（宪法学与行政法学专业论文）论公众知情权与公务人员隐私权的法律界限.pdf

山东大学硕一f ：学位论文 中文摘要 知情权与隐私权既是公民的基本人权也是公民的基本民事权利，在实践中知情权 与隐私权经常发生冲突。二者冲突主要表现于公法领域内的知情权与私法领域内的隐 私权之间的冲突和私法领域内的知情权与私法领域内的隐私权之间的冲突。公众知情 权与公务人员隐私权之间的冲突即属于前者，在厘清和确定冲突的实质后才能进而确 立公众知情权与公务人员隐私权之间的法律界限，在实现基本人权保护的同时减少知 情权与隐私权之间的现实冲突。本文在重新审视知情权与隐私权的冲突之后，提出确 立公众知情权与公务人员隐私权之间法律界限的方法和原则，并积极探索我国处理公 众知情权与公务人员隐私权冲突的解决方法，提出相关建议，完善我国公众知情权与 公务人员隐私权保护的法律制度。 从探讨知情权和隐私权的理论入手，除引言和结语之外，论文共分四个部分对公 众知情权和公务人员隐私权的法律界限展开论述。 第一章首先对知情权和隐私权的历史进行了梳理。其次在梳理的基础上将知情权 和隐私权分别定义为公法领域内的知情权和隐私权以及私法领域内的知情权和隐私 权，来审视公众知情权和公务人员隐私权的冲突。 第二章首先论述了知情权与隐私权冲突的表现和范围。其次论述了公众知情权与 公务人员隐私权冲突的实质和特征，得出公众知情权和公务人员隐私权的冲突是公法 领域内的知情权与私法领域内的隐私权之间的冲突的结论，二者是一种公权利与私权 利之间的冲突。 第三章论述了权利的限制问题，并就如何认定和确立公众知情权与公务人员隐私 权的权利边界展开论述，提出确立公众知情权与公务人员隐私权法律界限的六大基本 原则，并对局长“日记门”中的知情权与隐私权的冲突进行了分析和论证。 第四章分析了我国公众知情权与公务人员隐私权的立法现状，并对改进我国公众 知情权与公务人员隐私权建设提出了相关建议和对策。 关键词公法领域；私法领域；公众知情权；公务人员隐私权 弘锛 矽，、叱护 山东大学硕l ：学位论文 a b s t r a c t t h e r i g h tt ok n o wa n dt h er i g h to fp r i v a c ya l ea l lb e l o n gt ot h ef u n d a m e n t a lf i g h t so fa n a t u r a lp e r s o nw h i l ea l ea l lb e l o n gt oc i t i z e n sb a s i cc i v i lr i g h t s b u ti np r a c t i c et h e s ek i n d o fr i g h t sa r eo f t e ni nc o n f l i c t i ne s s e n c e ，t h ec o n f l i c to ft h et w or i g h t sm a i n l ye x i s t b e t w e e nt h er i g h tt ok n o wi nt h ef i e l do fp u b l i cl a wa n dt h er i g h to fp r i v a c yi nt h ef i e l do f c i v i ll a w ，w h i l eb e t w e e nt h er i g h tt ok n o wa n dt h er i g h to fp r i v a c yi nt h ef i e l do fc i v i l l a w t h ec o n f l i c to ft h ep u b l i cr i g h tt ok n o wa n dt h ec i v i ls e r v a n t sr i g h to fp r i v a c yb e l o n g s t ot h ef o r m e r i tc a nb ee s t a b l i s h e di nt h el e g a lv e r g eo ft h et w of i g h t sa n di nt h er e a l i z a t i o n o ff u n d a m e n t a lh u m a nr i g h t sp r o t e c t i o n ，w h i l er e d u c i n gt h ec o n f l i c ti np r a c t i c eo n l ya f t e r t oc l a r i f ya n dd e f i n et h ee s s e n c eo ft h ec o n f l i c t t h i sp a p e rn a m e l yc a r e f u l l yl o o ki n t ot h e c o n f l i c tb e t w e e nt h er i g h tt ok n o wa n dt h er i g h to fp r i v a c ya g a i n ，a n db r i n gu pt h em e t h o