毕业设计（论文）-浅析恩施州农村最低生活保障制度的建立与完善.docx

远程与继续教育学院毕业设计（论文）题 目：_浅析恩施州农村最低生活保障制度的建立与完善_指导教师： _ _伍春艳_站 点： _ _来凤教学站_学 号： _4203614320071_专 业： _ 法学 _年 级： _ _2014年秋季_姓 名： _ _龙 超 _ 2016 年06月毕业设计（论文）诚信承诺书本人郑重承诺网络教育本科 层次 法学 专业的毕业论文 浅析恩施州农村最低生活保障制度的建立于完善 的主要观点和思想系本人独立思考完成，并在此申明我愿承担与上述承诺相违背的事实所引起的一切消极后果。 签名：龙超 2016年6月26日摘要: 农村生活保障制度指由地方政府为家庭人均纯收入低于当地最低生活保障标准的农村贫困群众，按最低生活保障标准，提供维持其基本生活的物质帮助。该制度是在农村特困群众定期定量生活救济制度的基础上逐步发展和完善的一项规范化的社会救助制度。农村最低生活保障标准由县级以上地方人民政府按照能够维持当地农村居民全年基本生活所必需的吃饭、穿衣、用水、用电等费用确定，并报上一级地方人民政府备案后公布执行。农村最低生活保障标准随着当地生活必需品价格变化和人民生活水平提高适时进行调整。农村最低生活保障对象是家庭年人均纯收入低于当地最低生活保障标准的农村居民，主要是因病残、年老体弱、丧失劳动能力以及生存条件恶劣等原因造成生活常年困难的农村居民。农村社会保障法律制度是社会保障的重要组成部分是保障农村社会稳定的“最后一道安全网”。完善农村社会保障制度是农村形势的迫切需要，也是顺应时代发展的必然。本文从立法的基本原则出发，阐述了恩施州农村社保制度的法律完善措施。本文分以下三部分对恩施州农村最低生活保障进行探讨。第一部分主要介绍农村最低生活保障制度的涵义，建立最低生活保障制度的目的、任务和意义。第二部分阐述恩施州农村最低生活保障制度的现状和存在的问题。第三部分，根据农村最低生活保障制度的现状和存在的问题，提出了相关的政策建议。关键词:最低生活保障 农村 贫困目 录引言- 3 -一、农村最低生活保障的一般性分析- 3 -1. 建立农村最低生活保障制度的重要意义- 3 -1.1、有利于保障农民的基本生存权利，解决农村贫困人口问题- 3 -1.2、有利于社会保障体系的建立和完善- 4 -1.3、有利于解决三农问题，维护农村的稳定- 5 -1.4、有利于消除城乡二元结构- 5 -1.5、有利于社会主义市场经济体制的完善- 6 -1.6、有利于农民共享社会发展的成果，维护社会公正- 6 -2.农村低保的发展及构成- 7 -2.1、农村低保制度的发展- 7 -2.2、农村低保户的概念- 8 -2.3、农村低保的对象- 8 -2.4、标准确定的依据- 8 -2.5、资金来源- 9 -2.6、申请条件- 9 -二、我国农村最低生活保障制度的成效和存在的问题- 9 -1.我国农村最低生活保障的成效- 9 -1.1、进一步完善了城乡社会保障体系。- 9 -1.2、农村困难群众的生活问题得到了基本保障。- 10 -1.3、促进了农村社会的和谐稳定。- 10 -2.存在的问题- 10 -2.1、低保资金来源渠道单一- 10 -2.2、保障对象识别困难- 11 -三、完善我国农村最低生活保障制度的政策建议- 14 -1. 完善我国农村最低生活保障制度的原则- 14 -1.1、与当地社会经济发展水平相适应的原则- 14 -1.2、满足最低生活需要的原则- 15 -2、完善我国最低生活保障制度的措施- 16 -2.1、确定科学规范的保障标准- 16 -2.2、严格确定保障对象- 16 -2.3、合理筹集并加强对低保资金的管理- 17 -2.4、认真落实配套措施- 18 -四、结论. . . . . . - 18-参考文献- 20 -引言湖北省恩施土家族苗族自治州作为少数民族聚集地，范围内逐渐建立农村完整的最低生活保障制度，这是我国社会保障制度建设的一个重大转折，它对于保障农民的基本生存权利，解决农村贫困人口问题；对于社会保障体系的建立和完善；对于解决三农问题，维护农村的稳定；对于消除城乡二元结构；对于社会主义市场经济体制的完善；对于农民共享社会发展的成果，维护社会公正，都有着极为重大的意义。