（法学理论专业论文）试论当代中国村民自治权的法律保障.pdf

中南民族大学硕士学位论文 i 摘 要 村民自治制度是社会主义基层民主政治的重要制度，村民自治权是村民自治 制度中的重要概念， 只有保障了村民自治权，才能更好的促进村民自治的民主化、 法治化进程。目前，对于村民自治的研究很多学者都是从社会学或政治学的角度 给予阐述的。本文试图从法学的角度，以村民自治权作为研究的切入点，对村民 自治权法律保障的相关问题进行探讨，以期对完善我国村民自治制度，保障村民 自治权的实现有所裨益。 文章除了引言部分外，分为三个部分： 第一部分：分析村民自治权的概念。本章从村民自治的界定入手，阐述村民 自治权的概念和特征。村民自治是村落居民遵守法律和村民公约或章程自主地决 定管理自身事务，村民自治权则是村民通过村民个体或者村民自治组织依法处理 与村民利益相关的村内事务的自治权利。笔者认为，村民自治权的特征表现为： 权利的法定性、主体的双重性、内容的多样性。村民自治权的主体包括村民个人 和村民集体；村民自治权的行使内容包括选举权、管理权、决策权、监督权等。 第二部分：考察中国当代村民自治权的法律保障的状况。村民自治权的法律 保障虽然经历了产生，发展与完善的过程，但是，目前我国村民自治权的法律保 障依然存在一些问题，这些问题突出表现在：民主选举权中的贿选界定，贿选的 处罚措施；违反民主决策行为的法律效力的确定；民主监督机制的失落等。 第三部分：提出完善我国村民自治法律保障的建议。针对村民自治权法律保 障存在的问题，完善我国村民自治权法律保障应当：明确界定贿选的概念、明确 贿选查处主体的权责规定、明晰贿选的相关处罚规定；确认违反民主决策行为的 效力、健全村委会成员违反民主决策的民事赔偿制度、建立具体完备的村民会议 制度；完善民主监督机制的建立；扩大行政诉讼的受案范围等。 关键词：村民自治 村民自治权 法律保障 试论当代中国村民自治权的法律保障 ii abstract villager autonomous right is an important concept of villager autonomy, the process of villager autonomy can be promoted both in democratization and in law only if the exercise of the villager autonomous right is ensured. currently, the researches of villager autonomy are mainly elaborated in the field of sociology and politics. as an institution of law, less attention has paid to the villager autonomy by the jurists. this study based on the view of law, and take villager autonomous right as a breakthrough, to systematically and comprehensively identify and analyze different legal issues in the exercise the villager autonomy, the author tries to provide legal suggestions and measures to solve the conflicts existed in reality, thus avoid the research flowed as an empty talk. the whole thesis is divided into four parts besides the introduction: the first chapter is a general analysis of villager autonomous right. this chapter first defined the concept of villagers autonomy, and then deduces the concept and the characteristics of the villager autonomous right, which provides a comprehensive and systematic summary of villagers autonomous right. the villager autonomy is defined as the village inhabitants independently decide and manage their own affairs according the law and the villager convention