（宪法学与行政法学专业论文）论我国非诉行政执行制度的完善.pdf

摘要 非诉行政执行是我国行政强制执行制度的重要组成部分，从我国近些年的情况看， 非诉行政执行案件在数量上远远超过行政诉讼案件，并有进一步扩大的趋势。而我国现 行法律、法规对非诉行政执行制度作出的规制却很少、也很不明确、甚至法律条文间还 存在着相互矛盾，从而造成非诉行政执行制度混乱的现状。因此，迫切需要理论研究上 的深入，并带动法律制度的完善与健全，对非诉行政执行进行理论和实践上的修正与完 善。本文在总结现有的研究成果和实践经验的基础上，进一步展开分析和讨论，提出解 决对策。文章分为三部分，从我国非诉行政执行的现状切入，首先对非诉行政执行的概 念、性质作了界定，同时对该制度的历史沿革和法律渊源作了介绍，并就制度的缺陷作 了较为细致的阐述；进而探究非诉行政执行的理论不足与冲突，并对理论冲突的缘由作 了分析和判断；最后，结合行政强制法( 草案) 以及对该草案的分析解读，并通过 对大陆法和英美法行政强制执行制度的比较、借鉴，从比较法的路径对我国非诉行政执 行制度作了具体完善的建议。 关键词：非诉行政执行；理论冲突；制度完善 a b s t r a c t a d m i n i s t r a t i v ee x e c u t i o no fn o n - l i t i g a t i o n ( a e n ) i st h ei m p o r t a n tc o m p o n e n tt h a tt h ea d m i n i s t r a t i o n o fo u rc o u n t r ye n f o r c e st h es y s t e m ，b yt h el o o ko fs i t u a t i o na tp r e s e n ti no u rc o u n t r y ，t h eq u a n t i t yo ft h e a e nc a s ef a re x c e e d st h ea d m i n i s t r a t i v ec a s e ，a n dt h et r e n di ss t i l le n l a r g i n g t h ec u r r e n tl a w sa n d r e g u l a t i o n so f o u rc o u n t r ye x i s tt oi t ss t r u c t u r em a d ee a c ho t h e rc o n t r a d i c t o r i l ya m o n gf e w ，n o tv e r yc l e a r ， e v e nl e g a lc l a u s e s ，t h e r e f o r ec a u s ea n dd o e sn o tt e l lt h ec u r r e n ts i t u a t i o no fa d m i n i s t r a t i v ee x e c u t i o nw i t h c o n f u s e da d m i n i s t r a t i o no f j u s t i c e a st ot h i s ，n e e dd e e p e n i n go nt h e o r e t i c a lr e s e a r c hu r g e n t l y ，a r r i v et h e c o m p l e t i o na n ds o u n do ft h el e g a ls y s t e m t h i st e x td r a f t so nt h eb a s i so fd e f i n i n gt h ec o n c e p t i o na n d p r o p e r t yo ft h ea e n ，s i m u l t a n e i t y ，s u m m a r i z i n gt h et r a n s f o r m a t i o no ft h ea e na n dt h ee x i s t i n gr e s e a r c h r e s u l t sa n dp r a c t i c a le x p e d e n c e ，l a u n c h ，a n a l y z ea n dd i s c u s s ，p r o p o s ec o u n t e r m e a s u r eo fs o l v i n g t h e t h e s i si sd i v i d e di n t oc h a p t e rt h r e e c h a p t e ro n em a i n l yt e l l sa b o u tt h ec o n c e p ta n dn a t u r e ，d e f i c i e n c yo f a e n c h a p t e rt w oa n a l y z e st h ec o n f l i c to nt h et