（宪法学与行政法学专业论文）环境行政公益诉讼原告资格研究.pdf

i 摘 要 环境行政公益诉讼原告资格是开启环境行政公益诉讼制度的一扇门， 为了有 效维护环境公共利益，改变环境公共利益有人想救济，救济不能的状况，本文从 原告资格的角度着手，本着理论研究来源于实践，又服务于实践的宗旨，着眼于 扩大环境行政公益诉讼原告资格进程中实际问题的解决，本文主要分为三部分。 第一部分为建立环境行政公益诉讼原告资格的理由， 第一节介绍建立环境行 政公益诉讼制度的势在必行， 第二节建立环境行政公益诉讼需要首先确立原告资 格，诉的利益的更新要求原告资格扩张，另外原告资格的确立是保障公民民主权 利的需要，第三节对原告资格制度法律规定缺失现状及原因进行细致分析。 第二部分为确立环境行政公益诉讼原告资格的条件和应坚持的原则，第一 节的条件包括： 2 0 0 9 年 1 1 月 9 日最高人民法院印发关于依法保护行政诉讼 当事人诉权的意见的通知为公民保护诉权提供最新法律依据，确立原告资格 的时候可以借鉴其他国家原告资格确认的理论和制度，检察机关、环保组织、 公民个人积极参与诉讼，并结合我国实际情况和发生的实际案例进行分析，第 二节提出在制度设计时应坚持的原则，包括法治原则、环境公共利益司法保护 原则、公益原则以及行政效率原则。 第三部分为确立环境行政公益诉讼原告资格的构想，提出检察机关、环保 团体、公民个人做为原告的理由和制度设计，并对相关程序进行了设想，力求 使环境行政公益诉讼制度发挥最大社会功效。 关键词：环境行政公益诉讼；原告资格；扩大；当事人理论；诉的利益 ii abstract administrative environmental public interest litigation opens a door to preserve environmental public benefit, and to solve the problem that someone cannot remedy the public benefit. research comes from the practice and serves for it. with the opinion of that, the article analyses the way of solving the problems the process of expanding plaintiff qualification. the article is devided into three parts. the first part analyses the situation that plaintiff qualification system hasn t established in china and reasons of it according to the practice and theory. the second part analyses the requirment and principle in establishing the system of plaintiff qualification. with the reference of system and theory in other coutries, the article put forwards the principle. the third part put forwards the idea of establishing the system of plaintiff qualification, in order to protect the public benefit. key words: administrative environmental public interest litigation; plaintiff qualification; expansion; parties theory; litigant advantage 烟台大学学位论文原创性声明和使用授权说明 原创性声明 本人郑重声明： 所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下，独立进行研 究工作所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本论文不含任何其他个人 或集体已经发表或撰写过的作品或成果。 对本文的研究做出重要贡献的个人和集 体，均已在文中以明确方式标明。本声明的法律结果由本人承担。 