节约司法资源。 公益诉讼制度有其存在的深厚的法理基础，首先是人民主权理论和权力制约 理论，根据该理论人民是国家和社会公共权力的所有者，一切破坏国家利益和社 会公共利益的行为，人民都可以对其行使救济权，这是权利制约的体现。其次， 社会公共性权利司法保护要求的理论，根据该理论公民的各项权利，根本上是通 过法律来确认和规范的，是法律使公民权利从应然权利，演变为法定权利，再发 展成为现实权利，因而公民行使国家权利和社会公共权利需要法律的保障。最后 是诉的利益观之更新与诉讼主体资格扩大理论的体现。诉讼主体资格扩大是公益 诉讼制度得以确立的关键，诉权理论的发展与完善从诉讼理论层次论证了公益诉 讼原告多元化的正当性。 在我国，当国家利益和社会公共利益受到侵犯时，尤其是受到公权力的侵犯 时，由于公益诉讼制度的缺位，依据现有的法律，公民或其他组织没有提起诉讼 的资格，使公共和益由于缺乏私权利的监督而不能得到很好地保护，这已不能适 应我国社会发展和法制建设的需要，本文从五个方面分析了在我国建立公益诉讼 制度的必要性，其中最紧迫的是环境保护的需要。 环境问题在我国日益严重，公益诉讼制度在环境保护领域是最合适最行之有 效的司法救济制度，是公民环境权从理论到实践的重要途径。本文通过对国外环 境公益诉讼制度的介绍，尤其是对美国环境公民诉讼制度的研究，提出建立我国 的环境公益诉讼制度的设想，本文认为要构建这- f # t 度，首先应加快相关法律的 制定，鉴于立法的迟缓性和环境保护的急迫性，笔者建议先用司法解释的方式扩 大诉讼主体资格，使环境破坏行为因为具有了诉讼主体而能够被提到法律解决的 途径上来。在扩大诉讼主体方面，笔者赋予了包括环境保护行政机关、检察机关、 公民个人和其他组织广泛的诉讼主体资格，尤其倡议要积极发展环保团体，这对 于实现全民参与环保至关重要。 关键词：公益公益诉讼环境公益诉讼制度设计 r e s e a r c ho nt h es y s t e mo fe n vir o n m e n t al c o m m o n w e ai l i t i g a t i o na n dt h eb u ii d i n go fi t i no u rc o u n t r y a b s tr a c t a l o n g 谢廿lo u rc o u n t r ys o c i a le c o n o m yd e v e l o p m e n t , t h ec o m m o n w e a ll i t i g a t i o n i n c r e a s i n g l yi sr e c e i v i n gt h ea t t e n t i o n b e c a u s et h el e g i s l a t ei sf l a wa n dt h er e a l i t y n e e d s ，t h ee s t a b l i s h m e n to ft h ec o m m o n w e a ll i t i g a t i o nw a sa l r e a d yu r g e n tf o ro r r c o u n t r ys o c i e t yd e v e l o p m e n ta n dt h ed e m o c r a t i cc o n s t r u c t i o n t h ek e yo fp r o t e c t i o n f o rt h ec o m m o n w e a ll i t i g a t i o ni st h ee s t a b l i s h m e n to ft h e p l a i n t i f f sm u l t i p l e x m e c h a n i s mb yl a w , i n c l u d i n ga n yo r g a n i z a t i o n sa n di n d i v i d u a l s s ol o n ga st h e yt l l i n k s o m eb e h a v i o r sv i o l a t i n gt h el a w , e n c r o a c h i n gu p o nt h en a t i o n a lo rt h es o c i a lp u b l i c i n t e r e s t s ，t h e ya r ea u t h o r i z e dt ot h ec o u r tp r o s e c u t i o n , a n dt h el a wb r e a k e r sa r c i n v e s t i g a t e sl e g a ld u t yb yt h ec o u r t t h ec o m m o n w e a ll i t i g a t i o ni sd i f f e r e n tf r o mt h e t r a d i t i o nl a w s m tw h i c ht a k et h ei