（行政管理专业论文）中国地方政府企业集群政策研究.pdf

摘要 企业集群是企业提升竞争优势的重要组织形式，也是地方政府促进区 域经济迅速崛起和。陕速发展的重要途径。全球竞争力报告显示，企业集群 在中国区域经济发展中举足轻重，但中国的企业集群总体水平不高，而且 持续能力也面临经济全球化的挑战。越来越多的实践已经证明，要抓住机 遇，战胜挑战，完全依靠市场和企业集群内部的力量是不现实的。新兴企 业集群的形成和既有企业集群的持续发展需要引进新的具有公信力和全局 观的权威力量。另一方面，追求利润的动机和经济管理监督职能的要求使 地方政府作为推动企业集群发展的主导力量成为可能。其中，制定和实施 的企业集群政策是地方政府对企业集群发展产生影响的主要载体。那么这 些政策的实际效果如何? 是否切实有效的满足了企业集群发展的需要? 目前国内理论界关于地方政府发展企业集群的研究也仅停留在关于企 业集群政策的内容的定性思考阶段，对政策产生的实际影响和效果并没有 给予应有的重视；就研究方法来看，对企业集群的定量分析也仅止于对企 业集群自身竞争力的评估阶段，未将地方政府的作用纳入思考和评估范围。 从实践上看，我国地方政府已经意识到自身经济管理职能的发挥对企业集 群的影响力，但是，大多数地方政府除了知道以优惠政策吸引投资，采取 盲目跟从热点投资项目外，对于其他还应当做些什么并不十分清楚；对于 产业集聚政策，他们也仅仅关注制定阶段，极少继续追究产业集聚政策的 效果和修正。在这样的背景下，研究地方政府的企业集群政策并致力于提 高地方政府管理企业集群的水平将具有重大的理论意义和现实意义。 本文以地方政府企业集群政策为研究对象，分五个步骤层层深入剖析 了政策的影响因素，提炼出了评估集群政策的指标体系： 第一部分主要是提出问题和解剖问题。在这一部分，笔者首先指出企业 集群对中国经济实现跳跃式发展的关键性意义，地方政府有责任促进其健 康快速发展。但理论界关于地方政府企业集群政策的制定和评估体系没有 形成共识，这一状况导致对地方政府企业集群政策的研究问题变得非常紧 迫和重要。在发现该问题的基础之上，笔者通过搜集相关文献，发现学术 界在该问题研究过程中理论和方法的不足。 第二部分构建了地方政府对企业集群影响的理论分析框架。分三个步骤 完成：首先，对企业集群的含义、形成和发展机理进行概述，作为制定政 策的经济学依据；其次，从地方政府管理企业集群的必要性、优势、效果 三方面对地方政府的作用进行阐述，作为制定政策的公共管理学依据；最 后，根据经济学和公共管理学角度对企业集群的分析，得出制定和评价集 群政策的指导原则 第三部分是本研究的重点。在这一部分，笔者首先借助地方政府经济学 理论和企业集群经济学理论分析了地方政府对企业集群的作用和企业集群 政策的目标，为后面设计评估指标确立总的标准；然后借助区位商理论将 企业集群发展阶段划分，以经济学和公共管理学关于企业集群的研究成果 为理论依据，分别对企业集群形成和发展阶段的政策的效果分层面进行总 结和归纳，设计出一套评估中国地方政府企业集群政策的指标体系。 第四部分是前部分结论的简单运用。该部分通过假设数据对设计的指 标体系进行了仿真评估，检验和论证了该指标体系的可操作性和政策指导 价值，同时也对指标体系运用过程中的注意事项提出了相应的说明和对策。 论文最后部分总结了本文研究的结论、创新点，提出了需要进一步探 讨的问题。 本文的主要创新点：第一，研究对象的创新。本文以地方政府企业集 群政策的实际影响和效果为研究对象，并将这种影响和效果通过相关层次 划分和可测指标量化。就笔者所掌握的资料来看，未发现类似的研究。第 二，研究角度的创新。笔者在设计关于地方政府企业集群政策评估的层次 和指标时，以经济学和公共管理学理论为基础，摒弃了纯粹经济学研究拘 泥于企业集群内部的局限，从而站在一个更加宏观、全面的角度透视地方 政府企业集群政策的优势和不足。 关键词：企业集群地方政府政策评估 a b s t r a c t t h ee r 魄临c l u s t e ri sn o t o n l ya no i g m i z 撕mw h i c ha d v 锄c e s 唧 t j t i v ea d v a m g eo fe f l c e 邛d s 岱b u ta l 锄印p r o a c hw h i c hi sa p p l i e dt o d e v e l o pl o c a li 弛) i r ) m i cb yl o c a lg o v e r n m e n t i ti sr e p 叫嘲m mt h e 盯魄嘶 c l u s t e ri si m p o r t a n tf o rl o c a