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西北师范大学硕士学位论文 论民事公益诉讼制度在我国的构建 ii 中文摘要中文摘要 由于我国民事公益诉讼相关制度的缺失， 大量的公共利益被侵害的现象不断 出现，却没有合法的、有效的救济手段。因此，本文拟就构建民事公益诉讼制度 的有关问题作一初步的研究。 全文分为前言、正文、结语三大部分。前言部分主要概述公益诉讼产生的社 会背景以及我国公益诉讼的研究现状， 说明笔者的写作思路， 阐明需要在我国建 立民事公益诉讼制度的需求。 正文包括七部分。 第一部分首先介绍公益诉讼的演 进过程，在界定公益诉讼的对象公共利益之后，论述了公益诉讼的概念、特 征和分类， 目的是使读者对公益诉讼有一个清晰的理解。 第二部分论述民事公益 诉讼的概念和特征。 第三部分论述英美法系和大陆法系几个有代表性国家的民事 公益诉讼制度的有关规定， 在充分介绍的基础上进行了一定的总结， 以便为我国 民事公益诉讼制度的构建提供借鉴。 第四部分论述民事公益诉讼制度的功能， 目 的在于说明民事公益诉讼制度本身所具有的制度优势， 为我国构建民事公益诉讼 制度奠定理论基础。 第五部分在第四部分的基础上论述民事公益诉讼制度在我国 构建的必要性与可能性。 第六部分与第七部分是本文的重点， 是笔者构建我国民 事公益诉讼制度的具体构想。 第六部分对民事公益诉讼制度的总论性问题进行论 述，包括民事公益诉讼的基本原则、前提条件、受案范围、管辖、审判组织、证 据制度、调解、反诉和诉讼费用的分担。第七部分按照提起民事公益诉讼主体的 不同分别论述了下列问题：社会团体、检察机关、公民个人提起的民事公益诉讼 制度的构建和集团型民事公益诉讼制度的构建。 在结语部分， 笔者认为构建民事 公益诉讼制度任重而道远， 但对推进中国法治进程和社会民主进步而言， 民事公 益诉讼制度的建立是必要的也是必须的，这是一条必然发展的道路。 关键词：关键词：公共利益；公益诉讼；民事公益诉讼；构建 西北师范大学硕士学位论文 论民事公益诉讼制度在我国的构建 iii abstract due to lack of the relevant civil public interest litigation in china, there are increasing phenomenons that a large number of public interests are damaged. however, there is no legitimate and effective means of relief. therefore, this paper intends to research on issues of constructing on civil public interest litigation. the paper consists of introduction, body and conclusion. introduction generally deals with the social background of public interest litigation as well as the current situation of the study on public interest litigation in china. the purpose of this part is to expound the researchers writing ideas, and to clarify the need for the establishment of civil public interest litigation system in china. body includes seven parts. among them, the first part introduces the evolution of public interest litigation, defines the object of public interest litigation - the public interest, discusses the concept, characteristics and classification of public interest litigation. the purpose is to enable readers to have a clear understanding about public interest litigation. the second part discusses the concept and characteristics of civil public interest