h e o r yo fa e na n df i n do u tt h er e a s o nb e h i n dt h e m c h a p t e rt h r e e ，b a s e do nt h ea n a l y z eo fo nt h ed r a f to f c h i n e s ea d m i n i s t r a t i v ee n f o r c e m e n tl a w ，e n f o r c e s t h es y s t e mt oc l a s s i f ya n di n v e s t i g a t et ot h ea d m i n i s t r a t i o no ff o r e i g nc o u n t r i e si no r d e rt op e r f e c tt h e c u r r e n ti n s t i t u t i o no f a e n k e yw o r d ：a d m i n i s t r a t i v ee x e c u t i o no fn o n l i t i g a t i o n ( a e n ) ；c o n t r a d i c t i o n si nt h e o r y i n s t i t u t i o n a lm o d i f i c a t i o n l l 1 厶j l 日i j 百 在依法治国的改革之路上，行政改革是其中的一项重要内容。行政法改革的主要目 的就是规范政府，建立行政秩序来确保行政决定的执行，同时有效保障行政相对人的合 法权益。在我国，行政决定的执行一般包含三个阶段：行政监督、行政处罚和行政强制 执行。行政执行的第一阶段是行政监督。在这一阶段，行政机关对相对人的活动进行一 般检查。如果行政机关从有关的信息中得知相对人行为违法，则进行具体的调查。如果 调查结果显示违法确实发生，则进入行政处罚阶段。行政处罚既可以制裁违法者，也可 以遏制违法行为。行政执行的最后阶段是行政强制执行，目标在于确保法定义务的完全 履行。“与行政处罚相比，行政强制执行主要关注法定义务的履行，而不是对违法者予 以制裁 。而行政执行制度和程序的缺乏已经成为影响我国法治发展进程的一个主要障 碍。特别在行政强制执行方面，目前的体制仍然杂乱无章、缺乏系统性，尚没有统一的 国家规则和程序来规范各类行政决定的执行。因此，行政强制法、行政程序法被 提上我国近期的立法日程，相关理论的研究也逐渐形成规模。 我国的非诉行政执行制度是通过行政诉讼法及其司法解释确立起来的。在我国， 行政诉讼制度除了保障公民、法人和其他组织合法权益，监督行政机关依法行使行政职 权的立法目的之外，还“附加”了维护行政机关行使行政职权的目标。反映了我国宪政 事实、法治基础的不完备，以及对行政诉讼制度价值追求和理解存在的偏差。具体到非 诉行政执行制度的设计，则体现出对司法权与行政权的角色、地位和关系的处理和认识 上的偏差。行政诉讼使司法权介入行政权，二者应该是一种对抗制衡的关系，否则，公 民合法权益的保障无从谈起。非诉行政执行则企图使司法权和行政权既制约又合作，共 同促使行政目标的实现，其结果常常是陷入两难的境地。“从我国非诉行政执行的历史 变革中不难看出，法院的执行权一度被误解，甚至与行政执行权相混淆，导致在改善行 政强制执行方式的过程中，轻率的将执行任务加之于司法领域，从而造成法理上和实践 上的双重困境”。因此，对非诉行政执行以及整个行政强制执行制度的重新审视与改革 非常必要。 现阶段，虽然在立法上确立了非诉行政执行制度。但是，相关规定极不完善，操作 性不强，造成理论上的争议和执行中的混乱。目前学界在理论上对是否有必要设立该项 制度、法院应否对申请执行的行政行为进行审查、审查到何种程度、审查的程序如何、 执行错误的责任如何承担等问题认识不一。所以对非诉行政执行制度的研究仍有其现实 的意义与价值。 o 白维贤、金市法、薛刚凌：中美行政执行制度比较，载行政法学研究，2 0 0 1 年第l 期，第7 5 页。 黄勇斌：对非诉行政执行的重新审视，载浙江师范人学学报( 社会科学版) 2 0 0 5 年第5 期，第4 2 页。 i i i 学位论文独创性声明 本人郑重声明： 1 、坚持以“求实、创新 的科学精神从事研究工作。 2 、本论文是我个人在导师指导下进行的研究工作和取得的研究成果。 3 、本论文中除引文外，所有实验、数据和有关材料均是真实的。 4 、本论文中除引文和致谢的内容外，不包含其他人或其它机构已经发 表或撰写过的研究成果。 5 、其他同志对本研究所做的贡献均已在论文中作了声明并表示了谢 意。 作者签名：宕筮瘫么 日 期：跏挈立主皇 学位论文使用授权声明 本人完全了解南京师范大学有关保留、使用学位论文的规定，学校有权 保留学位论文并向国家主管部门或其指定机构送交论文的电子版和纸质 版；有权将学位论文用于非赢利目的的少量复制并允许论文进入学校图书 馆被查阅；有权将学位论文的内容编入有关数据库进行检索；有权将学位 论文的标题和摘要汇编出版。保密的学位论文在解密后适用本规定。 