（法学理论专业论文）我国立法后评估指标体系的构建.pdf

i j j 东人学硕十学f 节论文 中文摘要 传统的立法理论重视立法过程、立法权限、立法技术等立法学基本问题的研 究，虽然这些基本问题是立法理论研究不可或缺的凶素，对立法质量的提高有很 大的意义，但是单纯研究这些问题，已经不能解决和协调不同时期、不同部门法 律法规之问的矛盾和冲突。法律法规质量好不好，归根结底是看法律法规的适用 情况，看法律法规是否能够经受实践的考验，达到预期的效果。这就要求立法机 关在法规适用阶段进一步关注其实施情况，做到心中有数，在必要时予以修改， 以适应经济、社会发展的需要。因此开展立法后评估工作势在必行。 而构建立法后评估指标体系是开展立法后评估的核心义项。在立法后评估 中，评估指标起到风向标的作用。指标体系科学合理，可以正确反映立法的效果 和效益，引导立法工作的良性发展；指标体系设计不尽合理，则有可能误导对制 度与规范的选择。构建评估指标体系是立法后评估活动中非常重要的工作。评估 指标体系能够为立法后评估提供科学、客观的尺度和标准，是评估取得实效的有 力保障，并可对同常立法工作起到引导作用。因此，加强立法后评估指标体系的 研究具有重大的意义和价值。 立法后评估制度在国外早己成为定制。而困内对立法后评估制度的研究爿冈0 刚起步，虽然实践中已经有不少的地方开展了立法后评估，但是在理论界，学者 们的研究主要集中在对立法后评估概念的界定、分析立法后评估制度产生的原因 及意义、立法后评估的方式等问题的研究。对具体的评估指标体系进行深入研究 的则更是少数。因此有必要进一步加强立法后评估指标体系的研究，加快评估指 标体系的构建，以进一步完善我国的立法后评估制度。 本文通过对各个国家立法后评估标准的考察，总结出了适合我国的立法后评 估模式。主要从法律法规本身的质量、法律法规的实施情况以及法律法规实施的 效果三方面来设计指标，进行我国立法后评估指标体系的构建。指标设计出来以 后还要对各个指标进行量化和综合统一，以便于对法律法规进行全面的分析，进 而保证立法机关正确高效地对法律法规进行立、改、废，使立法与时俱进，切实 可行。 关键词：立法后评估；评估指标；量化；综合 山尔人学硕十学位论文 a b s t r a c t t r a d i t i o n a ll e g i s l a t i v et h e o r yp a y sa t t e n t i o nt ob a s i cp r o b l e m so fl e g i s l a t i v e s t u d i e ss u c ha sl e g i s l a t i v ep r o c e s s ，l e g i s l a t i v ea u t h o r i t ya n dl e g i s l a t i v et e c h n o l o g y a l t h o u g ht h e s eb a s i cp r o b l e m sa r ei n d i s p e n s i b l et ol e g i s l a t i v et h e o r yr e s e a r c ha n d t h e yh a v eg r e a ts i g n i f i c a n c et oi m p r o v et h eq u a l i t yo ft h el e g i s l a t i o n ，c o n s t r u c t i o n s a n dc o n f l i c t sb e t w e e nt h el a w sa n dr e g u l a t i o n si nd i f f e r e n td e p a r t m e n t sa n dd i f f e r e n t t i m e sh a v en o tb e e ns o l v e dt h r o u g hm e r e l ys t u d y i n gt h e s ep r o b l e m s t h eq u a l i t yo f l a w sa n dr e g u l a t i o n sd e p e n d so nt h ec o n d i t i o n so ft h ea p p l i c a t i o no fl a w sa n d r e g u l a t i o n sa n dw h e t h e ri t c a nw i t h s t a n dt h et e s to fp r a c t i c et oa c h i e v et h ed e s i r e d r e s u l t s t h i sr e q u i r e st h el e g i s l a t u r et of o c u so nt h ec o n d i t i o n so fi m p l e m e n t a t i o no f t h er e g u l a t i o n sa n dt om o d i f yt h er e g u l a t i o n st om e e tt