litigation. the third part deals with several typical civil public interest litigation law systems, such as anglo-american law system and continental civil law system by introducing them basically and fatherly summarize them in order to supply a reference for the construction of civil litigation system in china. part four discusses the function of the civil public litigation system to describe advantages of the civil public litigation system itself so that it can lay a theoretical foundation for the construction of chinas civil public interest litigation. part five is based on part four, discusses the nessarity and possibility of constructing the civil public interest litigation in china. part six and seven, the key part of this paper, is the authors specific concept of constructing the civil public interest litigation system. part six involves the general issues of the civil public litigation system, including the basic principles, the precondition, the scope of the case, the jurisdiction, the trial organization, evidence of the system, mediation, counterclaim, distribution in favor of the interests and sharing the cost of litigation. part seven involves, according to the different subjects of proceeding a civil public interest litigation, the following issues: social groups, prosecution, the construction of a citizens private civil public interest 西北师范大学硕士学位论文 论民事公益诉讼制度在我国的构建 iv litigation system and a groups civil public interest litigation system. in conclusion, i believe that it is a heavy and a long way to construct a civil public interest litigation system, but it is also an essential way to enhance the rule of law and social democracy progress in china. key words：public interest；public interest litigation；civil public interest litigation；construction 西北师范大学硕士学位论文 论民事公益诉讼制度在我国的构建 i 独创性声明 本人声明所呈交的论文是我个人在导师指导下进行的研究 工作及取得的研究成果。尽我所知，除了文中特别加以标注和致 谢的地方外，论文中不包括其他人已经发表或撰写过的研究成 果， 也不包含为获得西北师范大学或其他教育机构的学位或证书 而使用过的材料。 与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献 均已在论文中作了明确的说明并表示了谢意。 