d a n dt h ep r i n c i p l et ob ee s t a b l i s h m e n to ft h el e g a lv e r g eb e t w e e nt h ep u b l i cr i g h tt ok n o w a n dt h ec i v i ls e r v a n t sr i g l l to f p r i v a c y ，a n ds e a r c hf o rt h em e a s u r e so ft h es o l u t i o nt ot h e c o n f l i c tb e t w e e nt h ep u b l i cr i g h tt ok n o wa n dt h ec i v i ls e r v a n t sr i g h to fp r i v a c yi no u r c o u n t r ya c t i v e l y ，p u tf o r w a r dt h er e l a t e dp r o p o s a l ，p e r f e c tt h el e g a lr e g i m eo ft h e p r o t e c t i o no ft h ep u b l i cr i g h tt ok n o wa n dt h ec i v i ls e r v a n t sr i g h to fp r i v a c yi n0 1 1 1 c o u n t r y s t a r t e db ys t u d y i n gt h et h e o r yo f r i g h to fp r i v a c ya n dr i g h tt ok n o w ，i na d d i t i o nt ot h e p r e f a c ea n dc o n c l u s i o n s ，t h ep a p e ri sd i v i d e di n t of o u rp a r t sf o rt h el e g a lv e r g eo ft h e p u b l i cr i g h t t ok n o wa n dt h ec i v i ls e r v a n t sr i g h to fp r i v a c yt ol a u n c h c h a p t e ro n e f i r s tc a r r i e do nt oc o m bo u tt h eh i s t o r yo ft h er i g h tt ok n o wa n dt h er i g h t o fp r i v a c y t h en e x ta u t h o rd e f i n e st h et w or i g h t sa st h er i g h tt ok n o wa n dt h er i g h to f p r i v a c yi nt h ep u b l i cl a wd o m a i na sw e l la si nt h ec i v i ll a w d o m a i n c h a p t e rt w of i r s td i s c u s s e dt h ep e r f o r m a n c ea n dt h es c o p eo f t h ec o n f l i c to nt h er i g h t t ok n o wa n dt h er i g h to fp r i v a c y s e c o n d l yi tp o i n t so u tt h ec o n f l i c to ft h ep u b l i cr i g h tt o k n o wa n dt h ec i v i ls e r v a n t sf i g h to fp r i v a c ye x i s t sb e t w e e nt h ep u b l i cl a wd o m a i na n dt h e c i v i ll a wd o m a i n ，i st h ec o n f l i c to ft h ep u b l i cr i g h ta n dt h ec i v i lr i g h t 2 山东人学硕十学位论文 c h a p t e rt h r e ed i s c u s s e dt h er e s t r i c t i o n so nt h er i g h t ，h o wt oe s t a b l i s ht h el e g a lv e r g e o ft h ep u b l i cr i g h tt ok n o wa n dt h ec i v i ls e r v a n t sr i g h to fp r i v a c y ，a sw e l la st h es i x f u n d a m e n t a lp r i n c i p l e so nt h el e g a lv e r g eo