（经济法学专业论文）宏观调控决策中的民主参与程序研究.pdf

宏观调控决策中的民主参与程序研究 摘要 宏观调控决策中的民主参与是民主理论中的一个核心概念，是衡量民主程度 的一个重要指标。民主参与作为种利益表达机制，既有利于民众利益的实现， 亦有助于调和甚至避免社会冲突，与本届政府“执政为民”的理念，构建以人为本、 和谐社会的历史目标高度契合。 在民主社会中，宏观调控决策的合法性基于民意，而民意获得的基本途径是 民主参与。民主参与宏观调控决策的本质在于它体现了民众价值与政府决策相融 合的理念，体现了政府与公民合作管理宏观调控的精神，体现了善治理论所倡导 的还政于民的思想。 我国长期以来缺乏对宏观调控权有效控制的怠好市场经济基础和私权保护的 制度背景，并且与宏观调控相关的一系列法律法规又很欠缺。在这样的双重缺陷 下，尝试将法律精髓、法律规则渗透、融入到宏观调控的决策中去，设置一套科 学、合法的民主参与程序具有重大的现实意义和理论价值。 目前，民主参与程序的研究在经济法领域、尤其是在宏观调控决策中尚属一 个全新的制度构建。由于宏观调控决策的应急性和考量的复杂性在特定领域是排 斥民主参与的，再加上其自身存在的局限性，使得设置一套科学、合理的民主参 与程序所面临的技术难度很大。运用多学科理论论证民主参与的重要价值，剖析 民主参与实施中的七大难点并逐一加以解决，分析五个典型实例抓住症结加以概 括，并将经验、教训融入到具体的民主参与程序的构建，是研究这一课题的创新 之处、价值所在。 关键词：宏观调控决策；民主参与；民主参与程序；公共政策；善治 n 硕十学位论文 a b s t r a c t d e c i s i o no fm a c r oa d j u s n n e n t sa i l dc o n t r o l si sac o r ec o n c 印to fd e m o c r a t i c 也e o r ya n da ni m p o r t a n ti n d e xt om e a s u r ed e m o c m c y d e m o c r a t i cp a r t i c i p a t i o n ，a sa m e c h a l l i s mt oe x p r e s si n t e r e s t ，i sf 打o r a b l et ot h er e a l i z a t i o no f i n t e r e s t so f t h c g e n e r a l p u b l i c 趾dc a l lh e l pt or e c o n c i l eo re v e na v i o ds o c i a ic o n 丑i c t a n di th a sh i 曲 c o n s i s t 孤c ew i 也也ec u r r e mg o v e l l l n l e i l t “n m m n 窖c o n c e 以 ap e o p l e o r i e n t e d ， h 锄o f l i o u ss o d e t yh i s t o r i c a lg o a l s i nd e m o c r a t i cs o c i e t y ，t l l el e 百t i m a c yo fd e c i s i o no fm a c ma 由u s t m e n t sa 1 1 d c o n t r o l si sb a s e do np e o p l e s 谢l la n dd e m o c r a t i cp a t i c i p a t i o ni sd l ef i i n d a m e n t a lw a y t oa c c e s sp e 叩l e s 、) l ，i 1 1 1 ke s s e n c eo ft h ed e m o c r a t i cp a t i c i p a t i o n 趾dd e c i s i o no f m a c r oa d j u s 衄e n t sa n dc o n n d l se n b o d y 也ei n t c 鲫i o nc o n c e p to f 也eg e n e r a ip u b l i c a n dg o v e m m e md e c i s i o n ，l e 印i r i t o fg o v e m m e n t觚dp u b l i c s c o o p e r a t i o n ， m a n a g 锄e n ta n dm a c r oa d j l l s 妇e n t s ，也ei d e ao fg o v e 砌n e n t “r e t u m i n g ”c o n c e p t w h i c h9 0 0 dg o v e m a n c ep r o p e ra d v o c a t e s d 谢n gal o n gp e d o do f 位n e ，o l l rn a t i o nl a c k st h es o u n dm 出te c o n o m i c f