or the regulations. thus, villager autonomous right is the right for villagers to legally handle the affairs through the villagers autonomous organization, which interrelated to the interests of villagers among their own. the author thinks the villager autonomy has been realized through the exercise of villager autonomous right by the main body of villager autonomy, the main body of autonomous right is the main body of autonomy, so the individual villager is the main body of villager autonomy. however, while the villagers exercising their collective rights; the sub- main body was represented by the villager collective. the content and methods of villager autonomy are democratic election, democratic decision, democratic management and democratic supervision. being the main body of the rights, different kinds of rights which including the rights to elect and being elected, the right of making democratic decision, the right of making democratic management, the right of making democratic supervision, etc., are exercised by the villagers. villagers autonomous right embodied the villagers greatly appeal for the ideas of liberty, demarcation and rights. 中南民族大学硕士学位论文 iii the second chapter first analyzed the four different stages of legal guarantee of chinese villager autonomous right, and then analyzed the current situation of the legal guarantee of villager autonomous right of contemporary chinese villager autonomy policy. during the process of villager autonomy, however, conflicts are inevitable while manage the public affairs and caused by the right of individual villager. conflicts, infringement and excess of power are common in reality. the third chapter tries to find out the root of the deficiency of the current relief system. the problems are accountabilities are not clear, relief procedures are not standard, and the channels for relief are not open. according to the above analysis and reflection, improved measures and reasonable framework are proposed: it is urgent and necessary to clearly define the range of right of the relevant main body in running the villager autonomy; set scientific and reasonable