（宪法学与行政法学专业论文）行政公产相关权利救济问题研究.pdf

中文摘要 中文摘要 目前，各国正在建立福利国家和给付行政，而福利国家和给付行政最重要的 物质手段就是行政公产。行政公产是行政法学上的重要内容，是行政手段之一。 行政手段包括：行政主体人的手段；行政行为行为手段；行政公产 物的手段。行政公产涉及的权利范畴非常广泛，包括：行政公产所有权、行政公 产管理权、行政公产使用权、行政公产致害赔偿权、道路便利权以及环境权等。 若建立福利国家和给付行政，充分发挥行政公产物质手段，必须保证行政公产相 关权利能够正常行使，所以，应按照权利救济理论，建立健全行政公产相关权利 救济体系。应该建立和完善以下制度：建立行政公产制度已明确行政公产相关权 利；完善国家赔偿制度，加强行政公产致害赔偿权的救济：建立行政公产公益诉 讼制度，加强行政公产所有权、使用权、相邻关系人环境权的救济。 关键词：行政公产；权利救济；致害赔偿 黑龙江大学硕士学位论文 a b s t r a c t a tp r e s e n t ，c o u n t r i e si nt h ep r o c e s so fe s t a b l i s h i n gaw e l f a r es t a t ea n db e n e f i t s a d m i n i s t r a t i o n ，a n dt h ew e l f a r es t a t ea n db e n e f i ta d m i n i s t r a t i o nm e a n st h em o s t i m p o r t a n tm a t e r i a li sp u b l i cp r o p e r t ya d m i n i s t r a t i o n p u b l i cp r o p e r t ya d m i n i s t r a t i o no n a d m i n i s t r a t i v el a wa l ea ni m p o r t a n ta s p e c t ，a d m i n i s t r a t i o na r eo n eo ft h em e a n s m e a n s o fa d m i n i s t r a t i o ni n c l u d e ：t h em a i na d m i n i s t r a t i o n - - m e a n st h ep e r s o n ；a d m i n i - s t r a t i v e a c t s a c t so fm e a n s ；a d m i n i s t r a t i o np u b l i cp r o p e r t y am e a n so fo b j e c t s p u b l i c p r o p e r t ya d m i n i s t r a t i o nr e l a t i n gt ot h er i g h t s o faw i d er a n g eo fa r e a s ，i n c l u d i n g ： o w n e r s h i po fp u b l i cp r o p e r t ya d m i n i s t r a t i o n ，a d m i n i s t r a t i v em a n a g e m e n to fp u b l i c p r o p e r t y ，t h er i g h tt ou s ep u b l i cp r o p e r t ya d m - i n i s t r a t i o n ，c o m p e n s a t i o na d m i n i s t r a t i o n v i r u l e n c ep u b l i cp r o p e r t yr i g h t s ，t h er i g h to ft h er o a d ，a sw e l la st of a c i l i t a t et h er i g h t e n v i r o n m e n t i fs e tu paw e l f a r es t a t ea n db e n e f i ta d m i n i s t r a t i o n ，p u b l i ca d m i n i s t r a t i o n a n dg i v ef u l lp l a yt ot h em a t e r i a lm e a n so fp r o d u c t i o n ，a d m i n i s t r a t i o nm u s te n s u r et h a t p u b l i cp r o p e r t yc a nt h en o r m a le x e r c i s eo fr e l a t e dr i g h t s ，s os h o u l dt h er i g h tt or e l i e fi n a c c o r d a n c ew i t ht h