论文作者签名： 日期： 年 月 日 学位论文使用授权说明 本人完全了解烟台大学关于收集、保存、使用学位论文的规定，即： 按照学校要求提交学位论文的印刷本和电子版本； 学校有权保存学位论文的印刷本和电子版，并提供目录检索与阅览服务； 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维护公益，而非传统意义上的诉讼制度所维护的私人利益，行政机关的此类行为不 存在行政行为相对人，也不存在直接利害关系人的行政行为。 别涛： 环境公益诉讼 ，北京：法律出版社，2007 年，第 1 页。 烟 台 大 学 硕 士 学 位 论 文 2 中国传统的行政诉讼理论对原告资格做出了严格的限制， 认为除了相对人以外 的人并不具有原告资格。传统行政法发展而来的制度，主要是作用在保护公民的环 境私权益方面，也就是说环境私权益受到政府行政行为侵害的公众基本上可以得到 法律上的救济。然而，正因为此，对于社会环境公共利益受到政府行为侵害的情形， 并没有一个更好的救济途径。公民要想以诉讼的方式来监督政府有关环境的行政行 为，在现行的行政诉讼法中也很难找到依据，缺乏相应的诉讼途径来解决。 目前在我国环境公益诉讼是一个热门论题，理论研究比较深入，1 9 9 5年至今的 论文合计约有 4 0 0 多篇，但是关注环境行政公益诉讼的学者较少，论文统计有 5 0 篇 左右，专门从原告资格的角度论述环境行政公益诉讼的文章仅有 8篇，本文在研究 前人成果的基础上，结合最新的司法解释和法律实践，对环境行政公益诉讼原告资 格问题进一步解读，通过论述环境行政公益诉讼原告资格确立的理由，考虑确认的 条件，制定严格的原则，并对原告资格确认提出具体的构想。 烟 台 大 学 硕 士 学 位 论 文 3 第一章 确立环境行政公益诉讼原告资格的理由 随着社会经济的发展，人类开发利用环境与资源力度的加大，各种污染问题越 来越严重，环境纠纷也成为现实生活中的常见问题了。环境的恶化，使公民产生了 保护环境方面权利的强烈要求，然而我国关于环境行政公益诉讼原告资格实体法和 程序法制度层面的缺失，使两种需求与制度无法衔接。 斯德哥尔摩人类环境宣言 宣告“人类有权在一种能够过尊严和福利的社会环境中享有自由，平等和充足的生 活条件的基本权利，并且负有保障和改善这一代和世世代代的环境的庄严的责任” ， 基于保障公民民主权利的需要和诉的利益观念的更新，运用司法权监督行政权的行 使，需要设立以保护国家和公共利益为目的环境行政公益诉讼制度，有效的维护自 然环境和公共环境。 第一节 建立环境行政公益诉讼制度势在必行 一个制度的建立必然有他现实的需要，传统理论坚持公权力制约公权力，其 运行的前提是公权力机关都能够积极行使职权，公权力机关公务员都能够忠于职 守、廉洁奉公，事实上，既使是在制度相对完善的美国，也难以保证公务人员能 够做到热心环境公共利益，所以我们需要寻求一种更有效更符合当今国情的权利 制约机制，通过赋予广泛的主体环境行政公益诉讼的原告资格，督促公权力机关 对环境公益进行积极作为。另外公众的需求也是催生环境行政公益诉讼产生的因 素之一。我国目前对建立明确具体的环境行政公益诉讼仍旧停留在理论阶段，在 司法领域也有一些实践，但是并没有使之得以确立。深入分析，有很多的现实情 况告诉我们有必要建立环境行政公益诉讼，赋予更广泛的主体原告资格。 一、损害环境的行政行为存在 很多人认为，企业应当是破坏环境的罪魁祸首，但是实际上企业作为以获取 经济利益为目的的实体，其本质是以最低成本换取最大利益，引发环境污染和生 烟 台 大 学 硕 士 学 位 论 文 4 态破坏的关键因素是政府监管企业市场准入不力或者其行政不作为、违法行政 行为的存在。西方有一句法学名谚: “普通人违法只是污染了一段河流，执法者 违法则污染了整个源头。”按照我国现行法律法规，在媒体上屡屡曝光的很多重 大环境污染和生态破坏事件，在有关企业的违法、违规的背后，往往与有关政府 或政府部门没有积极、规范地履行环境保护职责有关。在大量的这类案件或事件 中，存在着政府有法不依情况的，而且正是政府有法不依，才导致有关企业的侵 犯环境公益的违法现象屡禁不止，愈演愈烈。这种情况表明，政府或政府部门在 做出有关经济发展但同时又涉及环境公共利益的行为时，在法律上没有受到足够 的监督和制约。 2 0 0 4 年 8月中央电视台焦点访谈栏目以绿洲梦碎板滩井为题，报道了一 例典型的环境公益遭到严重破坏的案件，案件大概经过是这样的：“ 2 0 0 1 年，阿 拉善旗旗政府与陕西杨凌秦丰科技有限责任公司在内蒙出资注册的绿洲公司签 订合约，约订无偿地提供板滩井 4万亩土地给绿洲公司 3 0年，条件是绿洲公司 把当地建成高新农业示范基地。可是事与愿违，由于绿洲公司在该片土地上种植 失败，不但没能达成高新农业示范基地的承诺，结果反而使这片土地被大面积抛 荒，生态环境遭到进一步破坏。记者还了解到，阿拉善生态环境极为脆弱的，绿 洲公司在这样的地区开发上万亩土地，事先并没有进行环境影响评价分析”；而 且按照我国防沙治沙法的有关规定，“沙化土地所在地区的县级以上人民政府， 不得批准在沙漠边缘地带开垦耕地”。