n d i v i d u a lr i g h ta st h ef o u n d a t i o n ，t h ep u b l i cw e l f a r e i si t s e s s e n t i a lc h a r a c t e r i s t i c t h ec o m m o n w e a ll i t i g a t i o ns y s t e mi sn o tak i n do f a p p r o p r i a t i o nl a w s u i t ，i ti so n l yaw a ya n d am e t h o do fl a w s u i t , w h i c hm a n i f e s t si nt h e a d m i n i s t r a t i v ea n dt h ec i v i ll a w s u i t ，i nt h ec r i m i n a ll a w s m tt h ea p p e a lw h i c hm e n t i o n s b yt h ep r o c u r a t o r i a la g e n c yi sn o tt h ep u b l i cw e l f a r el a w s l l i t t h ec o m m o n w e a l l i t i g a t i o nh a sf o u rc h a r a c t e r i s t i c s ，i n c l u d i n gt h eg o a lf o rt h ep u b l i cw e l f a r e ，p l a i n t i f f w i d e l y , t h ed i s p r o p o r t i o n a l i t yb e t w e e nt h ep l a i n t i f fa n dt h ed e f e n d a n t , t h eu n d e f i n i t y o ft h el a w s m tr e q u e s ta sw e l la st h ee x t e n s i v eo ft h er u l m gp o t e n c y i t sv a l u ei s m a n i f e s t i n gt h ed e m o c r a c y , s t r e n g t h e n i n gt h ep r o t e c t i o nf o rt h ep u b l i cw e l f a r e ，s a v i n g t h e j u d i c i a lr e s o u r c e s ， t h ec o m m o n w e a ll i t i g a t i o ni sb u i l to nt h ed e 印l e g a lt h e o r yf o u n d a t i o n ，t h ef i r s t , i ti st h ep e o p l e ss o v e r e i g n t yt h e o r ya n dt h ea u t h o r i t yr e s t r i c t i o nt h e o r y , a c c o r d i n gt o t h et h e o r yp e o p l ea r et h en a t i o n a lo w n e r , t oa l lo ft h eb e h a v i o r sf o rd e s t r u c t i n g n a t i o n a li n t e r e s t sa n dt h es o c i a l p u b l i ci n t e r e s t s ，t h ep e o p l em a ye x e r c i s et h e l s e c o n d a r yr i g h t ，w h i c hm a n i f e s t sr i g h tr e s t r i c t i o n ，ms e c o n d ，i ti st h et h e o r yo ft h e s o c i a lr i g h tp r o t e c t e db yj u d i c a t u r e ，a c c o r d i n gt ot h et h e o r yc i t i z e n sr i g h t , b a s i c a l l yi s c o n f i r m e db yt h el a w , i ti st h el a ww h i c hc a u s e st h et h e o r e t i c a lc i t i z e n s r i g h t st ob e t h er e a l i s t i cr i g h t ，t h u st h ec i t i z e nn e e dt h el e g a