湖北省恩施土家族苗族自治州作为少数民族聚集地，一、农村最低生活保障的一般性分析1. 建立农村最低生活保障制度的重要意义1.1、有利于保障农民的基本生存权利，解决农村贫困人口问题我国宪法明确规定，中华人民共和国公民在年老、疾病和丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。作为中华人民共和国的公民，农民应当享有基本生存保障的权利，而政府理应保障这种权利的实现。农村低保制度作为满足农民最低生活需求的公共产品是政府应当承担的责任和义务。在恩施州农村，贫困尤其是绝对贫困是对人的生存权的最大威胁，以保障贫困居民最低生活需求为目标的最低生活保障制度实质上就是一条保障特困居民生存的生命线。而且，恩施州农村贫困问题在相当长的时间内都是一个比较突出的问题。恩施州民政局年终报告的数据显示，截至2015年底，恩施州农村贫困人口存量约为60万人，2015年，恩施州的贫困线划定在3285元。作为一种重要的社会政策，农村最低生活保障制度的建立，将有利于从根本上解决农村贫困人口问题，维护农民的基本生存权利。1.2、有利于社会保障体系的建立和完善长期以来，恩施州社会保障制度很大程度上主要是在城市地区实行。社会保障制度的基本特征之一是其普惠性。公正、完整的社会保障体系是没有城乡之分的，所以，必须同样在广大的农村地区建立社会保障制度。应当看到的是，目前中国农村的社会保障制度还处于刚刚起步的发展阶段，最迫切的任务是要解决农民“生有所靠、老有所养、病有所医”的问题，即办好最低生活保障制度、农村社会养老保险、农村合作医疗等三种保障项目。其中，农村最低生活保障制度的建立是农村社会保障制度的基础和关键，它所解决的是农民“生有所靠”的问题。因为在整个农村社会保障制度中，不管养老保险，还是医疗保障，或其他社会福利、优抚安置等，都是有条件的或是以部分特殊社会群体为保障对象，而农村最低生活保障制度是把针对某些特殊对象（如五保户、灾民等）的传统救济制度改变为覆盖所有农村贫困人口的新的救济制度，只要是达不到农村最低生活标准的农村贫困户，无论其是否属于“三无”，均可以获得救助。所以，较之传统的社会救济制度，农村最低生活保障制度能够更为直接、及时、最大限度地解决广大农民的生活困难问题。只有建立了农村最低生活保障制度，有了这种保底措施，才能使那些不能享受其他保险的贫困农民的基本生活得到最起码的保障。也只有建立了社会保障制度中最基础的农村最低生活保障制度，农村社会保障制度才能够得以健全，我国的社会保障体系才可能真正建立和完善。31.3、有利于解决三农问题，维护农村的稳定“三农”问题是我国现代化建设中的一个关键问题。“三农”问题的解决有赖于从根本上解决农村的全面健康发展问题。由于农业本身属于受自然风险和市场风险交织影响的弱势产业，这种特殊性加上各种因素的影响，使得我国农民生产生活面临着各种各样的风险。近几年来，农民收入的增长极为缓慢，有时甚至会出现负增长，与其他迅猛发展的非农产业形成了鲜明的对比。这种情形不但导致城乡差距进一步拉大，而且使农村社会不稳定因素明显增多。农村贫困群众的生活困难是造成农村社会不稳定的重要根源。贫困问题不仅仅是经济问题，还有可能转化为社会问题、政治问题。农村贫困问题如果不及时予以解决，就可能形成社会不稳定的诱发因素，从而危及农村的社会稳定和经济发展。而全面建立农村最低生活保障制度，为农村低收入者提供必要的生活保障，可以增强农民抵御各种风险的能力，有助于解决农民的后顾之忧，促进农村经济的发展。这对于缓解社会矛盾、维护农村社会的稳定将起到十分积极的作用。1.4、有利于消除城乡二元结构新中国成立以来，我国一直实行的是城乡分治的政策。长期的农业支持工业、工农产品“剪刀差”政策使中国出现巨大的城乡差距。