据国家环保局的有关人员介绍，在没有进 行项目可行性研究和办理必要的审批手续的情况下盲目上马，必然会造成不可挽 回的损失，使相当脆弱的生态环境更加恶劣。” 板井滩正是北京重要的风沙源 之一。 纵观事件整个过程，政府应当是这起生态破坏事件的第一责任人。 这是一起典型的可以提起环境行政公益诉讼案件，且不论案件处理结果如 何，也不论旗政府与泸州公司合同的性质如何，至少可以从该案例看出，在环境 保护领域，政府不仅仅是一个企业行为监督者的角色，他本身做出的行政行为也 会直接或者间接地关系到环境保护工作的优劣。行政机关的此类违法行政行为， 根据对象的不同，可以进行两种不同的划分：第一种行政行为是以生产企业为对 象的，主要表现为对不符合环保政策、环保要求的企业的不合法行为置之不理， 中央电视台： 焦点访谈：绿洲梦碎板井滩 ，2004 年 8 月 17 日， 年 9 月 20 日。 刘炳路： 北京风沙源 2100 亩土地撂荒调查 ， 新京报2004 年 8 月 27 日。 烟 台 大 学 硕 士 学 位 论 文 5 主要是行政不作为，或者偏袒企业，对企业环境污染的检测数据结果弄虚作假， 或者对不符合行政许可要求的单位或企业滥发许可证等。环境行政机关的行政管 理相对人主要是一些与之有经济利益关系的人，环境行政机关作为环境监督管理 者，同时与这些行政管理相对人有着一定的利益联结，这种内在或有或无的利益 连接点导致环境行政机关很有可能与污染企业形成利益共同体。另一种是虽然会 对环境公益造成了损害，却没有直接侵害某一个人或者某些人的具体合法权益， 这种情况下不可避免的会导致环境公益受损，而无法予以及时救济的尴尬境地。 行政权是一把两面剑，它既可以为维护公民权利和利益服务，一旦行使有偏 差也可能对公民的权利和利益造成侵害。对这把双刃剑，应该上一把锁，加一个 鞘，使行政权的行使能够达到和社会生活的良性互动，因此，对行政权的行使有 必要加强监督制约，监督环境行政行为的有效措施之一就是通过扩大原告资格建 立环境行政公益诉讼制度，满足监督行政权的需要。 二、公众的司法需求 司法永远走在立法的前列，环境行政公益诉讼在我国的制度层面尚属空白， 但是关于环境行政公益诉讼的法律实践在社会大发展的今天却屡见不鲜。近几 年， 随着市场经济的发展和改革开放，我们步入了一个尊重人权尊重权利的时代， 权利意识不断在增强，这正是环境行政公益诉讼存在的大的社会背景。当周围生 活的环境遭到破坏的时候，越来越多的富有社会责任感和正义感的热心公益人 士，不计较个人得失，和侵犯社会环境公共利益、践踏法律的行为作斗争。但是 依据现行法律规定，环境行政公益诉讼案件因为起诉主体不适格，欠缺原告主体 资格，这些案件都被法院裁定不予受理，造成公众司法需求与具体制度相矛盾的 尴尬局面。 司法实践告诉我们，环境行政公益诉讼原告资格的确定，是提起环境行政公 益诉讼的“敲门砖”，如果这个敲门砖设置不规范，环境行政公益诉讼就无法真 正开始，无法达成环境行政公益诉讼制度构想之初的目的。正是由于这样的原因， 环境行政公益诉讼机制的缺失，会使公民无法通过监督政府行政行为达到维护环 境公益的目的，对政府关于环境公共利益是否合法管理较难达到监督作用。由于 环境行政公益诉讼所针对的侵权人往往就是行政机关，如果行政机关并不积极进 行自我修正，公民由于有失去通过法律手段维护环境公共利益和监督行政机关依 烟 台 大 学 硕 士 学 位 论 文 6 法行政的权利的可能性，导致宪法规定的公民检举权和控告权得不到有效落实 的后果，这不利于整个社会的良性运行，不利于保证行政权的合法行使，也容易 造成对环境的威胁隐患的存在。 目前我国在环境公益诉讼领域进行了许多有益的探索。越来越多的诉讼需求 提示我们，接下来要做的工作就是应该在制度层面加强环境行政公益诉讼的完 善，将这一趋势纳入到正常的法制轨道上来。“云南省昆明市中级法院、市检察 院、市公安局、市环保局联合发布了关于建立环境保护执法协调机制的实施意 见，规定环境公益诉讼的案件由检察机关、环保部门和有关社会团体向法院提 起诉讼。” 人民网曾经推出了一项关于公益诉讼的调查，在这场叫做“公益诉讼，你了 解多少？”的调查中，网友对公益诉讼的态度表示出高度一致，8 3 9 的单项 被调查者认为公益诉讼对我们十分重要，因为它维护了大多数人的合法利益。 9 6 3 的单项被调查者表示，在目前情况下，规范公益诉讼最有效的方式是， 通过修改相关法律，建立公益诉讼制度。调查显示，公众对公益诉讼的认识主要 通过报纸、电视、网络等新闻报道获得，占该项调查人数的 8 2 3 ，值得注意 的是，有 4 8 的被调查者曾经亲身经历过公益诉讼，这说明公众的法治意识和 维权意识正在提高，作为维护公共利益的一种方式，公益诉讼正在逐渐被人们所 熟悉和使用。 