签名： 日期： 关于论文使用授权的说明 本人完全了解西北师范大学有关保留、使用学位论文的规 定，即：学校有权保留送交论文的复印件，允许论文被查阅和借 阅；学校可以公布论文的全部或部分内容，可以采用影印、缩印 或其他复制手段保存论文。 （保密的论文在解密后应遵守此规定） 签名： 导师签名： 日期： 西北师范大学硕士学位论文 论民事公益诉讼制度在我国的构建 2 前前 言言 在中国经济快速发展，利益不断分化的时代，一些在经济或政治上处于强势 的垄断公司、企业和拥有特权的某些部门，漠视公共利益的现象层出不穷，加之 某些政府部门的失职、失责情形时有发生，使得公共利益不断受到侵害。例如， 国有资产流失、环境污染、产品质量问题、侵害消费者权益等损害公共利益的现 象屡见不鲜。 由此进行的诉讼突破了私益诉讼的范畴， 传统诉讼法理论面对现实 中出现的新型纠纷渐感力不从心， 正如著名的意大利法学家莫诺 卡佩莱蒂教授 说： “随着现代社会的复杂化，单单一个行动就致使许多人或许得到利益或许蒙 受不利的事件频繁发生， 其结果使得传统的把一个诉讼案件仅放在两个当事人之 间进行考虑的框架越发显得不甚完备。 ” 这些纠纷的实质就是公共利益的纠纷。 在我国现行的诉讼模式中，对公共利益的保护不尽完善，存在某些缺陷，面对公 益受损的情形却没有合法、 有效的救济手段。 公益诉讼制度就是为弥补这一缺陷 而产生的一种新型的诉讼制度。 公益诉讼制度在中华人民共和国民事诉讼法修正以前曾经被学界和司 法界寄予很高的期望， 但修正案最终并没有规定公益诉讼制度。 本文将针对 中 华人民共和国民事诉讼法专家建议稿进一步论证和提出自己的观点和建议。 意莫诺卡佩莱蒂： 福利国家与接近正义 ，刘俊祥等译，法律出版社 2000 年版，第 68 页。 西北师范大学硕士学位论文 论民事公益诉讼制度在我国的构建 3 第一章第一章 公益诉讼概述公益诉讼概述 探讨什么是“民事公益诉讼制度”，必须从“公益诉讼的制度演进”、“公 共利益”和“公益诉讼”的概念辨析入手，这些问题的论述将是民事公益诉讼制 度研究的基础和源头。 一、公益诉讼制度的演进一、公益诉讼制度的演进 公益诉讼(public interest litigation)，是相对于私益诉讼(actions privatae)而言， 它起源于罗马法，是为保护社会公共利益而开展的诉讼。在罗马法中，私益诉讼 乃保护个人所有权利的诉讼， 仅特定的人才可提起， 公益诉讼乃保护社会公共利 益的诉讼，除法律有特定规定外，凡市民均可提起。公益诉讼又分为市民诉讼和 大法官诉讼。前者由市民法规定，被告所付的罚金归国库，但起诉者可得一定的 奖金。后者为大法官的谕令所规定，被告所付罚金归起诉者所得。如果对同一案 件有数人提起诉讼，则由法官选择一人为原告。古罗马之所以这样规定，是与 罗马当时的政权机构不发达和不周密密切相关的， 仅靠政府与官员来维护公共利 益是不够的，所以授予市民代表社会直接提起诉讼。 尽管，在古罗马时期就已经有了关于公益诉讼的记载，但是现代意义上的公 益诉讼， 是在 20 世纪 60 年代的美国伴随着公益运动的开展而产生的， 自从 1863 年美国总统发布 反欺骗政府法 后， 公益诉讼才真正为人们所关注。 在这之后， 英国、法国、德国、日本等国也相继规定了不同模式的公益诉讼制度。20 世纪 90 年代，国外的公益诉讼制度作为一种新型理论被介绍到国内，我国理论界首 先出现的是经济公益诉讼。目前，公益诉讼成为我国司法实务和学界讨论的热 点问题之一。 二二、公共利益的公共利益的概念概念 概念是法的三大构成要素之一。公共利益是公益诉讼的对象，对公益诉讼制 度的构建而言，公共利益是公益诉讼制度构建的逻辑起点。因此，对公共利益概 念进行界定具有重要意义。 从我国现有的立法来看， 并没有对公共利益做过明文 规定,最高人民法院的司法解释中也没有相关的司法解释。这与公共利益概念本 周楠： 罗马法原理 ，商务印书馆 1996 年版，第 888 页。 敖双红： 公益诉讼概念辨析，武汉大学学报(哲学社会科学版)2007 年第 3 期。 西北师范大学硕士学位论文 论民事公益诉讼制度在我国的构建 4 身所具有的高度不确定性与模糊性有关 （即利益内容的不确定性及受益对象的不 确定性），也与现有的司法现状、立法技术水平有关。并且随着社会发展，公共 利益概念的外延还在不断地扩大中，这也进一步导致了公共利益概念界定的困 难。 （一）（一）公共利益的公共利益的概念概念 一般说来，公共利益的概念是视社会价值观的现存体系而确定的。在某个时 期被宣扬为公共利益的问题，而在另一个时期则可能不是，反之亦然。 公共利益是一个与私人利益相对应的范畴。对公共利益概念的理解可以从语 义角度进行理解。公共利益从构词方式上来说，是由“公共”与“利益”两部分 构成的。 现代汉语词典 对 “公共” 的解释是指属于社会的； 共有共用的。 牛 津高阶英汉双解词典对“公共”的解释是，public 意味着“公众的、与公众有 关的”，或者是“为公众的、公用的、公共的(尤指由中央或地方政府提供的)。 