le c o n o m i ci nc h i n ab u tt h e 茚魄沁c l u s t e rd o s en o t d e v e l o pw e l l m o r ea n dm o r ep r a c t i c et h r o w so u ti ti si m p o s s i b l et od e v e l o p e n t e q x i s ec l u s t e rd e p e a 魄o l lm a r k e ta n de n t e r p r i s ed u s t e ri t s e l f i tr e q u 瓶 曲：d f l gp u b l i cp o w e r 捌g o v e r n m e n t si nc h i n ab e c a m eas e l f - g o v e m e du n i t s i n c e1 9 8 0w h e nf l n f l n c er e f o r m e d i n c r e a s eo f l o c a lf i r l f l l l c ed e p e n d so i le f f o r to f l o c a lg o v e r n m e n ta n di n c r e a s eo fl o c a le c o n o m i c i ti sp o s s i b l ef o rl o c a l g o v e m m e n t t op r o m o t ee n t e r p l c l u s t e rb e c a u s eo f p r o f i ta n dr e s r m s i b i l i t y t h e p o l i c yi sam a i nw a y f o rl o c a lg o v e r n m e n tt om m l a g ee n t 删s ec l u s t e r b u th o w a b o u ti st h ei m p a c to f t h e s ep o l i c i e s ? d o s el h ee n t e r p i 谴c l u s t e rs a = t i s f yw i t ht i l e s e p o l i c i e s ? p r e s e n t l y i n c h i n a m o s t o f t h e r e s e a r c h e s o n e n t e r p r i s e c l u s t e r w e r er e g a r d f u l o ft h ec o n t e n to fp o l i c i e sa n da p p l i e dq u a l i t a t i v ea n a l y s i s f e wo ft h e mt r o u e 出t i n t ot h ef u n c t i o no f l o c a lg o v e m m e n ta n d a d o p t e dq u a n t i t a t i v ea n a l y s i s i np r a c t i c e , k r a lg o v e m m e n t sh a v ea l r e a d yw o k e nu pt ot h e 曲p a c to fp o l i c i e st ot h e e n t e r p r k c l u s t e r b u tm o s to f l t l e md i d n o tk n o ww h a tt od oe x c e p t 细砒畋1 吨 i n v e s a n e n ta n d p i r s u i l 坞p o p u l a rp r o j e c t sl i k eo t h 鹪t h e yg a v ea t t e n t i o nt ot h e c o u r s eo f m a k i n gp o l i c i e st oa d v a n c ee n ：t e i p l i s ec l u s t e ra n dw e r en e v e rc a r eo f t h e e f f e c ta n d p e r f e c t i o no f p o l i c i e s s oi ti st i m et op o n d e rh o w t oe v a l u a t