虽然当前实行的取消农业税、工业反哺农业等政策措施有利于推动农村的发展，但是对于农民的支持力度仍然不够，城乡居民收入差距依然在扩大。改革开放以来，城乡居民的收入差距呈现出不断增大的趋势。如果扣除农民用于生产的费用，再把城镇居民享受的一些福利也考虑进来，那么城乡差距将进一步拉大。在社会保障方面，我国城乡差距更是悬殊，在一些地方甚至超过了经济发展方面的差距。具有收入分配调节功能的国家财政支出对城市居民社会保障采取的是倾斜的政策，农民则始终处于中国社会保障体系的边缘，相当部分的社会保障的内容都是把农村人口排挤在社会保障政策之外。这使得城乡贫富差距进一步增大。城乡基本社会保障制度中，不管是养老保险、医疗保障还是最低生活保障，城乡在待遇模式和待遇水平上均呈现出十分不均等的状态。如，2005年城市居民最低生活保障人数达2234.2万人，比上年增长1.3%,占城镇总人数的3.97%；农村最低生活保障人数为825万人，比上年增长69.1%，但只占乡村户籍总人数的1.11%，城乡居民最低生活保障人数相差2.71倍。在全国范围内建立全面的最低生活保障制度，应该说是消除城乡二元结构、整合社会体系的重要举措。我国社会的二元结构有着深刻的制度背景，所以，要弥补这种裂痕，必须建立统一的制度基础。全国最低生活保障制度的建立，虽然离真正的制度统一还相差甚远，但对于消除城乡二元结构将起到非常积极的作用。1.5、有利于社会主义市场经济体制的完善发达国家的经验证明，完整的市场经济体制需要健全的社会保障体系。目前我国的社会保障体系主要面向的是城镇人口，远远达不到健全的社会保障体系的要求。而随着市场经济体制的逐步建立，农村社会经济关系发生了深刻变化，家庭联产承包责任制的实行，使得农村集体保障的功能弱化，农民作为独立的商品生产者和市场行为主体面临着各种竞争的压力，同时还必须独立承担生产经营中的各种风险。而随着市场经济体制的完善，当前农村正在推行的土地适度规模经营、农业产业化、城镇化建设等等都对农村居民的基本生活保障提出了挑战。在这个过程中，部分农村弱势人群会因自身的原因以及市场因素的冲击收入受到影响，甚至面临基本生活的困难。而建立农村最低生活保障制度，给处于弱势群体的农民以“兜底”的保障措施，减少他们的后顾之忧，则有利于减少市场因素的负面影响，帮助他们适应现代市场经济社会。这对于向社会主义市场经济体制的顺利转轨，实现市场经济的完善是必不可少的。1.6、有利于农民共享社会发展的成果，维护社会公正共享社会发展成果是社会经济发展的基本宗旨。恩格斯在共产主义原理中指出，应当“结束牺牲一些人的利益来满足另一些人的需要得情况”，使“所有的人共同享受大家创造出来的福利”，“使社会全体成员的才能得到全面发展”。改革开放以来，我国经济社会发生了巨大变化，国内生产总值从1978年的3645.2亿元上升到2006年的210871.0亿元；国家财政收入从1978年的1132.26亿元上升到2006年的38760.20亿元。同时要看到的是，改革开放以来，广大农民为中国的工业化、现代化，为中国经济的持续发展做出了巨大的贡献，承担了巨大的发展改革成本和代价，理应分享经济发展和社会发展的成果。但是现实的情况是，广大农民却很少从巨大的发展改革成果中分享到实际的利益，呈现出一种权利和义务的严重失衡的情形。所以，建立农村最低保障制度是完全合乎情理的，这既能够让农民共享社会发展成果，也在一定程度上反映了农民待遇和地位的改善，有利于国家对社会公正的维护。2.农村低保的发展及构成2.1、农村低保制度的发展中国对农村低保制度的探索，实际上还早于城市。只不过受传统农村集体福利思维定式的束缚和农村税费改革的影响，此项制度建设一直进展缓慢。2003年，在城市低保制度取得重大突破后，民政部开始重新部署农村低保制度的建设工作。其中一项重要举措是，在全面摸清农村特困户底数的基础上，决定在未开展农村低保制度的地区建立农村特困户救助制度，由此在中国广大的农村地区形成了农村低保制度和农村特困户救助制度“双轨并行”的局面。