h en e e d so fe c o n o m i ca n d s o c i a ld e v e l o p m e n ti fn e c e s s a r y s oc a r r y i n go u tt h el e g i s l a t i v ep o s t a s s e e e m e n ti s i m p e r a t i v e c o n s t r u c t i n gt h el e g i s l a t i v ep o s t a s s e s s m e n ti n d e xs y s t e mi st h ec o r em e a n i n g o f t h ea s s e s s m e n t i nt h el e g i s l a t i v ep o s t a s s e s s m e n t ，t h ea s s e s s m e n ti n d e xp l a y st h er o l e o fm i n dv a n e s c i e n t i f i ca n dr a t i o n a li n d e xs y s t e mc a na c c u r a t e l yr e f l e c t t h e e f f e c t i v e n e s sa n de f f i c i e n c yo ft h el e g i s l a t i o na n dg u i d et h el e g i s l a t i v ew o r kt o d e v e l o pw e l l i ft h ei n d e xs y s t e md e s i g ni sn o tq u i t er e a s o n a b l e ，i ti sl i k e l yt om i s l e a d t h ec h o i c eo ft h es y s t e ma n dn o r m s c o n s t r u c t i n gt h ea s s e s s m e n ti n d e xs y s t e mi sv e r y i m p o r t a n tt ot h ea c t i v i t i e so ft h el e g i s l a t i v ep o s t - a s s e s s m e n t t h ea s s e s s m e n ti n d e x s y s t e mc a np r o v i d es c i e n t i f i ca n do b j e c t i v ec r i t e r i aa n ds t a n d a r d st o t h el e g i s l a t i v e p o s t a s s e s s m e n t i ti st h es t r o n gg u a r a n t e ef o rt h ee f f e c t i v e n e s so ft h ea s s e s s m e n t i t c a na l s og u i d et h ed a y - t o d a yl e g i s l a t i v ew o r k t h e r e f o r e ，s t r e n g t h e n i n gt h er e s e a r c h o nt h el e g i s l a t i v ep o s t a s s e s s m e n ti n d e xs y s t e mh a v eg r e a ts i g n i f i c a n c ea n dv a l u e l e g i s l a t i v ep o s t a s s e s s m e n th a sl o n gb e e nac u s t o mi nf o r e i g nc o u n t r i e s t h e d o m e s t i cs t u d yo ft h el e g i s l a t i v ep o s t a s s e s s m e n th a sj u s tb e g u n t h ea s s e s s m e n th a s b e e nc a r r i e do u ti nt h ep r a c t i c ei nan u m b e ro fp l a c e s h o w e v e r , i nt h et h e o r e t i c a l c i r c l e s ，s c h o l a r sf o 伽s e do nt h ed e f i n i t i o no ft h ec o n c e p to fp o s t a s s e s s m e n t ，t h e c a u s e sa n ds i g n i f i c a n c e so fi t ，t h ew a yo fi ta n ds oo n s c h o l a