o u n d a t i o no f e 丘b c t i v e n e s sc o n t r o lo f m a c r o e c o n o m i c sa d j 咖e t sp o 、e r 赳l ds y s t e m b a c k g r o u n do fp f i v a t e sp 踊珊p f o t c c t i o n m o f e o v e r ，t h e r el a c k e sas 硎e so fl a w sa n d r e g u l a t i o n sw l l i c hr e l 砒e st om a c ma d j u 蚰匿l e n t f o rt l l er e a s o n sa b o v e ，t h e 也e s i sb o t h l l a v et l l er c a l i z a t i o ni l 丑p o r t a n c e 越l dt h e o 一虹c a lv a l u si n 缸，7 血gt op e n a 缸a t et 王1 ee s s c n c e a n dr u l e so f l l l el a w 试t ot h ed e c i s i o n m a k i n go fm a c r oa 由u s t n 的m ，e 蹦b l i s h i n gas e to f s c i e n t i 豆ca n dl e g i t i m a t ed e m o r c r a t i cp a n i e i p a t i o np f o c e d u r e s a tp r e s e n t ，t h ed e m o c r a c yp a m c i p a t i o np r o c e d u r e s e a r c hi nt h ee c o n o m i cl a w s ， p a r t i c u l a r l yi nt l l ed e c i s i o n - m a k j n go f m a 啪a d j u s 锄e 屿w a s s t i l lab 啪d - n e w s y s t e m b e c a u s eo fe m e r g e n y _ 0 f i e n t e dp r o p e r t yo ft h ed e c i s i o n - m a k i n go fm a c r oa d j u s t m e n t a r l d 也ec o m p l e x i 锣o fi t sl n e 嬲u m e n tf e p e l i n gt 1 1 ed e m o c r a t i cp a n 主c i p a t 主衄i ns o m e s p e c i f i ca s p e c t s ，a d d i n gt oi t s e l fl i m i t a t i o n ，i ti sv e r yh a r dt oe s t a b l i s has e to fs c i e n t i f i c a n dl e g i t i m a t ed e m o r c r d t i c 群哦i c i p 融i o 丑趾dp r o c 。d u s s ot h i sr e s e a r c hp r o j e 砹s i n n o v a t i o np o i n t1 i e si n 叩p l y i i l gn m m - d i s c i p l i n a r yt 1 1 e o r yt od i s c u s st h ei i n p o n a i l c eo f d e m o c r a t i cp a n i c j p a t i o n ，删y 西n gs e v e nd i 爆c u l tp o i n t si ni m p l e m e n t i n gd e m o c r a t i c p a n i c i p a t i o na n ds l o 、r i n gt h e mr e s p c c t i v e l y ，g e n e 跏i z i n gt h ec n l ) 【o fn v et y p i c a l e x a m p l e s ，a d d i i 坞c x p 谢c e st os p e c i 矗cc o n s t m c t i o no fd e m o c r a t i cp a r t i c j p a t i o n d r o c e d u r e s k c yw o r d s ：d e c i s i o - m a k go fm a c r o - a d j u s t m e n t ；d e m o c m c yp a r t i c i p a t i o ； p m c e d u mo nd e m o c r a t i c p a r t i c i p a t i o n ； p u b i i c p o l i c y ； g o o d g o v e r n a n c e 硕士学位论文 第1 章引言 1 1 选题背景与研究意义 美国学者b 盖伊彼得斯指出：当今世界，很少有立法机关能通过巨细无 遗的法律条文来规范复杂的政策范畴，因此只能靠行政机关制定法律细则以弥补 原法律条文的不足【l j 。