也正是因为这一创新性的制度安排，为顺利实现“全民低保”目标奠定了坚实的基础。党的十六大以来，尤其是确立了构建社会主义和谐社会和建设社会主义新农村两大战略目标后，地方政府的积极性普遍被调动起来，农村低保制度的建设步伐明显加快。2004年以前，全面建立农村低保制度的仅有北京、天津、上海3个直辖市和浙江、广东2省，且维持了较长时间。2004年以后，发展态势有了明显变化。当年，福建、辽宁、江苏3省出台了相关文件，建立农村低保制度的县(市、区)达到了1206个;2005年，新增了吉林、四川、河北、陕西、海南5省，建立此项制度的县(市、区)总数增加至1534个;2006年前11个月，又有内蒙古、黑龙江、山西、河南、江西、甘肃、湖南、山东、重庆9省(自治区、直辖市)加入了“已建”行列，建立农村低保制度的县(市、区)数则达到了1791个。目前，中国已有22个省、自治区、直辖市出台了全面建立和实施农村低保制度的政策文件，享受农村低保待遇的人数达1262余万人，月人均保障标准70余元，1至9月份人均补助差额41元，1至10月份农村低保支出达到28.5亿元。2.2、农村低保户的概念凡共同生活的家庭成员年人均纯收入低于户籍所在地农村最低生活保障标准、持有本地居民常住户口的农村居民均属保障范围。而农村最低生活保障对象的具体资格条件由县（市、区）民政部门会同财政等有关部门制定，报同级政府批准。也就是说，农村居民年人均收入低于当地保障标准的，均可申请低保。2.3、农村低保的对象农村最低生活保障对象是家庭年人均纯收入低于当地最低生活保障标准的农村居民，主要是因病残、年老体弱、丧失劳动能力以及生存条件恶劣等原因造成生活常年困难的农村居民。2.4、标准确定的依据农村最低生活保障标准由县级以上地方人民政府按照能够维持当地农村居民全年基本生活所必需的吃饭、穿衣、用水、用电等费用确定，并报上一级地方人民政府备案后公布执行。农村最低生活保障标准要随着当地生活必需品价格变化和人民生活水平提高适时进行调整。2.5、资金来源农村最低生活保障资金的筹集以地方为主，地方各级人民政府要将农村最低生活保障资金列入财政预算，省级人民政府要加大投入。地方各级民政部门要根据保障对象人数等提出资金需求，经同级财政部门审核后列入预算。中央财政对财政困难地区给予适当补助。2.6、申请条件（1）、凡具有本市正式农业户口，家庭年人均收入低于户籍所在区县当年农村低保标准的农村居民均属保障范围。（2）、夫妻一方持有本市农业户口，其配偶及子女为外省市或本市其他区县农业户口，在现居住地定居一年以上，家庭年人均收入低于所在区县当年农村低保标准的人员（3）、其他符合享受农村低保待遇的人员。（4）、具有正常劳动能力，无正当理由拒绝劳动而造成生活困难的人员以及采取规避法律（法规）行为造成无经济来源、生活困难的人员不属于农村低保范围二、我国农村最低生活保障制度的成效和存在的问题1.我国农村最低生活保障的成效1.1、进一步完善了城乡社会保障体系。在我国的社会保障体系建设中，由于特殊的城乡二元社会结构，农村社会保障制度的建设明显滞后于城市，农村贫困弱势群体没有得到切实的基本生活保障。完善了城乡社会保障体系，进一步推动了我国农村社会保障的发展，成为社会救助体系中最基本的组成部分。1.2、农村困难群众的生活问题得到了基本保障。农村低保制度建立以来，低保标准逐年提高，低保范围逐年扩大，农村贫困群众的基本生活得到了保障，保障标准和保障人数都有了大幅度的提升。从原来政府向农民收税、收费到提供最低生活保障，这一变化不仅使直接的受益者基本生活质量得到了保障，同时，也在一定程度上减轻了相关利益方的经济负担。更多的贫困居民享受到了低保制度所带来的好处，政策的实施得到农村干部群众的充分肯定。1.3、促进了农村社会的和谐稳定。最低生活保障制度的建立，成为中国现代社会保障与国民福利体系的重要基础，具有非常明显的贫困指向特征。