公共利益是公众利益或者与公众有关的、为公众所公用的利益。这是公共 一词自近代出现以来，迄今为止最基本最稳定的含义。判断某种利益是否为公 共利益的标准是看它是否涉及公共福利和符合社会的一般认同。现代汉语词典 对“利益”的解释是指好处。一般而言利益是指客体对主体的有用性。 基于对“公共”与“利益”概念的理解，笔者尝试对“公共利益”的概念给 出如下定义： 公共利益是指与私人利益相对的， 表现为独立的、 公共的、 普遍的、 整体的、非赢利的、相容性的利益，以“公共产品”、“公共服务”和“公共权 利”为内容的公众主体对客体的主动关系和客体对公众主体的有用性。 这一定义的特点在于：第一，公共利益是一个与私人利益相对应的范畴。第 二，公共利益具有独立性。是指公共利益是与国家利益、个人利益相区别的，具 有独立存在的价值与意义。第三，公共利益具有公共性。是指公共利益是与公众 的利益或者公众的需求相关的利益。第四，公共利益具有普遍性。是指公共利益 在内容上的普遍性而非特殊性。 第五，公共利益具有整体性。是指公共利益是 针对不确定多数人的利益，而非某个个体或社会成员全部。第六，公共利益的非 赢利性。 是指任何公共利益服务的提供者不得从中赚取利益。 如果一项事业以赢 现代汉语词典，中国社会科学院语言研究所词典编辑室编，商务印书馆出版 1998 年版，第 435 页。 牛津高阶英汉双解词典，商务印书馆、牛津大学出版社 2005 年版，第 1196 页。 王江波：“公共利益”相关概念初探，理论研究2008 年第 3 期。 现代汉语词典，中国社会科学院语言研究所词典编辑室编，商务印书馆 1998 年版，第 779 页。 刘展：公益诉讼制度初探以公共利益的保护为视角，法治与社会2007 年第 11 期。 西北师范大学硕士学位论文 论民事公益诉讼制度在我国的构建 5 利为目的， 即使该项事业在客观上有助于社会公共利益总量的增加， 也不能认定 为公共利益。换言之，一切所谓的“公共利益”，不管是政府还是非政府提供的， 只要它是以赢利为内在动力的，就不能被认为是公共利益。 第七，与私权的相 容性。 “公共利益不应以剥夺个人权利为前提。公共利益绝不是用政治性的法律 去剥夺个人的财产，或是削减哪怕是它最小的一部分，因为，个人利益是任何整 体性利益的源泉和基础，公共利益源于个人利益，又以个人利益为依据。” 第 八， 作为公共利益所指向的客体内容， 在现代社会来说集中地表现为 “公共产品” 、 “公共服务”和“公共权利”。 （二（二）公共利益与相关公共利益与相关概念概念的区分的区分 1.“公共利益”与“国家利益” 一般而言，国家利益是公共利益的下位概念，虽然在很多情况下，国家作为 社会公众的代表，可以使国家利益和公共利益相一致，例如，在国家安全、公共 秩序等方面与公共利益相一致。 根据马克思主义的观点， 国家往往代表统治阶级 的利益， 在民主国家， 国家作为社会公众的代表可以使国家利益与公共利益相一 致， 但是作为公共利益代表者的国家有时会出现对公共利益认识上的偏离、 职能 上的缺失、 权力上的滥用或者政府为谋求自身利益而可能扭曲公众利益， 使得国 家利益与公共利益相分离。 例如， 政党利益、 团体利益、 部门利益就是具体表现。 因此，国家利益与公共利益在概念上既有重合之处又有不同之处。 2.“公共利益”与“社会利益” 社会利益与国家利益一样,都是公共利益的下位概念。 根据市民社会理论， 市民社会与政治国家经历了一个从融合到分离的过程， 市民社会与政治国家是分 离与互动发展的。 市民社会是独立于政治国家的另一种自治共同体。 有其独立的 社会结构性要素和价值原则。 例如， 市民社会的结构性要素和特征主要包括私人 领域、 志愿性社团、 公共领域和社会运动； 其价值原则包括个人主义、 多元主义、 公开性和开放性、参与性及法治原则。公共利益的外延可以涵盖经济、政治、 文化各领域，在社会与国家高度融合的情况下，社会利益与国家利益是重叠的， 在社会与国家分离的情况下，社会利益与国家利益分别代表着不同的利益领域。 王江波：公共利益相关概念初探，理论研究2008 年第 3 期。 王江波：公共利益相关概念初探，理论研究2008 年第 3 期。 王江波：公共利益相关概念初探，理论研究2008 年第 3 期。 胡锦光、王锴：论公共利益概念的界定，法学论坛2005 年第 1 期。 何增科： 公民社会与第三部门 ，第 4-5 页。转引自马长山： 国家、市民社会与法治 ，商务印书馆 2002 年版，第 130 页。 西北师范大学硕士学位论文 论民事公益诉讼制度在我国的构建 6 因此，社会利益与国家利益在概念上既有重合之处又有不同之处。 3.“公共利益”与“集体利益” 由于集体组织和集体所有制是我国不同于国外的特殊情况，因此，集体利益 与公共利益是否等同也值得探讨。 集体利益是公共利益的下位概念。 看集体利益 是否属于公共利益关键在于看集体利益所从属的范畴。 