作者签名：蛊笸物 日 期：拙壁：s ：立 第一章现状分析非诉行政执行的规范与实践解读 一、非诉行政执行的概念界定 ( 一) 非诉行政执行的概念 我国现行非诉行政执行制度产生于改革开放之初，先由单行法律、法规列举规定， 后由行政诉讼法作一般性规定，此后非诉行政执行的制度化形态才逐渐形成。1 9 8 9 年中 华人民共和国行政诉讼法的颁布实施使得具体行政行为的强制执行制度在立法上得到 了进一步的明确，该法第6 6 条的规定被普遍认为是现行非诉行政执行制度的直接法律 依据，并认为其同时奠定了我国司法主导型的行政强制执行模式的基础，它在已有的单 行法律、法规规定的基础上，对具体行政行为的强制执行制度作了较为统一的安排。该 法第6 6 条这样规定，“公民、法人或者其他组织对具体行政行为在法定期限内不提起诉 讼又不履行的，行政机关可以申请人民法院强制执行，或者依法强制执行”。 2 0 0 0 年3 月1 0 日发布实施的最高人民法院关于执行 若干问题的解释( 以下简称若干解释) 则对非诉行政执行作了补充性解释。若 干解释第8 6 条规定，“行政机关根据行政诉讼法第6 6 条的规定申请执行其具体行政 行为，应当具备以下条件：( 一) 具体行政行为依法可以由人民法院执行；( 二) 具体行 政行为已经生效并具有可执行内容；( 三) 申请人是作出该具体行政行为的行政机关或 者法律、法规、规章授权的组织；( 四) 被申请人是该具体行政行为所确定的义务人；( 五) 被申请人在具体行政行为确定的期限内或者行政机关另行指定的期限内未履行义务； ( 六) 申请人在法定期限内提出申请；( 七) 被申请执行的行政案件属于受理申请执行 的人民法院管辖。人民法院对符合条件的申请，应当立案受理，并通知申请人；对不符 合条件的申请，应当裁定不予受理”。若干解释第9 0 条第l 款规定，“行政机关根据 法律的授权对平等主体之间民事争议作出裁决后，当事人在法定的期限内不起诉又不履 行，作出裁决的行政机关在申请执行的期限内未申请人民法院强制执行的，生效具体行 政行为确定的权利人或者其继承人、权利承受人在9 0 日内可以申请人民法院强制执行”， 从而扩大了申请人的范围。若干解释第9 3 条规定，“人民法院受理行政机关申请执 行其具体行政行为的案件后，应当在3 0 同内由行政审判庭组成合议庭对具体行政行为 的合法性进行审查，并就是否准予强制执行做出裁定”。根据这一规定，法院应采用不 同于诉讼审查的审查程序对申请执行的具体行政行为进行合法性审查。 综合以上分析，非诉行政执行，“就是相对人在法定的期限内既不提起行政诉讼， 又不履行已经生效的具体行政行为所确定的义务，人民法院根据行政主体或行政裁决行 为确定的权利人的执行申请，经过与诉讼审查不同的审查，裁定执行生效的具体行政行 为的活动”。 ( 二) 非诉行政执行的特点 非诉行政执行案件的性质是“行政 ，其特点是“非诉”和“法院执行”。其中既包 含了相对人对具体行政行为在法定期限内不起诉且拒不履行，又指明了是申请司法机关 予以强制执行的方式。“具体讲，其特点表现在以下四个方面： 1 、执行主体是人民法院，但必须在申请人的申请下实施，而不能主动进行。 2 、执行的对象是生效的且具有可执行内容的具体行政行为，并且是经过与诉讼审 查不同的合法性审查的具体行政行为。 3 、申请人是作出被申请执行的具体行政行为的行政主体或行政机关对平等主体之 间民事争议进行裁决的生效具体行政行为确定的权利人或者其继承人、权利承受人。 4 、非诉行政执行的前提是相对人在法定的期限内，既不提起行政诉讼，又拒不履 行具体行政行为所确定的义务”。 非诉行政执行与行政强制执行、司法强制执行有着密切的联系，但又有不同特点。 行政机关申请人民法院执行的非诉行政案件，不同于行政机关申请人民法院执行生效的 法院判决、裁定的行政案件。人民法院对非诉行政案件的强制执行与行政机关依法实施 的强制执行，也不宜都笼统的称为行政强制执行。 行政诉讼法第6 5 条第2 款规定，“公民、法人或者其他组织拒绝履行判决、裁 定的，行政机关可以向第一审人民法院申请强制执行，或者依法强制执行。第6 6 条规 定：“公民、法人或者其他组织对具体行政行为在法定期限内不提起诉讼又不履行的， 行政机关可以申请人民法院强制执行，或者依法强制执行”。据此，因具体行政行为引 起的强制执行案件，若以执行主体为标准，可分为以下两种四类： 第一种为行政强制执行案，即由法律、法规授权的行政机关自行强制执行的案件。 这一案件分为两类。一类是行政机关对拒绝履行法院判决、裁定的相对人进行的经 过诉讼程序的强制执行案。另一类是相对人对行政处理、处罚决定在法定期间内不复议、 不起诉，又不履行的，而由法定行政机关对这类非诉的行政案自行强制执行的案件。以 上这种强制执行的主体，是行政机关，执行的过程是行政行为的继续，是行政机关自身 强制实现其具体行政行为已经确定的行政法律关系，在性质上仍然属于行政行为。如果 在执行过程中出现错误，应由行政机关独立承担行政赔偿责任。 第二种为司法强制执行案，即人民法院这一司法机关应无法定强制执行权的行政机 关的申请，对拒不履行行政法义务的相对人进行的强制执行案。这种案件也分为两类。 一类是因相对人拒绝履行生效的法院判决、裁定而由行政机关申请人民法院予以强制执 行的案件，简称司法执行诉讼行政案。