r sw h or e s e a r c ho nt h e 山尔人学硕十学位论文 s p e c i f i ca s s e s s m e n ti n d e xs y s t e mi so n eo ft h ef e w t h e r e f o r e ，i ti sn e c e s s a r yt o s t r e n g h t e na n dt os p e e du pt h ec o n s t r u c t i o no ft h ea s s e s s m e n ti n d e xs y s t e m s ot h a t t h es y s t e mo fl e g i s l a t i v ep o s t a s s e s s m e n tc a nb ef u r t h e ri m p r o v e d i nt h i sp a p e r , t h ea s s e s s m e n tm o d e lw h i c hi ss u i t a b l et oo u rc o u n t r yh a sb e e n s u m m e du pt h r o u g hs t u d y i n gt h ea s s e s s m e n ts t a n d a r d so fs o m ec o u n t r i e s t h e a s s e s s m e n ti n d e xs y s t e mc o n t a i n si n d e xi nt h r e ea r e a s t h e ya r ei n d e xo ft h eq u a l i t y o fl a w sa n dr e g u l a t i o n s ，i n d e xo ft h ei m p l e m e n t a t i o no fl a w sa n dr e g u l a t i o n sa sw e l l a si n d e xo ft h ee f f e c to fi t a f t e rt h ei n d e xs y s t e md e s i g n e d ，t h ev a r i o u si n d i c a t o r s m u s tb eq u a n t i f i e da n di n t e r g r a t e d t h i sw a y , w ec a nc o m p r e h e n s i v e l ya n a l y z et h e l a w sa n dr e g u l a t i o n s s ot h el a w sa n dr e g u l a t i o n sc a na d v a n c e dw i t ht i m e sa n db e p r a c t i c a l k e yw o r d s ：l e g i s l a t i v ep o s t - a s s e s s m e n t ，t h ea s s e s s m e n ti n d e xs y s t e m ，q u a n t i t y , i n t e r g r a t e 附件一： 原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本入在导师的指导下，独立进 行研究所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本论文不包含任何 其他个人或集体已经发表或撰写过的科研成果。对本文的研究作出重要贡 献的个人和集体，均已在文中以明确方式标明。本声明的法律责任由本人 承担。 论文作者签名：型! 挝垦 e t 期：盟立仝：点：生 关于学位论文使用授权的声明 本人完全了解l l i 东大学有关保留、使用学位论文的规定，同意学校保 留或向国家有关部fj 或机构送交沦文的复印件和电子版，允许论文被查阅 和借阅；本人授权山东大学可以将本学位论文的全部或部分内容编入有关 数据库进行检索，可以采用影印、缩e f j 或其他复制手段保存论文和汇编本 学位论文。 ( 保密论文在解密后应遵守此规定) 论文作者签名：丕j 挝受导师签名：之幽门 期： 塑仝：玉垒 山东人学硕十学位论文 己l 吉 jif j 如何提高立法质量，是当前立法工作中丽临的一个很重要的问题。在这方 面，不论是全国人大还足地方人大，都采取了很多积极有效的措施，通过丌展 立法调研、公布法规草案及立法听证等多种形式，广泛征求意见，发挥民智， 体现民意，取得了明显的成效。 如果说，提高立法质量需要立法者拥有高潮的政治智慧和付出不懈的努力， 那么衡量一部法律质量的高低，则需要通过立法实践来完成。正如美国社会法学 家庞德所说：“法律的生命在于它的实行。”法律质量好不好，归根到底还要看法 规的适用情况，看法规是否经受得住实践的考验，达到预期的目的。怎样通过立 法实践来检验和评价立法质量，这是一个专业性非常强的工作，必须借助专门化 的活动和相应的制度设计。