f t h ep u b l i cr i g h tt ok n o wa n dt h ec i v i ls e r v a n t s r i g h to fp r i v a c y ，a n dd i s c u s s e do nt h ec o n f l i c to ft h er i g h tt ok n o wa n do fp r i v a c ya b o u t t h ed i a r yg a t e ”o ft h ed i r e c t o r c h a p t e rf o u rd r a wu pa n a l y s i so nt h ec u r r e n tl e g i s l a t i o no ft h ep u b l i cr i g h tt ok n o w a n dt h ec i v i ls e r v a n t sr i g h to fp r i v a c yi no u rc o u n t r y , a n dm a k ea ni m p r o v e m e n to nt h e p r o t e c t i o ns u g g e s t i o no ft h ep u b l i cr i g h tt ok n o wa n dt h ec i v i ls e r v a n t sr i g h to fp r i v a c y k e yw o r d p u b l i cl a wd o m a i n ；c i v i ll a wd o m a i n ；p u b l i cr i g h tt ok n o w ；c i v i l s e r v a n t sr i g h to fp r i v a c y ；l e g a lv e r g e 绷 矽t 卜中 山东人学顾l 学位论文 引言 世界潮流浩浩荡荡，顺之者昌逆之者亡。在民主潮流的现实大背景下，知情权的 要求势不可挡，有力促进了政府信息的公开和对公务人员行为的监督。但是任何权利 的运用都是要有所节制的，在保护人的所有权利和保护所有人的权利的基本人权理念 下，知情权的汹涌之势应当在基本人权的堤坝面前戛然而止。与知情权一样，隐私权 也是一项基本人权，任何人包括公务人员也应当享有，隐私权的保护和知情权的实现 一样重要。而在现实中，二者经常发生冲突，特别是公众知情权与公务人员的隐私权 之间冲突不断，一方面公务人员往往会以侵犯隐私权为由状告公众影响知情权的实 现，而另一方面公众则以实现知情权为由对公务人员的隐私权视而不见随意侵犯。由 于知情权在全世界所形成的滥觞之势，前一种情况逐渐减少，而后一种情况则逐渐引 起人们的关注。上个世纪九十年代，英国王妃戴安娜之死已经引起世界对公众人物隐 私权保护的反思，而当前发生的“局长日记门”事件则引起我国对公务人员隐私权保 护的争议。 在所有的权利冲突中，知情权与隐私权的冲突表现的尤为明显，而且冲突的表象 容易使入迷惑。人们在谈论知情权与隐私权冲突的时候似乎认为知情权与隐私权之间 存在着不可调和的矛盾，在二者内部存在着一种此消彼长的争夺关系，并经常模糊冲 突双方在公私法二分背景下的公私法性质，以致于知情权与隐私权的基本人权保护出 现容易被忽略的问题。知情权与隐私权之间固然存在冲突，但并非是绝对分立的关系， 二者应当在基本人权范围内实现对立统一。为此，要对知情权和隐私权的公私法性质 作一探讨，揭示二者冲突的性质与范围，找出二者冲突的焦点所在，从而认清公众知 情权与公务人员隐私权的冲突情况，并在此基础上确定公众知情权与公务人员隐私权 之间的法律界限。二者的法律界限不可能是一道清晰而不能逾越的红线，但必须确立 区分二者解决二者冲突的基本原则，从而期望在实现基本人权保护的同时减少知情权 与隐私权之间的现实冲突。我国的知情权建设正处于发展当中，在现实中一方面公众 的知情权并没有得到充分的保护，而另一方面公务人员的隐私权又会在公众集体的无 意识行动中被忽视，这都缘于我国公众知情权与隐私权保护的相关法律制度建设不 足，二者的法律界限不清。要想保障我国的公众知情权和保护公务人员的隐私权就要 山东大学顾l ：学位论文 积极推动法制建设，搞好司法实践，使二者的冲突纳入法治轨道，实现权利之间的和 谐，促进我国的法治进步。 本文首先对知情权和隐私权的历史进行了梳理。在梳理的基础上，将知情权和隐 私权分别定义为公法领域内的知情权和隐私权以及私法领域内的知情权和隐私权，以 此审视公众知情权和公务人员隐私权的冲突。 其次论述了知情权与隐私权冲突的表现和范围，分析了公众知情权与公务人员隐 私权冲突的实质和特征，并得出公众知情权和公务人员隐私权的冲突是公法领域内的 知情权与私法领域内的隐私权之间冲突的结论。 然后论述了公众知情权与公务人员隐私权的权利边界，以及明确公众知情权与公 务人员隐私权法律界限的六大基本原则，并对局长“日记门 中的知情权与隐私权的 冲突进行了分析和论证。 最后分析了我国公众知情权与公务人员隐私权的立法现状，并对改进我国公众知 情权与公务人员隐私权建设提出了相关建议和对策。 