另一类是因相对人对行政机关的具体行政行为， 在法定期限内既不起诉又不履行，而由无法定自行强制执行权的行政机关申请人民法院 强制执行的案件，简称非诉行政执行案。这种强制执行案执行的主体是人民法院，在性 质上属于司法行为。如果在执行中出现执行错误造成损害的，则应根据国家赔偿法 第3 l 条等规定承担国家赔偿责任。 ( 三) 非诉行政执行的定性 。瞿新明：论非诉行政执行制度的缺陷及其完善，载行政与法，2 0 0 5 年第3 期，第8 5 页。 2 学界对非诉行政执行的性质主要有两种观点： 一种观点认为，非诉行政执行是行政行为，法院执行的依据是行政机关的行政处理 决定。“行政决定( 行为) 强制执行就其内涵来说是行政机关的行政行为，而不应该是 其他国家机关的行为。人民法院依申请强制执行行政机关的行政处理决定，是行政强制 执行的继续和延伸。人民法院实施强制执行，在某种意义上是受行政机关的委托代行政 机关实施强制执行 。依此观点，采用非诉行政执行主要是借助法院的力量实现具体行 政行为的内容，在性质上属于委托或者协助，应遵循委托行政的规则。与此类似的观点 认为，“法院所实施的行政强制执行，实际上是行政权能的体现，是行政权的延伸和继 续 。圆具体又有“行政处分说”、“具体行政行为说”、“程序性行政行为说”、“行政事实 行为说”、“折衷说”等不同争论。中国大陆学界的通说是“具体行政行为说 ，即认为 行政强制执行是针对特定入就特定事项单方作出的职权行为，这与最高人民法院对具体 行政行为所作的司法解释的内涵相一致。 另一种观点认为，我国法院实施的非诉讼行政执行属司法行为。其理由主要有：其 一、符合中华人民共和国行政诉讼法第6 6 条的立法本意。相对人不起诉，并不能 说明具体行政行为合法。对相对人不起诉的具体行政行为，除非相对人自愿履行，行政 机关要想强制执行，原则上必须经过人民法院的司法审查；其二、如果将法院的非诉讼 行政执行理解为具体行政行为的继续，那么，法院对具体行政行为的执行就成了被执行 的具体行政行为的有机组成部分，法院对该具体行政行为进行审查就实属没有必要。这 同建立非诉讼行政执行制度，排斥或阻止违法具体行政行为进入执行过程的初衷不相 符；其三、“非诉讼行政执行制度作为法院诉讼审查具体行政行为之外的一种审查方式、 一种审查制度，可以体现突出保护相对人合法权益的精神 。固 笔者赞同司法行为说。 对非诉行政执行的定性分析，既要立足我国目前的立法现状，又要符合国际行政法 的发展趋势。必须明确，人民法院受理行政机关的申请，对具体行政行为的强制执行， 并不是一种行政程序，而是一种司法程序。首先，人民法院的性质属于司法机关，人民 法院在执行程序下达的法律文书和适用的强制手段，都是司法文书和司法手段；其次， 如果人民法院在强制执行中执行行为错误，如错误查封、扣押、变卖了财产，错误冻结、 划拨了款项，错误拘留了当事人，引起的是司法赔偿，而非行政赔偿。一句话，非诉行 政执行是一种具有司法性质的执行行为。 从行政诉讼法第6 6 条规定中无法判断立法原意是如何认识非诉行政执行的性 质。最高人民法院的司法解释则力图在司法与行政之间寻找平衡点。一方面，为了顺应 依法治国、建设社会主义法治国家的形势，需要加强人民法院对行政机关的监督以充分 保障人权，实际上默认了人民法院强制执行非诉行政行为的司法性质，因此坚持了对非 。罗豪才：行政审判问题研究，北京大学f 版社1 9 9 0 年版，第3 6 3 页。 圆姜叫安：行政法与行政诉讼法，北京人学i l j 版社1 9 9 9 年版，第2 3 5 页。 娄小平、郭修江：非诉执行若干问题研究，中国行政法学研究会2 0 0 0 年论文， w w w 1 0 0 p a p e r c o r n l o o p a p e r f a l v f a j x i n g z h e n g f a 2 0 0 7 0 6 1 9 9 8 4 6 h t m i 诉具体行政行为的合法性审查原则，否则人民法院有成为行政机关的专门执行机关的嫌 疑，有违建立非诉行政执行制度的初衷。另一方面，人民法院对非诉行政执行的审查标 准又不能与行政诉讼的审查标准完全一样，因为，“如果采用行政诉讼的审查标准，行 政诉讼法关于起诉期限的规定也就失去了任何意义”。m 这将直接威胁我国行政诉讼的 基本制度。 应该说，行政强制需要法律授权，另外它也需要受到一定的司法限制，即法律规定 行政强制决定必须先接受法院的司法审查。法院的司法审查在认可行政强制决定时，行 政决定形式上己成为了司法决定，所以法院可以运用司法强制来代替行政强制。形式上 是实现了司法目的，实质上也实现了行政管理的目的。此时，行政强制权已经没有必要 实施了。但如果没有行政强制权的存在，就没有申请法院来强制执行的问题，当然也就 不存在司法强制了。而当司法审查不接受行政决定时，这时司法强制( 不执行行政决定) 就压制了行政强制( 执行行政决定) ，使得行政强制权的实施变的不可能。总之，行政 强制执行的决定权只能由法定的行政机关来实现，而其实施或者由作出决定的行政机关 自己实施，或者由其他享有执行权的行政机关来执行，申请法院执行时，则成为司法强 制执行的一种情形，从而具有了司法属性。 