最近几年，一些地方人大常委会为此进行了积极的探 索，也摸索出一些比较有效的办法，立法后评估就是其中之一。 立法后评估在我国现行的地方立法实践中有不同的称呼，有的就叫“立法评 估 、“立法评价”、有的称之为“法律跟踪问效评估”、“立法跟踪评估”、“立法 回头看”等。对于什么是立法后评估，学者们有不同的观点。 有学者认为：立法后评估“就是在法律法规制定出来以后，由立法部门、执 法部门及社会公众、专家学者等，采用社会调查、定量分析、成本与效益计算等 多种方式，对法律法规在实施中的效果进行分析评价，针对法律法规自身的缺陷 及时加以矫正和修缮。 有学者认为，立法后评估就是“要求立法机关对法规实 施情况进行调查研究，了解法规实施后取得的成就，并发现法规实施中存在的问 题，分析法规中各项制度设计的合法性、操作性和针对性，从而得到科学客观的 反馈信息，以便及时修改完善法律制度，更好地发挥法律法规的规范作用。” 周旺生教授将这种活动称之为“立法评价 ，他认为，“立法评价是指法律实施一 段时间后对法律的功能作用、实施效果的评论估价和在此基础上对整个立法质 量、价值的评论估价。 笔者认为，立法后评估一般是指在法律法规实施一段时间后，结合法律法规 的实施情况，对特定的法律法规所进行的评价。目的在于更好地实施、修改、完 高勇：法规质量评估，走向地方市泫前台，载人民之声报2 0 0 6 年7 月1 3 日。 o 李克杰：立法后还要做些什么，载工人h 报2 0 0 5 年8 月1 2 只。 周旺生、张建华：立法技术手册，中国法制出版社1 9 9 9 年版，第4 9 9 页。 山东人学硕十学位论文 善被评估的法律法规，并从中总结经验教训，为开展相关立法提供借鉴和指导。 立法后评估关注的是立法中的制度设计合不合理、立法内容有没有针对性、规定 的条款操作性强不强以及立法的实施效果好不好等问题。 立法后评估对于我国立法质量的提高具有极其重要的意义。首先，开展立法 后评估可以增进立法机关对法律法规实施情况的了解，保证立法机关正确高效地 对法律法规进行立改废，使立法与时俱进，切实可行。其次，立法后评估也为修 改法律法规提供了大量第一手资料，对提高法律法规的针对性和科学性很有裨 益。再次，立法后评估的开展可以使立法者清楚地看到法律法规实施效果与立法 预期之问的差距以及立法技术等方面的欠缺，进而吸取经验教训，不断提高立法 预测能力和立法技术，法律固有的稳定性必然要求立法者具有一定的预测能力， 在立法中对社会经济发展予以适当前瞻。只有这样，才能制定出更高质量的法律 法规。另外，立法后评估还有利于克服部门利益倾向，减少法律法规之间的冲 突与矛盾。 鉴于立法后评估在我国立法理论和实践中的重要意义，在我国开展立法后评 估势在必行。据不完全统计，自2 0 0 0 年以来，山东、甘肃、重庆、云南、福建、 海南、吉林、太原、武汉、北京、上海和深圳等省市人大常委会对其制定的地方 性法规，安徽、河北、杭州等省市政府对其颁布的政府规章都相继开展了或者正 在开展立法后评估工作。我国的行政立法后评估试点启动于2 0 0 6 年。在2 0 0 6 年、2 0 0 7 年度，国务院法制办共开展了1 5 个评估项目，其中现已完成7 个，其 余的处在扫尾阶段。其中艾滋病防治条例试点评估成为范例。国务院也将出 台关于行政法规、规章立法后评估的指导意见来指导立法后评估。而且，2 0 0 8 年3 月新修订的国务院工作规则也将立法后评估纳入其中，并明确要求：“行 政法规实施后要进行后评估，发现问题，及时完善。”我国对于立法后评估的重 视可见一斑。 然而，由于国内对立法后评估制度的研究才刚刚起步，虽然实践中已经有不 少的地方开展了立法后评估，但是在理论界，学者们的研究主要集中在对立法后 评估概念的界定、分析立法后评估制度产生的原因及意义、立法后评估的方式等 。郑文金：为“市法后评估”叫好，载人大研究2 0 0 5 年第1 2 期。 圆丁贤、张明君：立法后评估理论与实践初论，载立法研究2 0 0 8 年第1 期。 雪李立：国务院将出台 指导讧法后许估，载法制日报2 0 0 8 年7 月1 3 只第1 6 版。 2 山东人学硕+ 学位论文 问题的研究。国内最早对立法后评估进行系统研究的应该是周旺生教授，周教授 在其1 9 9 9 年出版的立法技术手册一书中，专章论述了立法后评估的技术问 题，但是周教授称其为“立法评价”，该书对立法后评估的概念、标准、方式等 问题进行了论述。尽管如此，目前学者的研究却很少涉及对立法后评估主体、程 序、具体评估标准等关键问题的研究。对具体的评估指标进行深入研究的更是少 数，部分论述也仅局限在构建立法后评估指标体系的必要性和意义方面。可以说， 立法后评估的指标体系在我国尚属新鲜事物，虽然实践中有不少地方开展了立法 后评估，但由于缺少理论和制度上的支持，缺少一个全面客观的评价标准，对法 律法规的质量很难做出客观评估。当务之急，是要加强此项工作的制度化设计。 其中，建立科学合理的评估指标体系是我国立法后评估的核心义项，它为立法后 评估提供科学客观的尺度和标准。因此，有必要进一步加强立法后评估指标体系 的研究，加快我国评估指标体系的构建，以进一步完善我国的立法后评估制度。 3 山东人学硕+ 学位论文 一、立法后评估指标及指标体系概念阐释 立法后评估指标体系中的概念大多属于社会学的范畴。