et h e o r yo fp u b l i ca d m i n i s t r a t i o ns e tu pas o u n dp r o d u c t i o ns y s t e m r e l a t e dt ot h er i g h tt or e l i e f t h ef o l l o w i n gs h o u l db es e tu pa n di m p r o v et h es y s t e m ：s e t u pp u b l i cp r o p e r t ya d m i n i s t r a t i o ns y s t e mh a s b e e nc l e a r l yr e l a t e dt ot h er i g h t so fp u b l i c p r o p e r t ya d m i n i s t r a t i o n ；n a t i o n a lc o m p e n s a t i o ns y s t e mt oi m p r o v ea n ds t r e n g t h e nt h e p u b l i ca d m i n i s t r a t i o nt h er i g h tt oc o m p e n s a t i o nf o rt h em i d d l ec l a s sr e l i e fv i r u l e n c e ； a d m i n i s t r a t i o ns e tu pt h es y s t e mo fp u b l i cp r o p e r t yp u b l i ci n t e r e s tl i t i g a t i o n ， s t r e n g t h e n i n gp u b l i c a d m i n i s t r a t i o nc a p a c i t y o w n e r s h i p ，t h er i g h t t ou s ea d j a c e n t r e l a t i o n s h i pb e t w e e nt h ee n v i r o n m e n ta n dt h er i g h tp e o p l er e l i e f k e y w o r d s ：a d m i n i s t r a t i o np u b l i cp r o p e r t y ；t h er i g h tt or e l i e f ；c o m p e n s a t i o nv i r u l e n c e 独创性声明 独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工作及取得的研 究成果。据我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包含其他 人已经发表或撰写过的研究成果，也不包含为获得墨蕴选太堂或其他教育机构的 学位或证书而使用过的材料。 学位论文作者签名： 签字日期：必i 学位论文版权使用授权书 越耶7 日 本人完全了解墨蕉适太堂有关保留、使用学位论文的规定，同意学校保留并 向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版，允许论文被查阅和借阅。本 人授权墨蕉堑太堂可以将学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检索， 可以采用影印、缩印或其他复制手段保存、汇编本学位论文。 一虢铂 翩躲 签字吼瑚年j 月3 ) 日 学位论文作者毕业后去向： 工作单位： 通讯地址： s 、l 苏荡 i 签字日期：上p 瑁年j 月心1 日 电话： 邮编： 绪论 绪论 一、本课题研究的目的和意义 ( 一) 本课题的研究目的 行政公产是服务行政的重要内容，是政府为社会提供福利的重要的物质手段。 建立给付行政、服务型政府就是要充分发挥行政公产的作用，然而我国行政公产 相关的基本理论还不健全，对行政公产的立法还只是停留在对其管理和维护层面 上，立法中很少涉及关于其所有权、使用权、致害赔偿权以及相邻关系人的道路 便利权和环境权的救济和保护。本课题的研究目的就是要对行政公产相关权利的 性质和内容进行研究，提出行政公产相关权利救济途径的建议，以完善和健全我 国行政公产相关权利救济体系，充分发挥行政公产在建立给付行政和服务型政府 中的作用。 ( 二) 本课题的研究意义 1 、本课题研究的理论意义 本课题研究的理论意义主要体现为以下两个方面： 第一，深化对行政公产领域问题的理论研究。 行政公产在我国行政法界是很少受关注的一个领域，相关的研究成果非常少。 我国行政法学者对行政侵权领域的问题关注较多，而对服务行政领域的问题则很 少关注，而服务行政却恰恰是现代行政管理的发展趋势，也是当今和未来行政法 学研究的核心内容。相应地，行政公产理论又是服务行政理论的重要内容之一， 行政公产是政府为社会提供福利的重要手段。一般而言，行政手段包括人的手段、 行为手段和物质手段( 行政公产理论) 。