2 山东大学硕七学位论文 第一章知情权与隐私权概述 在研究探讨公众知情权与公务人员隐私权的法律界限之前，有必要对知情权和隐 私权作一介绍和梳理，并在概述的基础上对知情权和隐私权概念的内涵和外延进行界 定。 知情权概述 从远古的时候开始，人类就睁大了一双求知的眼睛去观察周围的一切，这种求知 的本能使他们能够在残酷的自然选择中生存下来，而求知的能力也决定了他们的生存 质量。早期人类不知道有知的权利一说，知的能力即是他们知的“权利 界限，从这 一意义上说他们比今天的我们更加自由，没有任何限制，当然也就无所谓有没有权利， 如果说有的话，也可谓之自然权利。但是没有任何限制的自由是没有任何保障的。人 类进入阶级社会以后，人们知的能力提高了但知的范围却缩小了，“民可使由之，不 可使知之的统治思想往往压制了人们知的“权利 ，知的权利得不到充分的保障。 这一时期是漫长的，直到西方资产阶级革命时期，随着人们权利意识的觉醒，“人是 目的而不是手段 的人本思想的确立，知的权利才得到重视，而知情权的立法才出现， 知情权的概念才逐步被确立。 据资料记载，瑞典政府在1 7 6 6 年制定了世界历史上第一部有关知情权的法律一 出版自由法，该法第2 章“关于官方文件的公开性 中规定：“为了进一步自由交 换意见和启迪公众，每一瑞典国民均可按下文所规定的方式自由地接触官方文件。 这一规定明确了普通公众对政府相关信息获取的权利，其实质内涵与现代知情权的内 涵十分接近，存在差别也只是在范围和程度上的差别。随着欧洲资产阶级革命运动的 兴起和高涨，人民主权思想开始确立，法国大革命时期的人权宣言第1 5 条宣布： “社会有权要求机关公务人员报告其工作。 在美国独立战争时期，美国独立宣言的 。 论语泰伯 留见姜十林等主编：世界宪法拿书，青岛h 版社1 9 9 7 年版，第1 1 2 4 i 1 2 5 页。 见姜上林等主编：世界宪法全书，青岛i j i 版社1 9 9 7 年版，第8 9 3 8 9 4 页。 山东大学硕卜学位论文 起草者托马斯杰斐逊指出：“我们政府的基础源于民意。因此，首先应该做的就是 要使民意正确。为免使人民失误，有必要通过新闻向人民提供有关政府活动的充分信 息。”这样，资产阶级以人民主权学说为基础在思想上和法律上都确认了知情权的存 在，并为知情权概念的形成奠定了基础。 知情权( t h er i g h tt ok n o w ) 概念的真正出现一般认为是美国a p ( a c c e s sp o i n t ) 通 信社专务理事肯特库勃( k e n tc o o p e r ) 于1 9 4 5 年1 月2 3 日的一次演讲中首次提出 来的，库珀针对当时美国联邦政府消极对待政府信息公开、任意扩大保密权限的官僚 主义倾向，提出应该用一种新的公民权利一知情权作为对抗秘密主义的手段，并呼吁 政府“尊重公众的知情权 ，建议将知情权规定为宪法权利，用知情权替代宪法修正 案中的新闻自由。 自此，知情权的发展在全世界范围内展开，1 9 4 8 年1 2 月1 0 日， 联合国大会通过的世界人权宣言第1 9 条宣布：“人人有权享有主张和发表意见的 自由；此项权利包括持有主张而不受干涉的自由，和通过任何媒介和不论国界寻求、 接受和传递消息和思想的自由。 随后，法国、英国、德国等国家相继制定了有关政 府信息公开的法律保障公民的知情权： 但知情权概念的提出并不代表知情权概念的确定，相反它还处于不断变化之中， 其概念有多种说法。美国学者埃默生认为：“了解权至少包括两个方面，即接受由他 人传递的信息资料的权利和向他人传递所获取的信息资料的权利。而有的学者指 出，知情权的概念有广义和狭义之分，广义的知情权是寻求、接受和传递消息的自由， 其对象既包括官方消息、官方情报，也包括非官方的消息、情报；狭义的知情权主要 指获取官方消息、情报的权利。 广义狭义的知情权概念揭示了知情权概念的发展变 化，早期的知情权即指狭义的知情权，而广义的的知情权的对象则既包括与官方有关 的信息也包括与非官方有关的信息。知情权内容的扩充反映了知情权的发展变化，丰 富了知情权的内容。但广义的知情权概念过于宽泛，内容无所不包，这在知情权发展 尚处于初期阶段的我国很容易让民众产生概念上的模糊性，他不知道面对政府和面对 一般公众时要求的知情权性质是不一样的，从而会使民众不能很好地运用知情权这把 法律利器去监督政府促进宪政法治，有可能导致知情权逐步背离原有对政府无限占有 公共信息实行秘密权力进行制约和保障新闻自由言论自由初衷的倾向。同时狭义的知 。转引李步云主编：信息公开制度研究，湖南大学出版社2 0 0 2 年版，第l 页。 国李步云主编：信息公开制度研究，湖南人学 n 版社2 0 0 2 年版，第3 3 3 页。 国参见马林主编：中国公民人权读本，经济日报出版社1 9 9 8 年版。第4 6 4 - 4 6 5 页。 夏勇：谈谈当代西方宪法中的j ，解权，载o i - 国法学研究1 9 8 5 年第1 期，第4 7 页 囝杜钢建：知情枞制度比较研究) 。载中国法学1 9 9 3 年第2 期，第3 9 页 4 山东大学硕士学位论文 情权概念被涵盖在广义知情权概念之内容易失去独立性，也不容易让人认识和还原知 情权本来的面目。 知情权的内涵不统一，其外延亦存在不同说法。目前对知情权的外延大体上有“五 权说 、“三权说 和“二权说 。