procedures and criteria to exercise the villager autonomous right and to get relief; build up comprehensive accountability system, and enhance the legal remedies system of villager autonomous right, etc. key words: villager self- administration villagers autonomy legal protection 中南民族大学 学位论文原创性声明 本人郑重声明：所呈交的论文是本人在导师的指导下独立进行研究所 取得的研究成果。除了文中特别加以标注引用的内容外，本论文不包含任 何其他个人或集体已经发表或撰写的成果作品。对本文的研究做出重要贡 献的个人和集体，均已在文中以明确方式标明。本人完全意识到本声明的 法律后果由本人承担。 作者签名： 日期： 年 月 日 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定，同意 学校保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版，允许论文 被查阅和借阅。本人授权中南民族大学可以将本学位论文的全部或部分内 容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存 和汇编本学位论文。 本学位论文属于 1、保密，在_年解密后适用本授权书。 2、不保密。 （请在以上相应方框内打“”） 作者签名： 日期： 年 月 日 导师签名： 日期： 年 月 日 中南民族大学硕士学位论文 1 引 言 （一）研究背景 随着村民自治的发展， 尤其是 1997 年 中华人民共和国村民委员会组织法 （以下简称村民委员会组织法）的修订提上立法日程之后，我国村民自治才 引起国内外人士的广泛关注。相继发表的有关专题论文已达 2600 多篇（详见期 刊网），出版的专著已有数十部1。这种研究，都从对村民自治产生的历史背景、 发展进程、运作方式、概念、内容的阐释，发展到对村民自治的本质、内涵，村 民自治与民主政治的关系，村民自治与农村集体经济组织的关系，村民自治与基 层政权的关系等更深层次的研究，涉及政治学、社会学、经济学、历史学、管理 学和法学等领域。然而，从理论研究现状来看，对村民自治的研究视角依然多立 足于政治学和社会学角度。虽然也有一些法学学者对这一问题进行研究，但基本 上仍多从制度的角度加以分析，“法的味道”比较淡2，现有的研究多着眼于自治 制度，对村民自治权的专门研究比较薄弱。 党的十七大报告提出，发展基层民主，保障人民享有更多更切实的民主权利； 同时要发挥亿万农民建设新农村的主体作用。既然强调“主体作用”，就要不断 增强农民的民主法制意识和政治参与意识，确保农民群众真正享有知情权、参与 权、表达权和监督权，即依法享有广泛的自治权利。这就要求各方面从认识上重 视与尊重村民的自治权利，将其视为发展基层民主的必备要素，从而实现好、维 护好和发展好广大农民群众的根本利益。 村民自治的发展重心已由组织重建走向村民权利，使新世纪以来有关村民自 治权利被侵害的上访事件急剧增加。在一些地方的群众来信来访的案例中，有关 村民自治权利被侵害的比例占第二位，仅次于农民负担。3这种现象一方面说明， 村民自治权作为村民一项基本民主权利正在愈来愈深地进入乡村社会生活之中， 成为村民政治生活方式的重要内容；另一方面也说明，对村民自治权利的保障也 需要进一步的加强。特别是对于中国这样一个缺乏民主传统的国度，对于微观改 革与宏观改革不相配套的治理体制，对于经济文化相对落后的农村，村民自治权 利的保障更为重要。因此，进入新世纪，深化村民自治的重要内容之一，就是由 组织重建走向权利保障。 现代社会的发展表明， 一个只有民主没有法制的国家，不是一个完整的国家， 只有民主没有法律规范，就会使社会发展陷入混乱。因此，法律是规范人们行为 的准则。村民自治是在中国共产党的领导下，进一步扩大基层民主的一种尝试和 1何泽中：当代中国村民自治，湖南大学出版社 2002 版，序第 3 页。 2参见郭道晖：论权利推定，中国社会科学1991 年第 4 期。 3杨文：关于当前群众性上访的调研报告，改革内参2006 年第 15 期。 试论当代中国村民自治权的法律保障 2 民主实践活动，在村民自治的实践中，一方面要积极培育广大农民的民主意识和 民主行为。另一方面，要针对村民自治出现的问题，适时地有针对性地提供法律 的支持与保障。本文把“村民自治权”作为研究的切入点，对村民自治权中出现 的一些法律问题进行一定的分析研究，并提供相应的法律完善建议。 （二）国内研究综述 当前在理论上对村民自治做了诸多探讨，但因为法律规定的不完善，村民自 治的制度化要素还未完全成熟，因此，在实际运作过程中产生了许多令社会学界、 法学界和政治学界都普遍关注的问题，如自治组织是如何代表村民行使自治权； 如何处理自治组织同村民会议的关系；如何保证村委会依法行使自治权，维护村 民的合法权益等等。 