ls a f e g u a r di ne x e r c i s i n gt h en a t i o n a l r i g h t sa n dt h es o c i a lp u b l i cr i g h t s f i n a l l yi ti st h et h e o r yo ft h er e n e w a lf o rl a w s u i t t h ee x p a n s i o no fq u a l i f i c a t i o n sf o rp l a i n t i f fi st h ek e yf o rt h ec o m m o n w e a ll i t i g a t i o n s y s t e me s t a b l i s h m e n t ，t h ed e v e l o p m e n ta n dt h ec o n s u m m a t i o no fs u er i g h tt h e o r y p r o v et h er i g h to f t h ep l a i n t i f f m u l t i p l i c a t i o no nt h el a w s u i tt h e o r yl e v e l i no u rc o u n t r y ，w h e nt h en a t i o n a li n t e r e s t sa n dt h es o c i a lp u b l i ci n t e r e s t sa r e i n f r i n g e d ，i np a r t i c u l a rb yp o w e r , a sar e s u l to ft h ec o m m o n w e a ll i t i g a t i o ns y s t e m v a c a n c y , b yt h ee x i s t i n gl a w , t h ec i t i z e no ro t h e ro r g a n i z a t i o n sh a v en or i g h tt os u i t ， w h i c hc a u s e st h ep u b l i ci n t e r e s t sn o tt op r o t e c tw e l l ，w h i c hh a sn o tb e e na b l et oa d a p t o u rc o u n t r ys o c i e t yd e v e l o p m e n ta n dt h el e g i s l a t i v en e e d , i nt h i sa r t i c l et h ea u t h o r a n a l y z e sf o u ra s p e c t sw h i c hp r o v et h en e c e s s i t yf o rt h ec o m m o n w e a ll i t i g a t i o ns y s t e m e s t a b l i s h e di no u rc o u n t r y , o fw h i c ht h em o s tu r g e n tn e e di st h ee n v i r o n m e n t a l p r o t e c t i o n t h ee n v i r o n m e n tq u e s t i o ni ss e r i o u si no u rc o u n t r yd a yb yd a y , t h e c o m m o n w e a ll i t i g a t i o ns y s t e mi st h ei m p o r t a n tw a yf o rc i t i z e n s e n v i r o n m e n tf i g h t f r o mt h et h e o r yt ot h ep r a c t i c e i nt h i sa r t i c l eb yt h ei n 仃o d u c f i o no fe n v f f o n m e n t c o m m o n w e a ll i t i g a t i o ns y s t e mo v e r s e a s ，e s p e c i a l l yb yt h er e s e a r c ho ft h ea m e r i c a n e n v i r o n m e n tc i t i z e nl a w s u i ts y s t e m ，t h ea u t h o rp r o p o s eat e n t a t i v ep l a no ft h e e n v i r o n m e n tc o m m o n w e a ll i t i g a t i o ns y s t e mi no u rc o u