十八大以来，在构建和谐社会的目标中，作为反贫困战略的主要手段，农村低保制度缓解了大量贫困群体的生存危机，保障了其基本生活，并积极引导其摆脱贫困状态，在很大程度上减少了贫困家庭由于经济问题而出现的家庭成员间的矛盾，也减少了少数贫困家庭成员为解决基本生活来源而对社会的伤害，从而促进了农村地区的和谐稳定。2.存在的问题2.1、低保资金来源渠道单一对于农村低保资金的来源，我国各地已普遍将其列入财政预算，由各级财政分担。通过对政府工作人员调查发现，923%的低保资金来源于县级以上拨款其他来源显得微不足道。但由于各地经济发展水平极不平衡，地方财政收入存在较大差距，低保需求较大的地区往往是经济不发达和贫困人口较多的地区，财政收入更有限。因此，在当前中央财政调节力度过小的状况下，单纯依靠地方各级财政支出，农村低保难免会出现“僧多粥少”的局面。随着救助面的逐步扩大，各级地方政府必然面临资金筹集困境，低保资金面临更大的压力。问卷政府部分受访者认同依靠财政支持就能解决资金短缺问题的仅占7%左右。国家鼓励多渠道筹集农村低保资金，但实施效果不理想，资金来源仍然过分依赖各级财政，尚未形成多元化的低保资金供给渠道。 之所以会出现这样的情况，主要是由于政府主导的公共财政实质上是市场经 济下的财政管理模式，其存在并发挥作用的领域是市场失灵领域，而农村社会保 障作为一种公共产品正是市场失灵的一个领域。2.2、保障对象识别困难农村最低生活保障制度是国家和社会为保障收入难以维持最基本生活的农村贫困人口而建立的一种社会救济制度，是社会保障体系的重要组成部分，是保障农村群众生活的最后一道防护线。农村低保对象的界定是农村最低生活保障制度实施的首要环节，低保对象的准确界定直接影响到低保制度的实施效果。因为地区发展不平衡，所以每个省市的低保标准也有很大差异。享受该待遇的家庭主要是以下四类：无经济来源、无劳动能力、无法定赡养人或抚养人的村民；领取失业救济金期间或失业救济期满仍未能重新就业，家庭人均月收入低于市低保标准的村民；在职人员在领取工资或最低工资及退休人员领取养老金后，其家庭人均月收入仍低于市低保标准的村民；其他家庭人均月收入低于市低保标准的村民（不包括五保对象）。2.2.1、农民家庭收入的准确核定存在困难 农村最低生活保障对象是家庭年人均纯收入低于当地最低生活保障标准的农村居民，主要是因病残、年老体弱、丧失劳动能力以及生存条件恶劣等原因造成生活常年困难的农村居民。因此，核定农村低保对象家庭收入是准确界定低保对象的首要入关口，在低保资格确认过程中，最大的问题是对收入缺乏有效地审核手段，或者隐性收入问题较为严重，难以货币化。 2.2.2、农村低保对象管理缺乏动态性 首先是低保对象的退出机制不健全。目前农村的低保对象大多是“只进不出”。退出机制的不完善使得许多生活状况有所好转的农村居民仍然享受农村低保，这样不仅不能使应保障的穷人得到及时救助，而且还使可以通过自身努力改变贫穷状态的低保对象拒绝劳作，甚至可能导致养一批“懒汉”的结果。 其次是现行制度安排难以及时有效地惠及暂时性贫困群体。在农村，因疾病、子女教育等情况而造成的暂时性贫困群体规模很大，而该群体中大部分未能获得农村最低生活保障。处在低保边缘的的人群较多，难以区分。 2.2.3、乡村社会“权力异化” 农村基层干部是农村社会中的特殊角色，他们是国家政府的权力末梢，甚至可以说是农村社会环境的“当家人”，但在市场经济条件下，他们又是理性的“经济人”。为了使自己的利益最大化，便会利用自己手中的权力牟取私利。于是，农村低保就成为了权力变质下的寻租资源。村干部通过控制低保资源的分配和使用，建立或巩固私人关系网，从而出现“人情保”，该保未保，错保等现象，但真正应该享受农村最低生活保障待遇的村民却被排斥在外，偏离了这项制度本身的效用和原则。 2.2.4、农民家庭收入多元化，收入难以货币化 目前各级民政部门普遍采用的是“农民人均纯收入”的办法来计算，人均纯收入低于当地政府确定的最低生活保障标准的家庭和人员应列入保障对象，且重点是无生活来源、无劳动能力、无法定赡养人或抚养人的人员，因伤致贫人员，因病致贫人员，因灾及其他原因致贫人员。