ep o l i c i e so f e n t e r p r k c l u s t e ra n dh o wt oa d v a n c er e l a t i o n sb e t w e e nl o c a lg o v e r n m e n ta n d e n t e r p r i s ec l u s t e r m s p a p e r f o c u s e s0 1 1 酋魄础c l u s t e r p o l i c y , u 妇玛f i v es t e p st oa n a l y z et h e a f f e c t i n gf a c t o r sa n df i n a l l yb u i l du pas y s t e mt ov a l u et h ee l l t e r p r i s ec l u s t e r p o l i c y t h ef i r s tp a r to f t h i sp a p e ri st op r o m p ta n da m l y z et h ep r o b l e mj nt h i sp a r t , t h ea u t h o rp o i n t so u tt h e 缸驴。疵i r 吐m 翩n i n 拳o fe n t e r p r i s ec l u s t e rp o l i c yf o rt h e r e a l i z a t i o no fc h i n e s ee c o n o m yd e v e l o p m e n ta n dl o c a lg o v e r n m e n th a st h e r e s p o n s i b i l i t yt of o r c el h ee c o n o m yt od e v e l o ph e a l t h i l ya n dq u i c k l y b u ti nt h e f l c a d e n l i cc i r c l et h e r ei sn o 卿e n t so nh o wt om a k et h ep o l i c ya sw e l la sh o w t oe v a l u a t ei t , t h i sm a k e st h es t u d yo i lt h el o c a lg o v e m m e n t sa 妇沁c l u s t e r p o l i c ym o r eu r g e n t l y 狮di i i p o r 吣d 3 a s e do n 廿1 e f i n d i n g s , t h ea u t h o rf i n do u t t h ew e a k n e s s e so f t h et h e o r y t h es e c o n dp a r co fl l l i sp a p e rb u i l du pt h et h e o r yf o t m d a t i o n so fe n t 酬s e c l u s t e rp o l i c y t h e r e 躺t h r e es t e p st of i n i s h 吐1 e ：f i r s t l y , d e s c r i b et h em 翩n i n 筝 a n d d e v e l o p m e n t o ft h e e n t e r p r i 9 e c l u s t e ra s t h ee c o n o m i c g u i d e s ；s e c o n d l y , d e s c r i b i n gf r o mt h en e c e s s i t y s i 托n g i 量la n d e f f e c t so f m el o c a l g o v e m m e n tt on l f l n f l g e rt h e 锄t e i p i d u s t e r , t h i si su s i i 喀鹤t h e 肚 m a n a g e m e n t t o m a k e p o l i c i e s ；f i n a l l y ，b o 陋d o n t h e a b o v e a n a l y s e s , w e c a n g e t t h e p r i n c i p l e o f m a k i n g a n d v a l u i n g t