三、国家相关部门密切关注 环境行政公益诉讼制度的建立受到了人大代表和政协委员的广泛关注，环境法 专家吕忠梅代表已经连续几年提出有关建立环境公益诉讼机制的建议，并最终期望 环境公益诉讼也可以成为一个正常的诉讼进入司法程序。她认为，目前操作性最强 的方案就是建议相关部门尽快出台司法解释，或是在民事诉讼法与行政诉讼法的修 改中，赋予特定国家机关、相关社会团体以及个人提起环境公益诉讼的权利。2 0 0 5 年，全国政协委员梁从诫在全国政协十届三次会议上提交了关于尽快建立健全环 境公益诉讼制度的提案 ，联名的包括敬一丹、宋祖英等多名公众人士。同年的十届 全国人大五次会议上，李春林、王尚宇、罗春梅三位代表呼吁，在修改民事诉讼 沈晓悦、李萱： 加强司法建设强化司法保护力度（下）拓展环境司法的新思路 ， wto 经济导刊2010 年第 8 期。 烟 台 大 学 硕 士 学 位 论 文 7 法中增加关于检察机关提起、参与民事公益诉讼的相关规定。 2 0 1 1年的全国人大会议上，姜晓婷代表又一次建言建立环境公益诉讼制度。最 高人民法院院长王胜俊 2 0 1 1年 3月 1 1日在第十一届全国人民代表大会第四次会议 上提请全国政协各位委员审议的最高人民法院工作报告中提到“高度关注经济 社会发展的司法需求，努力为经济社会又好又快发展服务“， “依法惩治破坏资源、 污染环境的犯罪行为，制定审理油污损害赔偿案件司法解释，探索建立环境公益诉 讼制度，推动地方法院设立环保法庭，依法促进生态文明建设，各级法院共审结环 境污染损害赔偿等案件 1 2 0 1 8 件，同比上升 2 8 3 。 ” “贵州省贵阳市中级法院设 立了环境保护审判庭，贵阳市清镇市法院设立了环境保护法庭；江苏省无锡市两 级法院相继成立环境保护审判庭和环境保护合议庭，无锡市中级法院和市检察院 联合发布了关于办理环境民事公益诉讼案件的试行规定 ； ” 环境问题受到国家 各个机关的密切关注， 民事诉讼法的修改很有可能为环境民事公益诉讼带来新的 出路，预示着环境行政公益诉讼案件面临的困境和亟待解决的原告资格问题，也已 经受到了最高人民法院和立法机关的重视。 环境民事公益诉讼和行政公益诉讼都与环境行政公益诉讼息息相关，可以为建 立环境行政公益诉讼提供基础。综观经济社会科学发展的全局，党中央、国务院提 出了建设生态文明、推动环境公益诉讼的目标与要求；人大代表、政协委员、专家 学者以及人民群众不断呼吁加强环境司法保护力度，尽快推动环境公益诉讼；环境 公益民事诉讼正在试点探索。环境行政公益诉讼已经受到了社会各界以及国家法制 部门的重视，民众的呼声正在通过我国的人民代表大会制度，和政治协商制度等各 种途径呈现在法律制定者面前，越来越多的人也在致力于这项制度的奠定。推动建 立环境行政公益诉讼制度大有势在必行、呼之欲出之势。 第二节 原告资格是构建环境行政公益诉讼制度的前提 原告资格是环境行政公益诉讼制度的“马达”，环境行政公益诉讼原告资格 的扩张趋势是建立环境行政公益诉讼制度的必然选择，在这一过程中，诉的利益 理论的更新， 引领了原告资格的扩张趋势， 确立原告资格保证了公民的民主权利。 百度百科： 环境公益诉讼 ，2011 年 2 月 19 日， 2011 年 3 月 3 日。 烟 台 大 学 硕 士 学 位 论 文 8 一、原告资格是启动诉讼程序的必要条件 行政诉讼的原告资格是行政诉讼中最基本的问题之一，古罗马法法谚“没有原 告就没有法官” ，不仅形象的说明了司法权的运作特点，而且表明了原告资格的重要 性。实际上这句法谚告诉我们，没有原告资格的确立，就没有诉讼程序的启动，原 告资格是环境行政公益诉讼启动的必要条件，建立环境行政公益诉讼制度必须首先 解决原告资格问题。 “资格”意味着限制， “原告资格”的概念表明，并非每个主体都可以依自己的 意愿启动诉讼程序。关系到什么样的主体能够提起行政诉讼并启动对行政行为的司 法审查程序，在环境行政公益诉讼的案件中，直接决定着环境公共利益能否运用司 法方式保护。原告资格是指公民、法人、其他组织提起诉讼所应该具备的条件，我 国现阶段对环境公益的保障制度不健全，从诉讼法基础理论的角度来说是因为原告 资格没有得以确认，潜在起诉人无法进入诉讼程序，所以原告资格的规定需要完善。 确立环境行政公益诉讼原告资格具有重要意义，首先，通过原告资格确立公民、 法人或者其他组织提起环境行政公益诉讼的诉权，法院应该按照程序审查诉讼请求 的形式要件，不能无故不受理；其次，能够防止滥诉，环境行政公益诉讼原告资格 虽然是扩大的趋势，但是确认的范围有限，主体明确，具备一定条件的人才可以起 诉，能够避免不必要的诉讼，确保环境行政公益诉讼的有效性和经济性；另外可以 保证行政权的有效行使，通过司法权监督行政权，将损害环境公益的不法行政行为 纳入司法视野。原告资格是一个诉讼程序方面的问题，解决的是公民是否有资格提 起行政诉讼，不涉及争议双方实体权利义务判断。