没有村民自治权就没有村民自治制度，村民自治制度的确立就是在法律上确 认了村民自治权。 1它是村民自治制度中的一个重要概念，也是被当前立法和理论 研究有所忽视的概念。我国宪法和法律中没有对村民自治权概念的任何提及，在 村民自治理论界，对“村民自治权”的专门、细致而系统的研究也比较薄弱，这 与村民自治在政治学和社会学领域的热烈讨论形成了鲜明对比。作为自治权的行 使主体是村民个体抑或村民集体？现实中村民自治权法保障存在着什么问题？如 何加强救济和保障等法律问题迫切需要法学界作出回答。 论及村民自治权的著作并不多见，有的也只是在谈论村民自治的时候，有所 涉猎，如何泽中在当代中国村民自治中提到了：村民自治权的涵义和范围， 还有村民自治权的实现原则、村民自治权的实现载体、村民自治权的实现方式， 还分析了侵害村民自治权的主要表现、村民自治权的救济等， 2但像这样著作并不 多见。理论研究以论文居多，论文多是从当村民自治权受到侵害后的救济保障方 面论述的。比如：来君的论基层村民自治权的司法救济 ，分析了村民自治权司 法救济的必要性和可行性， 提出了完善司法救济制度和构建司法救济体系的设想； 王德志的对村民自治权的完善和保障，就是从村民自治权的内容、组织形式 出发，谈对村民自治的推动和对村民自治权的保障；卢福营的构建合理的村民 自治权利救济机制，认为由于侵权行为的不同也应该有不一样的救济方式，主 张建立以自治救济和司法救济为主，多种救济方法和渠道有机结合的自治权利救 济体系，其中还提到了现阶段加强政府救济制度的必要性； 白呈明、陈小莉的对 村民自治权的法律救济的思考 ，提到保障村民自治权在于提供有效的法律救济， 强调立法规制和司法救济，认为立法规制的重心不在国家法而在民间法，司法救 济不单在于技术层面地加强，主要在于观念的转变；陈雪琴的村民自治权的失 1管欧：地方自治新论，台北五南图书出版公司 1972 年版，第 2 页。 2何泽中：当代中国村民自治，湖南大学出版社 2002 年版，第 53 页。 中南民族大学硕士学位论文 3 落与回归，以村民自治主体为切入点，分析村民自治失落的原因，进而提出一 些权利救济方式的完善，她认为应该要明确村民为行使权利的主体；还有王书成 的村民自治权规范体系之完善，叙述村民自治权的保障离不开作为其基础的 系统化的规范体系，强调处理好国家层面规范，地方层面规范与“村规民约”之 间的相互关系等。对于村民自治权的界定，和行使范围，也只是略有说明，对村 民自治权的双重属性就没有过多地提及。 村民要真正行使自治权，还必须理解村民行使自治权的两种方式，一种是通 过村民个人可以直接参与行使自治权利，如参加村民会议的权利，村民监督权利 等；另外一种必须集体行使的，必须通过村民会议或村民委员会，或者符合一定 数量的村民才可以行使，如涉及村民利益的重大事项的管理权、决策权、村规民 约的通过和罢免权等的行使。全体村民行使自治权又不可能脱离个体的权利，离 开了村民个人的参与，村民集体也就不存在，村民自治就成为一句空话。因此， 两者应当是互为依存的，不需要将村民集体和村民个人分裂来看。 本文主要是从理论与实践相结合的角度，对村民在行使自治权过程中产生的 法律问题，也就是村民自治法律保障中出现的问题，做一些粗浅的探讨，以期对 村民自治权有效行使有所帮助。 试论当代中国村民自治权的法律保障 4 一、村民自治权的概念分析 （一）村民自治权的界定 法制的逻辑是以人权为中心而展开的，村民自治也是以村民权利为中心而展 开的，其最终目的也是村民自治权的实现。要研究村民自治权，首先应该了解什 么是自治、什么是村民自治。 自治的本意是自己管理自己，不受他人干涉，自治作为政治概念与专制集权 相对应， 是指一定的主体有权自主地处理自身范围内的事务， 该权力受法律保障。 村民自治就是村落居民有权遵守法律和村民公约或章程自主地决定管理自身事 务，其他组织和个人非因法定事由不得干涉。在我国，村民自治是社会主义基层 民主的具体体现，农民享有村民自治权正是基层民主的象征。 中国宪法和法律中， 没有关于村民自治的定义，只有村民委员会的定义。 宪 法第 111 条规定：“城市和农村按居民居住地区设立的居民委员会或者村民委 员会是基层群众性自治组织”。村民委员会组织法第 2 条规定：“村民委员 会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、 民主决策、民主管理、民主监督”。 在目前的学理讨论中，对村民自治的定义一般都是从现行的宪法和村 民委员会组织法关于“村民委员会”的界定中推导出来的。大概可以归纳为这 样的几种观念： 一种是“中国农村村民自治是农村基层人民群众自治，即村民通过自治组织 依法办理与村民利益相关的村内事务，实现村民的自我管理、自我教育和自我服 务。