n t r y 1 1 1 ea u t h o rt h i n k sw ef i r s t s h o u l ds p e e du pt h ec o r r e l a t i o nl a w , i nv i e wo ft h ef a c tt h a tl e g i s l a t e ss l o w n e s sa n d e n v i r o n m e n t a lp r o t e c t i o na r g e n t ，t h ea u t h o rs u g g e s t e dt h ej u d i c i a li n t e r p r e t a t i o n s h o u l db em a d eb yt h ew a ye x p a n d i n gt h ep l a i n t i 最w h i c he n a b l e st h ee n v k o n m e n t a c to fs a b o t a g et ob ea b l et om e n t i o n e db yt h el e g a ls o l u t i o n i nt h ea s p e c to f e x p a n d i n gt h ep l a i n t i f f , t h ea u t h o rh a se n t r u s t e d 、i t hw i d e s p r e a dp l a i n t i f f , i n c l u d i n g t h ee n v f f o n m e n t a la d m i n i s t r a t i v eo r g a n ，t h ep r o c u r a t o r i a la g e n c y , c i t i z e ni n d i v i d u a l a n do t h e ro r g a n i z a t i o n s e s p e c i a l l yt h ed e v e l o p m e n to f t h ee n v i r o n m e n t a lp r o t e c t i o n a s s o c i a t i o n , i ti sv e r yi m p o r t a n tf o ra l lt h ep e o p l et op a r t i c i p a t ei nt h ee n v i r o n m e n t a l 2 p r o t e c t i o n k e yw o r d ：c o m m o n w e a l ； c o m m o n w e a ll i t i g a t i o n ；e n v i r o n m e n t a lc o m m o n w e a l l i t i g a t i o n ；s y s t e mc o n s t r u c t i o n 3 环境公益诉讼制度探讨及其在我国的构建 刖罱 近日来，“圆明园防渗漏”事件被媒体批露后，在社会各界引起强烈反映，也 引发了笔者对公益诉讼及其环境保护的思考。事情的起因是这样的：3 月2 2 日， 兰州大学生命科学学院生态学专家张正春在圆明园游玩时，发现湖底正在铺设塑 料膜，凭借职业敏感，他立刻意识到这是一次彻底的、毁灭性的生态灾难和文物 破坏，决定阻止这一恶劣行为。 近一个月以来，对此事件的报道屡见报端，学者呼吁制止这种行为，国家环 保总局政策法规司法规处处长别涛也毫不掩饰地表达他对圆明园防渗漏工程的愤 懑。但是我们看到，虽然无数人在关心此事，圆明园作为全国乃至全世界人民共 同的文化遗产，它受损害，也许可以说所有人都是受害者，但依据目前我国的法 律规定，却没有一个人可以诉诸法律，其实，“非不愿也，是不能也。”圆明园事 件所折射出的，正是我国公益诉讼制度缺位所带来的无奈。因为没有人符合原告 的条件直接受害人，所以到目前为止。没有人可以提起这种诉讼。 相对于一般意义上的诉讼，即私益诉讼，原告若与案件没有直接的利害关系 依法则不可以起诉，这是防止滥诉原则的必然结果。可是，如果有些主体侵犯了 公共利益，公然违反宪法或普通法律时，在有关国家机关既不追究责任又不接受 投诉，或虽接受投诉而不作处理时，在现行法律框架内，为维护公共利益和社会 公共秩序，可否允许公民以原告的名义，以危及或损害社会公益的主体或以该行 政主体为被告向法院起诉呢? 中国建立公益诉讼制度的理论根据，现实依据是什 么? 有哪些因素阻碍中国建立这种诉讼制度，如何根据中国的社会需求、文化传 统、实际国情推进我国公益诉讼制度的建立? 环境保护与公益诉讼有着怎样的密 切联系，针对环境保护来讲，我们应该建立一种怎样的环境公益诉讼制度才能达 到环境保护的目的? 本文根据我国目前公益诉讼案件面临无法可依困境的现状， 通过实证分析、个案分析、比较研究的方法，分析了建立公益诉讼制度的必要性， 并针对环境保护的迫切要求，通过借鉴美国的环境公民诉讼制度，提出了在我国 确立环境公益诉讼制度的设想。 