当某个集体组织中的个体 利益受损时，相对于集体利益而言是个人利益，集体的利益为公共利益。当集体 的利益相对于整个公共利益而言时， 在两者发生冲突的情况下集体利益则成为个 人利益。 综上所述，公共利益与国家利益、社会利益、集体利益三者之间既交叉重叠 但也不完全等同，只有公共利益与国家利益、社会利益、集体利益相重合时，公 共利益等同于国家利益、社会利益、集体利益这种表述才是确切的。在我国一直 认为国家利益、 集体利益与个人利益在根本上是一致的， 笔者在下文的论述中将 在三者根本一致的基础上，把这三种利益统称为公共利益。 三、三、公益诉讼的概念公益诉讼的概念 （一）（一）公益诉讼的概念公益诉讼的概念 学术界对公益诉讼概念有多种观点，归纳起来有几种代表性观点：第一种观 点认为： “公益诉讼是指特定当事人认为行政机关的行政活动侵犯公共利益，依 法向人民法院提起行政诉讼的法律制度。 ” 第二种观点认为： “公益诉讼是指非 利害关系人的组织和个人对于违反法律，侵犯国家利益、社会公共利益的行为， 向法院起诉，由法院追究违法者的法律责任的活动。 ” 第三种观点认为：公益诉 讼有狭义与广义之分。 狭义的 “公益诉讼是指为了维护国家和社会公共利益而提 起的诉讼。它的主体只能是国家机关，在我国就是检察机关，即检察院代表国家 提起。” 广义的“公益诉讼是指特定的国家机关、相关组织和个人，为了维护 国家和社会公共利益而提起的诉讼。” 第四种观点认为：公益诉讼是任何组织 和个人根据法律授权，就侵犯国家利益、社会公益的行为提起诉讼，由法院依法 处理违法行为的司法活动。 胡锦光、王锴： 我国宪法上“公共利益”的界定 ， 中国法学2005 年第 1 期。 解志勇： 论公益诉讼，行政法学研究2002 年第 2 期。 卢小传： 建立公益诉讼机制 ， 检察日报2002 年 6 月 28 日。 马守敏：公益诉讼期待开放，人民法院报2006 年 1 月 5 日。 颜运秋：公益诉讼理念研究，中国检察出版社 2002 年版,第 52 页。 西北师范大学硕士学位论文 论民事公益诉讼制度在我国的构建 7 因此，可以看出公益诉讼概念的争论焦点主要集中于以下几方面：第一，公 益诉讼的性质是什么？第二， 能提起公益诉讼的主体是那些？第三， 公益诉讼保 护的利益是什么？国家利益、 社会公共利益中的一种还是二者都是公益诉讼保护 的对象。 针对公益诉讼概念引发的争议试分析如下:第一，公益诉讼的性质是什么？ 第一种观点认为，公益诉讼就性质而言只是行政诉讼。这种观点有失偏颇，因为 侵犯公共利益的主体除了行政机关还有法人、 个人和组织等， 即公益诉讼按照性 质来分包括民事公益诉讼、行政公益诉讼、刑事公益诉讼。对公益诉讼这样进行 定义将会缩小公益诉讼的范围， 不利于公共利益的保护和公益诉讼制度功能的发 挥。第二，能提起公益诉讼的主体是那些？第二种观点，将提起公益诉讼的主体 界定为非利害关系的组织和个人， 这解决了传统诉讼中原告资格问题， 即原告必 须与本案有直接利害关系。这种观点是可取的。第三种观点认为，公益诉讼有狭 义与广义之分。 两者的不同之处在于提起公益诉讼的主体范围不同， 广义的民事 公益诉讼概念扩大了提起公益诉讼的主体范围。 笔者支持广义说， 因为公共利益 关乎每个人的利益， 公共利益受损时未必每个人都能意识到， 对那些意识到公益 受损的个人来说也未必有能力、 有条件和有兴趣提起公益诉讼。 如果再对原告的 资格进行限制，必将削弱公益诉讼的制度价值，阻碍公益诉讼的进行。采用广义 说将对提起公益诉讼的个人在制度上起到鼓励作用。 第四种观点， 将公益诉讼提 起的主体在第二种观点的基础上进一步扩大到任何组织和个人。 这种观点虽然扩 大了提起公益诉讼的主体范围， 但也值得进一步商榷， 是否任何组织和个人根据 法律的授权就可以提起公益诉讼， 例如， 在实践中如果法院利益受损提起公益诉 讼，则和法院的被动性与消极性相违背。第三，公益诉讼保护的利益是什么？上 述四种观点对公共利益与社会利益的涵义未作明确的论述与区分。 笔者如前所述 在二者涵义重合的基础上进行的论述。 在第二种观点中认为公益诉讼的诉讼标的 是“违反法律、侵犯国家利益、社会公共利益的行为” ，这将提高提起公益诉讼 的门槛，不利于公益诉讼的保护。因为，能够提起公益诉讼的案件不一定都会达 到“违反法律”的标准，并且这种概念排除了行政法规在公益诉讼中的适用。这 是不值得肯定的。 通过上文的分析，笔者认为公益诉讼是指人民检察院、公益性社会团体、公 民个人，根据法律、法规的授权，依照法定程序对侵犯公共利益的行为，向法院 起诉， 法院通过司法程序依法追究相对人法律责任并以此来保护公共利益的一种 西北师范大学硕士学位论文 论民事公益诉讼制度在我国的构建 8 诉讼活动。虽然该定义也不尽周延，但是可以避免上述定义产生的问题。 