二、非诉行政执行的历史制度沿革与法律渊源 ( 一) 非诉行政执行的制度沿革 我国现行的非诉行政执行制度，是在“一法先行规定，其它法律群起仿效的情况下 形成的 ，“我国在建立非诉行政执行制度的过程中，并没有对该制度进行充分的学理 研究，非诉行政执行制度更多的是根据实践需要和简单粗疏的认识形成的”，是在未能 对非诉行政执行的性质进行充分研究的基础上建立起来的。 考查非诉行政执行的历史演进，需要将其置于整个行政强制执行体系的框架之下。 从新中国建立到改革开放前的3 0 年间，我国基本上不存在行政强制执行制度。究其原 因，其间自然有政治动荡、法制建设断裂的因素，但更为重要的是，根深蒂固的专制集 权理念和法治传统的缺失，导致了依法行政和保障私权意识的薄弱，国家片面追求行政 作用的灵活和权威，漠视行政强制潜在的侵害私权的消极作用。改革开放以来，行政强 制制度建设开始受到政府和社会的关注，获得了发展的良好契机，行政强制法立法亦被 提上议事日程。作为行政强制制度重要组成部分的非诉行政执行制度在此期间得以建 立，并在行政诉讼法颁行后获得迅猛发展。“但实践中也不断暴露出法治理念偏离 和制度建设缺陷等问题，引起了学者和实务界的共同关注 。 正如有学者指出，“回顾我国非诉讼行政执行的发展历程，在2 0 世纪9 0 年代以前 国甘文：行政诉讼法司法解释之评论，中国法, q 二i 1 1 h 版社2 0 0 0 年版，第2 2 2 页。 o 傅- i ：成：行改强制研究，法律 l 版 l ：2 0 0 1 年版，第3 1 页。 张步洪：中国行政法学前沿问题报告，中罔检察版社2 0 0 3 年版，第9 0 页。 固黄勇斌：对非诉行政执行的重新审视，载浙江师范人学学报( 社会科学版) ，2 0 0 5 年第5 期，第4 l 贞。 4 有关非诉讼行政执行的阐述中，找不到回答为什么要选择非诉讼行政执行的文字，所能 找到的倒是不赞成的意见 。从相反的意见中，不难发现非诉行政执行，其实是行政机 关单方面为省事而主动要求的一种制度安排。很多时候，申请法院强制执行，已经被不 少行政部门当作“法宝来使用了。但仔细一琢磨，就不难发现这种办法是被迫采用， 是在没有办法的情况下采用的办法。其实质就在于把这类本来应由行政机关自己处理的 问题不加区分的推给了近年来在加强法治建设中威望正在不断增长的法院。可见，人民 法院的非诉行政执行权，是在新形势下出现了以前没有遇到的执行困难的局面，而为减 轻行政机关执行压力、解决行政机关执行力量不足的目的而提出的权宜之计。因为强制 执行权过于分散，必然带来人力、财力和物力的浪费，增加行政管理的成本。如果每个 行政机关都建立一支强制执行队伍，行政管理人员将会在现有基础上成倍的增加，这势 必增加行政强制执行的成本，增加国家的财政负担。总之，将非诉行政执行制度建立的 初衷解释为降低行政管理成本、提高行政管理效率是比较符合历史的、合理的解释。 上世纪8 0 年代末9 0 年代初公民权利保护意识的提高，社会要求控制行政权力、保 障人权的呼声日益高涨。1 9 9 1 年最高人民法院关于贯彻执行( 中华人民共和国行政诉 讼法) 若干问题的意见( 试行) ( 以下简称若干意见) 中要求对行政机关申请执行 的具体行政行为进行审查，加强了对非诉行政执行申请的合法性审查的力度。审查力度 的加强，一方面起到了一定的保护行政相对人合法权益的作用；另一方面则降低了行政 执行的效率。为扭转此种局面的继续发展，必须对人民法院的审查加以进一步的限制。 2 0 0 0 年的若干解释第9 5 条正好起到了这样的作用。 ( 二) 非诉行政执行制度的法律渊源及其领域分布 从行政管理领域看，据对涉及我国行政强制执行的法律、法规的统计，申请法院执 行的情形主要集中于农、林、牧、渔、卫生、土地、环保、城建、交通、邮资、资源能 源管理等领域；行政机关强制执行的情形主要集中于公安、税收等领域；行政机关和法 院选择执行的情形主要集中于海关管理领域。以下图表可以看出规定行政强制执行权的 法律、法规的分配情况圆 法律、法规类别( 件)法律行政法规部门规章合计( 件) 合计 4 8 ( 2 0 )9 6 ( 4 0 )9 8 ( 4 0 )2 4 2 规定行政机关有强制执行权的法规数 ll3 05 09 1 ( 3 8 ) 规定行政机关申请人民法院强制执行 3 2 5 8 3 61 2 6 ( 5 2 ) 的法规数 规定行政机关既可直接强制执行也可 581 22 5 ( 1 0 ) 申请法院强制执行的法规数 o 傅i ：成：行政强制研究，法津h ；版社2 0 0 1 年版，第2 9 1 页。 国黄勇斌：对非诉行政执行的重新审视，载浙江师范人学学报( 社会科学版) ，2 0 0 5 年第5 期，第4 0 页。 通过梳理，我国现行法律、法规中关于非诉行政执行的规定可以分为以下两大类， 具体情况如下： l 、规定可以由行政机关直接强制执行也可以申请人民法院强制执行具体行政行为 的法律、法规： ( 1 ) 中华人民共和国海关法第9 3 条：( 2 ) 中华人民共和国行政处罚法第5 l 条；( 3 ) 中华人民共和国行政复议法第3 3 条；( 4 ) 中华人民共和国防汛条例第 4 5 条；( 5 ) 植物检疫条例第2 0 条；( 6 ) 中华人民共和国义务教育法实施细则第 4 3 条；( 7 ) 取水许可证制度实施办法第3 2 条；( 8 ) 中华人民共和国文物保护法实 施细则第4 7 条；( 9 ) 中华人民共和国海关法行政处罚实施细则第3 0 条；( 1 0 ) 违 反财政法规处罚暂行实施细则第3 4 条；( 1 1 ) 社会保险费征缴暂行条例第7 条。 