五权说认为知情权一般包括社会知情权、知政权、 个人信息了解权、法人知情权和法定知情权( 有权机关享有的了解个人有关情况的权 利) ；三权说认为知情权一般包括知政权、社会知情权和个人信息知情权。这是因为 法人知情权是一种经济利益，而不是感情利益，与公民的知情权的性质不同，法定知 情权原属于一种国家行政权力、司法权力，不是权利，二者均不应当纳入知情权范畴； 二权说主张知情权包括知政权和社会知情权，因为个人信息知情权应当是一种隐私 权的隐私知悉权能。还有将知情权定义为自然权利中的知情权、道德权利中的知情 权和法律权利中的知情权j 这几种学说中对知情权内容的界定比较宽泛。比如社会 知情权，人们从社会中得知有关信息是人的自然本性，人一出生就有了解自己和外面 世界的欲望。如果从这方面来界定知情权的范围，那么知情权就是一种知的自由，一 种“法不禁止即自由”的自由，也就是一种认识事物的权利，一种不可剥夺的自然权 利，而人类历史就是一部认识世界和改造世界的历史。如果这种认识世界的自由也可 以称之为知情权的话，知情权的历史显然被人为拉长了。但也不可否认这种知情权的 界定有助于论证知情权的正当性，因为它是把知情权当作一种自然权利来界定的。自 然权利是一个较为抽象的权利，它是一种在人们受n # i - 来压迫的时候反抗压迫和暴政 的政治哲学和手段。实证法的正当性需要自然法的辩护，从论证知情权的正当性的角 度来说，知情权的范围固然可以如此界定。但是依据自然法理论，法律没有规定的权 利并不表明人们不能享有。从经济学的角度上讲，制定法律和执行法律都是需要成本 的，在没有法律明确保障的情况下人们就可以自由的生活，那么法律有何必要去介入 和过多的干涉人们的生活呢? 所以，如果对于知情权范围的界定过于宽泛，使之成为 一个无所不包无所不在的权利，将会使知情权原有的个性丧失，民众也不会予以尊重， 从而也会丧失它在实证法上应有的作用和意义。比如，广义的知情权对象既包括官方 消息、官方情报，也包括非官方的消息、情报。获取官方的消息明确了官方提供消息 的义务，这一点不难理解，但是对非官方的消息，非官方的组织和个人是否有法定义 。王利明：人格权法新论，吉林人民出版社，1 9 9 4 年版第4 8 8 页。 圆张新宝：隐私权的法律保护( 第_ 二版) ，群众出版社2 0 0 4 年版，第9 1 - 9 3 页。 郭卫华：新闻侵权热点问题研究，人民法院i i 版社2 0 0 0 年版，第1 2 2 页。 回刘杰：知情权与信息公开法，清华大学出版社2 0 0 5 年版，第2 6 - 3 8 页 5 山东大学硕十学位论文 务向毫不相干的人提供有价值的消息呢? 再以社会知情权为例，有的学者认为社会知 情权“是指公民依法有权知道其所感兴趣的各种社会现象、商业信息的权利。如公众 对体育新闻的知情权，消费者对商品的知情权，股东对股东会会议纪录和公司财务状 况的了解权。 公众对体育新闻感兴趣，但不能因此规定运动员有向公民提供消息的 义务；消费者有对商品的知情权，但并不表明商家有义务向与它没产生消费关系的人 员告知商品情况；而股东知情权是公司法上的权利，实质上是一种私法上的约定，而 约定的权利只要不违法即为有效。所以社会知情权中的非官方消息，要么非官方的组 织和个人没有义务提供，公民获取的消息实际上是由他人自愿提供的，这种所谓获取 消息的权利没有对应的义务主体；要么公民获取消息的权利只是平等主体之间的一种 约定，二种权利的交换。上述知情权范围的界定将三种不同性质的知情权融合在一起 了。第一种知情权的性质是公法领域内的，是有明确义务相对人的知情权，是一种积 极权利，知情权人只要提出要求，义务人必须主动予以满足，否则要承担相应责任。 第二种性质的知情权是私法领域内的，它的根据是私法规定和私法行为，比如民事合 同中的知情权、夫妻知情权等。社会知情权和个人信息知情权都是一种私法领域内的 知情权。第三种性质的知情权是一种消极的自由权，是公民的一种自然权利。它是一 种知晓的自由，一种可以排除他人妨碍去追求知识的权利。这种不受他人干涉的求知 的权利实质上是一种自由权，是一种消极权利，它的内容与言论自由、思想自由等是 重叠的。因此，为了清晰地界定知情权概念，有必要对知情权概念进行重新厘定。 首先，知情权具有自然权利的性质，其内容与一部分自由权存在重叠，从知情权 的发展历史看，这部分知情权显然不是当初人们争取知情权斗争的本义。知情权概念 的出现是新闻工作者为了对抗政府的官僚主义和秘密主义争取新闻自由、言论自由的 结果，而政府钳制新闻舆论、控制新闻媒体直接侵害的是新闻自由和言论自由，间接 则会侵害公众的知情权，而知情权的背后是人民主权原则的体现。这一权利层次表明 不能把知情权等同于自由权，自由权具有根本性和不可让渡性，而知情权则是可以让 渡的。自由权好比是一位母亲，她会看着自己的孩子长大独立走向外面的世界而不希 望自己的孩子永远呆在自己的身边。因此知情权应当有自己独立的领地，而不是去回 归母亲的怀抱。对知情权的领地应当主张其纯粹性、独立性、积极性，保留其本来面 目和自身个性，使之不与其它类别的权利内容相重合，将消极的自由权内容从知情权 。翁国民、汪成红：论隐私权与知情权的冲突，载浙江大学学报：人文社会科学版2 0 0 2 年第2 期，第3 3 3 9 页。 