它包括以下内容：（1）自治的主体是农村村民，村民享有自主管理本村公 共事务的民主权利；（2）自治的地域范围是村，即与农村居民生活联系十分紧 密的社区，这是农村社会最基本的组织单位；（3）自治的内容为本村的公共事 务和公益事业，即村务；（4）自治的目的是使广大农村居民在本村范围内实现 自我管理、自我教育、自我服务，有效地处理与村民利益密切相关的本村公共事 务，将社会主义民主落实到最基层，保证国家对农村基层社会的有效治理。”1 另一种则认为：“村民自治的含义，就是自我管理、自我教育、自我服务。 自治的方式就是民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。自治的主体是广大 村民，而不是只占村民少数的村民委员会成员。”2 还有一种是中国民政部负责指导村民自治工作的官员，对村民自治所下的定 1徐勇：中国农村村民自治，华中师范大学出版社 1997 年版，第 3 页。 2本书编写组 编著：村民委员会组织法讲话，中国法制出版社 1999 年版，第 21 页。 中南民族大学硕士学位论文 5 义：“村民自治的构成主要包含两个要件：一是农村社区，二是自治的主体。农 村社区指自然村落，自治的主体指村民群众。因此，村民自治的涵义是：一个或 几个自然村的村民，自己组织起来，在基层人民政府的指导下，依照国家的法律、 法规，进行自我管理、自我教育和自我服务，即由村民群众依法办理群众自己的 事情”。1 我国村委会组织法确立的自治是中国农村基层自治，属于非政权性质自治， 它具有以下特点：首先，自治组织本身不是政权机关，只行使单一的自治职能， 自治组织根据有关法律行使自治权，办理公共事务，手段具有非暴力强制性；其 次，自治的主体是农村人民群众，而不是地方；第三，自治的内容是村民依法参 与与村民利益直接相关的村务；第四，自治组织的领导人不属于国家公职人员， 而是从自治体成员中直接选举产生的本村村民，他们只根据协商享受一定经济补 贴；第五，村民自治的核心是自治权。 从法学视角来看，村民自治包含两层含义：从制度层面上说，它属于基层民 主的一种类型，是法律所确认的基层自治制度，它确认了村民自治权；从行为层 面上说，它是自治村范围内的村民民主行使自治权的活动，属于行使村民自治权 的法律行为。村民委员会组织法第 2 条规定：“村民委员会是村民自我管理、 自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管 理、民主监督。”该规定包含了村民自治的两大要素：自治和民主。村民自治权 体现的是自治要素，村民自治权的行使方式体现的是民主。由此可以看出，正是 由于村民自治制度的建立，才确认了村民自治权的法律地位，而村民自治权的行 使又外在地体现为村民自治， 村民自治和村民自治权是一种包容与被包容的关系。 权利是自治关系的内容之一，是自治的关键，它是一种理念，也是一种行为。 它由法律规定，并以法律保护之。权利反映了历史进程。随着社会经济形态的演 进，人类从完全不自由，到对少数人的自由，最后到所有人的社会自由的发展， 也就是人们从没有任何权利，到有一定范围的权利，最后到权利的广泛性。我国 是社会主义国家，国家的一切权力属于人民。宪法还把权利与义务一致的原 则作为一项宪法原则规定在条文中。中国农村广大农民有了宪法所规定的基本权 利，随着农村经济体制改革，农村结构变化，在权利理念支持下，要求享有具有 农村区域特点和村民为实现自身特定利益的权利，即村民自治权利。于是便有了 宪法规定的原则精神，有了村民委员会组织法规定的村民自己管理自己 的权利，即选举权、决策权、管理权和监督权等。法律对村民权利的确认，是对 村民权利理念的确认，也是对村民自由、民主追求的支持。 根据上文对村民自治的分析，笔者认为，村民自治权就是村民以村为单位， 通过个体本身或村民自治组织，在自治范围内依法处理与村民利益相关的村内事 1王振耀、白益华主编：乡镇政权与村委会建设，中国社会出版社 1996 年版，第 174- 175 页。 试论当代中国村民自治权的法律保障 6 务的自治权利。它包括以下要素：（1）村民自治权的主体是一定地域范围内的 全体村民，既包括村民个体，也包括以村为单位的全体集体。（2）村民自治权 的内容，主要是包括民主选举权、民主管理权、民主决策权、民主监督权等。 （3） 自治权的效力范围是村，即与农村居民生活联系十分紧密的社区1。（4）自治权 的目的是使广大农村居民在本村范围内实现自我管理、自我教育和自我服务，有 效地处理与村民利益密切相关的本村公共事务。 （二）村民自治权的特征 对于村民自治权的特征分析，有助于我们更准确地把握村民自治权的概念。 1 . 权利的法定性 权利是现代民主社会的基石和核心要素，其实现程度是社会进步的标志。权 利的形式要素是法定性，即权利应由法律规定，由国家强制力保障。正如马克思 所说的， 立法者不是去创造法律， 而是表述法律， 通过法定的形式和程序表述 “ 应 有权利” 或“ 已有的权利”，即记载现实的经济关系和社会关系罢了。 2法律通 过对村民自治权的认可，保护村民的行为选择自由和利益，为村民提供相对固定 的行为模式。 从村民自治权的立法上看，村民自治权是一种法定权利。