因此，行政公产在行政手段系统中发挥着 重要的作用。我国行政公产的范围极广，包括财政公产、公众用公产、行政用公 产等，行政公产遍布于各个领域，并影响着我国经济的发展和人民生活水平的提 高。在此背景下，法学界加强和深化对行政公产及其相关问题的研究既有必要也 有可能。 黑龙江大学硕士学位论文 第二，尝试构建行政公产权利救济的理论体系。 行政公产相关权利的救济程度关系到行政公产能否实现其提供公用之使命， 但由于我国行政公产制度并不健全，行政公产相关权利还没有系统的、有效的救 济方式，所以对我国行政公产相关权利救济的研究非常重要。本文将对行政公产 的相关权利的性质和内容逐项分析研究，在此基础上提出每项权利法律救济途径 的建议，尝试构建行政公产权利救济的理论体系。使每项权利在行使的过程中受 到侵犯时，都能够有相应的法律救济途径。 2 、本课题研究的实践意义 第一，规范与控制行政公产领域中公权力的行使。 我国宪法第十二条规定： 社会主义的公共财产神圣不可侵犯。国家保护社会 主义的公共财产。禁止任何组织或个人用任何手段侵占或者破坏国家的和集体的 财产。”但事实上由于行政公产所有权主体的虚化，使用权主体又没有相应的法律 救济手段，而造成对行政公产管理权缺少监督和制约，管理权主体滥用管理权， 进行权力寻租。致使“公共财产神圣不可侵犯”变成了一句谎言，行政公产管理 权主体侵犯行政公产的现象还屡见不鲜，例如我国还大量存在行政公产豆腐渣工 程、国有资产流失、行政公产变为私用等现象。建立健全行政公产相关权利救济 体系，有利于规范与控制行政公产中公权力的行使，降低其利用行政公产管理权 进行寻租的可能性。 第二，推进立法更新，拓宽救济渠道。 权利救济理论起源于罗马法，其内容为：有权利必有救济，没有无救济的权 利。该理论国际法院前院长辛格根据这一罗马法原则认为，“如果一项法律承认一 项权利，就必须为权利被侵犯的情况提供救济。 当前我国权利救济理论还不够成 熟，在很多权利领域中并没有行之有效的法律救济途径，立法者在赋予当事人权 利时，但没有同时赋予其权利的救济权，致使公民的很多权利形同虚设。行政公 产涉及的权利相当广泛，对行政公产如此广泛的权利进行救济研究，将有助于推 进立法更新，拓宽权利救济渠道。 绪论 二、国内外同类课题研究现状 国外的研究现状：行政机关为了执行职务，必须同时拥有人的手段与物的手 段，与此相应，就应该有公务员法与公产法，规范人的手段和物的手段。但是， 公务员法在各国的普遍存在，而行政公产这一概括性概念，有的国家存在，有的 国家则不存在。这主要是因为，行政公产理论是基于传统的公、私法的二元划分 而形成。因此，典型意义上的行政公产制度只存在于法国、德国、日本等大陆法 系国家，而英国、美国等英美法系国家则不存在概括性的行政公产的概念和典型 意义上的行政公产制度。我们可以从很多文献中看出法国、德国、日本以及我国 台湾地区等大陆法系国家和地区的行政公产理论已经比较成熟，我们研究行政公 产时可以参考这些文献，例如王名扬：法国行政法、【日】盐野宏：行政法、【台】 涂怀莹：行政法原理、【法】莫里斯奥里乌行政法与公法精要、【台】陈新民： 行政法学总论、【台】翁岳生：行政法等等。 国内的研究现状：我国行政公产理论还不是很成熟，研究行政公产的学者还 是凤毛麟角。中国政法大学2 0 0 2 届硕士梁风云的毕业论文行政公产研究，可 以说第一次将行政法学界的眼球吸引到了行政公产研究这片我国行政法学界 长期漠视的领域。由于，这一时期在我国几乎没有行政法学者研究行政公产理论， 所以梁风云在论述的过程中只是对行政公产理论进行初探和设想，而未对行政公 产理论进行总结式的论证。该篇硕士毕业论文可谓是中国行政法学关于行政公产 研究的先河之作。在梁风云之后虽然又有少数行政法学者对行政公产从不同的角 度进行研究，但至今我国几乎没有一部关于行政公产的专著，只有少量学术论文。 由于缺乏一套成熟的行政公产理论来为行政公产方面的立法提供指导，所以我国 关于行政公产方面立法只是分散式的立法模式，而没有一部系统的行政公产法。 这已不能适应当今服务行政、给付行政的需要了。因此，加强行政公产的基础理 论研究，已成为我国行政法学者的当务之急。 黑龙江大学硕士学位论文 第一章行政公产基本理论 在大陆法系国家很早以前就出现了行政公产这一法律范畴，但就行政公产内 容而言至今还没有一个清晰的界定。在中外行政法学界，没有一个统一的行政公 产概念，而且学者们对行政公产的基本要素、特性、分类以及表现形式也没有一 个统一的认识。学者们只是众说纷纭，对行政公产的基本理论问题还远未达成共 识。本章将对行政公产的基本理论问题进行梳理，为后面章节奠定理论基础。若 对行政公产基本理论没有一个系统而清晰的掌握，则对其相关权利救济问题的研 究也就非常困难了。 第一节行政公产的概念 一般来说研究一个理论首先要研究它的概念，概念是一个理论的起始性问题。 所以，我们必须首先研究行政公产的概念，界定清楚行政公产的内涵和外延，之 后才能研究行政公产理论的其它问题。在各国行政公产只是行政法学理论上的概 念，实定法上并不存在这个概念。由于行政公产概念本身内涵和外延的模糊性， 加上各国行政法学理论基础以及国情不同，中外学者对行政公产没有一个统一的 概念。以下将着重分析法国、德国和日本行政公产的概念。 法国行政法学上最早出现“公产一词。