环境公益诉讼制度探讨及其在我国的构建 第一章公益诉讼制度的含义及其类型 第一节公共利益的内涵 为了阐明公益诉讼的概念，有必要在此对公益做一个探讨，以便于对讨论的 进行铺就一个平台。 1 8 世纪以前人们一般不认为社会公共利益是一种独立的利益，如边沁宣称， 个人利益是唯一现实的利益，社会公共利益只是一种抽象，它不过是个人利益的 总和；罗斯认为，所有人类的需要都是通过个体来体验的，社会的福利就等于其 成员的福利，否认人类社会存在其本身的需要和利益。但是随着社会的发展，这 种观点越来越不符合社会的客观实际要求。1 8 世纪法国唯物主义的功利主义哲学 思想中，把个人利益和社会利益作为其学说的两个范畴：庞德将利益分为个人利 益、公共利益和社会利益三类；马克思将个人利益与社会利益联系在一起进行考 察。有学者认为，对中国而言，强调公共利益有非常现实的意义。因为传统中国 文化与其说是注重公共利益，倒不如说是建立在家族联系上的家庭利己主义，这 种文化造成了中国入对公共事物的冷漠，或者说缺乏公共精神。 公共利益究竟是指什么呢? 有学者认为，公共利益就是包括产业利益在内的 国民经济的健康发展，或指保护经济上的弱者；民法学者史尚宽认为，公共利益 不单是国家的利益，社会的利益也包括在内，即公共利益是上位概念，社会利益 和国家利益同为并列的下位概念：我国有学者主张，“社会存在市民社会和政治国 家这两个领域，特殊的私人利益关系总和构成市民社会，普遍的公共利益总和构 成政治国家，公共利益表现为社会利益或国家利益”。哈耶克认为：“自由社会的 共同福利，或者公共利益的概念，决不可以定义为所要达到的己知的特定结果的 总和，而只能定义为一种抽象的秩序。作为一个整体，它不指向任何特定的具体 目标，而是仅仅提供最佳渠道，无论哪个成员都可以将自己的知识用于自己的目 的”。 虽然人们对公共利益概念的表述不尽一致，但对于公共利益的以下几个特征 大都没有异议： 1 公共利益的不确定性。公共利益的不确定性主要表现在以下两个方面：第 2 环境公益诉讼制度探讨及其在我国的构建 一，人数的不确定性，即公若利益是一个不确定多数人的利益。公共利益是私人 利益的对称，它并非个人所独享，只有存在大多数的“不确定”数目的受益人， 才可以归入公共利益的范畴。第二，内容的不确定性。公共利益的内容具有不确 定性，这也是利益本身普遍的特点。利益的形成及价值的认定，都为当时的社会 客观事实所左右。因此在不同的时代、不同的国家、不同的人出于不同的目的或 者站在不同的角度，对公共利益的内涵会有不同的理解。 2 公共利益的整体性。公共利益的整体性，就是指能够享受公共利益的社会 主体都同等地共享公共利益，公共利益所具有的数量不能象私人利益那样被划分 或分割，不能由个人按照他们的偏爱多要一点或少要一点。因此，正是因为公共 利益的整体性或者说不可分性，只要有一个人或一部分人维护公共利益，那么所 有不特定多数人的公共利益都会得到维护。 3 公共利益的脆弱性。由于公共利益的整体性，人又是经济的、理性的人， 公共利益的受益主体出于私人利益的考虑，往往希望由别人来维护公共利益，甚 至产生逃避维护公共利益的意图，也有学者称这种现象为“搭便车”现象。这一 点正如古希腊哲学家亚里士多德认为：“凡是属于最多数人的公共事物常常是最少 受人照顾的事物。”公共利益的脆弱性，必然要求对公共利益的保护赋予更多的关 注，需要通过法律的途径支持、鼓励主动维护社会公共利益的主体。 通过以上的分析，笔者认为，公共利益是指不特定的部分社会成员所享有的 具有不特定内容的能够维护社会公德、稳定社会经济秩序、促进人类朝文明方向 发展的利益。在我国现行的各种法律法规中，涉及到的相关概念除“公共利益” 外，还有“社会利益”，“社会公共利益”，“国家整体利益”等类似概念，表达基 本相同的含义：第一，它们既区别于社会成员个体的利益，又区别于少数集团的 利益；第二，公共利益、社会整体利益是对个体权利的一种限制，维护公共利益 是法律的立法目的之一，不得损害社会公共利益是社会个体成员从事各种活动的 一项基本原则，尤其在以公有制为主体的我国，维护国家利益、社会利益更是法 律的首要目标。 2 0 世纪以来，伴随着政治、经济以及科技革命的发展，引发了法律思想、法 律观念、法律制度的全面革新，就利益保护而言，也从保护私益为主向公益、私 益并重转变。因此，为保护公共利益而产生的公益诉讼制度成为法学界讨论的一 环境公益诉讼制度探讨及其在我国的构建 个热点问题。 传统的法律理论认为维护社会公益，追究危害行为的职责在于国家。然而在 社会生活日益复杂、利益日益多元的现代社会，国家这种利益主体已难以适应维 护公益、恢复被破坏的社会利益秩序的需要。近年来市场经济的发展使得对私益 的保护曰益受到重视，而公共利益恣意被侵犯的现象则时有发生。如国有资产流 失案、扰乱社会经济秩序案、破坏环境、资源和公共设施案，这些案件损害的都 是国家公共利益、社会公共利益、公众或群众公共利益、公平竞争的公共秩序等。 当人们的公共意识和法律意识提高，而提起公益诉讼时，如果对公益的保护大多 以原告败诉或法院不予立案而告终，必将大大挫败人们维护公共利益的积极性和 热情。