政府在行使宏观调控权时享有大量的自由裁量权，若该权 力不能在法律的监督下被合法、科学的加以运用，就会如同恩格斯所言：“如果政 治权力被错误或不适当地用于干预国家经济，那么政治权利能给经济发展造成巨 大的损害，并能引起大量的人力和物力的浪费。”口l 西方市场经济国家的宏观调控一开始就是建立在自由竞争的市场经济理念和 财产所有权不可侵犯、意思自治和契约自由所构成的法治基础上的，这为国家宏 观调控的内涵界定提供了一种限制性标准：国家对经济的宏观调控在任何情况下 都不能违背市场经济的基本理念，不能对市场经济的法治基础构成损害。在这种 观念的指引下，宏观调控的立足点首先是一种国家义务，其次才是国家的一种权 力，它应当在法律的限制内“合法化”运行，一旦国家宏观调控决策权的行使有 突破此底限的可能时，法治便成为政府不得不面对的一道障碍。但是我国长期以 来缺乏对宏观调控权有效控制的良好的市场经济基础与私权保护的制度背景，再 加上法律制度的欠缺，导致决策权被滥用的现象越演越烈，造成巨大的社会损失。 在这种制度背景下，研究宏观调控决策中的民主参与程序，不仅符合现代政府改 革科学化管理、民主决策的价值取向，又与本届政府“执政为民”的理念，构建以 人为本、和谐社会的历史目标高度契合。 当今世界，新一轮政府改革浪潮正在世界范围内兴起，政府治理模式和管理 方式正在由管制型向服务型转变，其主要特点就是：重视自上而下的统治性权力 与自下而上的自治性权力交互作用，提高政府在解决公共问题、满足公民需求方 面的有效性和回应力，促进政府与公民社会的协商、合作、和谐相处，实现政府 成本更少而运转更好，公共服务质量更高和效果更优。要实现这种转变，很重要 的措施就是要求政府加强与公众的互动交流，广泛深入了解公民的需求，满足公 众和社会多层次的需要，降低社会交易成本。在密尔的代议制政府一书中， 他进一步陈述了“公共性和讨论的自由”的观点，并且强调了公众普遍参与的价 值pj 。因此，为了适应全球政府管理现代化的趋势，提高政府解决政治、经济问 题的能力，首先必须深入了解民情，充分反映民意，满足公民参与政府管理的需 求，特别是参与经济事务中宏观调控决策的需求，促进政府与公民社会的互动， 提高政府宏观调控决策的民主化水平，加强决策科学化、民主化和法制化建设。 宏观调控决策中的民主参与程序研究 f 如胡锦涛总书记在建党8 2 周年重要讲话中所指出：要坚持用人民拥护不拥护、 赞成不赞成、高兴不高兴，答应不答应来衡量我们的一切决策。 在我国特殊的宏观调控制度背景下，房地产泡沫化发展，部分行业过度投资， 钢铁石油价格暴涨，国债发行规模过大等一系列问题越演越烈。诸如此类的问题 不断尖锐，对宏观调控决策中法律制度不完善的现状而言，无疑是“屋漏偏遭连 夜雨”。 基于上述原因，本文尝试以综合、融合的方法构建出具有解释力的分析范式， 从法律角度考察多维度意义的宏观调控决策行为的协调，将法律精髓、法律规则 渗透、融入到宏观调控的决策中去，设置一套科学、合理的民主参与程序。韦德 曾说过：程序不是次要的事情。随着政府权力持续不断地急剧增长，只有依靠程 序公正，权力才可能变得让人能容忍。也就是说，程序是法律的中心，那么，民 主参与程序就是宏观调控法律关系得以良性运作和良性循环的保证，也是防止宏 观调控决策失误的重要手段。 1 2 文献综述 目前国内外学者关注民主参与的研究主要体现在公共政策领域、公共行政管 理领域以及行政法学领域，且对行政法学领域的关注也只停留在信息公开与行政 听证程序中的民主参与研究，范围难免失之过窄，且有流于形式之嫌疑。而涉及 到经济法学领域，尤其是对宏观调控决策中的民主参与研究则近乎空白，欠缺立 法规范。 在公共政策领域，主要体现在研究政策制定中公众参与的方式、参与范围以 及公众评议程序等问题上。如美国国家环境政策法中对公众参与的程序作了 详细规定，包括参与阶段、参与范围、参与人员、参与效果以及参与的限制等。 德国在宏观调控中还经常以各种方式使用官方聘请的专家以及大量的专家小组， 倾听他们的意见，有些还甚至颁布法律强制政府听取专家意见。 在公共行政管理领域，美国学者b 盖伊彼得斯认为在发展中国家及体制 转换中的国家更需要专家意见，也更需要一个“忠诚的官僚机制”。美国学者史 蒂文科恩等人提出：公共管理的重要性，来自于公共决策的重要作用。此外， 公共管理的重要性还缘于公共政策的缺陷它还不足以引导人们去从善，还不 足以在理论在设计一个成本效益解决方案【4 1 。因而需要民主参与来弥补政府缺陷， 以实现政府科学化管理。 在行政法学领域，国内外很多学者都提出信息公开是民主参与决策的前提保 障，并且对信息公开的范围界定，信息公开的费用、信息公开的途径进行一系列 硕士学位论文 制度细化。在行政听政程序的问题上，更是颇有一定成就，对听证主体、范围、 程序做出了具有法律约束力的制度规定。 