村民自治权有法定 的界限，是通过法律明确规定，以法律规范存在的权利。村民个体单独对自治的 利益和村事务的表决权、建议权、申诉权、控告权等应当得到尊重和保障，村民 委员会、政权机关等均不得以任何理由侵犯。 现代社会是法制社会，自治权利只有经过法律确认后才能被国家强制力保 障，村民也要在法律范围内行使自治权，任何主体如果违反法律都应受到制裁， 而被侵害的村民自治权也将通过司法途径获得救济。宪法是制定其他法律法规的 依据，其规定了一国的各项基本制度。我国宪法规定农村实行村民自治制度，这 就确认了农民当家作主、处理自身事务的权利。 宪法和法律限定了村民自治环节中国家权力行使的范围。国家权力的一个突 出特征是扩张性，村民享有自治权本身是对国家权力扩张的阻滞，而且以宪法为 核心的法律体系可以明确规定村民行使自治权时国家权力行使的界限和被滥用的 后果。 村民自治权的权利保障离不开法律。由于利益的趋势，村委会成员往往有自 1中办发200023 号文件根据社会学理论以及我国的具体情况，给“社区”下了一个明确的定义：社区是指 聚居在一定地域范围内的人们所组成的社会生活共同体，它包含以下几个要素：生活在社区里的人群，地域 范围，社区组织及相关制度，必要的生活服务设施，社区内的居民有共同利益。参见时浩：社区是什么， 社区，2001 年第 2 期。 2文正邦：有关权力问题的法哲学思考， 中南民族大学硕士学位论文 7 身的利益追求，而忽视整体村民的利益，自治权利也存在被滥用的危险。现实中 更有可能存在自治组织只对自己负责，对其他任何主体都不负责的情形。不仅如 此，当村民自治权模式的设计并不能体现真正的民主时，其内部的组织机构同样 可能产生官僚主义。这些弊端都要通过法律制度设计才可能地得到弥补。 2 . 主体的双重性 有学者认为的村民自治权对社区或村内部来说，是自治体机关管理或办理本 村公共事务和公益事业的管理权，这种管理权对每个村民都有约束力。对社区或 村外部来说，就是排除政府机构干预村民自治事项的法律权利，“从每一个村民 对自治体或自治体机关的关系来看，法律对实行村民自治的赋权，不仅包括团体 意义上的自治权，还包括自治权行使方式上每一个村民享有的个体权利。”1所以 将村民自治主体明确界定为村民集体，且“是由户籍关系归属于村的全体村民所 组成。”2他们认为：村民自治是以村为单位的“村自治”，在法律上，实行自治 的“村”应当是村民自治的主体。因为不论从村民委员会组织法的规定，还 是从村民自治示范活动的实践经验来看，法律所保护的村民自治，实质上是保护 以自然村为基础的村民集体行使自治权，而村民个人是无法行使自治权的。村民 自治所涉及的事务必然都是涉及以村为单位的与全体村民利益相关的集体或者公 共事务。村民是通过村民会议选举产生村民委员会，通过村民会议，村民委员会 这两种组织形式来依法享有自治权，村民会议是村民自治的一种更高的自治组织 形式。 3如果如此认识村民自治权，得出村民自治的主体是村民集体也就可以理解 了。 但笔者认为，村民自治权的主体具有双重性。正如林来梵教授在探讨宪法权 利主体时谈到，“宪法权利的享有主体具有更加多样的复杂性，从其所具有的宪 法性质以及所享有的宪法权利的范围来看，大致可以分为一般主体、特殊主体和 特定主体”。4“特殊主体具有特殊的性质，从而不能享有一般主体所享有的所有 基本权利。而特定主体则是一般主体或特殊主体的转化形态，是享有某种或某些 特定的基本权利的主体。”5从这样的角度着眼，村民自治权的主体同样也可以分 为一般主体和特定主体。 一般主体就是作为个体的村民，特定主体就是村民集体。 从法学理论上来看， 马克思曾经明确指出：“无产阶级的第一批政党组织，以及它们的理论代表都是 完全站在法学的权利基础之上的。”6因此，权利是社会主义国家追求法治建 1崔智友：中国村民自治的法学思考，中国社会科学2001 年第 3 期。 2崔智友：中国村民自治的法学思考，中国社会科学2001 年第 3 期。 3参见金永柞、江河：论基层农村自治制度的进一步完善，政法丛刊1992 年第 3 期。 4张千帆主编：宪法学，法律出版社 2005 年版，第 156 页。 5张千帆主编：宪法学，法律出版社 2005 年版，第 156 页。 6马克思、恩格斯：马克思恩格斯全集(第 21 卷)，人民出版社 1965 年版，第 546- 547 页。 试论当代中国村民自治权的法律保障 8 设的一个重大的价值追求，对于需要全面发展的人而言，人之为人的条件是享有 权利，“没有权利就不可能存在任何人类社会，不论采取何种形式，享有权利乃 是成为一个社会成员的必备要素将人仅仅作为手段否定了属于他的一切东 西，也就否定了他享有任何权利，如果他不仅仅被视为手段，而是被作为一个其 自身具有内在价值的个人来看，他就必须享有权利。不仅仅是要有社会就要有权 利，而且若是要遵从普遍的低度道德标准的要求，就必须让每个人类成员都享有 权利。”1对于村民来说，村民作为权利主体而存在的基本人格状态，就是一切主 体活动的根源，也是村民参与到村民自治的必然要素。村民自治权是每个村民都 享有的权利，是否行使这种权利，如何行使这种权利，从理论上讲是村民的个人 自由。