这种计算方法存在一系列问题，一是因为农民收入中实物收入占相当比例，价值转化过程中存在较大的随意性，难以使用货币测算。二是因为农民收入不稳定，难以测算。农民收入受自然灾害及季节等因素影响较大，外出务工人员增多，受保家庭的隐性收入难以跟踪测算，甚至部分家庭没有如实提供其收入状况，给低保工作开展造成一定的影响。 2.2.5、福利依赖不利于低保退出机制的完善 福利依赖是指享受农村最低生活保障制度中的一部分人，宁愿依赖政府每月发放的最低生活保障费用来维持生计，也不愿意谋取职业，依靠自己的劳动来获得收入。随着农村最低生活保障工作力度的加大，农村最低生活保障制度的涵盖范围也不断扩大，医疗救助、子女教育救助等问题均纳入了其实施范围。如果没有完善的低保退出机制，容易形成福利依赖此外，农村低保群体不能像城市低保群体那样，可以获得政府或相关社会机构推荐的工作，多数农村低保家庭仅依靠农业收入及出卖体力劳动来维持生计，抵御外在风险的能力弱，因此，他们比较看重来自政府的救助金，不愿意轻易退出低保制度。 2.2.6、低保对象审批监督不健全 目前农村低保对象申请需要经过村委会调查、乡镇审核、县民政局审批的三级申报审批程序，但农村低保对象的审批往往缺少必要的监督，对低保相关工作人员职责监督的法律法规也不健全，亟待完善。 2.2.7、激励约束机制不健全 由于国家缺少相应的激励机制，社会监督不能很好地发挥作用，群众的参与度低。由于缺乏相应的惩戒机制，给那些违规操作的乡村干部以可乘之机。村干部以及乡镇以上干部为其行为失范所付出的成本与所获得的收益极不对等，一方面是违规、违法的政治和经济风险成本太低，另一方面他们所获取的经济和政治收益又太大。三、完善我国农村最低生活保障制度的政策建议1. 完善我国农村最低生活保障制度的原则1.1、与当地社会经济发展水平相适应的原则农村最低社会保障水平是一个质与量相统一的概念,不仅在“量”上有高低之别,而且在“质”上也有“适度”与“不适度”之分,具体的测定标准是根据社会保障支出是否与社会生产力的发展水平相适应,是否与国家政治功能的发挥相适应,是否与社会各方面的承受能力相适应。从质与量相统一的角度来说,社会保障水平并不是越高越好,社会保障支出的增长速度不能超越国民经济的增长速度,更不能超越社会及各方面的承受能力。适度的社会保障水平必须与社会保障的基本功能相适应,必须既能保证社会稳定,又能促进经济发展;既有利于社会公平,又有利于提高效率,保持社会经济活力;既能保障公民基本生活需要,又能激励公民的劳动积极性;既能提高公民素质,又能促进社会进步发展。社会保障水平是社会保障体系中的关键要素,直接反映着社会保障资金的供求关系,并间接反映着社会保障体系的运行状况。我国农村最低生活保障制度作为社会保障制度的一个重要组成部分，是由国家依据一定的法律和法规，为保证社会成员的基本生活权利而提供救助和补贴的一种制度。它是现代市场经济的一个重要标志。我国新型社会保障制度的建立，是适应社会主义市场经济发展的需要，也是维护劳动者的合法权益，实现社会安定的可靠保证。我国建立社会保障制度要体现权利与义务相统一的原则。21.2、满足最低生活需要的原则满足最低生活需要就是要达到最低生活水平。最低生活水平是指在社会发展的某一时期内，由政府制定的，与社会经济发展相适应的，在衣、食、住、行等方面维持一个人生存的最低限度的基本生活标准。最低生活标准是运用现代科学理论和方法，通过精确的统计和计算确定的。最低生活标准是个变量，随着社会经济的发展而相应调整。最低生活标准是政府制定的，具有法律效力。最低生活保障制度能否发挥应有的功能，关键在于能否正确地制定最低生活标准。9能否正确制定最低生活标准从法律角度来分析其实就是涉及到立法的问题，即由特定的主体，依据一定的职权和程序，运用一定的技术，制定认可和变动法这种特定社会规范的活动。其中的最低生活标准中的最低就是需要运用专业的技术知识进行界定的。