在经济法学领域，学者对宏观调控决策中的民主参与程序研究仅停留在浅尝 辄止的阶段，主要是因为宏观调控决策涉及到经济学、信息管理学、政治管理学、 公共行政学、行为科学、决策科学等多方面领域，而且宏观调控决策的应急性和 考量的复杂性在特定领域是排斥民主参与的，这就使得民主参与程序的设置变得 复杂、繁琐，同时，民主参与程序自身存在的局限性也增加了民主参与程序设置 的难度。有学者提出了宏观调控决策不科学的原因：宏观调控政策环境的改革相 对滞后，在改革不配套的条件下，产生了经济活力、投资冲动和寻租动力的增强。 而政府的行为软化和不作为，决策的非科学性、官员腐败问题、地方政府对来自 上级政府决策的“修改”和“消化”等一系列因素的存在使得政府经济行为不合 法1 5j 。有学者指出转移部分决策权势属必然，但是均没有对民主参与的具体制度 设计做出详细可行的方案。因此，本文的研究具有一定创造力和创新性，尤其是 对民主参与程序的具体设计上。 宏观调控决策中的民主参与程序研究 第2 章民主参与宏观调控决策的本质 2 1 宏观调控、宏观调控决策、民主参与的含义 宏观调控是指保持经济总量的基本平衡，促进经济结构的优化，引导国民经 济持续、迅速、健康发展，推动社会全面进步的经济措施。政府的宏观调控主要 表现为国家利用经济政策、经济法规、计划指导和必要的行政管理。 宏观调控决策是指政府从全国经济总体利益出发，以稳定物价、促进充分就 业、保持经济适度增长、实现国际收支平衡为目标，从制定经济行为规范入手， 在不同程度上以经济计划、产业政策为引导，采用财政、货币、信贷、制裁等经 济的、法律的以及必要的行政手段，从总体上调控国民经济运行的经济管理行为。 从性质上讲，宏观调控决策是一种严格意义的经济管理行为，是现代国家干 预经济的基本形式，也是经济管理行为的最高形式，其价值在于政府通过一系列 的调控手段，使宏观经济活动通过市场中介与市场主体的微观活动有机结合起来， 保持总供求的基本平衡，强调全社会的公共利益至上1 6 j 。从这个意义上说，对市 场主体个体利益的保护则放在次要位置。 决策的范围包括计划、价格、税收、财政、金融、国有资产管理、固定资产 投资、能源、环境、自然资源、对外贸易、就业安置、产业、审计等。 所谓民主，就是一系列保证公民实现自由、平等和其他权利的制度和程序。 在布莱克维尔政治学百科全书中提到：“在有关政治的理论研究和经验研究中， 参与都是一个核心概念。它在对于民主的分析中具有特别重要的作用”。【7 j 人民的 参与过程是实现民主的根本途径，参与本身就是一种人民行使民主权利的表现。 2 2 民主参与宏观调控决策是决策科学的重要保障 2 2 1 民主参与宏观调控决策是决策科学的要求 宏观调控决策是否民主、科学，对于一个国家的政治生活和经济发展都有重 要的意义，通过分析一个国家的宏观调控决策制度和决策过程，就可以看到这个 国家的政治、经济发展水平。主要表现在以下五个方面： 1 科学和民主的决策直接关系到行政效率和经济效益； 2 科学和民主的决策直接关系到人民对党和政府的信任； 3 科学和民主的决策直接关系到人民民主。如果一项决策真正反映了人民的 需要，真f 听取了人民的意见，真正做到了人民的参与，那么这样的一种决策过 程本身就是一个发扬民主的过程； 4 硕士学位论文 4 科学和民主的决策直接关系到社会的政治稳定； 5 科学和民主的决策直接关系到党和政府的形象。若决策失误过多，决策成 本过高，决策多变，都将直接损害决策部门在人民心中的形象。 民主参与宏观调控决策是民主国家体现决策科学的一个重要标志。我国的宏 观调控在很大程度上是按照“职业主义”的原理而设计的。这样设计的宏观调控 决策体现的是“工具理性”或“目的理性”，而没有考虑到“沟通理性”。而民主 参与机制正是对上述宪法原理的制度保障，是在调控主体与受控主体之间搭建“沟 通理性”的载体，它要求把握公众的需要并不断提高公众的满足度，通过公众直 接参与的方式，达到提高决策效率和调控能力的目的，从而避免哈贝马斯所说的 “生活世界的被殖民化”。 2 2 2 多角度论证民主参与是决策科学的重要保障 1 从经济学角度分析 交易成本的需求要求决策行为合法化、科学化，控制决策的风险与成本。博 奔论的理论揭示了在宏观调控决策方面，存在着“上有政策，下有对策”，“有令 不行，有禁不止”等问题，为此，在行使宏观调控决策权时，必须要考虑到相关 的可能抵消政策效力的因素，力争实现国家与国民之间合作的、良性的遵从博弈， 这样才能真正使国家与国民之间的交易成本降低，在认识到相关的路径依赖的情 况下来实现制度的有效变迁。如果我们只把达成博弈均衡态的规范才称作是“正当 的”，那么只有从总体效果看，民主程序才是正当的，从民主程序所达成的一个一 个规范具体地看，并不一定正当。这就要求我们在民主程序之下努力寻求达成一 个个正当的具体规范；同时，又要保持民主程序的最高程序性，以减少博弈成本。 每次作决策之前，大家都要充分地发表意见，使得所做出的决策正当、有效率； 而旦确定下来，就要在行为上服从。 在2 0 世纪3 0 年代自由主义陷入危机后，与其相对的凯恩斯国家干预主义登 上舞台，其以国家以理性与道德人假设作为前提，认为在市场不能自动有效地调 节供需平衡的情况下，需要独立于市场之外的国家干预来弥补市场经济的这种内 在缺陷，但一旦对政府理性与道德过分崇拜，对其相应的法律监督与救济重视不 够，就会导致因宏观调控权的滥用而产生广泛侵害私权的现象以及国家宏观调控 对市场机制基础性地位越俎代庖的危险替换。