法国学者将行政主体的财产划分为 公产和私产。公产由行政法院管辖，并且由公法支配。私产由普通法院管辖，并 且由私法支配。法国学者根据传统的公私法划分理论来定义公产，由于公私法划 分本身就没有一个统一的标准，因此，公产的概念也随着公私划分标准变化而变 化。1 9 世纪，行政法院认为公产只包括公众用公产，如公路、广场才是公产，而 不包括行政用公产。2 0 世纪初，奥里乌和狄骥认为公产包括公众用公产和行政用 公产。在2 0 世纪后法国学者一般认为，公产包括公众用公产和行政用公产，此外， 广义的公产还包括与公产接触的物体，例如公路里程碑、指示标志。但公产不包 国法国学者一般认为与公产接触的物体包括不可分割的补充物和有益的附属物。 第一章行政公产基本理论 括私人的财产，只包括行政主体的财产，即使私人财产提供公用也不属于公产。 可见法国行政法学上行政公产只包括公众用公产和行政用公产，不包括财政公产。 行政公产制度在德国和日本行政法学界被称为公物制度。在德国公物一般分为广 义和狭义两种。广义上的公物，包括财政财产( 亦称收入财产) 、行政财产( 或称 公用物) 、共用财产( 或称公用物) 。狭义上的公物不包括财政财产，仅包括行政 财产和共用财产。可见，德国狭义上公物的范围与法国的“公产”范围相当。在 明治时代德国的公物理论被引进了日本。自明治时代开始，日本行政法公物概念 一直都是：“公物，是指国家或者公共团体直接为了公共目的而提供使用的有体 物 。但在日本行政法学界对公物的概念又有狭义、广义和最广义三种理解：狭 义概念仅指直接供公众使用的公物，仅包括公众用公产；广义概念指直接供行政 用或直接供公众用的公物，包括公众用公产和行政用公产，这与德国狭义上的公 物概念相似；最广义概念是指行政主体直接或间接提供的，供行政用或公众用的 物，包括财政公产、公众用公产和行政用公产，这与德国广义上的公物概念相似。 大多数日本学者赞同广义的公物概念，广义的公物概念是日本学界的通说。 在我国，行政公产不是实体法上的概念，只是行政法学上的概念。借鉴国外 行政法学者关于行政公产的定义，结合我国国情，笔者认为，可以将行政公产定 义为：行政公产是指由行政主体为了提供公用而所有或管理的财产。笔者认为对 行政公产的外延应作广义的理解，即包括财政公产、公众用公产、行政用公产。 这样有助于我们对行政公产相关权利救济问题的进行研究，有利于构建行政公产 相关权利的救济体系。这一概念主要包含了行政公产三个基本要素：第一，行政 公产的所有权或者管理权主体是行政主体；第二，行政公产必须供公共之目的； 第三，行政公产是一种财产。本文将对此在下一节中专门论述。 第二节行政公产的基本要素 行政公产基本要素包括：主体要素、目的要素、财产要素。只有具备了三个 o 【日】盐野宏：行政法【m 】杨建顺译法律出版社，1 9 9 9 7 4 2 。旧】盐野宏行政法i m 】杨建顺译法律出版社，1 9 9 9 7 4 0 - 7 4 2 黑龙江大学硕士学位论文 基本要素的财产，才是行政公产。 一、主体要素 行政主体是行政公产所有权或管理权主体，即行政公产是由行政主体提供公 用的。私人管理之财产即使提供公用也不是行政公产。如私人医院、民办学校等， 是由私人管理的财产，虽然提供给公众使用，但它的主体不适格，没有经行政主 体提供公用，其并不受公共行政支配，所以其不是行政公产，只是私产。私人拥 有的财产，必须经过行政主体提供公用才受公共行政支配，才是行政公产。当然 该主体要素还不只是形式上的要素，还包括实质上的要素，即行政主体有将财产 提供公用之意思。所以，私人提供公用的财产或行政主体没有将财产提供公用的 意思表示，该财产均不是行政公产。 二、目的要素 行政公产的核心要素是它的目的要素，即行政公产必须具有提供公用之目的。 这是行政公产存在的最根本意义。行政主体实现行政目标的行政手段，包括人的 手段、行为手段和物质手段。其中物质手段，只有行政公产提供公用才能实现。 所以行政公产的核心要素是其目的要素，提供公用是行政公产的唯一使命。行政 公产提供公用有以下两种途径： 第一，行政公产以其物的形态直接提供公用，即公众和公务人员可以直接使 用的行政公产。以财产的物的形态直接提供公用的行政公产包括：公众用公产( 如 公路、广场等) 和行政用公产( 如办公大楼、办公用品) 。 第二，行政公产以其价值形态间接供公用，即公众和公务人员只能间接使用 的行政公产。以财产的价值形态供公用的行政公产包括财政公产( 如国库的财政 资金) 。 总之，无论行政公产是以其物的形态直接地提供公用，还是以其价值的形态 间接地提供公用，都是行政主体完成行政目标的物的手段，即必须是服务于社会 并完成社会公共事务的管理。当然，行政公产提供公用的对象不只是社会公众， 第一章行政公产基本理论 i i v 行政主体本身也是行政公产提供公用的对象，如行政用公产提供公用的对象就是 行政主体本身。由于，现代行政职能趋向服务性，设立行政用公产的最终目的也 是提供行政服务，所以行政用公产提供公用的对象也不只是行政主体本身，在某 些情况社会公众也可以使用行政用公产，如社会公众使用政府大楼内的卫生设施。 三、财产要素 行政公产须是独立的财产形态。对于财产的独立性，主要是在概念上与公营 造物相区别。“公营造物是人和物的结合，不仅有物的要素，而且还需要有人的要 素。