认清环境行政公益诉讼原告资格 要案件受理条件相区别，后者是起诉人的起诉在满足何种条件时才可以进入行政诉 讼程序的问题，而原告资格只是受理条件之一，即起诉人的主体资格问题。 原告资格问题不仅关系到相对人权益受司法保护的力度，决定环境行政公益诉 讼是否被开启，也同样关涉法院司法审查权对行政权制约的广度和深度。原告资格 越广泛，受到司法权监督的行政行为可能就越多，随着现代行政权所管理领域的扩 张和对行政权监督要求的提高，行政诉讼原告资格也处于不断发展变化当中，并成 为行政法制实践中最活跃的因素。正如美国行政法学者伯纳德施瓦茨指出的那样 “行政法方面的任何变化都没有原告资格方面的变化迅速” 。 环境行政公益诉讼制 美伯纳德施瓦茨： 行政法 ，徐炳译，北京：群众出版社，1986 年，第 419 页。 烟 台 大 学 硕 士 学 位 论 文 9 度的开启必然要首先解决原告资格的问题， 而原告资格将伴随环境行政公益诉讼制 度的有无经历一个由窄到宽的发展过程。 二、诉的利益观念的更新 狭义诉的利益理论认为： “案件判决的一般资格是关于何种事项为私权的问题， 涉及司法权的界限和法院主管问题；当事人适格问题是确定何人为特定诉讼的正当 当事人，如今已发展为另一套理论。 ” 因此狭义诉的利益理论主张应该将诉的利益 做狭义理解，独立探究。理论界经过深入研究和探讨，普遍认可广义的“诉的利益” ， 认为诉的利益存在有扩张趋势，本文赞同这种看法，同时认为这种扩张必然会导致 原告资格的扩大。广义“诉的利益”理论主要包括以下三方面内容： “ （1 ）该诉讼当 事人系为获得本案判决所必要者（当事人适格） 。 （2 ）该请求具有适合受本案判决之 一般资格（权利保护资格） 。 （3 ）原告就该请求有求为判决之必要者。其中（1 ）为 主观的诉之利益之问题， （2 ） （3 ）为客观的诉之利益之问题。 ” 广义诉的利益理论 已经较之前狭义诉的利益理论，有了较大的不同，当事人适格虽然自成一套，但是 与诉的利益仍然有着紧密的联系。判断当事人是否具有原告资格，主要是以诉的利 益为标准的，也就是说当事人享有原告资格的前提条件是要享有诉的利益，才能提 起诉讼；另一方面，诉的利益与原告资格作为诉权行使的必备条件，是不可缺少的， 现行制度下，法院限于制度设计，只能按照法律明文规定，对适格当事人被承认的 利益予以救济，只有在诉的利益与原告资格联系起来的基础上，诉权才能发挥作用。 本文认为诉的利益理论不仅不是阻碍环境行政公益诉讼制度的因素，相反他的更新 和扩张，是对旧有的诉的利益观的更新和突破。诉的利益理论的更新趋势，一定程 度上影响着适格当事人的判定标准。 传统理论和实务均认为，现有的法律关系才可能成为诉讼标的，将来的法律关 系不能做为诉讼标的。然而对于环境权等“形成中的权利” ，虽然实体法没有明确规 定，做为正当利益，其享有者需要运用诉讼来判断其利益的有无，如果仅从权利是 否即成的角度来考虑诉的利益，环境权做为“形成中的权利” ，就没有救济的机会， 如此来看，对于将来可能发生的权利，是否也应该承认其具有诉的利益。美国一项 “宣示判决”制度就是认为将来发生的法律关系承认具有诉的利益。 吕太郎： 诉之利益判决 ， 民事诉讼法之研讨 （四） ，台湾：台湾三民书局有限公司，1993 年，第 216 页。 吕太郎： 诉之利益判决 ， 民事诉讼法之研讨 （四） ，台湾：台湾三民书局有限公司，1993 年，第 416 页。 烟 台 大 学 硕 士 学 位 论 文 10 承认原告在环境行政公益方面的诉的利益是扩大原告范围的基础， 只有将更广 泛的环境公共利益纳入法律保护的范围之内，才能有更广泛的当事人享有起诉资格， 我国当前环境行政公益诉讼制度中原告资格限制过严的弊端才能得到有效改善，反 过来说，扩张环境行政公益诉讼原告资格这一趋势也是诉的利益观念不断更新的要 求和结果。美国“学生环保协会案” ，虽然原告起诉的主张自己的利益受到损害与 被诉行政行为之间联系单薄，但是这种情况下，美国法院考虑的是环境利益损害的 实质，即“许多人受到同一损害的事实不能作为否认一切在事实上受到损害的人具 有原告资格的充分理由” 。 三、保障公民民主权利的需要 人民主权是宪法的首要原则，人民是国家的主人，是一切公共权力的来源，现 行宪法第 2条明确规定： “中华人民共和国的一切权力属于人民。 ” ， “人民依照法律 规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。 ” 我国倡导建立法治社会，在当下，民主与法治的联系越来越密不可分。我国实行人 民代表大会的政治制度，人民不直接行使国家权力，而是通过委托专门机关行使直 接管理权，代议制政府的致命弱点是“国家公仆的异化和层级授权方式的存在是导 致诸如官僚主义、以言代法、以人代法、有法不依、违法不究、削弱和破坏民主法 制的主要原因” 对于这些行政行为的监督形式虽然很多，但真正起作用的却很少。 