这是由两方面决定的，一方面是因 为凯恩斯主义所赋予的国家宏观调控权，缺乏必要的法律监督与救济，在触及市 场经济的支柱即所有权不可侵犯与意思自治时遭到市民社会的强烈抵制，另一方 面由于信息匮乏、自身利益驱动、预期错误、社会利益集团寻租、权力自我扩张 甚至政府成员个人利益影响常常导致宏观调控失当或失败【8 1 。因此，需要设置一 道民主参与程序去保障宏观调控决策的科学性。 宏观调控决策中的民主参与程序研究 2 从公共行政管理角度分析 美国学者史蒂文科恩等人提出：公共管理的重要性，来自于公共决策的重 要作用。只有政府才具有处理社会公共事务的合法地位及能力。公共管理的重要 性还缘于公共政策的缺陷它还不足以引导人们去从善，还不足以在理论上设 计一个成本效益解决方案。尤为可贵的是，他提出财政管理是公共管理者最重要 的控制机制。在公共部门中，政治要素代替了市场要素，这使得组织的战略决策 极端复杂化【9 。德国学者弗里得里克认为，管理中所面对的真正问题不是要控制 行政人员的行为，更为重要的是确保任何有效的行为。任何违反或不能明确这两 种标准( 技术知识和公众情感) 的政策必定会使政府容易因不负责任的行为而受 到指控。委托一代理理论是解释政府行为的重要理论工具之一【1 0 j 。调控主体与国 家真正主人( 人民) 在何谓合适的行为上不可能完全达成共识，“不负责任”的指 控不可避免，如何尽可能地减少错误决策实现公平是尤为重要的【4 j 。 按照亚里士多德的观点，公平只能通过政治共同体内部的政治对话来解决。 受公共行政决定影响的公民应当参与到关于这些决定性质的公开对话中来，这就 是公众参与的观点。也就是说，如果作出决定的过程是公平的，那么公共行政的 决定也是公平的【l ”。如果所有受到影响的公民在决定形成过程中有真正说话的机 会，那么该程序就是公平的。参与过程的观点还强调，行政决定的公平结果不是 这种程序带来的唯一好处。平等的参与过程能培养出有教养的、积极的和有道德 的公民。通过这种治理和管理的方法，我们不仅创造出公共政策，而且也塑造了 我们自己。但是也存在以下一些不足：一些行政决定充满着如此技术性和复杂性 的问题，受到影响的公民需要克服很大的困难和花费许多时间才能理解作出决定 的过程，更不用说参与决定作出的过程了【l ”。 新公共管理运动认为，参与的基本观点是体制内的专家无法获得制定政策所 需要的全部信息，甚至得不到正确的信息。因此如果排除公众对重要决策的参与， 将会造成政策上的失误。“无论是公共部门还是私人部门，没有一个个体行动者能 够拥有解决综合、动态、多样化问题所需要的全部知识和信息；也没有一个个体 行动者有足够的知识和能力去应用所有有效的工具”。政府决策的失误意味着会造 成政府浪费，所以公众参与就会使政府决策更科学、更合理，政府失误也就会降 低到最小。 3 从公共选择理论的角度分析 研究政府宏观调控决策行为，不能不涉及公共选择理论。公共选择理论将传 统经济分析方法运用于政治领域，摒弃了传统经济学关于人类行为善恶二元论 看法，将经济人的范例重新合并为一个统一的模式【i “。公共选择理论代表入布 坎兰认为，由经济人构成的官员或当权者并不是宪法理想境界或人们想象中伸张 正义的骑士或温情脉脉的慈父，他们往往通过具有社会再分配性的政治影响或干 6 硕士学位论文 预来谋求自身利益，而利益集团也会将大量经济资源投入政治过程，依靠政治过 程( 国家干预) 而非市场竞争来配置或重新分配社会财富。政府保守信息秘密很 有可能是为了满足政府官员以及相关特定利益集团的隐秘目的和诉求。布坎兰公 共选择理论的重要应用之一政府失灵理论表明：现实中的市场与政府都有其自身 不可克服的缺陷，现实经济只能是不完善的市场与不完善的政府间的次优结合； 政府干预永远是第二位的，只有当政府缺陷明显小于市场缺陷时，才可以选择适 当的政府干预；政府与市场不是非此即彼的选择，因而，双方合理边界的确定， 就必须依赖于不同行业和不同情况来具体比较和分析【l 引。 该理论立足于一个基本假定：政治家们被假设为具有能使他们再次当选机会 最大化行为。他们被假定是选票最大化者正像厂商被看做是利润最大化者一 样【l “。从而，公共选择理论申明必须破除凡是国家政府都会全心全意为公众利益 服务的观念，不应视政府为按公众要求提供公共物品的机器，而要看到政府既是 由个人选出也是由个人组成的群体，因此，选举规则和个人的多元目标追求是决 定政府行为的重要因素，在任何不合理的选举规则下产生的政府以及政府官员为 满足不合理的个人追求而采取的行动，都将把经济状况和社会福利引入恶化的境 地【| “。应当指出，诸如政府官员制度的低效率、政府机构的自我扩张行为和政府 的寻租行为，都源自于政府决策、政府行为所固有的缺陷，要优化政府经济行为， 就要改进规则和完善制度，而不能期望通过选出在道德上优秀的领导人来实现 1 6 】。 “人们自己创造出了政府，但又不满意它的行为，于是要想方设法加以纠正， 就像人们不能离开市场，又要不断去纠正市场一样。”【1 7 】因此，如何塑造一 个尽可能有完善的制度约束的政府，如何通过法律机制去规范政府经济行为就成 为关键的问题。 