例如，公立学校不仅需要有教学器材、教学楼舍等物的存在形式，而且还需 有学校管理部门、教师、学生等人的因素。所以公营造物并不是一种独立的物， 而是人与物的结合。而行政公产则是去除了人的因素的独立的物的因素。 对于 财产要素来说，行政公产既可以是动产( 例如，图书馆的书籍、博物馆的展品等) ， 也可以是不动产，然而，在我国行政公产相关法律通常是关于不动产的法律( 例 如公路法、铁路法) ，关于动产的相关法律是缺失的；行政公产既可以是有体物， 又可以是无体物，随着科学技术的发展，很多无物体已经能被人力所支配，( 例 如光能、电能、热能、核能、电台电视台频率、放射线、电磁辐射等) ，若这些物 体被行政主体支配提供公用，当然就成为行政公产。我国在无体物的行政公产方 面也有很多立法，如电力法、广播电视管理条例等。 第三节行政公产的特性 行政公产特性是基于对行政公产法律特征的分析。研究行政公产的特性，可 以更好的把握行政公产的实质。由于行政公产的种类繁多，在这里只对其共有的 特性进行分析。 一、行政公产原则上不融通 行政公产不融通的特性，是指行政公产不得为交易标的，即不得在民事主体 。梁风云行政公产研究【d 】中国政法大学，2 0 0 1 1 7 1 8 黑龙江大学硕士学位论文 之间自由流通。然而，这一特性只是原则上的，因为，提供公用是行政公产的本 质属性，所以，行政公产的管理权主体必须是行政主体，而行政公产的所有权主 体并非必须是行政主体。只要行政公产能够提供公用，行政公产的所有权主体也 可以是私人( 自然人、法人或其它组织) 。所以，私人可以转让其行政公产的所有 权，当然前提条件是不得妨害行政公产提供公用。这种情形在国外的实定法中也 有规定，例如，日本国有财产法第4 条规定：“国有财产中公用或共用财产， 不得让与他人，或于其上设定私权。至于他有公物的所有权人，在有害于公用的 目的范围内，也不能行使其私权，在不妨害公用目的下，也可以自由转让或设定 抵押权，而转让人仍须将其物继续供诸公用。 此外，日本文化财产保护法第 2 条、第3 条，道路法第4 条均有类似的规定。但是，在我国实定法上，类似 的规定较为鲜见，行政公产仍以不融通为原则，以融通为例外，这主要是由于与 西方国家的政治体制不同所致。 二、行政公产原则上不得为强制执行标的 行政公产不得为强制执行标的这一特性，是其原则上为不融通物特性的延伸。 因为，行政公产的终极目标是提供公用，所以行政公产在提供公用目的范围内， 不得将其作为强制执行标的，如不得将行政公产作为扣押、拍卖等强制执行的标 的。当然，行政公产不融通可分为绝对不融通和相对不融通，所以行政公产不得 为强制执行标的这一特性也可分为绝对不得为强制执行标的和相对不得为强制执 行标的。一般来说，绝对不融通的行政公产也应该是绝对不得作为强制执行标的， 如国防设施、国家军事物资等；相对不融通物的行政公产也是相对不得强制执行 标的，如国有企业法人闲置的固定资产等。 我国台湾学者涂怀莹认为，“公物之非国有者，在扣押拍卖取得所有权后，仍 以之供公用为目的者，未尝不能强制执行。例如，县、乡、镇公法人所有公用物， 因负债而执行拍卖，债权人取得后不变更其原来公用之目的，自非法所不许。至 于他有公物，不过仍受公用之限制而已，并非不能强制执行。”王名扬先生认为： 回涂怀莹行政法原理f m 】五南图书出版公司，1 9 8 7 4 6 2 第一章行政公产基本理论 “法国虽有公产不能转让原则，但其适用也只是具有相对意义。公产在没有废除 时，可能转让，只要受让人同时接受公产提供公用之使命作为受让财产的种役 权，公产即可转让。公产上不能设立物权关系，只限于民法上的物权关系，至于 行政主体允许私人利用公产的一部分，是行政法上的关系，不适用公产不能转让 原则。 法国许多学者虽然不承认行政公产的转让关系是民法物权关系， 但是其 异议只是对该种关系的定性问题，事实上法国学者并不否认行政公产在不妨碍其 提供公用的前提下，具有可强制执行性和可转让性。 三、行政公产原则上不得被行政征收和行政征用 行政征收和行政征用是行政主体获得行政公产的主要途径。行政征收和行政 征用制度设立的意义，在于强制使私人的财产转变为行政公产，以达到公用目的， 行政征收和行政征用实际是行政公产的来源。由于行政公产的设立是为了提供公 用，而公用征收的目的也是为了公共利益，在行政公产被公用征收时就产生了两 种公共利益的矛盾，所以行政公产能否适用公用征收制度呢? 有的学者认为：“行 政征收和行政征用的对象一般均是私人所有的财产，如果行政公产必须被征用， 完全可以由财产主管机关依照法律规定之程序拨用，而不必多此一举的采用征收 的方式。因而，对于公产而言，除非先行废止公产的公用目的，否则不得对公产 进行征收，例如，将原属道路的土地改为公园、图书馆或者学校用地，可以采取 先向主管机关协商，将公产目的改变，而不必采取征收措施。 所以，行政公产 原则上不得被行政征收和行政征用。 四、行政公产不适用民法上的取得时效制度 时效制度包括消灭时效( 又称诉讼时效) 与取得时效。我国法律并未规定取 。王名扬法国行政法【m 】中国政法大学出版社1 9 9 8 3 3 5 - 3 3 6 o 反对将此种移转视为民法关系的典型代表是莫里斯噢里乌，见其行政法与公法精要，第8 3 0 - 8 3 4 页。 