他人不得干涉，只要属于他的意志，且这种意志不为法律所禁止，就可以 自由地表达出来。 村民自治权包括村民个体单独即可行使的权利和必须由集体共同行使的权 利，而容易引起争议的则是民主选举权、民主决策权、民主管理权、民主监督权 等四项村民集体行使的自治权，它们都必须以民主的方式行使，而民主的行使方 式依赖的是个体的权利和个体权利的行使，虽然每一个个体都无法通过行使自己 的权利单独决定任何自治事务， 但并不能因此而否认村民个体是这些权利的主体。 “传统法学认为，权利的主体必须是可辨认的个体”，“近代以来的法观念体系 均立足于主体的意思，只有个之人才可能真正具有这种意思能力”。“某 些权利的行使形态似乎也表现为集体（或共同）形式的形态，然而，这些集体的 权利行使行为只是每个人通过共同行使其权利的方式而形成的，并不等于共同行 使这些权利的集体本身成为权利的主体。” 2村民个体在行使这些自治权时，虽然 是和其他村民同时进行的，但他却是独立做出自己的意思表示，并不强求与集体 保持一致。 如果使用“村民集体”这个概念作为村民自治主体，也应该只是说，在一定 的时候，村民个体通过一种契约的手段，给付了自己本身的自治权，来共同行使 权利，在行使这项权利的时候，村民集体就成为了村民自治权的表面载体，这只 是一种表面的权利主体或者可以称为是临时权利主体，也就是村民自治权的特定 主体。 3 . 内容的多样性 村民自治权是权利束，是多种权利的集合。根据权利行使的主体不同可以将 其分为个人单独行使的权利和集体共同行使的权利。 其中，个体单独行使的权利包括知情权、参与权、表决权、举报反映权等。 1英 ajl米尔恩：人的权利与人的多样性（夏勇、张志铭译），中国大百科全书出版社 1995年 版，第 154 页。 2林来梵：从宪法规范到规范宪法，法律出版社 2001 年第 1 版，第 83- 88 页。 中南民族大学硕士学位论文 9 比如知情权，即村民有权对村民自治中的各种事务进行了解，村民委员会组织 法第 22 条规定：“村民委员会实行村务公开制度”，村务公开可以保障村民 知情权的实现， 而村民知情权的实现又可以有效的保障村民其他自治权利的实现。 村民的知情权不仅限于村民委员会公布的资料，还包括对村民委员会的账册等资 料进行查阅，了解村民委员会工作的详细情况。村民委员会公布的只是一些财务 数据或财务报表，对于数据的构成及依据一般并不会公布，这样就使得村民很难 有效的对村民委员会的工作进行监督。村民只有充分了解村民自治组织的工作情 况，才能做出有效的监督，才能做出合理的评价和建议，完善村民自治中的工作。 还有一些是村民集体共同行使的权利，这也是我们主要关注的部分，从实际 操作上看，村民自治权主要是通过民主选举权、民主决策权、民主管理权、民主 监督权这四个方面来实现的。 （1）民主选举权。就村民自治权而言，民主选举权和被选举权是指村民有 直接选举村委会成员的权利，也有被选为村委会成员的权利。它是村民自治权的 首要内容，具有五层含义：一是有权提名候选人；二是有权推选村民选举委员会 成员；三是有权举报选举中的不当行为；四是有权选举和被选举为村委会组成人 员；五是有权罢免不合格的村委会成员。保障民主选举权的是实现村民自治权的 前提。 从实践看，保障民主选举权，主要是注意四个方面：一是及时成立村民选举 委员会，主持选举工作。村民选举委员会成员由村民会议或各村民小组推选产生； 二是严格依法进行选民登记，做到不漏、不错、不重复，不让有选举权的村民因 登记工作失误而丧失了选举权利；三是做好提名和候选人确定工作，保证候选人 由本村有选举权的村民直接提名，任何组织或个人不得指定；四是精心组织投票 选举，选举村民委员会成员，有选举权的村民过半数参加，选举有效；候选人和 被选举人获得参加投票的村民过半数选票，始得当选。投票时，实行差额、无记 名、秘密写票和当场公布选举结果的原则，保证选民在无任何干扰的情况下独立 行使自己的选举权利。 （2 ）决策权。它是指以村民会议或其他民主的方式，对涉及全村村民利益的 重大问题拥有直接决定权。具体可分为三个方面：一是村民有权及时知晓村公共 事务和公共事业的进展情况（知情权）；二是村民有权提议召集村民会议决定重 大问题；三是村民对涉及村民利益的事项有讨论决定权。 保障民主决策权是实现村民自治权的关键。实际中，民主决策权主要通过三 种形式来行使：一是村民会议决策，这是村民自治中最基本的决策形式。村民会 议由本村 18 周岁以上的村民参加，也可以由每户派代表参加。召开村民会议， 应当有本村 18 周岁以上村民的过半数参加或者有本村三分之二以上的户的代表 参加，所作决定应当经到会人员的过半数通过。二是村民代表会议决策，这种决 试论当代中国村民自治权的法律保障 10 策形式一般在人数较多或者居住分散的村实行。村民代表由村民按每 5 户至 15 户推选一人，或者由各村民小组推选若干人。村民代表会议讨论决定村民会议授 权的事项。