2 3 民主参与宏观调控决策是民主制度的重要内容 2 3 1 民主参与宏观调控决策是贯彻政治民主的制度安排 民主政治理论表明了政府所享有的一切权力均来自于人民的权力和宪法的授 权，在民主社会中，政府治理的合法性基础在于民意( p u b l i cw i l l ) ，而民意获得 的基本途径是公众参与。既然政府行使宏观调控的目的是为了更好地维护人民的 权利，增进人民的福利，那么民众就必须有一定的途径去了解政府是否适当、完 整地执行了授权的目的。民主参与宏观调控决策是公众对政府行使调控权力的执 行进行监督并行使知政权、参与权的重要体现。同时，民众通过参与各种政府治 理过程，表达不同价值选择偏好，阐述各种利益诉求，并在此基础上进行学习、 沟通与妥协，当决策的内容影响到公众的切身利益时，公众应当享有参与宏观调 控决策程序并影响决策的权利，将原来由公众授予政府的权力改为由自己亲自行 宏观调控决策中的民主参与程序研究 使，这也体现了国家权力最终向公众权利回归的要求，是民主政治的体现，也是 促进民众与政府关系的重要途径。有学者指出，政府经济行为中的民主，包括决 策民主和决策实施民主。它要求通过多元平等参与的机制来确保政府经济行为的 公平与效率，建立有限政府与有效政府。其中主要是市场主体和社会中间层主体 对政府经济行为的参与、地方政府对中央型政府经济行为的参与【l 。 2 _ 3 2 民主参与宏观调控决策是实现经济民主的根本途径 民主参与宏观调控决策是社会公众的一种影响和参与制定、通过和贯彻决策 的行为。它是民主理论中的一个核心概念，也是衡量民主程度，尤其是经济民主 的一个重要指标。经济民主是民主社会主义最具特色的内容，也是民主社会主义 最本质的民主，因为经济民主是政治民主的基础，也离不开政治民主的支持，政 治的一切目的都是为了经济。赋予生产者以民主参与经济事务和分配决策的权利， 是实现经济民主最根本的途径。人民要使经济民主落到实处，必须通过对广泛、 实质的政治参与，将经济权利上升为法律意志，决定政府的经济社会政策，监督 政府的预算，让公共财政支出真正用到人民头上。 宏观调控决策的民主化正是这种潮流在经济领域的体现。宏观调控的合法性、 正当性应当在民众的认同中来获得，而宏观调控决策行为要得到人们的一致认同 是十分困难的，只有通过法定的程序，才有可能使这种认同得到实现。高度文明 的社会对程序寄于厚望，在价值和利益难以取得一致的地方，人们至少可以在形 式化的程序上达成共识。民主参与到国家经济事务的管理中来，在宏观调控过程 中实现宏观调控主体的和谐互动，充分发扬民主，才能够使宏观调控得以真正的 实现。在这种新的互动机制下，宏观调控的调控主体和受控主体的有限理性才能 够得到最大程度上的缓解；在宏观调控中，人们往往注重对各主体的控制和监督， 规范他们的行为，惩罚他们的不依法行事，却忽略了一切主体都具有自利性，其 行为往往和利益有关，从而对激励制度避而不谈。事实上，充分发挥和调动人的 积极性、创造性要求有合理的利益激励制度。制度设计不是要否认各主体的利益 追求，而是要理解、尊重适当的利益追求，并且通过公平的程序的有效供给来规 制和约束不合适的利益动机。显然，主体的自利性需要我们建立相应的激励程序， 保证主体在宏观调控中为促进重大利益的实现作出贡献时能够获得相应的激励。 此外，从立法政策学的层面上讲，立法应该通盘考虑各种权能的整合效应， 更加注重监督制约机制的建立，而不是将注意力过度倾注在对必要的权力进行拆 分或者上收上。这种通盘考虑就是一种重要的参与机制。程序的平等性就是参与 的平等性，因此，我们说民主参与宏观调控决策是为政府提供了更多的信息和可 供选择的替代行为，提高了将民众价值与政府政策相融合的机会【1 9 】。 硕士学位论文 第3 章民主参与宏观调控决策的必要性 与可行性分析 3 。1 必要性分析 民主参与是衡量政治文明程度的一个重要指标，是社会主义民主政治的具体 表现形式之一。我们正处于知识经济时代，知识社会的信息爆炸和知识爆炸，引 起了政治权力系统的“决策爆炸”甚至“立法爆炸”。任何高明的政治权力组织都 只能处理一定数量的信息，解决部分社会问题，产生数量和质量都十分有限的决 策和法律。为使政府抓最主要的问题，提高决策权和立法权的效率，转移部分决 策权和立法权势属必然【2 0 1 。温总理在十届人大二次会议所作的政府工作报告 中指出：“要进一步完善公众参与、专家论证和政府决策相结合的决策机制，保证 决策的科学性和正确性”。 3 1 1 弥补政府缺陷要求民主参与 政府缺陷产生的根本原因在于过于夸大政府能力，强调政府对经济实施高 强度、广泛的干预。事实上，现代社会各种专业的分工越来越细，专业化程度越 来越高，政府作为决策者，并不像人们所想象的那样对每个领域都全知全能，其 很难做到在最合适的时机，以最适当的强度实施对经济的干预。具体而言，政府 经济行为如果不能补救市场缺陷反而降低了社会经济效益，即产生了政府缺陷。 具体而言，政府缺陷表现在以下三个因素： 1 权力因素一般来说，相关的经济法律只为经济管理行为提供一般的的原 则和准则，这是由法律的稳定性和社会经济生活不断发展变化之间的矛盾决定的， 所以政府在实施经济管理行为时拥有一定程度的自由裁量权。相关利益集团便会 对政府的经济管理政策施加影响，使之对自己有利。