固赵世奎公产法研究【d 】中国政法大学，2 0 0 5 1 3 。 o 取得时效是指无权利人以行使所有权或其他财产权利的意思，公然地、和平地继续占有他人的所有物，经 过法律规定的一定期间，即依法取得其财产所有权或其他财产权的法律制度。法律之所以承认此项制度， 黑龙江大学硕士学位论文 得时效制度，民法通则仅规定了消灭时效制度。各国学者对于行政公产是否适 用取得时效制度的观点并不一致。法国学者认为，取得时效使行政主体非常容易 丧失行政公产的所有权，然而行政公产所有权的取得者不一定将其提供公用，致 使行政公产公共使用目的遭到损害。所以，取得时效制度对行政公产是有危害的， 不能将取得实效制度适应于行政公产。日本学者认为，行政公产适用取得实效制 度，但必须满足其提供公用之目的，即在行政公产未废止公用之前行政公产所有 权取得者要保证行政公产提供公用之目的。目前，日本最高法院已经承认了时效 取得制度。笔者认为，在我国行政公产的范围极其广泛，其不只是重要的行政手 段之一，而且行政公产还关系着一国的经济命脉和人民的生活富裕程度。然而， 基于我国的现实情况，在行政公产所有权转移后，要保证其继续提供公用是非常 困难的，所以在我国行政公产领域不应当适用取得时效制度。 五、行政公产非营利性 行政公产的使命是提供公用，设立行政公产的目的就是为了公共利益，所以 行政公产一般排除营利目的。即使有收入，也是将其收入投入到行政公产的管理、 维护中，使行政公产时刻处于可供公共使用的最佳状态。管理行政公产的机构属 于非营利性机构。亨利哈斯曼认为：“非营利性机构的特点在于不得向控制企业 的人员分配利润，但不排除向为其提供服务和资本的人提供合理的报酬。”圆行政 公产的非营利性，将行政公产管理者的收入同他们所提供的行政公产质量直接挂 钩，有效地杜绝了行政公产管理机构在管理行政公产过程中的乱收费现象以及质 低价高现象。使行政公产能够得到及时的维护和完善，可以提高行政公产的利用 乃在于维护因一定事实状态继续一定期间而建立的新的经济生活秩序，期望能尽快确定当事人间的法律关 系，并排除因岁月流逝而发生举证责任之困难。同时，使长期持续占有物者，无论善意与否，均能取得其 所有权，也具有促进物尽其用的社会功能。王泽鉴民法物权【m 】中国政法大学出版社1 9 9 2 1 5 5 转引自梁风 云行政公产研究【d 】中国政法大学，2 0 0 1 2 0 - 21 o 涂怀莹行政法原理【m 】五南图书出版公司1 9 8 7 4 6 3 。f 美】亨利哈斯曼企业所有权论 m 1 转引自：顾盼公有公共设施致害的国家赔偿研究【d 】吉林大学硕士论文， 2 0 0 5 5 1 0 第一章行政公产基本理论 率，完成行政公产提供公用之使命。行政公产的非营利性使得行政公产的管理组 织完全不需要向内部组织成员分配利润，行政公产运作只是为了更好的提供公用。 第四节行政公产的分类 由于行政公产的范围非常广泛，不同的行政公产有着不同的特性，完成提供 公用之使命的方式也不同。为了更好的研究行政公产，以充分发挥每种行政公产 的作用，应对其进行分类研究，以下是中外学者一般采用的分类方式。 一、人工公产和自然公产 根据行政公产实体成立的过程不同，将其分为人工公产和自然公产。 人工公产是指经过人力加工的行政公产，如公路、桥梁等；自然公产指以其 原有自然状态，保持原样而被直接利用的行政公产，如河流、原始森林等。 二、自有公产和他有公产 根据行政公产的所有权主体与管理权主体是否同一为标准，将其分为自有公 产和他有公产。 自有公产是指所有权主体和管理权主体同一的行政公产，例如，公路的管理 权主体和所有权主体都是行政主体。他有公产是指公产的管理权主体和所有权主 体不同一的行政公产，例如，私人所有的财产被行政主体管理提供公用，则是他 有公产。行政公产重在其提供公用，只要管理权主体是行政主体即可，而不问其 所有权主体是行政主体还是非行政主体，这也是传统与现代行政公产理论的主要 区别所在。 三、国有公产、集体公产和私有公产 根据行政公产的所有权归属不同，将行政公产分为国有公产、集体公产和私 有公产。 回黄静国有公共设施行政法律问题初探【d 】苏州大学硕士论文2 0 0 4 1 3 黑龙江大学硕士学位论文 国有公产是指所有权主体是国家的行政公产；集体公产是指所有权主体是集 体的行政公产；私有公产是指所有权主体是私人的行政公产。一般来讲国有公产 和集体公产合称为公有公产，与自有公产的范围相似；私有公产与他有公产的范 围相似。行政公产管理者对私有公产、集体公产和国有公产管理和保护的力度是 不同的，依次向后增大。 四、绝对公产和相对公产 根据使用行政公产的使用者范围不同，将行政公产分为绝对公产和相对公产。 绝对公产是指被不特定多数人一般使用的行政公产，如道路、桥梁等；相对 公产是指被相对特定多数人一般使用的行政公产，如学校设施。这种划分便于相 对公产的主管机关对其进行管理，也能使相对特定多数人更好更加充分的使用它。 五、实定公产和预定公产( 准公产) 根据行政公产成立的时间的不同，将行政公产划分为实定公产和预定公产( 准 公产) 。 实定公产是指已经提供公用的财产；预定公产是指现在尚未成为行政公产， 但必将成为行政公产，从而相关行政主体对其进行储备并予以限制的财产。