因此，要对立法后 评估指标体系进行概念闸释，就必须从社会学的角度出发，从最基本的概念一指 标、指标体系的涵义出发，才能理解和领会作为其中的一个分支的立法后评估指 标体系的内容和意义。 ( 一) 指标与指标体系 在统计学中，一般把说明统计总体综合特征的名称及其数值称为统计指标， 简称指标，它表明某一客观事物在具体时间、地点条件下的总体规模、水平、结 构和发展变化状况等数量特征。 一个比较完整的统计指标，应由以下要素构成：一是定性范围。包括指标 名称和指标涵义。其中指标涵义要明确总体现象的质的规定性，包括时间标准和 空问标准。二是定量方法。包括计量单位和计量方法，是指标涵义的量化规范。 三是指标数值。主要是根据定性范围和定量方法，经过实际调查和数据处理所取 得的具体时间、具体空间上的统计数值。 指标一般具有以下特点： 第一，综合性。即指标是对总体单位某一特征进行调查，登记并加以汇总 整理而得到的数据，它构成总体全部单位的综合结果，而不是 兑明个别总体单位 的数量特征。通常，指标数值可以通过将各个总体单位的数量标志值汇总后求得。 第二，数量性。即指标反映的是客观现象的数量特征，都能用数值来表示。 第三，具体性。即指标是客观现象在一定时间、地点、条件下的数量反映， 而不是抽象的概念和数字。 通常可以将指标划分为以下几类： 1 、按指标反映的总体特征属性不同，可分为数量指标和质量指标。数量 指标是反映现象总体规模大小、数量多少特征的总量指标，一般用绝对数来表示。 如国民生产总值，商品销售额，职工人数等。质量指标是反映现象总体内部数量 关系或总体各单位一般水平的指标，如平均工资、劳动生产率、单位平均成本， 产品合格率等。 国王称心：依法治理评价理论与实践研究，中国法制出版社2 0 0 6 年版，第1 6 2 页。 国【美】r a 鲍尔：社会指标，麻省理工学院出版社1 9 6 6 年版，第1 6 9 页。 4 山东人学硕十学位论文 2 、按指标的作用和表现形式不同，可分为总量指标、相对指标和平均指 标。回总量指标是反映现象总体规模、水平的指标，一般用来说明总体现象的广 度、表明现象总体发展的结果或生产、工作总成果的指标。总量指标通常用绝对 数来表示，所以又称为绝对数指标。如工业总产值、工资总额、商品销售总量等。 相对指标是说明两个有联系的指标相对比的结果的指标，它说明现象总体的结 构、发展程度、比例、强度、密度等，又称相对数指数。如人口密度、历年发展 速度、工业总产值占工农业总产值的比重等。平均指标是反映事物或现象一般水 平的指标，它表明同意总体某一标志在一定历史条件下的一般水平。如平均工资、 平均成本、平均利用率等。 其实，指标的分类不是孤立的，而是相互联系的，同一个指标可以从不同 的角度出发来研究它的归属问题。 通常，一个指标只能说明现象总体的一个方面的特征，由于客观现象是纷 繁复杂的，各种现象之间存在相互联系、相互制约的关系，所以，如果需要反映 事物的各个方面及其发展变化的整个过程，就需要设计和运用一系列指标来说 明。这种由若干个相互联系、相互制约的指标组成的有机联系的整体就称为指标 体系。如为了研究某一地区的工业生产状况，就需要设计和运用反映生产条件的 指标、反映生产成本的指标等，通过一些列的指标组成的指标体系，才能比较全 面的反映该地区的工业生产全貌、变化过程、因果关系和整体发展水平。 ( 二) 社会指标与社会指标体系 社会指标一词，最早是由美国学者雷蒙德鲍尔( r a y m o n db a u e r ) 在其1 9 6 6 年发表的社会指标一书中提出来的。这是一部关于社会指标理论研究的专著， 主要论述了观测社会发展的各种方法。此书出版后名声大噪、影响颇广。从此， “社会指标 这个概念便广为流传。社会指标一书指出：社会指标是一种“量 的数据，用来作为具有普遍社会意义的社会状况的指数。”圆这一定义强调了社会 指标是衡量社会状况的尺度，是预测社会后果的重要手段的思想，是用判断社会 在准则、价值和目标等方面的表现的依据，他认为社会指标是用来“判断社会在 准则、价值和目标等方面的表现”的依据，“是对经济指标的补充和扩大， 是在那些通常不易于定量测量或不属于经济学家专业范围的领域内，为我们提供 毋【美】r a 鲍尔：社会指标，麻省理工学院 f 版社1 9 6 6 年版，第1 6 9 页。 【荧】r a 鲍尔：社会指标，麻省理工学院出版社1 9 6 6 年版，第i 6 9 页。 5 山尔人学硕十学位论文 有关社会状况的信息”。 总体而言，社会指标是指反映社会现象的质量、数量、类别、状态、等级、 程度等客观特性和社会成员的感受、愿望、倾向、态度、评价等主观状念的项目。 社会指标可以对社会现象的状况进行描述和解释；可以对社会规划、社会政策 积极效果和影响做出评价；对社会发展目标和规划的事项进行监测和预测；还可 以对需要解决的社会问题提出参考性意见和建议。社会指标是相对于风力、水湿、 土壤酸碱度等自然指标而言的，社会生活一切领域中的社会现象都可以用社会指 标来反映。例如，国内生产总值、人口自然增长率、每百户拥有电视机的数量、 职业满意度、社会安全感、对某些社会问题表示同意或反对、赞成或不赞成等偶 是经常使用的社会指标。社会指标是衡量和检测社会发展数量关系的一把尺子， 是研究社会发展各要素的现状、发展趋势和发展各种社会问题的一种量化手段。 