6 山东大学硕：七学位论文 的范围中清除出去。当然，清除自由权的内容并不是要否认知情权具有自由权的性质， 自由也往往意味着权利，也不是要否认知情权具有基本人权的性质，只是想让知情权 有一块属于自己的领地。就如同一个国家领地的划分并不能影响到它具有主权独立的 特性，知情权范围的限定并不会影响到知情权作为自由权和基本人权的特性。 其次，从实证法角度按照知情权存在的法律领域来进行界定知情权概念，即将其 分为公法领域内的知情权和私法领域内的知情权。公私法域的划分起源于罗马法，罗 马法学家乌尔比安首次从理论上提出了公法与私法的划分，乌尔比安在学说编纂 里指出：“公法是关于罗马帝国的规定，私法则是关于个人利益的规定。 虽然目前 出现了公法私法化和私法公法化的现象，甚至出现了社会法所谓的第三法域，但这些 都不足以动摇公私法划分在大陆法系中的基础地位，社会法的分类也是以公私法分类 为基础提出来的概念，其内涵实质上也包含在公私法体系之内。因为天下之事无非公 私二字，为社会也是为公，对社会利益的调整最终也是要依靠公权力和私权利的的行 使来调整，因此梁慧星先生在谈到公法与私法的分类时，引用德国学者基尔克的观点： “公法与私法的区别是今日整个法秩序的基础。旧所以从公私法的角度来区分知情权 与隐私权，其好处在于一是将知情权划分为公私两域能够使知情权的范围得到周延。 因为无论是“五权说 、“三权说 还是“二权说 都无法完全涵盖知情权的内容，也 跟不上知情权扩张的步伐。广义知情权的定义虽然能够涵盖知情权的全部但没有对知 情权进行适当的区分因而对人们的实际指引作用不大。二是这种公私法域的划分是从 性质上对知情权进行定义，有利于人们找到法律救济的途径，公法与私法的救济方法 是不同的，同是知情权但由于性质不一样救济方法就不一样。三是这种知情权与隐私 权的公私划分有助于人们清晰地认识知情权与隐私权的冲突领域，确立二者的法律界 限，因此可以将知情权分为公法领域与私法领域并以此审视知情权与隐私权的法律界 限。虽然最初的知情权是纯粹在公法领域内讲的，而私法领域内的知情权概念则是起 源于公法领域内的知情权概念。但知情权发展到今天，在概念使用上已经超出了公法 领域的范围，故不能再拘执于公法范围内。 公法领域内的知情权产生于人权保障的理念，是人民主权原则的体现，其目的和 意义在于实现自由、平等、民主和法治等宪政价值，是民主政治社会的基本标志，是 公民的一项基本宪法权利，也是一种积极权利。公法领域内的知情权的首要意义在于 。江平、米健：罗马法基础，中国政法大学出版社1 9 9 1 年版，第9 页。 。粱慧星：民法总论，法律出版社2 0 0 1 年版，第3 4 页。 7 山东大学硕上学位论文 确保公民和其它私人组织知道公共权力机关和他们的代表和“正在做什么，已经做 了什么，为什么这么做。 因此，公法领域内的知情权主要指获取公共权力机关消息、 情报或信息的权利，知政权应当是它的一部分。而私法领域内的知情权是指个人和其 它私人组织获取有关非公共权力机关消息、情报或信息的权利。私法领域内的知情权 是出于私人之间的约定或者是私法规定而产生的权利，它与公共权力机关没有直接的 联系。从公私法角度做出这种区分后就可让人们在行使权利的时候就会清楚义务指向 的对象是谁，公法领域内的知情权义务人是公共权力机关，而私法领域内的知情权义 务人是作为平等主体的与自己相对应的另一方当事人。做出这种区分后也会让公众明 白当今推进知情权建设的主方向是在哪里，维护自己的基本权利。 二 隐私权概述 自古以来，人人皆有羞耻之心，都有着自己不愿为他人所知的秘密，都有着不愿 为他人干涉的私人领地，但在普天之下莫非王土、率土之滨莫非王臣的古代专制社会 这种要求是不能得到保障的。在西方虽然有着风能进雨能进国王不能进的法律传统， 但真正做到完全保障公民个人隐私则要到1 9 世纪末。一般认为，正式在法律上提出 隐私权概念的是美国著名私法学家萨缪尔沃伦和路易斯布兰戴斯，他们在哈佛 大学法学评论上发表了一篇论隐私权的文章，在该文中，作者认为隐私是一种 独处的权利，以及保持自己个性的权利。在1 9 0 3 年之前，美国对隐私权的保护主要 利用宪法修正案中有关言论、新闻、集会自由的权利、阻止军人在私人住宅中宿营的 权利、不受不合理搜查的权利以及拒绝自我控诉的权利的法律条款。此后，美国纽约 州才通过立法部分承认了隐私权。而且这时的隐私权还只是一种普通法上的权利，到 2 0 世纪6 0 年代，隐私权逐渐成为一种宪法上的权利，法官通过一些案例解释宪法第 四修正案，从而扩张了对个人隐私权的保护。从1 9 6 8 年到1 9 7 8 年，美国国会就制定 了六部法律来保护个人的信息隐私，隐私权从纯粹私法上的权利渐渐转化为兼具公私 法性质的权利，上升为宪法上的一项基本人权。 国见【荚】阿丽塔l 艾伦等：美国侵权法：学说、判例与立法，冯建妹等译，民主法制出版社2 0 0 4 年版，第 1 4 1 5 页。 见【美】阿丽塔l 艾伦等：美国侵权法：学说、判例与立法，冯建妹等译，民主法制出版社2 0 0 4 年版，第 2 7 3 7 页。 8 山东大学硕士学位论文 对于隐私权概念的研究，由于隐私权概念应用广泛，以及各国文化风俗的不同， 学者们对隐私权的定义也不尽相同。