因此，为了保证人民真正的当家做主和实现对国家权力的监督，人民完全有必要依 据法律规定，对行政机关的违法行政行为，或者不作为，要求撤销或者限期作为。 环境行政公益诉讼是人们关心和参与环境公共事务的一项实际行动，所以说，宪法 的人民主权原则是环境行政公益诉讼的缘由，而环境行政公益诉讼也是这一原则在 环保领域的落实和体现。然而公民的民主权利的保障仅有制度依据，没有制度依托 还远远不够，有必要通过有效的顺畅的诉讼手段来实现。进一步说，建立环境行政 公益诉讼制度，赋予公民基于维护环境公共利益的需要而提起的环境行政公益诉讼 的原告资格，是代议制体制下人民主权原则的根本要求，是保障实现公民民主权利 的重要途径。 该案为：5 位法律科学生组成的环保协会请求复审州际商业委员会的一项命令。该命令批准铁路公司涨价，而 学生环保组织认为这将使物质的再利用不尽合理从而导致对自然资源的耗费增多， 并将产生更多的废料和无法处 理的材料，污染环境。 美伯纳德施瓦茨： 行政法 ，徐炳译，北京：群众出版社，1986 年，第 437 页。 钟海让： 法律监督论 ，北京：法律出版社，1993 年，第 42 页。 烟 台 大 学 硕 士 学 位 论 文 11 2 0 0 4年第十届全国人大第二次会议通过的中华人民共和国宪法修正案明 确规定“国家尊重和保障人权” 。民主与人权有密切的关系，或者是具有相似性，虽 然二者是两个轨迹不同的运动，人权的实现必须要以民主制度为支撑。无论何种社 会制度，保护人权是无条件的。如果不能在行政诉讼领域提供一个更加完整和具有 实效性的权利救济和保障制度。“建立一个完整的司法救济制度， 实现权利的无漏洞、 有实效的保护，彻底消除法治的黑洞和死角，这是现代宪政的基本要求” 行政救济 的完整性除了诉讼种类的充分，另外重要的一方面就是保证在行政救济涵盖的范围 内，提供给原告完整的救济机会，在环境保护的行政诉讼领域，就包括赋予公民环 境行政公益诉讼原告资格， “一旦把人权托付给法院这种制度设置，人权就有保障” 。 可见，对环境行政公益诉讼原告资格的认定是保障人权的实践结果。 1 9 9 9 年 3 月 1 5 日第九届全国人民代表大会第二次会议通过的 中华人民共和国 宪法修正案第 1 3条规定： “中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国 家” 。 “民主法治”如今都被人们放在一起论述，法治是民主的保障，民主是法治的 目的，所以说，法治原则所要求的一切，同样也是实现民主的条件。宪法的法治原 则要求当政府的一切违法和违宪行为能够通过切实有效的机制得以追究。虽然环境 行政公益诉讼的内容具有不确定性，但是当环境公益受到违法行政行为损害时，依 据法治原则，必须提供合法的矫正机制，赋予公民环境行政公益诉讼的原告资格， 使之具有可诉性。事实上，行政机关的不当行政行为已经成为危害环境行政公益的 主要威胁，所以，环境行政公益诉讼原告资格的认定，是激励国内观众运用司法权 追究危险违法行为、维护法律秩序和环境公益的有效途径，是法治原则的贯彻落实。 第三节 现有法律导致环境行政公益诉讼原告资格缺失 环境行政公益诉讼原告资格无法确认的主要原因是法律制度层面的缺失，由于 实体法和程序法都没有对环境行政公益诉讼原告资格做出明确规定，导致检察机关、 环保组织、公民个人等无法提起环境行政公益诉讼。 一、原告资格确立缺乏实体性法律依据 在环境行政公益诉讼案件中，法院拒绝受理的原因是原告不具有起诉资格，在 杨解军、庄汉： wto 与我国行政诉讼制度的改造 ， 南京大学学报（人文、社科版） 2006 年第 4 期。 瑞士托马斯弗莱纳： 人权是什么？ ，谢鹏程译，北京：中国社会科学出版社，2000 年，第 73、116 页。 烟 台 大 学 硕 士 学 位 论 文 12 已受理的案件中，从裁判结果看，原告主体不适格也是败诉原因。因而可以毫不夸 张的说，制约我国环境公益诉讼发展的瓶颈在于在实体制度上原告资格规定不完善。 究竟有多少案件被法院拒之门外因无法统计笔者不敢妄测，但数量应远远大于已受 理的案件数。 我国现行行政诉讼法关于原告资格的规定体现在第 2 条、第 2 4 条第 1 款、第 4 1 条第（一）项以及最高人民法院关于执行中华人民共和国行政诉讼法若干问 题的解释第 1 2 条。从这些规定中可以看出，提起环境行政公益诉讼需要具备的条 件是，必须是认为其合法权益受到侵害的原告，而且被诉的具体行政行为与起诉之 人的合法权益受侵害存在法律上的利害关系。因为不存在特定的利害关系人，当违 法的行政行为损害到环境公共利益的时候，或者可以向有关主体部门反映等，但是 环境公共权益的维护，若没有一个司法救济途径，很难保证只用其他方式能够达到 保护环境公益的社会功效。 