因此，我们应建立起公益诉讼，让公众在提起公益诉讼时具有合法的起诉 资格，使法院在审理此类案件时有法可依。公益诉讼制度就是为了解决当社会公 共利益受到损害或侵犯后，通过诉讼途径来予以救济和保护的制度。 第二节公益诉讼的含义 公益诉讼起源于罗马法，是相对私益诉讼而言的。周楠先生在罗马法原理 一书中提到：“公益诉讼乃保护社会公共利益的诉讼，除法律有特别规定外，凡市 民皆可提起。”意大利法学家彼德罗彭梵得亦指出：“人们称那些为维护公共利 益而设置的罚金诉讼为民众诉讼，任何市民均有权提起它，受到非法行为损害或 被公认为更为适宜起诉的入具有优先。”随着资本主义大工业经济、垄断经济的发 展，一些政府部门、垄断集团有能力从自身利益出发挑战公共利益，使得保护公 共利益成为公众的实际要求，为公共利益而进行诉讼的案例增多，促进了公益诉 讼制度的发展和完善。 通过以上描述，我们可以对公益诉讼下这样的定义：所谓公益诉讼制度，是 指任何组织和个人为了维护国家利益和社会公共利益，都可以根据法律法规的授 权，对违反法律、侵犯国家利益、社会公共利益的行为，有权向法院起诉，由法 院追究违法者法律责任的行为规范。也就是说，公益诉讼是法院在当事人及其他 参与人的参加下，按照法定程序，依法对于个人或组织提起的违法侵犯国家利益、 社会公共利益的诉讼进行审理并判决，以处理违法行为的活动。它具有以下特征： 第一，公益诉讼的目的是维护国家利益和社会公共利益，这是公益诉讼的本 4 环境公益诉讼制度探讨及其在我国的构建 质特征。与为维护个人和组织自身的合法权益的私益诉讼相比较，1 公益诉讼的诉 讼目的是诉讼主体出于“公益心”，为维护国家利益和社会秩序而提起，其本身与 案件并无法律上的利害关系；而我们通常所讲的私益诉讼是诉讼主体基于自身利 益被侵犯而提起，与案件有直接的利害关系，起诉是他的一项权利，可以主张也 可以放弃。根据违反的法律部门的不同，公益诉讼可以分为刑事公益诉讼，经济 公益诉讼，行政公益诉讼，劳动公益诉讼等。刑事公益诉讼即通常所说的检察机 关的“公诉”不是本文所研究的公益诉讼。 第二，公益诉讼案件的原告可以是与侵害后果无直接利害关系的任何组墨枣， 个多 基是公益诉讼区别于私益诉讼的关键所在。公益诉讼当事人中的原告既可 ， 以是直接受到违法行为侵害的社会组织和个人，也可以是没有直接受到违法行为 侵害的社会组织和个人。即只要违法者的违法行为侵害了国家利益，或侵害了社 会管理秩序，对国家或不特定的人的合法权益构成损害或具有损害的潜在可能， 任何组织和个人都有权利以维护公共利益和社会秩序为目的起诉违法者，以保护 国家利益和公共秩序。在我国，无任何直接利害关系的人之所以有权起诉违法侵 犯国家利益、社会利益的行为，主要因为，起诉人作为国家的主人，有权利也有 义务维护国家利益和社会利益。同时，国家、社会和个人或组织的利益是一致的， 三者的关系是整体与部分的关系，既相互依存又相互独立。侵犯国家和社会公共 利益，必然有个体利益受到侵害。因此，维护国家利益、社会利益实际上最终也 是维护个体利益。 第三，公益诉讼成立的前提既可以是违法行为已造成了现实的损害，也可以 是尚未造成现实的损害，但有损害发生的可能。与私益诉讼相比较，公益诉讼的 成立及最终裁决，则并不要求一定有损害事实发生，只要社会组织和个人有违法 行为，不论其是否已给国家、组织和个人带来损失，都可以被起诉并经审理做出 判决，由违法者承担相应的法律责任。这样做的原因是为有效地保护国家利益和 社会秩序不受违法侵害行为的侵害，把违法行为消灭在萌芽状态。 第三节公益诉讼的国外规定性考察 公益诉讼作为一种新型诉讼模式，目前，这- - i l j 度在西方一些法治发达国家 笔者认为，我国现行的民事诉讼、行政诉讼、刑事诉讼案件都是公民为维护自己的权利而提起的私益诉讼。 5 环境公益诉讼制度探讨及其在我国的构建 已发育的相当成熟。尽管其法律规定不一样，称谓也各不相同，但其基本内涵是 相近的。 英美法系国家十分强调对受损害权利的救济。他们认为对任何已经或将要不 可避免地受到损害的权利进行救济，乃是法治的应有之义，故此，应赋予任何主 体享有发动救济程序的权利。 美国是现代公益诉讼的创始国，适用公益诉讼审理的案件范围较其他国家更 为广泛。为了禁止垄断，保护竞争，维护广大消费者的利益，美国国会于1 8 9 0 年 和1 9 1 4 年先后通过了谢尔曼反托拉斯法案和克莱顿法。这两部法律规定： 国家受到反托拉斯法禁止行为的损害，可由检察观代表国家提起民事诉讼；州司 法长官可以代表公众，以本州的名义对不正当竞争行为提起民事诉讼；任何人和 任何组织对违反反托拉斯法造成威胁性损失或损害行为，都可向法院起诉，以获 得禁止性救济。进入2 0 世纪4 0 年代后，为了适应行政法律关系的变化，美国第 二上诉法院的法官以判例的形式确立了“私人检察总长理论”。依照这一理论，为 了保护公共利益，国会可以授权检察总长提请法院审查行政机关的行为，也有权 制定法律授权其他当事人以私人检察总长的身份提起公益诉讼，主张社会公益。 正是根据这一理论，人们把美国的公益诉讼制度称之为“私人检察官制”。 私人检察总长理论虽然正式形成于美国，但其理论渊源则可追溯至英国。