h e c l u s t e r p o l i c y t h et h i r 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i s ec l u s t e r , l o c a lg o v e r n m e n t ；p o l i c y ；e v a l u a t i o n 第一章绪论 一，问题的提出 2 0 世纪7 0 年代末和8 0 年代初，发达国家的绝大部分地区陷入了经济 衰退与停滞，伴之而来的是社会劳动条件的严重恶化然而，意大利北部 的艾米利亚一一罗马涅区以及美国的硅谷等少数几个地区的经济却呈复苏 甚至增长的势头，成为成功地战胜衰退的“经济之星”。这些地区虽然有多 种多样的产业，不仅包括技术先进部门，还包括传统的劳动密集型部门， 但在经济运作模式上却有相似性：一组在地理上靠近的相互联系的公司和 关联的机构，它们同处或相关于一个特定的产业领域，由于具有共性和互 牢卜i 生而联系在一起，印波特定义的企业集群。 改革开放的机遇和企业家精神的焕发催生了我国的企业集群，它们主 要分布于沿海，特别是人口密度高、自然禀赋资源缺乏但却成为我国经济 发展引擎的广东、浙江和江苏省。我国产业集群凸现的绩效也吸引了世界 的目光。美国商业周刊派遣其亚洲问题专家和驻北京首席记者经过严 肃的调查后指出，中国产品拥有巨大竞争力的原因在于，坤国经济规模极 为庞大，在供应方面的资源非常丰富，能够使你非常方便地从数百家厂商 那里买到你所需的零部件和原材料。”在全球竞争力报告2 0 0 1 2 0 0 2 炉中， 产业集群作为产业创新能力的重要影响因素受到特别关注，但是中国的得 分总体水平处于中等偏下。报告从不同侧面说明，企业集群对于中国区域 经济发展很重要，但这些集群的持续发展能力也面l 艋经济全球化的挑战。 1 9 8 0 年以来的分权改革，使地方政府获得了广泛的权力。地方政府成 为自筹投资的主要组织者和地方经济活动的主要决策者和管理者，由地方 政府作为推动企业集群发展的主导力量成为可能。同时，地方财政收入的 增长，取决于地方政府组织经济发展的成就和地方经济的增长。地方政府 现阶段已经成为相对独立的行为主体，具有独立的经济利益和分散的决策 权。正是地方政府经济和财政权利的增加，经济自主空间的扩展，以及发 展地方经济增加、地方财政蟛已入责任的加重，创造了地方政府积极主动地 推动地方经济发展的强有力的动力机制。在追求利润的动机下，地方政府 必然会以推动企业集群的成长作为促进地区经济发展的重要手段之一。另 。由世界经济论坛 和美国哈佛大学国际发展中心合作完成。 l 一方面，在由于企业集群处于市场经济条件下，在欠发达经济中，市场的 作用还得不到充分有效的发挥，地方政府作为推动企业集群成长的主导力 量也具有必要性。在完全的市场经济条件下，由市场这只“无形之手”自 动地调节着集群化的最佳规模，然而纯粹的市场经济是不存在的，市场的 自组织调节也有失灵的时候，产业集群要发展，政府的介入是很必要的。 随着企业集群经济的不断扩大和发展，国内地方政府都深知企业集群 对于当地经济的重要性。但多数政府除了知道以优惠政策吸引投资，采取 盲目跟从热点投资项目外，对于其他还应当做些什么并不十分清楚；对于 企业集群政策，他们也仅仅关注制定阶段，极少继续追究产业集聚政策的 效果和修正。目前理论界关于企业集群的研究主要是从经济学角度出发， 对象锁定在集群内部，研究的方法多为定性分析。少数的量化分析也仅仅 是关于建立企业集群竞争力评价指标体系的探索，尚未形成统一的模式。 但是，无论从“十一五”规划纲要促进企业集群发展、壮大规模经济 的需要，还是从地方政府弥补市场失灵、促进区域经济发展的职能出发， 地方政府都需要一套参考体系以指导其行为。正是基于上述思考，笔者才 把地方政府对企业集群的影响作为自己研究生阶段的研究重点和毕业论文 的迭题，试图从经济学和公共管理的角度，将地方政府的管理与企业集群 的发展相结合，设计一套关于地方政府制定的企业集群政策的评价体系。 二、研究意义 地方政府的政策与企业集群发展的关系既是经济学和公共管理学领域 的重要理论问题，又是我国经济社会中必须认真思考和慎重对待的现实问 题。对该问题开展深入、系统的研究，不仅具有重要的理论价值，同时也 具有极大的现实意义。 从经济学和公共管理学的理论发展角度看，该项研究的理论价值主要 体现在如下两个方面： 第一，本项研究可以丰富和发展现有的企业集群理论和公共政策理论。 企业集群理论的现有成果中，对企业集群的形成机理、竞争优势的表现形 式、类型划分等问题有较多思考，也形成了不少得到公认的学术观点和理 论，但在关于地方政府企业集群政策的评估问题上，尚未有相关学者和著 作涉及。