这样将导致社会的腐败和衰 退，因而必然损害社会公共利益。 2 政府机构因素政府利益具有一定的客观必然性，并且它会影响政府的行 为。政府作为权力执行机关，拥有在全社会推行自己意愿的强制力量，这为其利 益对其行为的影响提供了前提条件。勿庸置疑，政府产生及存在的目的是为了社 会公共利益。但是，政府并非总是为着公共目的而存在，政府在公共目的的背后 隐藏着对自身利益的追求，一旦政府有追求自身利益最大化的倾向，在各种机制 不完善的情况下，就会导致政府的经济管理行为背离公共利益，甚至损害公共利 益。 3 信息因素信息贯穿于整个政府经济管理过程，包括信息的传递、收集、 9 宏观调控决策中的民主参与程序研究 处理一直到最后形成公共政策任何一个环节如果出了问题，都会影响政府经济管 理行为的进行，政府就很难获得被管制者的财务、会计、事业计划、需求结构和 动向以及技术等方面详细的数据资料。在这种信息“失真”状态下，资源会出现 低效率配置，并且被规制者可以通过隐瞒真实信息而获得超过收支平衡状态的收 入，从而缺乏提高内部效率的激励。而且对信息的分丰厅处理机构和人员要求具有 很强的专业知识和较高技术水平，我国现有的中介组织还不发达，科研机构行政 单位化，不能发挥其应有的作用，有时无法对信息做出准确的判断和正确的处理， 使得政府的经济管理行为可能会因为信息的处理不当而损害社会公共利益。 3 1 2 维护程序正当要求民主参与 贝勒斯认为：“法律程序有助于从心理层面上和行动层面上解决争执。”【2 1 】程 序的本质就是限制权力的恣意行使，通过承认或规定相对方充分的程序性权利， 而将权力的行使置于相对方的监控之下，这意味着权力的享有者在拥有实体权利 的同时必须承担相应的程序义务；这同时也意昧着相对方可以通过行使程序性的 权利，对抗和抵制恣意或违反程序规则而活动的权力嵋“。这要求公民享有在合理 时间内得到通知的权利，享有了解行政机关制定规章的目的和根据的权利，享有 对有异议的建议或草案有提出批评、反对意见的权利。 3 1 3 实践善治理论要求民主参与 治理理论( g o v e m 趾c et h e r o y ) 认为：传统的政府中心论的研究视角限制了 人们的讨论范围和思考能力，因此，应该从政府、市场、企业、公民、社会等多 维度、多层面上去观察和思考问题。治理理论的流派众多，例如：“元治理”、“健 全的治理”、“有效的治理”和“善治”等。其中，善治理论的影响最大。治理的 目标就是善治，善治( g o o dg o v e m a n c e ) 是现代治理理论的一个核心概念。善治 的价值要素包涵：民主、自治、法治、参与、公正、透明、责任、稳定、和谐【2 3 1 。 它与其他治理理论的流派最大的区别在于“善治”的本质特征是政府与公民对公 共生活的合作管理，是政治国家与公民社会的一种新型关系，是一种参与合作的 管理关系。它实际是国家的权力向社会的回归，善治的过程就是一个还政于民的 过程。社会的发展促使公民和社会组织日益扩大对公共事务的参与，善治下的公共 管理不再把政府作为唯一的权威，公民与社会组织也是公共管理的权威之一，没有 公民的积极参与是无法达到善治的。社会治理方式由以行政为中心向政府与公众 之间互利合作的转变，必然要求公众以平等主体参与公共事务的管理，参与行政 立法和行政决策过程。有学者把善治与“增量民主”两个概念联系起来，认为增 量民主是把民主的实现程度与公民对政治过程的控制程度等同起来，认为民主政 治最为重要的是保证公民对政府决策过程和议事过程的最终控制，没有这种控制 l o 硕士学位论文 就没有真正的民主【2 4 1 。没有充分反映民意的规章，就难以获得公众的尊重或使公 众自觉遵守。而民主参与治理就是把科学引入决策过程，运用民主和科学的方法， 把决策变成集思广益，有科学根据和制度保证的过程。 3 1 4 协调利益冲突要求民主参与 利益冲突问题引发的是利益冲突协调与具体社会利益制度安排创新的深层次 思考1 2 钉。因为虽然从计划经济向市场经济过渡引起的利益重组是引发冲突的客观 原因，利益主体利益观念的膨胀和逐利行为的不规范可能是冲突发生的主观原因， 但具体的社会利益制度安排不合理才是利益冲突难以协调的真正原因。以民主化 的方式来协调利益冲突是基于健全的利益表达机制可以仰制冲突的认识。民主参 与宏观调控决策，可以协调中央与地方两级政府机构的利益冲突，有效约束“上 有政策，下有对策”的实施变异。政府凭借宏观调控权的“强制力”，凭借国家的 “物理性制裁”而推行宏观调控，难免会带来调控主体与受控主体之间的紧张关 系【2 2 1 ，而民主参与机制成为调控主体与受控主体之间沟通的载体，促进两者的合 作，减少摩擦，有效对现行具体政策制度存在的不合理安排给予必要的弥补。 3 1 5 实现合理决策要求民主参与 美国学者赫伯特歪蒙于1 9 4 7 年提出政府政策决策是“有限理性”的，它不 可能象马克斯韦伯所说存在着“忠诚的官僚式政府”的理性决策。美国另一学者 马奇在1 9 7 2 年又提出了“垃圾箱决策理论”，这充分说明了政府决策不可避免地 存在不合理。通过民主参与程序，决策的潜在利害关系方就能够参与到政府决策 中来，使得政府可以预见到决策的实施效果，便于政府对决策进行更加全面的分 析和论证，使决策更加严密和周全，这样将会使决策的质量得到保障和提高。