四、公益诉讼的分类四、公益诉讼的分类 根据不同的标准，对公益诉讼可进行如下的分类： （一）根据适用法律的不同和解决纠纷的性质不同进行分类（一）根据适用法律的不同和解决纠纷的性质不同进行分类 根据适用法律的不同和解决纠纷的性质不同，公益诉讼可以划分为：刑事公 益诉讼、 行政公益诉讼和民事公益诉讼。 刑事公益诉讼就是通常所说的刑事公诉。 由检察机关提起公诉，所以，一般认为刑事诉讼带有公益诉讼的性质。行政公益 诉讼是指特定的国家机关，根据法律、法规的授权，依照法定程序对侵犯公共利 益的行为， 向法院起诉， 法院通过司法程序依法追究相对人法律责任并以此来保 护公共利益的一种诉讼活动。民事公益诉讼的概念将在下文中作专门论述。 （二）（二）根据提起诉讼的主体根据提起诉讼的主体不同进行分类不同进行分类 根据提起诉讼的主体不同，公益诉讼可以分为：第一，国家诉讼。由于国家 仅仅是一个抽象的概念， 因此， 许多由国家启动的公益诉讼都由法律规定的特定 国家机关行使。 这个特定的国家机关通常就是检察机关。 国家诉讼是指检察院作 为国家和社会利益的代表向法院提起的公益诉讼。第二，团体诉讼。团体诉讼是 指公益性社会团体组织为保护其成员利益或按照团体成立的宗旨对公共利益的 行为以该团体的名义提起的公益诉讼。第三，公民诉讼(citizen suits)又称民众诉 讼， 是指任何公民对损害公共利益的行为， 都可以自己的名义向法院提起的公益 诉讼。 西北师范大学硕士学位论文 论民事公益诉讼制度在我国的构建 9 第二章第二章 民事公益诉讼的概念与特征民事公益诉讼的概念与特征 一一、民事公益诉讼的概念民事公益诉讼的概念 根据公益诉讼的概念，相应的民事公益诉讼是指人民检察院、公益性社会团 体、公民个人在民事活动中根据法律、法规的授权，对侵犯公共利益的相对人提 起民事诉讼， 要求人民法院通过司法程序依法追究相对人法律责任并以此来保护 公共利益的一种诉讼活动。 二二、民事公益诉讼、民事公益诉讼的特征的特征 （一）（一）民事公益诉讼民事公益诉讼的目的是保护的目的是保护公共利益公共利益 民事公益诉讼与传统的民事诉讼的最根本的区别是诉讼目的的公益性。在传 统的民事诉讼中， 双方当事人起诉的直接目的是为了解决私人之间的纠纷。 而民 事公益诉讼的直接目的是通过法院的判决来保护公共利益， 最终维护国家利益和 社会公共利益。 （二）（二）民事民事公益诉讼公益诉讼是是人民检察院、公益性社会团体、公民个人民检察院、公益性社会团体、公民个人以以“自己“自己的的 名义”向法院提起名义”向法院提起的不具有直接的不具有直接诉的利益的一种诉讼行为诉的利益的一种诉讼行为 传统的民事诉讼中当事人是以自己的名义向法院提起诉讼并且当事人的资格 是以具有直接的诉的利益为前提条件或资格的。 民事公益诉讼中人民检察院、 公 益性社会团体、公民个人以“自己的名义”向法院提起民事公益诉讼往往不具有 直接的诉的利益。这是由民事公益诉讼制度的目的性所决定的。 （三）（三）民事民事公益诉讼的提起和裁决可以是违法行为己造公益诉讼的提起和裁决可以是违法行为己造成现实的损害，也可成现实的损害，也可 以是尚未发生或潜在的损害以是尚未发生或潜在的损害 传统的民事诉讼是以损害的现实发生作为其裁判的依据，即无损害无救济。 但在民事公益诉讼中， 只要民事公益诉讼的主体经过合理的判断认为对公共利益 产生潜在的危险或将要造成损害的，就可以向法院提起民事公益诉讼。例如，美 国清洁水法第 505 条规定，允许公民在联邦环保局或各州对过去、现在或将 来的民事或刑事违法者提起公诉时介入。 该制度的设计目的是防止损害的产生与 扩大。例如，在环境污染案件中，一旦损害发生，损害很难弥补。莫诺卡佩莱 蒂教授指出: “目前， 司法领域一个主要问题不是为个人提供对集团侵害的(事后 的)援助，而是在于事前阻止侵害的发生并实现公共利益，形成具有实效性的集 西北师范大学硕士学位论文 论民事公益诉讼制度在我国的构建 10 团援助方案。 ” （四）（四）民事民事公益诉讼中诉讼双方力量的悬殊性公益诉讼中诉讼双方力量的悬殊性 在民事公益诉讼中，特别是在公民诉讼中，原告一方多为普通的公民个人， 他们往往缺乏提起诉讼的充足金钱、 法律知识及诉讼经验而被告一方往往为拥有 承担诉讼的雄厚财力和设有专业法律顾问的大型企业或集团， 或者是拥有某些特 权的部门。原告与被告之间诉讼力量悬殊。例如， “银广夏”造假损害投资者利 益事件就是典型案例。 一方为广大的中小股民， 而另一方是银广夏这样财大气粗 的企业集团。 （五）（五）民事民事公益诉讼中原告的处分权受到一定限制公益诉讼中原告的处分权受到一定限制 在传统的民事诉讼中，当事人只要在不损害公共利益和不违反法律的前提 下，可以自由处分自己的权利，这是当事人的一项权利，国家不能干涉。例如， 在民事诉讼中民事主体一方可以自由决定撤诉，可以自由决定和另一方进行和 解，可以对法院生效的判决不申请执行等。可是，在民事公益诉讼中，由于民事 公益诉讼的目的是为了维护公共利益。 