本项研究可以在一定程度上引起学者们在该问题上的思考和探索， 为后人的深入研究奠定必要的基础。从公共政策理论角度看，本文将公共 政策的一般原理具体运用于企业集群政策，给关心该问题的学者和实践者 一个更为深刻而清晰的认识。 第二，本项研究的另一个理论贡献体现在研究方法上的创新。从搜集 到的文献来看，以往的研究更侧重于规范研究和逻辑推演的方法来揭示地 方政府与企业集群之间的相互关系，这种研究方法虽然可以形成定性的结 论，但缺乏有力的数据支持。本文在研究中采用了定量分析的方法，为政 策评估设计指标体系，既体现了定量分析的科学性，有综合考虑了多种因 素对变量的影响，所形成的结论更具有说服力。 就实践意义而言，随着企业集群经济的不断扩大和发展，国内地方政 府都深知企业集群对于当地经济的重要性。但多数政府除了知道以优惠政 策吸引投资，采取盲目跟从热点投资项目外，对于其他还应当做些什么并 不十分清楚；对于企业集群政策，他们也仅仅关注制定阶段，极少继续追 究产业集聚政策的效果和修正。无论在中央政府还是地方政府，发展企业 集群都是事关经济社会持续健康发展的战略决策，都必须按照科学，理j 陛 的原则进行充分论证。本研究正是基于这样的考虑，设计出一套评估体系， 为政府的政策制定和完善提供依据。 三、研究思路与方法 ( 一) 研究思路 本文第一部分集中在提出问题和解剖问题。在这部分，笔者首先指出 企业集群对中国经济实现跳跃武发展的关键性意义，地方政府有责任促进 其健康快速发展。但在理论界对二者的关系没有形成共识，这一状况导致 对地方政府企业集群政策的评估问题变得非常紧迫和重要。 论文第二部分构建了地方政府对企业集群影响的理论分析框架。分三个 步骤完成：首先，对企业集群的含义，形成和发展机理、竞争优势进行描 述，作为制定政策的经济学依据；其次，从地方政府管理企业集群的必要 性、优势，效果三方面对地方政府的作用进行阐述；最后根据经济学和公 共管理学的分析，得出评价集群政策的指导原则。 第三部分是本研究的重点。在这一部分，笔者首先根据集群发展的自身 特点，将企业集群发展过程阶段划分。根据集群形成阶段和发展阶段的经 济特点和公共管理需求设计地方政府集群政策的评估指标。 本文第四部分是前一部分结论的简单运用。该部分通过假设数据对设计 的指标体系进行了仿真评估，检验和论证了评估体系的可行陛和政策意义， 同时也对指标体系运用过程中的注意事项提出了相应的对策。 最后一部分总结了本文研究的结论、创新点，提出了需要进一步探讨的 问题。 ( 二) 研究方法 本文作为整个地方政府企业集聚政策统计评估的初始阶段一指标体 系设计，主要采用文献法、归纳法和统计学的方法。 文献法，也称历史文献法，就是搜集和分析研究各种现存的有关文献 资料，从中选取信息，以达到某种调查研究目的的方法。本文设计指标之 前搜集了大量的关于企业集群的研究成果，特别对从经济学和公共管理学 角度的研究进行了文献分析和信息摘录，最后形成关于企业集群政策的评 估内容和标准。 归纳法是一种由个别到一般的论证方法，即用若干个别性事物来证明 观点的方法。归纳法的论据是一系列个别性事例，然后从事例中概括论点。 企业集群本身具有地域性和阶段性，本文对个别地域和发展阶段的产业集 群发展经验进行归纳，将企业集群分为形成和发展两个阶段，将具有相同 政治、经济、文化背景的地域的产业集群发展需求归为一类，并就对运用 于该类集群的政策设计普遍适用的评估体系。 本文还采用了统计学方法中的指标法。所谓综合指标法，就是根据大 量观察获得的资料，计算、运用各种综合指标，以反映总体一般数量特征 的统计分析法。这些指标各自从不同的角度对总体的特征进行刻划，将其 结合：运用，可以更加全面、深入地分析社会经济总体现象的数量方面。本 文就是通过对大量资料的观察设计可以量化和比较的指标，以反映地方政 府政策对集群的影响。 四、本文创新之处 本文的主要创新点：第一，研究对象的创新。本文以地方政府企业集 群政策的实际影响和效果为研究对象，并将这种影响和效果通过相关层次 划分和可测指标量化。就笔者所掌握的资料来看，未发现类似的研究。第 二，研究角度的创新。笔者在设计关于地方政府企业集群政策评估的层次 和指标时，以经济学和公共管理学理论为基础，摒弃了纯粹经济学研究拘 泥于企业集群内部的局限，从而站在一个更加宏观、全面的角度透视地方 政府企业集群政策的优势和不足。正如王缉慈教授所言“我国集聚研究的 重点应尽早转入公共政策研究，只有这样，才能促使国家和地区关于集聚 发展的政策的出台，更好地对我国国民经济的发展作出贡献”。 。