在 英国，当公民在请求禁止令或宣告令或同时请求这两种救济时，为阻止某种违法， 检察总长有权提起诉讼。同时，检察总长在可以在私人没有起诉资格时帮助私人 申请司法审查。这种诉讼在英国法中被称为“用公法名义保护私权之诉”。 大陆法系国家的立法则以更为明确的方式规定了侵犯公共利益的救济方式。 特别是其行政诉讼中的客观诉讼是针对行政机关违反客观的法律规则及其法律地 位提起的诉讼。这种诉讼的目的和宗旨是对行政行为的合法性进行监督和制约， 以维护国家和社会的公共利益。 法国的公益诉讼是通过越权之诉来实现的。它是指公民、社会团体以及负有 维护公益职责的行政机关针对行政机关的违法决定和行为提起的诉讼。这种诉讼 不以申诉人个人或自身的利益遭受损害为前提。其目的主要是为了纠正违法的行 政行为，促进行政法治的实现，而不在于保护起诉人的主观法律权利。因而这是 一种没有当事人，对事不对人的诉讼制度。 环境公益诉讼制度探讨及其在我国的构建 日本的公益诉讼又被称为民众诉讼。因为日本的行政案件诉讼法中的民众诉 讼允许原告以不涉及自己在法律上的利益而提起诉讼，其目的不是直接保护、救 济国民的私人利益，而在于使公民以选举人的身份通过诉讼手段制约国家机关或 公共性权力机关的行为。民众诉讼具有客观诉讼的性质，故被认为是行政公益诉 讼的一种形态。 第二章公益诉讼的法理基础 公益诉讼制度最基本的特点是把维护公益的权利赋予了公众，任何一种制度 的建立都会有其理论基础，否则就会成为“空中楼阁”，这- - n 度的法理基础在于： 第一节人民主权理论和权力制约理论 一、人民主权理论 按照人民主权理论，人民是一切公共权力或国家权力的所有者，但人民一般 不直接行使国家权力，而是把国家权力委托给专门的国家机关及其公职人员去具 体行使，人民则保持监督权、另行委托权及在特定条件下直接管理国家事务的权 利。这些专门的国家机关及工作人员在具体行使国家公共权力时，必须反映和体 现人民的意志，否则，人民可以启动相应的救济权，如卢梭之观点，“政府是主 权者的执行者，它必须按照公民的指示( 即法律) 办事，行政权是一种委托权， 行政官是主权者委托的官员，人民可以罢免行政官员。在一个国家里，统治者或 行政官绝不是主权者，而是主权者的仆人即人民公仆”。2 具体程序是，先由民选 的代议机构制定反应人民意志的法律，然后由专门的国家机关和相关公职人员去 执行法律，在相关国家机关及公职人员官僚主义，执法不严、违法不究不能反应 和体现人民的意志的情况下，人民可以放弃对他们的委托，而直接对违法行为起 诉，委托司法机关利用国家审判权来执行法律。同时，国家机关无论如何健全和 调整，仅依靠相关机关及公务员来维护公共利益是不够的，因此，法律应授权公 民和社会组织来维护公共利益以补救其不足。而作为法治国家，公民和社会组织 2 张乃根：西方法哲学史纲( 增补本) ，中国政法大学出版社2 0 0 2 年增补版，第1 6 7 一i 6 8 页 7 环境公益诉讼制度探讨及其在我国的构建 维护社会公共利益的唯一途径应是把违法者送上法院，接受公正的司法审判，故 必须赋予公民和社会组织以直接起诉权。3 综上，在国家、社会公共利益受到损 害时，除直接利害关系的不特定权利主体依法对公益违法行为提起诉讼外，普通 民众和社会组织也可基于人民主权理论而拥有诉权，成为正当原告。 我国宪法第2 条明确规定：中华人民共和国的一切权力属于人民，人民可以 按照法律规定，通过各种途径和形式管理国家事务，经济文化事务以及社会事务。 因此，可以说，我国的民主法律制度体现了人民主权理论，但由于“我国现代法 意识的缺乏，一直没有从司法制度的设置和运作方面保障人民通过公诉权利直接 行使管理国家事务的权利，只停留在鼓励群众向有关国家机关或领导人检举、揭 发、举报上。”4 其实质仍是人治而非法治。因此，要切实保障人民主权，推行法 治，应尽快依法赋予公民和相关社会组织对公益违法行为的公诉权或直接起诉 权。 二、权力制约理论 根据权力制约理论，“权力的分立与权力的制约是法治的支撑点。”5 盂德斯 鸠指出“要防止滥用权力，就必须以权力制约权力”，洛克也认为，“在一定情况 和条件下，对于滥用职权的强力，真正的纠正办法就是用强力对付强力”。在法 治国家，不但要制约权力的滥用，而且还要制约权力的惰性，这是权力制约的本 质使然。在现代社会，行政机关是维护国家社会公共利益的主要国家机关，它拥 有非常广泛的行政管理权和行政执法权。但因为行政权自身的主动属性，加上部 门主义、地方主义等利益因素的驱动，行政权力明显呈现出扩张、膨胀和萎缩的 双重趋势，同时，由于执法机关的特权问题即一个执法机关“垄断”了某一部法 律的执行权，那么就势必造成行政机关变成了牟取“私利”的工具。因为行政机 关内在制约的先天不足，难以承接强力制约的重担，故必须要建立权力制约权力 的机制，即以司法权力制约行政权力，以人民主权制约国家权力。