2 、规定由行政机关申请人民法院强制执行的法律、法规 规定由工商行政管理机关申请法院强制执行的法律、法规有： ( 1 ) 中华人民共和国商标法第3 6 条；( 2 ) 中华人民共和国商标法实施细则 第4 4 条；( 3 ) 中华人民共和国专利法第6 0 条( 4 ) 中华人民共和国邮政法第4 0 条；( 5 ) 中华人民共和国广告法第4 8 条。 规定由环境保护机关申请人民法院强制执行的法律、法规有： ( 1 ) 中华人民共和国海洋环境保护法第4 1 条；( 2 ) 中华人民共和国环境保护 法第4 0 条；( 3 ) 中华人民共和国大气污染防治法第4 4 条；( 4 ) 中华人民共和国 水污染防治法第5 4 条；( 5 ) 对外经济开放地区环境管理暂行规定第1 1 条；( 6 ) 防 止拆船环境污染管理条例第2 2 条；( 7 ) 中华人民共和国防治陆源污染物污染损害环 境管理条例第3 3 条；( 8 ) 中华人民共和国防治海岸工程建设项目污染损害海洋环境 管理条例第3 0 条。 规定由卫生行政机关申请法院强制执行的法律、法规有： ( 1 ) 中华人民共和国药品管理法第5 5 条；( 2 ) 中华人民共和国国境卫生检疫 法第2 1 条；( 3 ) 中华人民共和国传染病防治法第3 6 条；( 4 ) 中华人民共和国食 品卫生法第5 0 条；( 5 ) 精神药品管理办法第2 5 条；( 6 ) 麻醉药品管理办法第 3 4 条：( 7 ) 放射性同位素与射线装置放射保护条例第3 2 条；( 8 ) 学校卫生工作条 例第3 7 条；( 9 ) 医疗机构管理条例第5 1 条。 规定由农牧业行政机关申请法院强制执行的法律、法规有： ( 1 ) 中华人民共和国草原法第2 1 条；( 2 ) 兽药管理条例第4 6 条；( 3 ) 中 华人民共和国进出境动植物检疫法第4 4 条。 规定由林业行政机关申请法院强制执行的法律、法舰有： ( 1 ) 中华人民共和国森林法第3 9 条；( 2 ) 中华人民共和国森林法实施细则 第2 4 条；( 3 ) 中华人民共和国野生动物保护法第3 9 条；( 4 ) 城市绿化条例第3 2 条；( 5 ) 森林防火条例第3 3 条。 规定由渔业行政机关申请人民法院执行的法律、法规有： 6 ( 1 ) 中华人民共和国渔业法第4 8 条。 规定由水利行政机关申请人民法院强制执行的法律、法规有： ( 1 ) 中华人民共和国水法第4 8 条；( 2 ) 中华人民共和国水土保持法第3 8 条；( 3 ) 中华人民共和国河道管理条例第4 6 条。 规定由城市建设行政机关申请法院强制执行的法律、法规有： ( 1 ) 城市节约用水管理规定第2 0 条；( 2 ) 村庄和城镇规划建设管理条例第 4 4 条。 规定由电力行政机关申请法院强制执行的法律、法规有： ( 1 ) 电力设施保护条例第3 2 条。 规定由交通行政机关申请人民法院强制执行的法律、法规有： ( 1 ) 中华人民共和国水路运输管理条例第2 7 条；( 2 ) 中华人民共和国公路管 理条例第3 6 条。 三、我国非诉行政执行制度存在的问题 ( 一) 执行权限划分不清 非诉行政执行从本质上看就是在行政相对人拒不履行的情况下以何种方式实现的 问题。由于执行力量不足、执行效率低等原因，使人民法院对于这类案件执行力量的投 入只能是短期运动性的，因此许多义务人拒不履行行政义务的案件都未能按正常程序进 入人民法院强制执行程序的范围，对行政机关的公信力和行政效率造成了负面影响。同 时因为法律、法规中明确规定的申请人民法院强制执行的范围广泛，实践中人民法院又 基本上采取与行政机关一起联合执法的形式，加之其中人员素质和执法水平的参差不 齐，导致暴力抗法事件常有发生。而法院警察采取强制措施或者动用警械进行处理极易 产生不良影响，导致有的法院沦为“行政机关的打手”，混淆了行政权与司法权的界限， 使得人民法院失去了居中裁判的中立地位。我国虽然不实行三权分立，但是对权力之间 的制衡的积极效果是承认的。设立非诉行政执行制度的理想之一就是通过支解行政主体 行政决定权与行政执行权，赋予法院审查权和执行权，从而在“最后一道防线”上取得 监督行政的权力，防止其滥用权力。但是从现实上看，这一制度并未按照设想发展，权 力制约的目的非但没有达到，反而出现了行政权与司法权融合的事实和趋势。“近年来 随着法院受理非诉行政执行案件数量的不断增加，不少地方出现了人民法院与行政机关 联手执行的违法现象。如行政机关和人民法院联手设立派出法庭、巡回法庭等机构，法 院出名义，行政机关出钱、出办公设施，共同强制执行 。“有的法院干脆在行政机关 中建立执行室、工作室，随时申请随时执行 。 ( 二) 审查标准与程序不完善 。马怀德：我国行政强制执行制度及。莎法构想，载国家行政学院学报，2 0 0 0 第2 期，第5 9 页。 