这种 划分可以对行政公产进行“公产前”的研究，以便使行政公产更好的提供公用。 第五节行政公产的表现形式 行政公产的表现形式，其实也是对行政公产的一种分类，因为此种分类非常 重要，所以把它拿出来单独研究。根据行政公产是否直接提供公用，而将行政公 产分为间接提供公用公产( 财政公产) 和直接提供公用公产。根据行政公产供公 众使用还是供行政主体使用，将行政公产划分为公众用公产和行政用公产。虽然 西学校设施基本上是供校内师生使用，而限制其他人进行使用。 第一章行政公产基本理论 公众用公产和行政用公产都属于直接提供公用公产，但是两者又有明显不同。 一、财政公产 财政公产是指行政主体以财产的价值形态间接提供公用的行政公产。财政公 产主要意义是在于三方面：第一，为行政活动提供物质基础。比如，行政主体的 活动经费由财政公产支付，国家机关工作人员的工资福利由财政公产支付。第二， 为行政主体行政手段之一的物质手段提供物质基础。圆我国正在建立健全社会主义 社会保障体系，行政主体的物质手段大量运用，如城市最低生活保障的发放、抚 恤金的发放。第三，为国家赔偿提供物质基础。 “财政公产是涉及公私两大领域的特殊公产，它既包括行政法关系上通过行 政税收途径获取行政公产的方面，还包括了以私法组织形态( 例如铁路局、邮政 局、行政性公司等) 取得行政公产方面。 所以财政公产的来源主要有两种方式： 一是由行政机关通过行政税收、行政收费等手段取得，这来源构成了财政公产的 主要部分，其中行政收费在我国极其混乱，不少地方行政机关利用此行政手段进 行权力寻租；二是由行政机关所有的原物或代替物等，只要是供财政使用的财产 均属之。例如，电信邮政部门的收入、国有企业的利润等等。 二、公众用公产 公众用公产又称为公共用公产，是指行政主体为了实现公共利益而直接提供 公众使用的行政公产，如桥梁、公路、公园、广场、河川、海滩、公共广播电视 等等。随着现代行政法治的发展，行政公产制度的健全和完善，越来越多行政用 回公众用公产与行政用公产虽然都是行政公产的直接利用形式，但就后者而言，比前者又较有相当之间接性。 正因为如此，法国行政公产理论通常将公产分为公众直接使用的公产和公务用公产。公务用公产并不被认 为是直接利用公产的一种形式，而是作为行政机关执行公务的一种手段而己。例如道路的通行是公众直接 利用公产本身，铁路的旅行则是公众利用铁路管理机关提供的服务。参见王名扬，法国行政法，中国政 法大学出版社，1 9 9 7 年版，第3 0 7 页，这种分类有一定道理，但将“公产”作为种执行公务手段，对于我 国读者不易理解，笔者认为仍应采用我们传统的分类。 o 行政主体的行政手段包括行为手段、人的手段和物质手段。 o 张树义变革与重构 m i 中国政法大学出版社2 0 0 2 1 4 6 黑龙江大学硕士学位论文 公产转变成了公众用公产。如行政文书是行政公务使用公产，但随着政府信息的 公开，每个公民都可以像使用公共图书馆的图书一样使用行政文书，所以行政主 体保管的行政文书亦可称为公众用公产。 公众用公产又可分为自由使用的行政公产、一般许可使用的行政公产和特别 许可使用的行政公产。公众用公产的重要意义就是直接以保证和提高社会公共福 利为目的。但是，由于我国行政法学发展的滞后，几乎没有专门的行政学者对行 政公产进行研究，公众用公产对于公民的服务远未引起大多数立法者和执法者的 注意。我国法律关于公众用公产的规定是比较多的( 如，公路法、铁路法等) ，但大 量条文都是禁止性规定，如铁路法第4 7 5 2 条，而对公众用公产直接保证和提 高社会公共福利作用的条文却极为鲜见。 三、行政用公产 行政用公产又称为公务公产，是指仅供行政机关及其内部公务人员使用的， 以维持其行政功能的行政公产。行政用公产与我国台湾学者所称行政用物相似， 我国台湾学者关于行政用物的概念是“指为达到行政目的，直接使用之物，但仅 为行政主体或行政机关供内部使用之公物”。按照此定义，行政用公产包括：政 府办公大楼、办公物品和设备、统一制服、交通工具等。有的学者把行政用公产 分为以下三种：“一是职务性行政用公产。如军事基地、军用品、警械、警服等； 二是行政办公用行政用公产，如办公用品、办公室等；三是构成行政用公产的基 本物料，如学校校舍、办公大楼等。 圆行政用公产的直接目的在于供行政机关及 其内部公务人员使用，以维持其行政功能。因此，一般来说私人并无权使用行政 用公产，但也有例外比如私人使用政府大楼内的卫生设施，笔者将在第二章中对 此进行详细论述。 行政用公产与财政公产和公众用公产有时容易混淆，不易区别。第一、行政 用公产是以物的本身直接提供公务人员使用，并非以其价值间接提供公务人员使 。【台】李震山行政法导论三民书局1 3 8 o 梁风云行政公产研究【d 】中国政法大学硕士论文2 0 0 1 2 7 2 8 第一章行政公产基本理论 用，若以价值间接提供公务人员使用则成为财政公产。行政机关的办公费用和财 政支出费用都是以行政公产的价值间接提供公务人员使用的，所以这些都是财政 公产而不是行政用公产。第二、行政用公产仅供行政机关或其内部公务人员使用 的行政公产，公众用公产是供公众使用的行政公产。如高速公路上的办公器材、 办公处所供公务人员使用，其属于行政用公产，而路面供公众使用，其属于公众 用公产。