三是民主公决，一些地方从当地农民外出务工经商较多、难以召开村 民会议的实际情况出发，对一些特别重大的村务，尤其是需要农民出钱、出物的 事项，采取发放民意卡，由每户村民通过填写民意卡直接表达自己的意见。 （3 ） 管理权。 它是指村民通过自治机关实现自己处理和裁决自治事务的权利， 是村民自治的出发点和最终目标。 具体包括四个方面：一是村民有权选择管理者； 二是村委会有权管理和合理利用村集体的自然资源，保护和改善生态环境，教育 村民遵纪守法、团结合作等；三是村民有权自我管理民间活动以及生老病死，调 节邻里纠纷、家庭矛盾；四是村民有权参与村公共事务和公共事业的管理活动。 （4 ） 监督权。 它是指法律赋予村民对村委会成员的工作及其行为进行监督的 权利。村民监督权是村民自治权的重要组成部分，主要有五个部分：一是对村务 公开的内容进行监督；二是查询村务公开内容的真实性；三是向有关部门反映村 务公开不公开或公开事项不真实的问题；四是审议村委会工作报告、评议村委会 成员工作；五是对村委会成员及其工作提出批评、建议并监督其改进。 民主监督权是实现村民自治权的保障。监督的形式主要有五种：一是召开村 民会议或村民代表会议，由村委会或村委会成员，定期向村民报告大家决定事项 完成的情况和村里财务收支情况，并由村民进行民主评议；二是成立民主理财和 村务公开监督小组，负责审核村里财务，查清财务管理中的问题。三是设立村务 公开栏，将村民最关心的计划生育指标、财务收支、农民负担、宅基地划分等情 况，在村务公开栏内及时公布。四是实行村委会成员任期审计和离任审计。五是 对不称职的村委会成员由村民予以罢免。 徒法不足以自行。确认并保障村民自治权的法律必须得到普遍的遵守才能实 际发生效用。因此，对村民自治权的保护，也就是村民选举权、决策权、管理权、 监督权以及知情权等各方面权利的保护，都需要经历权利确认、运行和救济等一 系列过程，这些都是需要法律确认和保障的范围。 中南民族大学硕士学位论文 11 二、当代村民自治权法律保障的状况考察 （一）当代村民自治权法律保障的状况 与农民所享有的许多权利历经了不断完善的过程一样，村民自治权也有一个 从产生、发展而逐步完善的过程，村民自治权的法律保障也历经了三个不同阶段 的跨越。 第一阶段：村民自治权法律保障的产生。这一阶段从 1978 年党的十一届三 中全会召开，到 1987 年六届全国人大常委会第二十三次会议颁布中华人民共 和国村民委员会组织法（试行）。 改革开放以后，农村广泛开展家庭联产承包责任制的改革，不仅最终造成了 公社制的废除，而且使农民有了更多的自主权，农村社会的发展也开始重视农民 的人身自由和自主经营。 在全国实行农村家庭承包经营责任制后不久，广西易山、罗城县等地农民自 发地建立了一种新型的村级民众自治管理机构，即村民委员会， 以维持社会秩序、 调解村民纠纷、管理公共设施。这一农村基层新组织，得到了时任全国人大委员 长彭真的支持。根据农村改革与发展的需要，1982 年12 月通过的新宪法第 111 条第一次规定了村民委员会为“群众性自治组织”，办理农村社区的公共事务和 公益事业、调解民间纠纷、协助维护社会治安。由此，形成了我国的村民自治制 度，正式确立了村民委员会作为农村基层群众性自治组织的法律地位。不久，中 共中央下发文件，要求各地开展建立村委会的试点工作。从 1983 年到1985 年， 伴随着撤销人民公社、实行政社分开、恢复乡镇政府的进行，村委会也普遍建立 起来。废除人民公社体制，又不使农村陷入无组织、无秩序状态，而是在党的领 导下，尊重农民的民主权利，实行自我管理、自我教育、自我服务，解决了我国 农村社会主义基层管理体制的重大问题。村委会的普遍建立，标志着我国亿万农 民在党的领导下，开始找到了重新组织自己，扩大基层民主，实行村民自治的新 路，标志着村民自治权利的产生。 1987 年，六届全国人大常委会第二十三次会议审议通过了中华人民共和国 村民委员会组织法(试行)，并规定于 1988 年 6 月 1 日起在全国实行。该法将 1982 年宪法的有关对村民委员会的规定予以法律化。 第二阶段：村民自治权在较大范围内的初步行使，村民自治权得到进一步的 保障，特别是对村民民主选举权的法律保障。这一阶段从 1988 年 6 月 1 日村委 会组织法试行开始，经历了 1998 年 11月 4 日修订后的村委会组织法正式颁布， 一直到十六大召开前，用了大约十几年的时间。 试论当代中国村民自治权的法律保障 12 1988 年下半年起，我国农村逐一开始了第一届村委会民主选举。 因 1987 年 村民委员会组织法(试行)过于简单笼统，许多与民主选举有关的重要事项， 如选举组织、选举方式和候选人的产生等都没有规定，各地在开展村委会民主选 举中创造制定了一系列办法，这对民主选举权的行使创造了有利的条件。 1992 年，中组部、中央政策研究室、民政部、司法部联合召开了“全国依法 治村民主管理经验交流会”，充分肯定了农民群众在村民自治活动中创造的村民 自治章程这种依法建制、以制治村、民主管理的好办法。 1994 年，中共中央召开“全国农村基层组织建设工作会议”。会议明确提出 了完善村民选举、村民议事、村务公开、村规民约等项制