因此， 原告不能像处分自己权利那样来随 意处分公共利益。 （六）（六）提起提起民事民事公益诉讼要严格依照法律规定进行公益诉讼要严格依照法律规定进行 民事公益诉讼只能在符合公益诉讼的目的和公益诉讼无特定主体提起诉讼 或虽有特定主体但其拒不提起或不宜由其提起诉讼的情况下才能提起。 否则， 民 事公益诉讼就和传统的民事诉讼没有区别，或者说它们的调整范围发生了重合， 这样就丧失了民事公益诉讼存在的独立价值。 意莫诺卡佩莱蒂： 福利国家与接近正义 ，刘俊祥等译，法律出版社 2000 年版，第 69 页。 西北师范大学硕士学位论文 论民事公益诉讼制度在我国的构建 11 第三第三章章 国外国外民事公益诉讼民事公益诉讼制度制度之规定之规定 在现代法制社会中，民事公益诉讼制度在英美法系国家和大陆法系国家都有 规定，而以英美法系国家最为发达，其中，尤以美国和英国最为典型。大陆法系 国家中则以德国和法国为其代表。 一、英美法系国家的民事公益诉讼制度之规定一、英美法系国家的民事公益诉讼制度之规定 （一）美国的（一）美国的民事民事公益诉讼制度之规定公益诉讼制度之规定 1.美国的民事公益诉讼制度之规定 美国早在 1863 年，为了制止私人企业欺骗北方的联邦军，美国总统林肯就 发布了反欺骗政府法 ，开启了公益诉讼立法之先河，该法在 1986 年经修改后 又规定， 任何个人或公司在发现有人欺骗美国政府索取钱财后， 有权以美国联邦 政府的名义控告违法的一方， 并在胜诉后分得一部分罚金。 个人原告须将起诉书 密封后送交美国司法部，司法部在收到起诉书 60 天之内必须作出是否参与并做 主要原告的决定。如果司法部参与，个人原告仍是诸原告之一，有权获得所有起 诉有关材料，并且有权要求法庭就庭外调解举行听证会。其次，败诉的被告将被 处以三倍于实际损失的罚金， 并负担合理的律师费及起诉费用。 个人原告有权从 被告罚金中提取 15 -30%的金额作为奖励。最后，凡雇员公诉雇主，雇主不得因 此以任何方式，包括解雇进行报复，违者处以重罚。 在经济法领域，1890 年美国国会通过谢尔曼反托拉斯法 （该法主要针对 企业间横向联合进行的限制竞争行为、企业兼并行为和垄断行为进行规制） 。对 于违反该法的公司，司法部门、联邦政府、团体以及个人都可以提出诉讼。1914 年美国制定了克莱顿法 ，以进一步补充谢尔曼反托拉斯法 （主要禁止价格 歧视行为、滥用经济优势等破坏竞争秩序的行为） 。 克莱顿法第 15 条规定， 对违反反托拉斯法造成的威胁性损失或者损害，任何人、商号、联合会都可向对 当事人有管辖权的法院起诉获得禁止性救济。克莱顿法提出了著名的“早期原 则” ，即对违反反托拉斯法的商业行为，不必证明已经存在着实际的损害，也不 必依靠过去的数据资料来证明对竞争的有害影响， 只要依据预期会发生这样的后 果，即可提起诉讼。 克莱顿法原告在胜诉时可获得诉讼费的奖励，包括合理 高小田：美国实行反政府欺骗法，法治日报，1990 年 4 月 20 日。 西北师范大学硕士学位论文 论民事公益诉讼制度在我国的构建 12 的律师费。在环境法领域中，美国环境法规定了公民诉讼(即民事公益诉讼)， 允许公民可以依法对违法排放污染者或履行法定义务的联邦环保局提起诉讼， 要 求违法排污者消除污染， 赔偿遭受污染损害的公民所受到的损失， 敦促联邦环保 局和各州执行其法定义务，加强环境保护。公民被视为“私人检察官” ，与政府 的职能相对应而存在，在实施环境法规中发挥着重要作用。清洁水法 、 防 止空气污染条例 、 防止水污染条例 、 防止港口和河流污染条例 、 危险货物 运输条例等都规定了公益诉讼制度。 美国的公益诉讼制度至今仍合并在民事诉讼之中。 美国民事诉讼法对有关程 序问题的规定解决了当事人适格问题。例如， 联邦地区民事诉讼规则第 17 条规定，经法律授权的当事人，可以为未参加诉讼的诉讼受益人的权利以自己 的名义起诉。如果美国制定法另有规定时，为他人行使权利或为其权利的诉讼 可以美国的名义提起。 在审查起诉模式上， 美国采取前置审查起诉模式， 例如， 清洁水法规定，任何公民如果没有在起诉前 60 天将起诉通告联邦环保局， 禁止公民根据清洁水法提起诉讼。 2.美国的公益诉讼制度之概述 从上述的论述中可以看出美国民事公益诉讼制度较为完善， 体现在以下几个 方面：第一，受案范围广。有环境污染案、反垄断案、反欺骗政府案等。第二， 就公益诉讼的启动模式而言，有权启动公益诉讼的主体多，救济渠道丰富。有 国家诉讼、集团诉讼、团体诉讼、公民诉讼和相关人诉讼。例如， 美国法典 规定，检察官在涉及联邦利益等七种民事案件中，有权参加诉讼，其中包括检 察官有权对所有违反 谢尔曼法 、 克莱顿法 而引起的争议提起公诉。 第三， 建立了相对完善的程序保障机制。第四，建立了惩罚性赔偿制度。第五，特殊 的律师费用制度。第六，公民诉讼的事前审查制度。 （二）（二）英国的民事公益诉讼制度英国的民事公益诉讼制度之规定之规定 按照英国法规定，检察总长代表国家，有权阻止一切违法行为。