同 时，决策过程中民主参与可以保障决策不为利益集团所左右，保证决策对所有重 要因素、对各方面利益都加以关照。此外，还可以增强公众对政府的信心。 3 1 6 降低实旋成本要求民主参与 程序合理具有提高效益、优化成本的功能。从表面和局部看，民主参与程序 直接增加了宏观调控决策权运行的成本，使有关宏观调控机关的宏观调控决策行 为必须履行一定的程序，但这有助于增强宏观调控的规范与透明，民主参与使得 政府获得广泛的信息和资料，使相关的问题在规章中得到较为全面的规范，增强 了规章的稳定性、适应性和可操作性，减少了制定和修改规章的件数和频率，节 约了下基层调研的时间和频率，降低了受控主体与调控主体之间的沟通成本，提 高了行政机关的立法效率【2 6 】。并且，吸收了市场主体参与到国家经济生活的管理， 增进了宏观调控效益。 宏观惆控狄策中的民主参与程序研究 3 1 7 完善法律救济要求民主参与 由于宏观调控决策行为是一种经济管理行为，它不同于行政行为，它作为国 家行为在大多数情况下主要是通过政治途径解决，而不是行政复议或者行政诉讼 等法律途径来解决，从而被排除在行政复议或司法审查范围之外，传统的三大诉 讼机制在它面前显得苍白无力。并且宏观调控决策行为运作系统是一种特殊的系 统，一方面，它是政府为了克服“市场失灵”而干预经济的行为；另一方面，又 要避免出现“政府失灵”。因此，这种系统的专业性和技术性较强，专门化水平较 高，其主体是专门的行政机关及其工作人员，与一般行政主体相区别，因此也不 能用行政诉讼法规制。此外，宏观调控决策行为的运作机制比较特殊，其最为突 出的特征就是排除了外界参与，甚至排斥法治主义的适用，使得本来应该以实现 国家或公共利益为目标，以保护公民、法人和其他组织的合法权益为己任的政府 与广大民众的沟通渠道越来越窄，也为滋生官僚主义和贪污腐败提供可乘之机。 在这种背景下，决策形成过程中的公开、民主参与机制也就逐渐显示出它的现实 意义。有了民主参与程序，一旦决策或调控失误导致了经济的重大损失，也便于 依据事实和法律追究当事者应负的法律责任，从另一个意义上促使政府宏观调控 的科学化、民主化和法治化，从根本上避免政府经济宏观调控的失误。确立了政 府宏观调控的民主参与程序，有利于调控失误时，予以必要的法律救济，保护受 害者的法律权益，保证市场经济的顺利发展。 3 2 可行性分析 3 2 1 人民主权原则为民主参与提供理论依据 我国是人民民主专政的社会主义国家，宪法规定国家的一切权力属于人民， 人民依法享有管理国家事务和社会事务的权力，是社会主义社会的本质特征之， 是社会主义制度不可动摇的政治原则。卢梭在社会契约论中认为国家是由社 会全体或大部分公民经合意后以契约的形式建立的，国家的权力并不是天生的， 而是所有社会成员让度出一部分的私权利组合而成的，公职人员是受全体社会成 员的委托来行使管理和协调社会公共事务的职责的拥。在此，国家如同一个大社 区的物业管理公司；全体社区的居民才是真正的主人。约翰斯图亚特密尔在他 的名著自由论中指出，无论在任何条件下，公众的审查都是有益的，它是甄 别是非善恶的最好途径【2 8 1 。那么宏观调控决策行为也需要民主参与，让民众真实、 充分地享有管理和协调社会公共事务的权利。 3 2 2 资讯信息公开为民主参与提供信息条件 世界各国对政府信息公开均有一套较为完整、具体的制度安排。美国信息公 1 2 硕士学位论文 开制度的成功之处在于其通过民主参与的形式不断地以利益来平衡政府机关与相 对方的利益，公共利益与个人利益通过立法、法律修订以适应社会的发展，使双 方的利益在动态中得到协调发展；同本从2 0 0 1 年4 月1 日起施行了信息公开法， 它是适用于中央政府各省和厅的。此外，还要求公法人实施信息披露。在我国部 分城市，也对信息公开方面做了不同程度的尝试和制度实施。上海明确规定了政 府新闻发言人制度，广州也实施了预公开制度。广州市政府信息公开规定第 1 9 条规定：“涉及个人或组织的重大利益，或者有重大社会影响的事项在正式决 定前，实行预公开制度，决定部门应当将拟决定的方案和理由向社会公布，在充 分听取意见后进行调整，再做出决定。”预公开制度就是要求政府在发布各种政 策、规章以及实掩重大决策前，应组织政府领导成员或职能部门的负责人，开展 专项的社会咨询活动，围绕重要决策和工作部署，组织各界人士进行讨论、论证 或举行听证会，以保证重大决策的科学性和民主性。预公开制度作为公众参与程 序的一个前提环节而设立，可以催化公众参与制度的诞生【2 9 】。可以预测，在我国 会逐渐建立首席信息官制，建立独立的信息委员会，设立政府信息公开主管部门， 为民主参与的实施提供有利的前提条件。 3 2 3 权威专家学者为民主参与提供智力资源 现代社会政府决策问题的复杂性，行政首长仅凭个人的判断已无济于事，必 须特别熏视借助学者、专家的力量，并充分发挥行政组织中所有成员的聪明才智， 依靠群策群力来增强决策的可行性，正确性。专家学者长期从事某领域的科学 研究，往往能够从较深层次揭示事物的发展变化过程。在这种情况下，决策仅仅 依靠少数几个领导的智慧与经验，这显然不够，必须依靠“智囊团”的力量，充 分利用“外脑”，广泛集中各部门、各领域专家学者的智慧，决策者应该多向专家 学者虚心请教，广泛听取他们的意见和建议，以确保决策