傅十成：行政强制研究，法律出版社2 0 0 1 年版，第1 0 6 页。 7 人民法院受理非诉行政案件后，是否需要进行审查? 审查标准、程序如何? 现行行 政诉讼法都未对此做出明确具体的规定。若干解释第9 3 条规定，“人民法院受理 行政机关申请执行其具体行政行为的案件后，应当在3 0 日内由行政审判庭组成合议庭 对具体行政行为的合法性进行审查，并就是否准予强制执行做出裁定，需要采取强制执 行措施的，由本院负责强制执行非诉行政行为的机构执行 。依照本条款规定，行政机 关申请执行其具体行政行为的案件受理后，由行政审判庭组成合议庭就具体行政行为的 合法性进行审查，但行政审判庭如何对具体行政行为进行合法性审查，采用什么标准进 行合法性审查，审查的程度如何，本条款没有进行具体的解释说明，缺乏可操作性。在 审查程序方面如回避、公开、代理、辩论、举证、执行费用以及对法院审查后作出的裁 定如果不服能否向上级法院申诉等均无规定。 ( 三) 执行难度大 在中国内地，“执行难 的困扰一直挥之不去，行政强制执行存在“过滥”和“过 软”两方面问题。根据最高人民法院的界定，“执行难”是指“被执行人有履行能力， 但由于种种原因却得不到执行的情形 。一方面，法院所拥有的人力、物力、财力等物 质强制力量非常有限，无法与行政机关相匹敌；另一方面，非诉行政案件数量庞大。据 2 0 0 6 年3 月1 1 日最高法院在第十届全国人民代表大会第四次会议上的工作报告，2 0 0 5 年地方各级人民法院审结的一审行政诉讼案件为9 5 7 0 7 件，而审查办理的非诉行政案件 却达到1 2 4 6 2 9 件，是前者的1 3 倍。 因此，由物质强制力量严重不足的法院来执行如 此大量的非诉行政案件，实践中不但造成了法院的负担过重，更给执行本身带来诸多问 题。 同时，我国现行法律、法规、规章对行政机关的行政强制行为所采取的形式、方法、 手段的规定，种类繁多且名称各不相同。行政机关在作出具体行政行为时往往不会考虑 到法院的执行能力，而只是机械的或者随意的作出行政处罚，再将执行任务一概推给人 民法院，由此加大了案件执行的难度。具体的情况有以下几种，一是被执行人没有履行 能力。如社会抚养费案件，凡是申请到法院执行的基本上都是生活困难的超生户，执行 结案率很低；二是逾期滞纳金数额与被执行人履行能力差距过大。中华人民共和国行 政处罚法第5 1 条规定，“当事人逾期不履行行政处罚决定的，作出行政处罚决定的行 政机关可以每日按罚款数额的百分之三加处罚款”。根据这一规定，被处罚对象收到处 罚决定后如果既不申请复议也未起诉，待其法定起诉期届满行政机关立即申请执行时， 加处罚款已是主罚的2 倍多，若等到申请执行期限届满时申请执行，其加处的罚款就高 达主罚款的7 倍以上。由于法律没有确定加处罚款的昂高限额，那些主罚款金额较大的 自然逾期滞纳金数额也相当庞大，有的已超过本金甚至是本金的数倍，使被处罚人无法 承受，已不符合处罚的本意，执行起来难度很大；三是部分具体行政行为存在合理性问 参见金伟峰：中国行政强制法律制度，法律 l ；版社2 0 0 3 年版，第2 6 2 页。 国参见肖扬：最高人民法院，【作报告2 0 0 6 年3 月l lf 1 第1 届伞国人民代表大会第四次会 义， h t t p ：u n p a n ! a n o r e , i n t r a d o c g r o u p s p u b l i c d o c u m e n t s a p c i t y u n p a n 0 2 9 1 6 3 p d f 8 题，被执行人抵触情绪大。一些具体行政行为具备合法性，但显失公正，如行政处罚畸 轻畸重，与被处罚人的实际违法行为不相符，行政机关对同类性质、相同情形的违法者 作出相差较大的罚款处罚等，而人民法院对此不能审查。此外，行政处罚缺少必要限度， 影响了被处罚者的基本生活，如对一些经济困难户、下岗工人、老弱病残户等弱势群体 偶然违法经营也严格予以处罚并申请法院执行。还有一些对贫困户的拆迁申请执行可能 会导致被执行人无家可归，这些案件被执行人对法院的执行工作十分抵触，难以执行。 ( 四) 法院与相对人无法有效参与 1 、人民法院介入行政强制措施无保障 我们知道，行政主体的行政强制权来自于行政实体法。由于现代行政管理事务的复 杂性、多变性等原因，导致了行政实体法所授予的行政强制权基本上都是行政自由裁量 权。然而，行政实体法在确保行政主体正当的行使具有行政自由裁量性质的行政强制权 方面基本上是无所作为。如何控制行政自由裁量权成为二十世纪法治社会的一个中心议 题。“不少国家通过行政诉讼中的司法审查权对行政自由裁量权进行法律控制 。但是， 在我国现实中，由于对行政机关采取行政强制措施的条件、程序、期限以及复议和诉 讼审理时的特殊标准缺乏规定，一方面，使得行政机关未受到必要的制约；另一方面， 行政强制法( 草案) 和行政诉讼法关于诉讼的原则规定由于没有相应的实体规 定支持而落空，进而使得当事人在权益受到侵害时难以通过行使诉讼权获得救济，人民 法院在收到相关申请时也很难审理。因此，造成人民法院对行政强制措施介人无程序上 的保障。 2 、相对人的介入和救济无保障 非诉行政执行制度的目标应当侧重于保护行政相对人的合法权益。