“检举人诉 讼” (relator action)可以针对在越权行事或有越权行动的危险的公共机构而提起， 李海峰： 我国民事公益诉讼研究 ，中国政法大学 2006 年硕士学位论文。 陶红英： 美国环境法中的公民诉讼制度 ， 法学评论1990 年第 6 期。 梁玉超： 公益诉讼初探以民事诉讼原理为框架 ，华东政法学院 2005 年硕士学位论文。 陈广军： 中外民事公益诉讼法律制度研究 ，大连海事大学 2006 年硕士学位论文。 陶红英： 美国环境法中的公民诉讼制度 ， 法学评论1990 年第 6 期。 张式军、孙晓晓：两大法系公益诉讼制度比较研究，哈尔滨学院学报2007 年第 3 期。 西北师范大学硕士学位论文 论民事公益诉讼制度在我国的构建 13 同样，它也可针对制造公害或以别的方式触犯法律的私人或私人机构提起。 检 察长(attorney-general)是法定的唯一可以在法庭上有权代表公众的人，私人只有 在不当行为己经直接使自己的利益受损或很可能受损的情况下，才可以寻求救 济，否则不能代表公众提起诉讼。但是，如果某问题应该引起检察长的注意而他 又拒绝行使其职权，个人就可以向检察长提出请求，由他自己去督促诉讼。如果 得到允许，就可以由个人提起为了一般公共利益的诉讼。严格说来，检察长就是 该案诉讼中名誉上的原告， 理论上享有督促施行的支配权， 但实际上检举者还是 被全面委以督促诉讼的责任，如果检举诉讼败诉，其费用就会由该个人负担。 由此可见， 英国只有检举人能够提起公益诉讼， 私人不能单独提起公益诉讼， 只允许私人在司法长官同意的基础上提起公益诉讼。 二二、大陆法系国家的民事公益诉讼制度之规定大陆法系国家的民事公益诉讼制度之规定 （一）德国的民事公益诉讼制度之规定（一）德国的民事公益诉讼制度之规定 1877 年和 1976 年的德国民事诉讼法规定，检察官对于婚姻无效案件、申请 禁治产案件、雇佣劳动等，都可以提起诉讼或参加诉讼，可以独立地提出申请并 提起上诉。例如，1976 年的民事诉讼法典第 632 条规定，婚姻无效之诉可 由检察官提起，即使非检察官提起，检察官也可以进行诉讼，特别是独立地提出 申请并提起上诉。 该条还规定， 检察官败诉时判定国库补偿胜诉的对方当事人的 诉讼费用。 德国的团体诉讼起源于 1908 年的防止不正当竞争法(uwcg)。当时为 了制止不正当竞争， 把提起诉讼请求对不正当竞争行为发布禁止令状的当事人适 格赋予了一些产业团体。 这就是团体诉讼的开始， 其背景是德国传统的行会制度 在行业内部进行控制的思想。 后来引起诉讼法学上最大关注的是 1965 年修改 防 止不正当竞争法 时， 赋予行业外部的消费者团体提起诉讼请求发布禁令状的权 利。1976 年普通交易约款法 （agbg）把针对使用违法约款行为的禁止令状 请求权赋予了消费者团体， 原告的资格得到了扩大， 抑制了潜在的不正当竞争者 的违法行为，使消费者的权益得到保护。而且，1977 年的防止不正当竞争法草 案还明确承认了消费者团体从自己成员之外的消费者那里获得损害赔偿请求的 英威廉韦德：行政法，徐柄等译，中国大百科全书出版社 1997 版，第 259 页。 王宁： 我国检察机关提起民事公益诉讼探析 ，中国政法大学 2005 年硕士学位论文。 西北师范大学硕士学位论文 论民事公益诉讼制度在我国的构建 14 授权，并以自己的名义提起诉讼的资格。 可见，在德国公益诉讼的范围没有英美法系国家那么广泛，在民事法律关系 上主要表现形式是团体诉讼和检察官提起的诉讼。 （二）法国的民事公益诉讼制度之规定（二）法国的民事公益诉讼制度之规定 1806 年的法国 民事诉讼法典 最早规定了检察机关代表公共利益参与民事 诉讼制度， 明确了在关系到国家安全或与政府有关， 与国家公用土地和房地产有 关的案件，检察官均有权参与。此外，法国立法机关在法律中还赋予民间团体提 起民事公益诉讼的资格， 大多数体现在消费者权益保护和环境保护等专门的法律 法规中。 例如， 在保护消费者权益方面， 法国 1973 年 12 月 27 日的罗文依埃 （loi royer)法律，第 46 条做出如下规定，在条例中明确了提出保护消费者利益这一 目的的团体和被认为具有这一性质的团体， 对直接或间接损害消费者整体利益的 行为，可以向所有法院附带提起私人诉讼。 但并不是任何团体都有权代表其专 业领域内的公众提起公益诉讼， 大多数法律都要求对团体进行精心的筛选， 只有 当该团体持续运作了一段时间，具备一定号召力，具有解决实际问题的能力时， 才能赋予其代表公众提起诉讼的资格。 因此，法国检察机关和民间团体有提起民事公益诉讼的资格。 赵慧： 国外公益诉讼制度比较与启示 ， 政法论坛2002 年第 5 期。 意莫诺卡佩莱蒂： 福利国家与接近正义 ，刘俊祥等译，法律出版社 2000 年版，第 86 页。 彭现堂： 论我国民事公益诉讼制度的