5立法应遵循相关原则：宪法是万法之法，是具有最高法律效力等级的法律，是综合性地规定诸如国家性质、社会经济和政治制度、国家政权的总任务、公民基本权利和义务、国家机构这些带根本性、全局性的关系或事项的根本大法。其他所有法律、法规，都是直接或间接地以宪法作为立法依据或基础，除此还要遵循法治、民主、科学的原则。2、完善我国最低生活保障制度的措施2.1、确定科学规范的保障标准 鉴于居民储蓄率普遍偏高的国情，结合农村低保对象家庭收入的特点，建议以家庭人均支出计算贫困线，以家庭人均年收入指标为标准来界定低保对象。要特别注意收入的货币化问题，在以市场价格为标准折算实物收入时，应充分考虑物价的变动，将名义收入转化为实际收入。在保障标准上，首先应遵循“低标准。广覆盖”的原则。这样既能充分发挥保障资源的效益，也体现出社会公平与公正。其次。保障标准要符合低保制度的功能定位。低保制度的功能应是满足农村困难群众最基本的生活需要，其保障标准应根据当地最基本的生活消费水平来确定，不宜包括其他如医疗、教育等消费的需要。再次。保障标准要有层次性和差别性。根据保障对象的特征和需求的不同，实行分类救助，标准有别。农村最低生活保障标准应按照能够维持当地农村居民全年基本生活所必需的吃饭、穿衣、用水、用电等费用确定，还要随着当地生活必需品价格的变化和人民生活水平的提高适时进行调整，要创造条件不断提高保障标准和补助水平。8 2.2、严格确定保障对象 一般而言。具有当地正式农业户口、共同生活的家庭成员年人均收入低于当地农村低保标准的人都可申请享受农村低保。与传统的社会救济制度相比，低保制度的保障对象有所扩大，除了“五保户”、“特困户”外，还应包括下列人员：家庭成员无劳动能力或基本丧失劳动能力的无劳力户：家庭主要成员虽在劳动年龄段，但因严重残疾而丧失劳动能力，家庭生活困难者；家庭成员在劳动年龄段。因长年有病，基本丧失或大部分丧失劳动能力，家庭生活困难者；家庭主要成员因病、灾死亡。其子女不到劳动年龄或是在校学生，生活特别困难者。确定保障对象的工作应由民政部门牵头。财政、统计、残联等部门以及镇（街）、村干部配合。对各低收入户调查摸底，初步确定保障对象，然后由农户申请，镇（街）张榜公布。力争达到一个不错、一个不漏，真正让那些连温饱都难以维持的农村贫困人口在政府的帮助下享受最基本的生存权。为了防止在确定保障对象过程中的懒汉现象及其它问题，还应特别规定几种不能享受最低生活保障的情况，比如：家庭有就业能力的成员无正当理由拒绝就业，不自食其力的：家庭拥有闲置的生产性设施或除住房等基本生活必需品外的非生产性物品，按变现后计算，人均值为当地最低生活标准6倍以上的（具体标准可根据当地的实际情况确定）；家庭实际生活水平明显高于当地最低生活标准的等等。这样做既能保障贫困人口的生存问题，又能防止因保障措施不当出现挤兑最低生活保障基金的懒汉现象等问题。建议有关部门组织人员在调研的基础上，制订一个操作性较强的界定农村低保对象的相关细则。农村低保要做到动态管理。使保障对象有进有出。在严格确定保障对象后，要做到应保尽保。 42.3、合理筹集并加强对低保资金的管理 我国社会保障体系改革的关键是调整财政支出结构，通过开辟新的税收来源，实现部分国有资产变现和发行特种用途国债等有效途径加大对社会保障制度建设的资金投入。在实际工作中，农村最低生活保障资金可由省、市、县、乡各级财政和村集体合理分担，社会捐赠和社会互助等作为补充。至于各级财政及村集体的分担比例应根据各地实际确定。要加大中央和省级财政补助力度，各级政府应将农村最低生活保障资金列入财政预算。此外，农村最低生活保障方式亦可灵活多样，主要方式有三种：一是发放救济金：二是发给部分救济金和实物，如粮食、油料、衣被等；三是给予政策优惠。7 管好用好低保资金，是保证农村低保工作顺利进行的重要环节。农民低保所需资金，应由各级政府纳入社会救济专项资金支出项目，专项管理、专款专用，并适当向财政状况不好的地方倾斜，进行转移支付；除了财政渠道外，要系统研究社会捐赠问题，鼓励社会组织和个人