英国牛津法律大辞典将隐私权解释为：“不 受他人干扰的权利，关于人的私生活不受侵犯或不得将人的私生活非法公开的权利要 求。 我国学者意见不一，张新宝先生认为：隐私权是指公民享有的私人生活安宁与 私人信息依法受到保护，不被他人非法侵扰、知悉、搜集、利用和公开等的一种人格 权；姚辉先生认为：隐私权是自然人就自己个人私事、个人信息等个人生活领域的情 况不为他人知悉，禁止他人干涉的权利；王利明先生认为：隐私权是自然人享有的对 其个人的、与公共利益无关的个人信息、私人活动和私有领域进行支配的一种人格权。 圆上述学者是从私法的角度把隐私权作为公民的一项民事权利来分析定义的，但是隐 私权又是一项基本人权，没有基本人权的保障，隐私权作为一项纯粹的民事权利，将 是一座漂离大陆的孤岛，明显会底气不足随时有淹没于大海之中的可能。因此从基本 人权的角度对隐私权下一个定义也至关重要。在这方面王秀哲博士在他的博士论文 隐私权的宪法保护中对隐私权下了一个比较好的定义，他认为隐私权是自然人对 于私人信息自我控制、不被非法利用，私人事务自主支配、不受侵扰和私人活动自主 决定、不被侵犯秘密的自由权。 王秀哲博士的论文强调了对隐私权的宪法保护，从 宪法基本人权的视角来审视隐私权，这也是由于现代社会国家权力的扩张，带来了对 于个人从摇篮到坟墓的全面关照，并借助于科技信息的力量，政府权力几乎可以进入 所有的私人生活领域，所以隐私权的宪法保护价值才真正凸显出来，防止国家权力对 个人权利的侵犯。学者们对隐私权的不同认识说明隐私权既存在于公法领域是一种宪 法保障的基本人权，同时又存在于私法领域是一种私权性质的民事权利。如上所述， 知情权的性质分别体现于公私法两大领域中，而知情权与隐私权有着天然直接的关联 对立关系，所以隐私权也应当分为公法领域内的隐私权和私法领域内的隐私权。公法 领域内的隐私权概念以王秀哲博士的定义为根据即：隐私权是自然人对于私人信息自 我控制、不被非法利用，私人事务自主支配、不受侵扰和私人活动自主决定、不被侵 犯秘密的自由权，是一种宪法基本权利。而私法领域内的隐私权概念以王利明先生的 定义为准即：隐私权是自然人享有的对其个人的、与公共利益无关的个人信息、私人 活动和私有领域进行支配的一种人格权。 。牛津法律大辞典( 中文版) ，光明日报i f 版社1 9 8 8 年版，第7 1 9 页。 函翁国民、汪成红著：论隐私权与知情权的冲突，载浙江大学学报：人文社科版2 0 0 2 年第2 期，第3 3 3 9 页。 。见王秀哲：隐私权的宪法保护，苏州大学法学院2 0 0 5 年博士论文，第1 8 - 2 5 页。 9 山东大学硕 ：学位论文 综上所述，知情权和隐私权的历史表明，知情权最初作为一种公法领域内的权利 用以对抗政府的秘密主义，确保民众能够及时有效地监督政府，而随着社会的发展， 知情权的内容逐步渗透到私法领域，成为民众一项基本的民事权利。隐私权恰巧相反， 其最初只是作为一项普通法上的民事权利而被提出来的，但随着人权事业的发展，其 又逐步上升为一项基本人权进入到公法领域，这种公私法之间的相互交融既体现着权 利体系对人们进行保护的全面性，也给人们对知情权和隐私权概念的界定带来了启 示。区分公法领域内的知情权和隐私权以及私法领域内的知情权和隐私权有利于人们 正确认识隐私权和知情权的概念，防止人们产生概念上的混淆，也有助于人们审视公 众知情权和公务人员隐私权之间的冲突。 i 0 山东大学顾t 学位论文 第二章公众知情权与公务人员隐私权的冲突 一知情权与隐私权冲突的具体表现 在现实生活中存在着大量的权利冲突，这是因为人的利益需要和价值需求是一种 天生的本能，而现实中资源却又是有限的和不可自然生成的，必然造成人们之间的竞 争和争夺，法律则为了保障人们之间的有序竞争而产生的，但由于人类生活的复杂性， 法律不可能完全如分蛋糕一样那样明确具体地分配每一个人的利益，而且这样也会隔 裂人们之间的联系。权利冲突一般是指法定权利之间的冲突，双方均有法律作为依据， 权利客体具有相互性，一方权利的实现须以另一方的权利让渡。权利冲突主要表现在 实然层面而非应然层面，存在于权利的使用和实现当中。而在应然层面下，一方面由 于法律本身就是一个价值取舍、利益衡量的结果，基于法律的整个价值秩序，法律对 所有权利均以同等保护，其冲突并不会跃然于纸上，权利之间的关系类似于井水不犯 河水，权利在此意义上讲其存在是绝对的，是人格的基本组成部分，是不存在冲突的。 卡尔韦尔曼说“在法庭对传统的权利重新解释并赋予新的含义之前，法律中是不存 在真实的权利冲突问题的。所以在一个完整的、系统的法律体系中，权利冲突很少见。 而之所以会出现所谓的基于现存法律的权利冲突，关键在于这些所谓的权利冲突仅仅 是表面的或者不真实的 。在现实中，由于知情权与隐私权的活跃，并且由于“知 与“隐”的直接对抗性，知情权与隐私权的冲突表现得更为突出。可是由于认识角度 的不同，学者们对于知情权与隐私权之间是否存在冲突意见还是不一的。比如有的学 者认为二者具有天生的对抗性，隐私权具有保守、封闭、自控的特点；而知情权有公 开、开放、外向的特点。江平先生认为，隐私权和知情权二者并无冲突之处，其理 由是，全社会的信息可分为两部分：法律保护的信息，如国家机密，法人商业秘密及 个人信息：法律不予保护的信息。