但是，根据新司 法解释第9 3 条规定，具体行政行为经人民法院以重大明显违法审查标准的非诉讼审 查后，需要采取强制执行措施的，再由法院具体履行强制执行事务。此时，实际存在两 个行为，即作为执行对象的原具体行政行为和人民法院实现原具体行政行为内容的非诉 执行性行为。对于作为执行对象的原具体行政行为即使有一般违法问题，由于相对人己 放弃或丧失了诉权，也许不存在救济的问题，“这可以理解为相对人不起诉或放弃、丧 失诉权的一种代价”。圆对于人民法院的非诉执行行为，可能因作为执行对象的原具体行 政行为存在重大违法情形而法院疏于审查并予以执行，或执行程序、时间、方式等方面 出现违法、不合理情形而侵害相对人的权益。因其经过法院的非诉讼审查且由法院执行， “己不是原来的行政行为，对其不服的，亦不能请求行政复议；因为其不是行政诉讼， 一般不进行口头辩论，相对人和相关人的权益往往容易被忽略；因为其不是行政诉讼， 对其不服的，亦不能提起上诉”。固在现行的体制下，相对人虽然有惟一的申诉途径，但 现实中基本上难以达到“救济 的水准。 胡燕华：试论我国行政强制措施程序，载荆门职业技术学院学报2 0 0 4 年第5 期，第4 2 页。 圆傅十成：行政强制研究，法律 l 版社2 0 0 1 年版，第3 l o 页。 杨健顺：关于行政执行权力配置的思考，人民法院报2 0 0 2 8 1 2 第l o 页。 9 第二章法理解读非诉行政执行的理论冲突 一、立法理念选择公权与私权的冲突 2 0 0 5 年1 2 月2 6 日，第十届全国人大常委会第十九次会议对中华人民共和国行政 强制法( 草案) 进行了分组审议。之后该法被列入全国人大常委会2 0 0 6 年立法计划。 对于该法的制定，无论行政机关还是公民都报以较高期望，前者认为行政强制法生效后， 行政机关实施行政强制就有了法律上的根据，这样可以有力的保障行政权；而后者则寄 希望于该法能对行政强制权行使进行有效规范和限制，从而最大限度地维护公民的合法 权利。行政机关与公民不同的“期望”反映了二者对行政强制立法价值定位上的冲突， 这种差异集中表现为国家权力和公民权利的冲突。 在论及我国非诉行政执行制度理念设计的时候，经常提及的是该制度有利于保护行 政相对人的合法权益和监督行政机关依法行使职权。从行政强制执行制度设计的目的和 有关规定来看，非诉行政执行在执行之前增加了法院审查的程序，以期阻止违法的具体 行为进入执行过程，保障行政相对人的合法权益不致因其未提起诉讼而受到违法具体行 政行为的侵害，同时采用与诉讼审查不同的合法性审查，简化了程序，“确保在较短的 时间内，使用较小的成本完成合法具体行为的强制执行”。这些规定体现了兼顾私权与 公权( 或者说公正与效率) 的立法初衷。但是，这种良好的初衷在现实中往往并不能保 证公正价值的实现。根据新司法解释第9 3 条、9 5 条的规定，人民法院采用“重大 明显违法”的审查标准和不同于诉讼审查的审查程序对申请执行的具体行政行为进行合 法性审查。“这是一种以非诉讼方式进行的单方面活动，没有双方当事人的对抗辩论程 序，因此法院采取的是卷面审查，采取的是一个中间标准，即重大违法标准”。司法公 正性的实现主要是通过诉讼程序予以保障的。而非诉行政执行并不通过诉讼程序和司法 审查程序，这种法院的介入，法官和行政机关除了身份上的差异，很难说还有什么不同。 由于缺乏相应的程序要求，在实践上导致的结果是，法院对很多申请执行案件的审查难 免流于形式，“往往只是走过场的通过申请，立法时保护行政相对方的利益、限制行政 权的原意遭到破坏，也没有起到很好的监督效果，反而导致了另一层的寻租行为和腐 败 。 难以保证非诉行政执行公证价值的实现。 非诉行政执行制度的精髓，在于期望通过司法权的介入，达到控制行政权，保护公 民权的目的。应该说，非诉行政执行尽管具有自身的特色，但其最终影响的只能是司法 权的介入力度和范围，而不可能改变非诉行政执行制度的最终价值追求。否则，非诉行 政执行制度也就失去了其本质。我国非诉行政执行制度在保障公民、法人和其他组织合 法权益，监督行政机关依法行使行政职权的立法目的之外，还“附加 了维护行政机关 行使行政职权的目标。究其本源，在于对行政强制制度价值追求的理解出现了偏差。从 d 傅- i 成：行政强制研究，法律f f ；版社2 0 0 1 年版，第2 8 3 页。 圆马怀德：行政诉讼原理，法律 ：版社2 0 0 3 年版。第4 7 7 贞。 o 千振标、皮祖彪：论行政强制执仃权之归属，载行政j 法，2 0 0 4 年第5 期，第9 6 页。 1 0 普遍意义上说，在于宪政事实、法治基础的不完备、公法理论的浅薄以及法律传统的深 深烙印。具体到非诉行政执行制度，则是对行政诉讼制度框架下的司法权与行政权的角 色、地位和关系处理的混淆与错位。换言之，就司法权的介入而言，其与行政权应该是 种对抗制衡关系，否则，公民合法权益的保障无从谈起。非诉行政执行企图使司法权 和行政权既有制约又有合作，共同促使行政目标的实现，势必陷入“鱼和熊掌不可兼得” 的困境。就行政效率而言，执行权作为行政权的组成部分具有合理性，行政权的内在特 性能够确保行政效能。司法权介入而引起的与行政效率之间的张