因此，当国家 社会公共利益受到违法行为侵害，具有执法权的行政机关对此公益违法行为不依 法作为或怠于作为时，不仅拥有法律监督权的人民检察院，而且任何公民、组织 3 韩志红、阮大强著：新型诉讼经济法益诉讼的理论与实践，法律出版杜1 9 9 9 年版，第9 0 、1 0 5 页 韩志红、阮丈强著：新型诉讼经济法益诉讼的理论与实践，法律出版社1 9 9 9 年版，第1 0 5 1 0 6 页 5 苏步云、繇贵民：关于法治与法制的区别，载人大工作通知，1 9 9 8 年第8 期，第1 8 页 8 环境公益诉讼制度探讨及其在我国的构建 都拥有诉权代表国家或者社会公众对公益违法行为提起诉讼，要求司法审判机关 依法对违法行为作出裁判。这一方面可以打破行政机关对公共权力的垄断，利用 司法裁判权的政策引导功能和强制威慑功能来促使行政权的依法行使，既不能滥 用职权，谋取私利，也不得因怠于行使而出现行政执法盲区，从而实现司法权对 行政权的制约。另方面，任何公民和组织都有权依法维护国家、社会公共利益， 代表国家或公众起诉公益违法行为，其实质就是以人民主权制约国家权力。当然， 根据权力的划分，这种权力制约应仅限于国家、社会公共利益遭到损害的场合， 不能任意超越，否则，就是对行政权的侵犯。 第二节社会公共性权利的司法性保护 社会公共性权利是公民权利的延伸，公民权利以及社会公共性权利受到尊重 和保护的程度，是国法治状况和人权发展水平的反映，公民的各项权利，根本 上是通过法律来确认和规范的，法律的制定和实施的过程，实际上是使公民权利 从应然权利，演变为法定权利，再发展成为现实权利的过程。因而公民权利的主 要内容是法律权利，这是由公民权利的性质和法律的性质决定的，也是权利获得 法律保障的必然要求。法律要保障公民权利，首先要为公民权利设立相应的权利 制度，为保障公民权利提供制度根据，包括宪法和普通法律两个层面的根据。同 时，“形成中的权利”的司法救济是在没有相应的实体法规范的情形下进行的，此 时正当利益享有者需要运用诉讼来判断其利益的有无。 不管如何，仅有制度根据没有制度保障是不够的，社会公共性权利必须以切 实有效的诉讼手段为依托。就我国而言，立法者往往局限于创制的层面，关注法 律规范自身在逻辑结构上的完整性，而忽视从将来法律实施的前瞻性视角关注法 律的可诉性问题。虽然我国宪法和法律对公民的社会公共性权利设置了初步的实 体权利体系，但由于这些权利往往由多数人共同享有，因而公民个人一般不被认 为具有直接的诉的利益，其原告资格不被认可。须知，无救济即无权利，权利受 侵害者都应享有申请救济的资格，司法救济是保护公民的最后一道防线，任何一 种法律权利要获得实在性，就必须赋予权利人获得司法上救济的权利。简而言之， 公民的基本权利。包括社会公共性权利，除了通过法律的普遍性实体赋予外，还 要获得可诉性。 9 环境公益诉讼制度探讨及其在我国的构建 第三节诉的利益观之更新与诉讼主体资格扩大 在“无利益即无诉权”的原则下，一般认为，作为诉权要件的“诉的利益” 是法院进行裁判的前提。传统理论上，诉的利益是指当一入之权益受到侵害或与 他人存在纠纷时，需要借助诉讼程序予以救济的必要性。诉的利益与原告资格直 接相联系，在大量的公害性案件涌现之前，权益之纠纷主要发生于平等主体之间， 按照传统的“法律权利观”，是否具有诉的利益是容易识别的。而随着新型纠纷( 环 境诉讼、公害诉讼、消费者诉讼等) 的出现，往往无从将这些纠纷的事实纳入现 行法律所承认的权利体制或框架之中，然而，事实上又必须对这些纠纷予以解决。 因为其权利义务的内容及权利主体的外延未必清楚，若依传统的诉的利益的观念 和标准进行审查，可能会不承认其具有诉的利益。因此，基于扩大以诉讼手段解 决纷争和保护权益的功能，应当尽量扩大诉的利益的范围，相应地，原告资格范 围也应作扩大化解释，其诉讼主体扩大化的理论基础有： ( 1 ) 私人检察总长理论。在1 9 4 3 年美国纽约州工业联合会诉伊党斯案中， 美国第二上诉法院首次提出“私人检察总长理论”。该理论认为：“在出现官吏的 违法行为时，为了制止这种违法行为，国会可以授权一个公共官吏，例如检察总 长主张公共利益提起诉讼，这时就产生了一个实际存在的争端。同时，i 翌会也可 以不授权一个官吏提起诉讼，而制定法律授权私人团体提起诉讼，制止官吏的违 法行为。这像检察总长的情况一样，也有一个实际的争端存在。宪法不禁止国会 授权任何人，不论是官吏或非官吏提起这类争端的诉讼，即使这个诉讼的惟一目 诉讼信托理论。“谷共鸯；踅”，嵫暑学于罗马法，是指：空气、水流、 牟、荒地 等均是人类的共同财产，为了公共利益和公众利用之目的而通过信托方式由国王 或政府持有。诉讼信托以公共信托理论为基础。当全体国民交给国家信托管理的 财产受到侵害时，国家就有义务保护信托的财产不受损害，于是，国民将自己的 一部分诉权也托付给国家，这就是诉讼信托。但国家作为众多机关的集合体，不 可能自己亲自出庭起诉、应诉，于是又将诉权分配给检察机关或其他机关，由这 些机关代表国家提起诉讼。如果国家机关没有依职权向法院起诉，任何一个公民 环境公益诉讼制度探讨及其在我国的构建 均可依公共信托的理论向法院提起诉讼，以保护信托的财产。 ( 3 ) 扩大解释直接利害关系的原则。对于如何解释直接利害关系的范围，我 国法院历来坚持严格的限制态度。除实体法上明确规定的权利外，其他的权利受 到侵害是否能够成为当事人具备直接利害关系的依据呢? 以环境权为例，传统民 法理论认为，非为人力所能支配的物，如水流、空气、阳光等，不