因为隐私权的客体为法律保护的信息，而知情权的 客体为法律不予保护的信息，故二者是不会冲突的。 江平先生从立法角度将知情权 。转引自葛明珍：论权利冲突，中国社会科学院2 0 0 2 年博士论文，第6 8 页。 。马薇薇：公众人物隐私权与公众知情权。载新闻爱好者2 0 0 4 年第l 期，第3 4 页。 西江平：民法学，中国政法大学出版社2 0 0 2 年版，第2 9 8 - - 2 9 9 贞。 山东大学硕上学位论文 与隐私权明确分开，有助于人们对二者进行一个静态的直观，认识知情权与隐私权的 界限。知情权与隐私权之所以产生冲突终究是立法不清的结果，如果能从立法上清晰 确定二者的法律界限，那么冲突就可以避免，因此要想确定知情权与隐私权的法律界 限离不开法制的建设。但有一个不可否认的事实是知情权与隐私权目前尚无法从立法 上完全分清二者之间的界限，法律的规定仍然是概括性的而不是完全列举的，所以导 致在现实中知情权与隐私权发生冲突，这应当是在实然层面的冲突，是权利所蕴涵的 利益冲突。而且随着人们权利意识提高和公共兴趣的增长，知情权与隐私权的冲突越 来越多，比如艳照门事件，2 0 1 0 年发生的局长日记门事件等等。如前所述，知情权 和隐私权分别存在于公法领域内和私法领域内，那么其冲突必然存在于公法和私法、 知情权与隐私权的平行和交叉之中。 一是在公法领域内的知情权和公法领域内的隐私权之间不存在冲突。公法领域内 的知情权是公民的宪法基本权利，公法领域内的隐私权也是公民的宪法基本权利。而 “宪法权利，又可称为宪法上的权利，是宪法所确认并保护的权利。宪法的属性和宪 法学原理决定了宪法权利是个人持有的抵制政府侵犯、限制与约束政府各机构的一种 权利。”宪法基本权利是为了保障个人权利、制约政府权力的，公法领域内的知情权 作为一种宪法基本权利是为了对抗政府秘密主义和专制主义的，而公法领域内的隐私 权从基本权利角度看也是一种对抗国家侵犯个人隐私和自由的自由权，都是指向国家 的，作为基本权利二者之间是否存在冲突? 对于基本权利之间是否存在冲突的问题， 有的学者总结了一下，大体有三种观点即“泛化说 、“虚无说和“介入说。“泛 化说是指几乎所有法律权利的冲突都可以推及为基本权利的冲突，所有法律冲突都 在基本权利冲突射程之内，二者之间没有明确界限，基本权利冲突涵盖了一切法领域 的冲突。“虚无说”是指所有的冲突都是法律权利冲突，没有基本权利冲突。“介入说 是指公权力介入私法权利冲突之前，所有的权利冲突均为私法权利冲突，一旦公权力 介入其中，该私法权利冲突旋即转变为基本权利冲突。权利之间即使有冲突也应当 存在于实然层面存在于现实权利的运用当中。宪法基本权利的运用是国家机关依宪行 政、制定法律、公正司法、保障公民基本权利的法治过程。宪法的基本作用是约束国 家权力，宪法基本权利指向的对象是国家权力，目的在于确保公民的基本权利不受到 国家权力的侵犯。基本权利的关系是公民与政府之间的关系，其冲突也必然存于公民 国郑贤君：试论宪法权利，载郑贤君：摹本权利研究，民主法制出版社2 0 0 7 年版，第3 l 页。 。李样举：基本权利冲突观点评析兼论基本权利冲突存在的守问，载阴山学刊2 0 0 9 第5 期，第3 4 3 5 页。 1 2 山东大学硕士学位论文 与政府之间，而作为公民与公民之间在基本权利上是不应当有冲突的，即使有也只是 一种假象。比如在现实中，公民要求政府公布相关信息，这是公民基本的知情权要求， 而政府以信息中存在有关个人隐私为由不予公布，这就存在一个两难现象，即如果政 府不公布信息就会侵犯公民的知情权，如果公布信息则会侵犯有关公民的隐私权，这 就在形式上造成公民与公民之间的基本权利冲突，这实际上是人为在公民之间制造一 种分裂，而其实质是政府有关部门侵犯了公民的基本权利却把冲突转移到了公民身 上。公民的隐私已经存在于政府手中的事实说明要么是政府没有合法依据侵犯了公民 的隐私，要么该公民对此部分隐私不享有私法领域上的隐私权( 其作为基本人权的隐 私权并没有丧失，政府无权剥夺，其他公民当然更没有资格侵犯) 。如是前者说明是 政府先侵犯了公民的隐私权利既而又以此来绑架其他公民的知情权，进而又造成公民 基本权利冲突的假象；如是后者则说明政府有合法理由知道相关公民的隐私，必然是 为了公共利益，而其他公民行使知情权监督政府必然也是为了公共利益，政府可以知 晓相关隐私，而作为国家主权的最终主宰者一人民更有权利知晓。政府侵犯公民隐私 权的行为有两种表现，一种表现为“合法侵犯”即政府不正当地出台了相关法律，该 法律违背了宪法，但在形式上政府有所谓的法律依据，因此表现为合法侵犯，这种侵 犯具有普遍性实质上就是侵犯了公民的基本权利。另一种是直接地非法侵犯，没有任 何法律依据政府侵犯了公民的隐私权，这种情况除非表现为政府的大规模非法侵犯公 民的人权，一般只是政府的个别部门和人员的行为所致，公民可以以民事权利被侵犯 为由提起相关的行政诉讼或者民事讼诉来解决纠纷，不会产生宪法基本权利被侵犯剥 夺的问题。在合法侵犯情况中，政府违宪，其行为是针对所有人的，所有公民会运用 宪法基本权利与政府抗衡，在公民之间不会产生基本权利上的冲突。在非法侵犯中， 政府有关部门和人员侵犯了公民的民事权利，是政府的公权力和公民的私权利发生了 碰撞，而公众如果要求知悉包含公民