犹如可以用一系列综合的生理指标反映人体各部分的协调状况，评价人体整体 健康水平一样，也可以用一系列综合的社会指标来反映社会各个组成部分的协调 状况，评价其是否获得健康发展。 社会指标按照不同的标准可以分为许多不同的类型，以下我们简要介绍几种 主要的类型。 ( 1 ) 按指标的性质，社会指标有客观指标和主观指标之分。客观指标是用 来反映所研究的社会现象中客观存在的事物及其状况的指标，是社会现象的客观 反映。如就业率、脱贫率、法律法规数量、人均居住面积等。主观指标也称为感 觉指标，是指通过数量表现人们对客观事物的感受、愿望、评价和态度等主观意 识的指标。如社会安全感、人们对法治环境的满意程度、公众对司法公正的评价 等。立法后评估指标体系中的案件执行成功率就属于客观指标，公众对法律法规 执行状况的满意度就属于主观指标。 ( 2 ) 按照指标的功能，社会指标可以分为描述性指标和评价性指标。前者 是反映社会现象实际情况的指标，如城市人口数，财政收入等。这类指标是独立 存在的，不能单独做出好坏得失的评价。评价性指标则是反映社会发展某些方面 朱庆芳、吴寒光： 会指标体系，中国社会科学i i j 版社2 0 0 1 年版，第3 页。 岱水延凯：社会调查教程，中国人民南大学出版社2 0 0 3 年5 月版，第9 3 页。 王称心：依法治理评价理论与实践研究，中国法制 i j 版社2 0 0 6 年版，第1 6 5 页。 回【美】r a 鲍尔：社会指标，麻省理t 学院出版社1 9 6 6 年版，第1 6 9 页。 【美】t l a 鲍尔：社会指标，麻省理t 学院出版社1 9 6 6 年版，第1 6 9 页。 6 山东入学硕十学位论文 利弊得失的指标，如依法申请行政听证的案件年变化率等。评价性指标对社会现 象的反映具有评价、分析的性质。我们要建立的立法后评估指标体系中涉及到的 各项指标就是以评价性指标为主，以描述性指标为辅。 此外，按社会指标研究的对象和范围又可分为总体性社会指标、按部门分类 的社会指标和专题性的社会指标等。 其实社会研究的问题是极为复杂的，只用一两个社会指标是不能满足研究的 需要和达到研究的目的的。所以社会指标不是一个一个孤立地存在的，它总是作 为一个体系建立起来并发挥作用的。所谓社会指标体系，是指为综合反映与说明 社会或社会某方面状况而设计的一组具有内在联系的社会指标。科学的社会指 标体系，应该是依据不同研究目的的要求和研究对象所具有的特征，把客观上存 在着联系的、说明社会现象性质的若干个指标，科学地加以分类和组合而形成的 一种社会指标体系。因此，社会指标体系是一系列有内在联系的指标的组合。 在中国现阶段社会指标体系主要承担一下的基本任务： 第一，应用社会指标体系所提供的基本数据资料，加深对社会各个领域中不 同社会现象之问关系的了解和研究，为制定社会政策和社会规划服务。 第二，监测社会政策( 包括法律) 的实施效果，检查社会规划的实现情况， 观察社会发展的现状和趋势，了解各地区各部门在社会发展过程可能或已经出现 的各种问题，及时地为进行必要的宏观调控和有效的社会管理提供信息和措施服 务等。 ( 三) 立法后评估指标体系 我国的立法后评估一般是指在法律法规实施一段时问后，结合法律法规的实 施情况，对特定的法律法规所进行的评价。目的在于更好地实施、修改、完善被 评估的法律法规，并从中总结经验教训，为丌展相关立法提供借鉴和指导。 我国的立法后评估具有对象上的特定性和内容上的系统性。对象上的特定性 包括包括两个层次的含义，其一是指立法后评估的对象既不是在调研和起草过程 中的法律草案，也不是正处于审议和修改过程中的法律草案，而是已经立法机关 通过并且已实施了一段时间的法律；其二是指具有评估的价值和必要的法律，例 国郑杭生：社会学概论新修( 第三版) ，中国人民大学出版社2 0 0 3 年1 月版，第5 2 5 页。 朱庆芳、吴寒光：社会指标体系，中国社会科学f f 版社2 0 0 1 年版，第1 7 贞。 圆王称心：依法治理评价理论与实践研究，中国法制出版社2 0 0 6 年版，第1 7 6 页。 7 山尔人学硕十学位论文 如社会关注度高、涉及的法律关系复杂、根据客观形势的变化需要进行修改的法 律。评估内容的系统性是指立法后评估的内容不应仅仅局限于法律条文本身，还 应该通过对法律实施的基本情况，法律所取得的经济和社会效益，以及宣传贯彻、 行政执法、配套性文件制定等情况，来分析各项制度设计的合法性、操作性和针 对性。需要说明的是，评估工作可能针对某件法律的所有条文进行评估，也可能 只针对某件法律的某一条或者某几条法律条文进行评估。 可见，我国的立法后评估不仅评估立法本身的质量，还评估法律的实施状况。 因此，立法后评估的指标体系综合了立法的质量评估指标、立法的实施指标等。 作为社会指标体系的而一个分支，立法后评估指标体系具备了社会指标体系的基 本要素和特征，同时它也是运用经过筛选的一系列法律指标对法律法规本身的质 量、法律法规的执行情况以及实施效果等进行描述、解释、监测、评价、预测。 所谓立法后评估的指标体系是指按照一定的标准将法律法规质量及实施的 具体需求分解并量化为不同的指标组群，由组群内各单项评估指标及其要素共同 排列组成的既自成一体、又相互联系的，以衡量法律法规的质量及实施情况的指 标综合体和统一体。