2 0 0 3 年 2 月 2 5 日，杭州市民金奎喜根据杭州西湖风景名胜区保护管理条例 的规定，向杭州西湖区人民法院提出行政诉讼，要求法院撤销杭州市规划局为浙江 省老年大学项目所颁发的项目许可证，依法保护杭州西湖风景名胜区。法院认为， 根据行政诉讼法的规定，原告必须是具体行政行为的相对人或者是相关人，金 奎喜与该案的被诉对象没有利害关系，杭州市规划局的行政行为，对其不产生实际 影响，因此以“起诉人不具有起诉的资格”为由裁定不予受理此案。该案例显示， 环境行政公益诉讼的原告资格没有得到实体法的确认。我国现行行政诉讼法中原告 资格标准的苛刻已经成为了制约环境行政公益诉讼发展的一大顽疾。 二、原告资格确立缺乏程序性法律依据 我国立法者从保护环境公益的目的出发，制定了一些旨在保护环境公共利益的 原则性规定，但这些法律普遍缺乏程序上的可诉性。我国环境保护法第 1 6 条规 定，地方各级人民政府，应当对本辖区的环境质量负责，采取措施改善环境质量。 如果政府部门在改善环境质量方面不依法履行职责怎么办，该法以及行政诉讼法都 没有明确规定。实际上，这时追究政府机关不作为的法律责任所适用的程序应该是 环境行政公益诉讼程序。有人违反了这些法律，却无法确认和纠正这些违法现象， 更无法通过有关的诉讼程序实现对公益的保护。这是保护环境公益面临的一个尴尬 局面。 烟 台 大 学 硕 士 学 位 论 文 13 无独有偶，也是在 2 0 0 5 年， “汪劲、甘培忠、贺卫方等北大师生与鲟鳇鱼、松 花江、太阳岛一起作为共同原告向黑龙江省高级人民法院提起民事诉讼，要求法院 判决被告中国石油天然气集团公司等赔偿 1 0 0亿人民币用于设立松花江流域污染治 理基金，以恢复松花江流域的生态平衡，保障鲟鳇鱼的生存权利、松花江和太阳岛 的环境清洁的权利以及自然人原告旅游、欣赏美景和美好想像的权利。 ” 结果被以 “本案与你们无关，目前本案不属于人民法院受案范围”以及“一切听国务院的决 定”等理由拒绝。法院甚至连起诉书都未敢阅读即将该案拒之门外。 如前所述，环境行政公益诉讼具有一定的特殊性，在环境保护中具有重要地位， 是最典型的有关社会公益和社会本位的诉讼制度。在我国，环境公共利益遭受损害、 威胁的现象越来越普遍，公众对于环境保护诉讼的要求也相应的越来越强烈，以上 已经对社会各界的诉讼需求进行了详细的论述。现阶段，公众的环境保护意识，诉 讼意识或诉讼能力已经得到了大幅度增强，排除以上主观因素，我国的环境行政公 益诉讼一直未有很大的进步的原因，客观方面来说与法律没有提供一个完善的环境 行政公益诉讼机制有很大关系，如此，才导致公民无法找到一个敲门砖，从而不能 通过社会或者个人力量维护环境公益。 三、实体性和程序性立法缺失的原因 可以想象早在行政诉讼法制定之时，立法者大概并没有考虑到诉讼手段与保护 环境公益的关系，认为人们只关心自身利益, 因而只建立了维护环境私益的传统诉讼 模式。 随着科技的进步和经济的发展，对利益的追求，导致一些有损环境公共利益的 活动大量出现，人们或者认为各级行政机关能够做到各司其职保护环境公益。事实 上，以上想法并不现实，并在飞速发展的当今社会的到了印证，需要从法律角度对 环境公益加以保护。 首先，民主参政制度的建立和公民参政意识的增强，环境性问题受到了越来越 多的关注，因为他关系到了个体甚至后代人的生存和发展。其次，行政权的行使并 不能做到完全保护环境公益，甚至还会出现漠视的情况，所以不能把希望全部寄托 在行政机关之上。另外，环保组织的规范化和专业性得到大幅度的提高，能够承担 北大法律网： 甘培忠、汪劲：鲟鳇鱼、松花江和太阳岛：你们是否有权控诉人类行为对你们的侵害？ ，2005 年 11 月 6 日， 年 9 月 20 日。 烟 台 大 学 硕 士 学 位 论 文 14 起保护环境公益的责任。种种新情况的出现使我们认识到，保护环境公益最有效也 是最快捷的一个方式是，通过制定实体性和程序性法律法规，确立原告资格，发挥 环境行政公益诉讼的社会功效。 烟 台 大 学 硕 士 学 位 论 文 15 第二章 确立环境行政公益诉讼原告资格的条件和原则 我国对环境行政公益诉讼原告资格的扩张可以借鉴外国的制度和经验，去伪 存真，去粗取精，再结合我国的现实国情和公民及其他主体的接受能力，谨慎的 推进原告资格的扩张，所谓的慎重必然要求在确立环境行政公益诉讼原告资格的 时候，要坚持一定的原则，不能盲目和冒进，为原告资格的确立提供可靠的方法 论。 第一节 确立环境行政公益诉讼原告资格的条件 无论是英美法系国家还是大陆法系国家，普遍选择了扩大环境行政公益诉讼的 原告资格，他们的实践和突破早于我国，多数形成了自己的理论和相对成熟制度。 我国司法实践中的有益尝试和突破也为原告资格的确立奠定了条件。 