行政公产表现形式如下图： 国家所有的原物或代价、或间接以财产之 收益孳息，取得的财政公产 黑龙江大学硕士学位论文 第二章行政公产相关权利的基本范畴 行政公产的范围非常广泛，而其所涉及的权利也同样非常广泛。主要包括： 行政公产所有权、行政公产管理权、行政公产使用权、行政公产致害赔偿权以及 与行政公产相邻关系人享有的道路便利权和环境权等。本章将对这些权利进行一 一论述。 第一节行政公产的所有权 一、行政公产所有权的性质 各国学者对行政公产所有权性质有不同的认识。首先是行政公产所有权肯定 说与否定说之争，其次是在行政公产所有权肯定说的基础上的公所有权与私所有 权之争。下面我们分别讨论。 ( 一) 行政公产所有权的肯定说与否定说 否定者认为，行政公产没有所有权。在罗马法中，公众用公产( 如，河流) 是无 主物，它不属于任何人所有，并且是不融通物。在法国，只有少数学者认为行政 公产没有所有权。他们认为：“行政公产是提供公用目的的，而所有权是排他性的 独占权利，两者是不相容的。而且，所有权包含的三个主要内容，即使用权、收 益权和处分权，行政主体均不享有。首先，行政公产主要目的是供公用，排斥其 使用权；其次，行政公产的非营利性导致，行政主体不能利用行政公产创造收益， 排斥其收益权；最后，行政主体对行政公产并不能行使处分权，排斥其处分权。 所以，行政公产不能作为所有权的标的。”所以否定说认为行政公产没有所有权， o 法国学者莱昂狄骥和g 热兹，两人均为实证主义法学家。他们是持否定说的主要代表，他们所持的否定理 由是，行政公产所有权理论实际上是把民法上所有权的概念转移到行政法中，这种转移既无正当理由，也 无必要。行政主体对于行政公产的地位，完全可以用公共使用观念和财产目的观念来说明，所有权己不再 是个人的主休权利，而趋向于成为动产及不动产持有者的社会职能。”狄骥和热兹否定公产所有所有权理论， 是基于其实证主义倾向，实证主义理论取消了传统法学中的权利观念和法人观念，因而也不可能有公产所 有权观念。法国1 9 5 7 年 国有财产法典规定：“国有财产中，由于木身性质或由于政府指定用途而不能 1 6 第二章行政公产相关权利的基本范畴 行政主体对其仅有管理的权利。1 9 世纪学界一般普遍认同行政公产所有权否定说 的观点。 肯定者则认为：“行政公产所有权否定说并不令人信服，在实际生活中，很多 情况证明了公产所有权的存在，所有权所包含的三个因素在公产中不同程度地存 在着。首先行政主体对行政用公产具有使用权；行政主体越来越多地从行政公产 中获得收益；行政主体虽然在行政公产存在公共使用期间不能转让，这种限制本 身就证明了所有权的存在。 2 0 世纪初期，法国学者m 奥里乌首先提出公产所 有权概念，2 0 世纪后行政公产所有权肯定说成为流行观点。m 奥里乌认为：“行 政公产是有所有权的，其是一种依赖于国家力量的行政所有权。行政公产所有权 的特点是由行政公产提供公用之使命所决定的，这使得行政主体有义务将行政公 产保管并提供公用，所以行政主体不管是为行政公产设定用途、划定界限，还是 治安、特许权，均是在其上建立一种行政役权，这并不说明它不是行政公产所有 权。圆笔者也赞同行政公产所有权肯定说，因为这有利于保护行政公产的所有权， 所有权主体可以监督和控制管理权主体，防止其滥用管理权，提高其提供公用的 效率，避免行政公产大量流失的现象。 ( 二) 公所有权与私所有权 在行政公产肯定说的基础上，我们确定了行政公产有所有权，然而其所有权 是什么样的性质呢? 学者们有以下两种观点： 第一，私所有权，即行政公产所有权是一种私有权。私所有权论者认为，其 实质上就是民法学上的一种所有权，然而行政公产有提供公用之使命，其在提供 公用范围内排除私法适用。所以，行政公产所有权与民法上的普通所有权又有所 不同，行政公产所有权的享有和实现受到公法的诸多限制。在行政公产中包括两 作为私有财产的属于公产。其他的财产属于私产。”这一规定反映了1 9 世纪否定说的观点，受到了学术界 的批评。见【法】莱昂狄骥著宪法学教程辽海出版社，春风文艺出版社1 9 9 9 年版，第2 3 7 2 4 0 页：【法】 莱昂狄骥著宪法论( 第一卷) ，钱克新译，商务印书馆，9 5 9 年版，第4 2 4 - 4 3 0 页；王名扬法国行政法， 第3 1 1 3 1 6 页。转引自梁风云行政公产研究【d 】中国政法大学硕士论文，2 0 0 1 o 梁风云行政公产研究【d 1 中国政法大学硕士论文，2 0 0 1 5 o 【法】莫里斯奥里乌行政法与公法精要龚觅等译辽海出版社、春风文艺出版社，1 9 9 9 8 4 5 8 4 6 1 7 黑龙江大学硕士学位论文 个不同因素：其一，是行政法上的提供公用之使命；其二，是民法上的所有权。 行政公产提供公用之使命是对行政公产所有权的一种行政法上的限制，该使命迫 使行政公产所有权承担着一种行政役权。第二，公所有权，即行政公产所有权是 一种公所权。公所有权论者认为，行政公产的所有权主体和行政役权的主体是同 一的，即都是行政主体。所以，行政主体是在使用自己的财产完成提供公用之使 命的，行政主体利用自己的财产，只能说是一种财产所有权的行使，而不能说是 在利用其他主体的财产所提供的行政役权。因此行政公产的所有权和提供公用之 使命是一个不可分割的整体，行政公产提供公用之使命是所有