构建立法后评估指标体系的目的，就是通过定量分析与定性 分析的结合，来建立起一种对法律法规本身质量及其实施状况能够准确测度的科 学分析框架，并基于这一分析框架能够使我们建立起有效的信息反馈机制和高效 的调控机制，以保证法律法规本身的质量及其贯彻实施。 具体来说，我国的立法后评估指标体系应包括以下内容： 法规的贯彻执行情况。立法后评估需要对法规的贯彻执行情况进行了解。一 部法规实施的效果如何，既与立法本身有关，也与法规的执行有关，不对法规的 执行情况进行了解，就难以判断是哪方面出了问题。但是，立法后评估不同于执 法检查，其对法规的贯彻执行情况进行了解，目的不在于督促、检查行政机关的 执法行为，而在于为下阶段的法规综合评价打下基础。 法规与上位法是否相抵触、与其他法律法规的规定是否存在矛盾。立法后评 估应对法规的合法性进行审查，法规与上位法或与其他法律法规相矛盾的，应提 出处理意见。 法规的可操作性如何，是否适应新形势、新情况发展的需要。法规中所设的 国丁贤、张明君：立法后评估理论与实践初论，载立法研究2 0 0 8 年第1 期 8 山尔人j ! ；乏硕一 ：学位论文 具体制度是否科学、合理，需要通过实践加以检验，对于那些经实践检验难以适 应社会发展需要的法规，应及时修改。 法规在立法技术方面是否存在问题。对法规本身在立法技术方面是否存在问 题进行评佑，可以总结立法工作经验，有助于改进立法工作，提高地方立法质量。 法规实施的成本、效果。包括以下两个方面：( 1 ) 实施法规所花费的守法、 执法、司法成本。( 2 ) 法规对经济、社会、文化产生的影响( 包括积极影响和消 极影响) ，预期目标的实现程度。从部分省市调研的情况来看，对法规实施的成 本效益进行分析非常困难，这首先是由于影响法规实施的因素很复杂，难以准确 界定法规实施花费了哪些成本，产生了哪些效益；二是缺乏科学的量化标准，有 些指标只能定性不能定量，各个指标之间也难以换算。 9 山尔人学硕f j 学位论文 二、构建立法后评估指标体系的价值及其可行性 ( 一) 构建立法后评估指标体系的价值 目前我围对立法后评估制度的研究尚处于起步阶段，虽然实践中已经有不少 的地方开展了立法后评估，但是评估工作的开展由于缺少理论和制度上的支持， 评估存在很大的随意性和盲目性，评估实效得不到保障，易使评估流于形式。因 此，为切实提高我国的立法质量，立法后评估要进一步制度化、程序化，实现规 范化运作。其中，最关键的就是建立立法后评估的指标体系，以使评估有据可循， 为立法后评估取得实效提供有力保障。 构建立法后评估的指标体系是我国立法后评估的核心义项。立法后评估的指 标体系是立法后评估内容的具体体现，是开展立法后评估的基本前提。在绩效评 估中，由于评估指标体系影响并决定评估结果，被评估的对象总是按评估指标调 节自己的行为，以便取得好的评估结果。因此，评估指标的设计影响被评估者的 行为。美国组织行为专家曾发现，在一个社区中，警察上班时就是开着警车在横 穿该城的高速公路上来回穿梭。显然，这种快速巡逻对警察的工作没有什么作用。 其原因在于，这个社区的城委会以警察行驶里程数作为评价警察工作绩效的标 准。显然，警察的这种行为的意义是不言自明的。这充分说明绩效评估指标对 于绩效评估的重要性。同样，在立法后评估中，评估指标同样起到风向标的作用。 指标体系科学合理，可以正确反映立法的质量效果和效益，引导立法工作的良性 发展；指标体系设计不尽合理，则有可能误导对制度与规范的选择。因此，构建 立法后评估的指标体系对于我国的立法后评估是极其必要的。同时，立法后评估 指标的构建对于我国立法后评估工作的具有极其重要的意义。 首先，在立法后评估中，评估指标具有强烈的行为引导功能。它明确了立法 后评估的工作要点和努力方向。立法后评估指标体系旨在通过对评估对象质量的 内在要求进行深入剖析和科学概括，将其分解细化和量化，转化为一个个可以测 评的指标，组成一个体系和系统。从微观上看，每一个指标及其数值要求均具体 而客观，构成了立法质量要求上一个个清晰可辨的努力目标。只有达到或接近这 一数值才是符合要求。从宏观上看，立法后评估指标体系综合构成了一个全方 。许安标：立法后评估初探，载中国人大2 0 0 7 年第8 期。 圆袁曙宏：关于构建我国法治政府指标体系的构想，载国家行政学院学报2 0 0 6 年第4 期。 1 0 山东人学硕 ：学位论文 位的目标要求，评估主体必须全面兼顾立法后评估的各个方面，不能偏废和失衡， 否则无法获得全面、科学的评估结果。立法后评估指标体系正是通过变虚为实， 变抽象为具体，并通过宏观与微观的结合，把立法质量的原则要求转化为易判别、 可操作的具体标准，引导评估主体的工作方向。 其次，立法后评估的指标体系具有评价功能，能够科学评定法律法规的质量 和实施状况。我国某项法律法规的可操作性、针对性和科学性如何? 实施状况如 何? 实施过程中取得了哪些成效? 存在哪些问题? 如何解决? 这些问题直接关 系到评估目标的实现，关系到如何提高我国的立法质量。毋庸置疑，对整个国家 或某一地区的立法质量及其实施状况，可以进行定性描述和分析，这也是过去我 们所采取的主要评估方法。