一、域外相关经验的借鉴 环境行政公益诉讼作为一种新型的诉讼形式，比较有代表性的国家有美国、英 国、法国和德国等。美国是英美法系中最早建立行政公益诉讼制度的国家，实行的 是“私人检察总长制度” 。美国的环境行政公益诉讼原告范围确立的理论基础为“私 人监察总长理论” ，该理论的要旨是：在请求复审政府行为合法性的诉讼中，应保 护的是公共权利，而不是私方当事人的权利。这与我国环境行政公益诉讼的设立目 的是相同的，即便这种诉讼不涉及起诉人的私人利益，同样可行。 根据美国的“私人检察长的理论” ，被授权的人是“私人检察长。 ”在美国， “宪 法允许国会授权任何人对此争议的问题提起诉讼，即便这种诉讼的唯一目的是保护 如果复审诉讼保护的是公共权利，那么作为公共代表的立法机关就可以根据它的意愿把保护公共权益的任务委 托给别人。如果立法机关认为合适时，它可以把此任务委托给政府官员，例如检察长，但也可以不委托检察长或 其他政府官员提起这种诉讼，而根据宪法制定法律，授权某个或其他非政府官员提起这种诉讼，以防止政府官员 违反其法定权力的行为，这同样有了真实的争议。宪法允许国会授权任何人（不论他是不是政府官员）对有关此 争议的问题提起诉讼 烟 台 大 学 硕 士 学 位 论 文 16 公益也行。 ”美国联邦议会通过一项决议，要投资一亿多美元，修筑一座水库用于 发电，位置在小田纳西河上。就在水库即将竣工之时，生物学家们得出结论，一种 生活在大坝底的珍惜鱼种蜗牛鱼，将会因为大坝的建成受到威胁，严重的话可能 会濒临灭绝。环保组织向法院提出了诉讼请求，要求大坝停工并放弃在此修建水库 的设计，但是在第一次诉讼中，他们失败了。接着环保组织将案件上诉到最高法院， 在这次审理中，法院判决停止大坝的建设， “依据的是联邦在 1 9 7 3年颁布的濒危 物种法案 ，这些小鱼可以在他们的家园自由的栖息，而它们的身边，是那被永久废 弃的价值一亿多美元的大坝。 ” 众所周知，美国实行的是判例法，随着在司法判例中原告资格限制越来越宽松 的趋势，美国相应地调整了关于环境行政公益诉讼的立法。美国的国家环境政策 法明确规定，联邦所有行政机构在行使对联邦环境有影响的行政行为应充分考虑 环境利益。并且应该接受司法机关的审查，若有违反国家环境政策法的相关环 境影响评估法律程序，社会相关利害群体有权向司法机关提起司法审查程序，原告 的主体资格由此得以全面拓宽。 “美国密执安州1 9 7 0年环境保护法 ，首次赋予了 公民对构成公益妨害的污染行为可以个人身份提起诉讼的资格。 ” 7 0 年代后的多数联 邦法规针对公民的起诉资格进行了制度上的规定，进一步取消了传统法律关于公民 起诉资格的限制。所以说，在环境行政公益诉讼上，美国的相关法律制度富有高度 的立法前瞻性，司法机关把涉及诸如审美、环境损害等利益相关体都明确规定公民 等具有原告资格。比如认为保护自然资源、风景、历史文物的公民团体有资格作为 原告；认为一个致力于环境保护的组织可以获得原告资格。 除了美国以外的其他一些国家和地区，也对扩大社会公众尤其是环保团体参与 环境行政过程的机会非常重视，目的是适应环境保护和可持续发展的需要，符合行 政法的发展方向，环境行政公益诉讼原告范围同样呈现出扩张的态势。 瑞典环境保 护法对个人诉讼请求制度进行了详细的规定，这一制度不但使环境诉讼的范围更 加广泛，而且可以充分发挥公民在环境保护中的重要作用。该法第 3 4 条规定，任何 根据本法对有害环境的活动提出诉讼请求的，有权向该活动已经发生或即将发生地 财产法院提出诉讼。在菲律宾， “4 2 名儿童于 1 9 9 3 年由他们的监护人的代表安东尼， 代表他们这一代及其下一代向法院起诉，指控菲律宾政府环境资源部门所签发的木 美伯纳德施瓦茨： 行政法 ，徐炳译，北京：群众出版社，1986 年，第 419 页。 人民网： 黄鹤鸣： “不会说话的鱼” ，2000 年 8 月 18 日， 8/193062.html， 2010 年 5 月 10 日。 烟 台 大 学 硕 士 学 位 论 文 17 材许可合同超出了森林的砍伐能力，要求停止大规模地出租供采伐的森林，特别是 原始森林，菲律宾最高法院授予这 4 2 名儿童以诉讼权，承认他们作为自己和后代人 的代表，基于环境保护立场对政府提出诉讼具有保护子孙后代环境的权利，声明当 代人和后代人都享有生态平衡和环境的权利，由于法院裁决了孩子们的诉讼权，迫 使政府下达行政命令取消了 6 5 个出租森林的合同项目。 ” 无论是大陆法系国家还是英美法系国家，都赋予了公民对侵害公共利益的违法 行政行为提起诉讼的权利，而且这种制度安排已为越来越多的国家所借鉴或效仿。 允许环保团体或者普通公民等提起客观之诉，扩大参与行政过程的利害关系人的范 围，已成为现代行政法发展的重要趋势之一。 二、相关法律为保护原告诉权提供法律依据 2009年11月9日最高人民法院印发 关于依法保护行政诉讼当事人诉权的意见 的通知（