王缉慈；“关于地方产业集群研究的几点建议”，h t t p ，- 孵c l u s t e r s t u d y c 伽 4 第二章地方政府对企业集群影响的理论分析 一、企业集群的理论概述 ( 一) 关于企业集聚的含义分析 国内外关于企业集群概念和内涵的讨论涵盖了经济学、管理学、社会 学，技术经济学、创新研究等众多学科，形成了许多内涵相似，但分析角 度和表述方式不尽相同的概念。 第一个阐述企业集群理论的是新古典经济学鼻祖马歇尔( 1 8 9 0 ) 他在 经济学原理中从定义外部经济概念入手界定了地方性工业集聚的内涵， 后人称之为马歇尔集聚。这个概念不仅反映了企业和企业集群的地理特征， 也反映了“一业为主”的产业结构特点。早期对企业集聚概念的界定，较 为关注与产业相关的生产联系，而忽视了地理接近性。熊彼特( 1 9 3 4 ) 在 早年解释经济周期或经济波动时，认为创新集群和增长非周期性要素也是 经济波动的主要原因。由于熊彼特的创新集群”概念是在研究经济周期 性波动的背景下提出来的，因而对创新集群问题的研究大多是与经济波动， 尤其是经济长波相联系。由于产业抒眭作为反映集聚内部企业和各要素之 间的联结模式，其表征并不统一，由此带来了对产业特性描述的差异性。 b a c a t t i n i ( 1 9 7 8 ) 从生产的角度强调了产业集聚在集聚过程中基于社会网 络的企业间分工与协作的互动关系，并把产业集聚概括为“具有共同社会 背景的人们和企业在一定自然地域上形成的社会地域生产综合体”。 s t o r p e r ( 1 9 9 2 ) 强调了产业集聚的贸易特征和企业间资源的依赖，并将产 业集聚定义为“以贸易导向的经济活动为主体，在空间范围上有界的区域， 它存在独特的经济专门化特征，或者以资源相关型产业为主，或者以制造 业为主，或者以服务业为主。莱德曼( r e d m n ，1 9 9 4 ) 和波特( 1 9 9 8 ) 则 从产业链的角度来界定产业集聚，前者将集聚定义为围绕一种或一系列相 似产品生产链的地理集中，后者认为产业集聚包括一系列相关联的产业和 其他一些与竞争有关的实体。一些学者以集聚内部企业间的技术联系作为 联结模式来界定产业特性。如伯格曼和菲赛( b e r g m n ，f e s e r 2 0 0 0 ) 在对 美国2 3 个集群的研究中所运用的产业集聚概念更倾向于注重其技术联系。 我国学者刘友金、黄鲁成( 2 0 0 3 ) 认为，产业集群中的产业概念不是指广 义上的产业，而是指狭义上的产业，如个人计算机产业、大型计算机产业， 传真机l 产业、医疗器械产业。企业集群概念与产业相联系的观念与后来学 者所关注的地理集群与产业集群的概念存在着一定差异。 当集聚演化到呈现出高度地理集中时，企业集群概念便与地理特征结 合到一起，于是地理接近性就成为界定集聚的基本特征之一。波特( 1 9 9 8 ) 认为，企业集蠲堤某一特定领域内相互联系的企业及机构在地理上的聚集 体。这个概念突破了产业区理论所热衷的投) 、产出系统概念。但是，由于 地理规模和内在社会经济机制的巨大差异，不同研究者为了达到自己的目 的使用不同的研究方法来表述这层含义，使得这个概念变得模棱两可。 s w a r m 等( 1 9 9 6 ) 认为，企业集群是同一产业中的大量企业位于同一地理区 域。b a p t i s t a 等( 1 9 9 8 ) 则把集群定义为座落于一较小区域在地理e 高 度密集的关联企业。随着新兴工业国家产业集聚现象的兴起，这些国家的 研究人员也在努力把企业集群概念一般化以适应本国的产业集聚状况，主 要表现在逐渐放松了一些早期新产业区论者所秉持的关键概念如“弹性专 精”、地方网络”、“当地根植”、坤小企业主导”等对产业集聚的限定。 如韩国工业地理学者朴杉沃把新产业区定义为“新兴贸易取向性生产活动 以一定规模在一定空间范围内的聚集”。我国大部分学者倾向于这种将企业 集群与地理位置集中楣联系的观点。王缉慈则从地理学的角度得出的企业 集群的定义为：产业群是一组在地理上靠近的相互联系的公司和关联的机 构，它们同处在一个特定的产业领域，由于具有共性和互补性而联系在一 起( 王缉慈，2 0 0 1l 柏群认为，企业集群，简称企业群或群，指在某一特 定领域内( 通常以一个主导产业为核心) ，大量产业联系紧密的企业在空间 上的集中( 柏群，2 0 0 3 ) 陈雪梅认为，中小企业集群是许多中小企业为了 实现共同的目的和目标而形成的互相依赖和互相作用的集合体，在现实经 济中，它们通常集中于同一或相邻的区域，互相分享专业化分工所带来的利 益与外在经济的好处( 陈雪梅，2 0 0 3 ) 。曾忠禄( 2 0 0 0 ) 认为，产业集群指 同一产业的企业以及该产业的相关产业的企业在地理位置上的集中；徐康 宁( 2 0 0 2 ) 认为，产业集群是指相同的产业高度集中于某个特定地区的一 种产业成长现象。 