然而定性分析虽然重要，但其主观性强，随意性大， 而且评估较为模糊；因此，定性分析既要以定量分析为基础，也要以定量分析为 补充。立法后评估指标体系就是要寻找和建立一个较为客观、能为人们认可和 接受的衡量标准，以此来衡量和评价立法的质量和实施效果，相对准确地把握某 项立法的目标设置是否合理，实施是否有效，从而对某项立法及各个地方或整个 国家的立法水平作出恰当、准确的评估和定位，以明确最后的工作目标和努力方 向。 最后，立法后评估的指标体系具有预测功能，能够为各地区进行立法后评估 提供客观依据。构建立法后评估指标体系的目的和意义，不仅在于对立法的质量 和实施效果做出正确评价，而且在于能够为各地区立法后评估工作的开展提供客 观依据。同时，法律固有的稳定性必然要求立法者具有一定的预测能力，在立法 中对社会经济发展予以前瞻。但是，在改革开放的今天，各种新生事物、新情况 层出不穷，增加了立法预测难度。古人云：“温故而知新，可以为师矣。”开展立 法后评估，实行“回头看”，根据评估指标，得出评估结果，可以观测到立法后 评估各项指标的变化情况，从而使立法者清楚地看到立法预期与立法实施效果之 间的差距以及立法技术等方面的欠缺，进而吸取经验教训，举一反三，不断提高 立法预测能力和立法技术，制定出更高质量的法规。 从深层次看，开展立法后评估，构建立法后评估的指标体系具有更为积极的 意义。 西贪杰、杨诚虎：公共政策评估：理论与方法，中国社会科学f i j 版社第2 7 5 页。 郑文金：为“立法后评估”叫好，载人人研究2 0 0 5 年第1 2 期。 山东人学硕十学位论文 近些年来，我国制定了大量的法律、法规、规章，但相对而言，执行情况并 不十分理想，以至于出现了一些所谓的观赏性立法的情况。虽然学术界也有一些 理论探讨，立法部门也经常开展执法检查，但由于相对缺乏一种规范化、长效性 的制度支持，许多执行中的问题仍不能被及时发现和解决。因此，开展立法后评 估，构建立法后评估指标体系就是要提供一个有效的平台，以对法律规则的可操 作性、可接受性以及规避执行的原因等方面进行全面的调查，及时发现问题和解 决问题。 构建立法后评估的指标体系并根据评估指标开展评估，无疑会有力推进立法 机关和社会的互动。由于种种原因，我国目前立法的开放程度相对较弱，社会 参与也相对不足，还没有形成立法机关和社会互动的局面，从而造成了有些立法 脱离社会实践，不具有可操作性和可接受性，难以被遵守和执行。而立法后评估 通过对相对人，尤其是相关的利害关系人的调查、对法律实施的评价以及对评估 结果的公开，可以促使更多的人关注立法，积极参与立法，从而得以在立法机关 和社会之间形成一种良性互动。 ( 二) 构建立法后评估指标的可行性分析 构建立法后评估的指标体系虽然是立法后评估的核心义项，对立法后评估的 制度化具有重要意义，但是否可行还存在着争议和疑问。近年来，随着视野的开 阔和认识的深化，国内运用指标体系评估和分析某一社会现象的尝试不断增多， 水平也r 渐提高。但迄今为止，这些指标体系多用在经济、科技、现代化等客观 上易于用数据进行衡量的领域，其评估方法在国内外也得到广泛认可，实施效果 能够反映真实情况。与经济、科技、现代化等领域相比，人们通常认为对立法的 评估是一个软性环境评估，多属于价值层面的要求，较难进行数据测量；即使可 以获得数据，也恐难以全面、客观、准确地反映立法质量及实施的真实情况。这 一怀疑虽有一定的道理，但它只能说明构建立法后评估指标体系的困难性和艰巨 性，并不能说明构建立法后评估指标体系不可行。立法虽然属于软性环境，具有 一定的原则性和抽象性，但这决不意味着立法活动是脱离人民生活，高高在上的 奇思妙想和海市蜃楼。相反。立法是人类的实践活动，立法的理念和精神要得到 贯彻实施，就必须转化为具体要求，最终体现在人类的实践活动中，成为人们日 。袁曙宏：关于构建我国法治政府指标体系的构想，载国家行政学院学报2 0 0 6 年第4 期。 1 2 山尔人学硕仁学位论文 常生活的组成部分。1 作为客观存在的社会现象，法律法规的质量及实施状况必 然町以通过各种社会因素加以反映，必然可以运用各种方式加以观察和研究。同 样，对于法律法规的实旋，人们群众自然会有亲身感受和体验：对其所产生的成 效，社会也会有客观的评价。 不可否认，与经济现象等社会现象相比，对立法质量及实施状况进行定量分 析要更为复杂，数据获得也十分困难。这一方面要求我们要通过深入研究，真正 理解和掌握立法质量的内在要求及其实施状况，把对立法质量及实施状况的定量 分析建立在科学基础之上；另一方面要求充分吸收和积累法律法规实施状况的数 据，必要时由专门机构负责调查、收集和分析。事实上，目前行之有效的评估指 标体系的数据，如g d p 数据，一开始也并不是现成的或唾手可得的，而是在人 们充分认识到它的重要性以后，有意识加以收集或要求有关部门提供的一些重要 数据，各国均设有专门机构负责调查、收集、整理和统计工作，从而逐步形成了 高效、j 下确的数据收集和保存体系。立法后评估指标体系有关经济方面的相关 指标，可以直接从现有统计数据或主管部门保存的数据中获得；对那些十分重要 而尚欠缺的资料和数据的指标，则完全可以通过建立新的数据采集或供给渠道获 得。因此，构建立法后评估的指标体系完全具有实现的现实可能性。 而且据考察，立法后评估制度在国外早已成为定制。美国、日本