也有复合的观点，认为集聚是现实经济活动的重要特征，经济活动最 终体现在产业上。希尔和波任南( h i l l ，b r e n n a n 2 0 0 0 ) 则将竞争陛集聚定 义为竞争性企业地理集中现象；纳什本尼( n a s s i m b e n i ，1 9 9 8 ) 在界定区 域产业系统时，认为区域产业系统是在技术、生产层次上彼此联系的众多 企业位于某一有限地理区域内而形成的一个网络，在网络内部，企业、公 共机构和当地行业协会之间存在广泛的互动和协同。也有一些学者只是笼 统地强调集聚要素之间的相互作用，并不重视具体的联结模式。如吉勃森 ( g i b s o n ) 等认为，集群是一些企业由于互动而形成的一种繁荣兴旺的聚 集，这种互动或通过竞争，或通过合作，或通过充当价值链中的供应者与 顾客来实现；罗森菲尔德( r o s e n f e l d ，1 9 9 7 ) 将产业集聚定义为“同或相 关企业松散的地理集聚，并能产生协同效应，则企业基于它们的相互依赖 迸行自我选择进入集群来增加经济活动和促进商业交易”。刘志迎等( 2 0 0 4 ) 以聚集经济的概念讨论产业集群。他们认为，所谓聚集经济是指特定的领 域中相互联系的企业和机构在地理上的集中所产生的经济现象；是经济活 动在空间上的非均衡分布而呈现出的一种局部聚集特征。聚集经济的基本 特征是：地理位置集中，产业领域集中，相关人才集中，行业信息集中， 买者意向集中和配套机构与设施集中，是特殊地域、同业交往、行业文化， 产业技术链和产业价值链等的集合，其实质是竞争、合作、交流、知识共 享和文化共通。其理论的基本内涵是：( 1 ) 聚集经济总是与经济活动的空 间分布分不开的，是区域经济学的范畴；( 2 ) 经济活动在空间上的局部集 中有量的规定，企业必须达到一定的数量才可能出现聚集经济，它是一种 聚集规模经济；( 3 ) 它不是发生在单个企业内部，而是产生于众多企业在 局部空闻上呈一定规模的集中，是一种外部的规模经济；( 4 ) 它不是行业规 模带来的外部经济性，而是空间规模带来的外部经济性；( 5 ) 它是产业纵 横向的体化区域集中，而不是单一企业的体化发展；( 6 ) 当聚集规模 达到一定程度时，聚集区形成了一种良性循环的“产业生态链”和“经济 生态圈”，使其中的企业都能从中受益。 国内外学者对企业集群的定义不尽相同，定义的角度也不完全相同， 由此导致关于企业集群这一现象的称谓尚不统一，除了从国外直接翻译过 来的如产业集群、簇群、产业的柔性聚集、专业化产业区、新产业区、新 产业空间等，由我国学者自行命名的还有中小企业集群、共生性集群、企 业群落等。本文将企业集群定义为：同一产业的中小企业以及该产业的相 关产业和支挣陛产业的中小企业在空间上的集聚，具有较强的根植性和竞 争优势，并对该区域发展具有推动力的企业群。 ( 二) 企业集群的形成和发展机理 关于区域发展的动力到底来源于自下而上的市场自发力量，还是可以 依靠政府力量自上而下地推动区域经济发展的争论一直都是产业集群理论 争论的中心，而且这一争论也一直没有停止过，基本上形成了上述两种截 然不同的观点以及以波特为主对其的修正。 自下而上的观点主要包括韦伯的区位理论和区域比较优势理论。他认 为集聚的产生是自上而下自发形成的，是通过企业对集聚的好处的追求而 自发形成的。从这个意义上来说，集群的形成是不需要政府这种外部力量 的，在集群的进一步发展过程中是否需要政府的扶持也没有一个定论。区 域比较优势理论认为，不同区域之间资源的配置效益存在差异，在“资源 趋向效益，效益吸引资源”的原则指导下，产业势必在收益高的区位形成 集聚。但由于要素的跨区域、跨国家流动很容易受到来自各方的阻滞，其 中有经济的、文化的，历史的原因，因此这种集聚虽从理论e 是可自发形 成的，其形成也是自上而下的，但是其形成却极易受到“上”的影响，因 此政府在这类集聚中虽然不能说是集聚形成的动力，但却是集聚形成的阻 力。 自上而下的观点包括了克鲁格曼的观点、增长极理论和地域生产综合 体理论。克鲁格曼指出特殊的历史事件将会在产业区形成过程中产生巨大 的影响力，也说明了现实中产业区的形成具有路径依赖性，而且产业空间 集聚一旦建立起来，就倾向于自我延续下去。克鲁格曼的模型为人为的自 上而下的产业政策扶持提供了理论依据，产业政策有可能成为地方产业集 聚诞生和不断自我强化的促成因素，但他又指出产业政策或贸易保护措施 只不过是各种影响地方产业集聚形成演变的因素之一，并不必然导致制定 者的预期愿望，产业集聚中所依赖的不确定性因素很多，因此克鲁格曼并 没提出对特定选择陛产业加以重点扶持的观点。增长极理论侧重于推动性 产业集聚经济增长的研究。认为当政府将某种推动性产业植入一地区 后，将产生围绕推动性产业的集聚，再通过乘数效应以及极化效应，就会 导致地区经济的增长，从而认为政府在产业集聚的形成和发展过程中都担 当着重要的角色。地域生产综合体是苏联社会主义建设的理论成果。该理 论认为，地域生产综合体是为解决国民经济中大问题而组成的，对其结构 进行分析，可清楚地发现它实际上是一种典型的产业集聚。由于这种综合 体的建设完全是由国家投资完成的，自上而下形成集聚的特征明显，政府 在集聚的形成过程中起着举足轻重的作用。 波特从产业集群的诞生、发展和衰亡来探讨产业集群政策。他认为， 产业集群的缘起可以回朔到该地在特定历史条情景下，形成了钻石体系的 部分条件。从这种意义上来说，企业集群是自发形成的，不过政府政策对 产业集群的形成有促进作用。具体说来，在企业集群的萌芽或发展时期， 政府可以强化或提供协助，但不应该试图创造一个全新的产业集群，新的 产业集群最好是从既有的集群中萌芽。当然产业集群的发展，也可以由外 商投资而埋下种子，并获得加强，因此，政府应该通过在专业化培训、基 础设施和其他有关商业环境的方面作出平衡，提供支援，从而吸引外商直 接投资。在产业集群的升级中，政府的角色是鼓励竞争而非扭曲竞争。政 府投资的中心，应该放在改善产业集群内的产业环境，鼓励那些影响产业 集群发展的公共物品或准公共物品的发展。产业集群政策应该是选择让所 有的产业集群发展，而不是在其中选择其一。 波特关于企业集群的政策既不能归于纯粹的自下而上的集群政策，更 不能说是纯粹地自上而下的集群政策，他强调的是在不同的发展时期，政 府角色的差异。本文正是以波特对集群形成和发展机理的分析为基础，对 地方政府企业集群政策进行评估。 二、地方政府对企业集群的管理 ( 一) 地方政府管理企业集群的必要性 西方国家的市场经济发展在遭受了2 0 世纪3 0 年代的经济大危机之后， 伴随着经济学界经历了“凯恩斯革命”，很多国家开始加强政府对经济的干 预程度。在现代的混合经济中，政府执行的主要经济职能是建立法律体制， 决定宏观经济稳定政策，影响资源配置以提高经济效率，建立影响收入分 配的方案。 当现代经济增长越来越依靠知识的创新时，政府的经济职能因此也变 得比以往更加重要。在2 0 世纪末期，很多国家通过推动科研成果产业化的 各项政策，不同程度地干预技术发展。支持科技教育和研究、政府购买( 大 多数出于军事目的) ，以及一般现代化政策是政府惯用的三种政策形式。发 达国家的技术园、高技术城以及发展中国家出现的出口加工区、科学园都 带有明显的政策推动和固定的空间背景，也可以理解成政府主导型的高技 术产业发展思路。 2 0 世纪7 0 # - 4 j e 末期，集群现象的再现改变了政府产业政策的传统视角。 发达的企业集群通常成为一个国家或地区竞争力的代表，而政府产业政策 的实施与地方企业集群的形成发展通常具有密切的关系。这是因为一方面， 地区决策者越来越面临着新的挑战，即如何建立合适的制度，在不牺牲个 体自治和灵活性的同时，促进分散的工业自我组织进程。很多国家地方企 业集群获得极大的成功无疑成为政府选择集群化战略的重要推动力。另一 方面，在企业集群内部，企业间的相互作用机制并不能完全依靠市场的力 量，通常需要建立比较合适的公共机构，规定内部共同的行动准则。政府 以公共管理者的身份，为所有企业提供产品、协调企业间的各种关系，以 保证企业集群持续发展，成为现实的需求。 由于我国长期以来实行计划经济体制，政府在经济增长中一直是重要 的推动力量。1 9 7 8 年以前，中央政府是推动经济增长的政府主体，地方政 府的经济自主权相对较小。此后，随着行政陛分权改革战略和“分灶吃饭 财政体制的实施，地方政府被赋予了前所未有的经济权力，拥有了较大的 资源配置权，在推动经济增长方面发挥着越来越重要的作用。7 0 年代末到 9 0 年代初中期，中国经济发展和经济改革获得成功的关键原因在于使地方 政府获得了指导和推进发展地方经济的主动权。 同中央政府相比，地方政府的行为更具有现代经济学中的“经济人” 的某些特点，而目地方政府越接近基层，其行为越是靠近企业，“经济人” 的特点越明显，对地方经济增长的推动作用也越大。 地方政府在推动地方经济增长的过程中，追求多重目标。第一，追 求经济利益最大化，也就是通过资源的合理配置，实现效用最大化；第二， 追求本地居民的福利最大化，这是地方社会经济环境稳定发展的根本保证： 第三，追求个 经济利益最大化，主要是指地方政府官员作为“经济人， 关心的是“工资、办公室的舒适条件、公众中的声望、权力、庇护人、年 龄”：第四，追求政绩最大化，政府官员的政绩评定在很大程度上取决于 木地经济的发展水