（思想政治教育专业论文）城乡基本公共服务均等化与政府责任.pdf

独创性声明独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工 作及取得的研究成果，尽我所知，除了文中特别加以标注和致谢的 地方外，论文中不包含其他人已经发表或撰写过的研究成果，也不 包含本人为获得包头师范学院或其它教育机构的学位或证书而使用 过的材料。与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均已在论 文中作了明确的说明并表示感谢。 签名： 日期： 年 月 日 关于论文使用授权的说明关于论文使用授权的说明 本学位论文作者完全了解包头师范学院有关保留、使用学位论 文的规定：包头师范学院有权保留并向国家有关部门或机构送交论 文的复印件和磁盘，允许论文被查阅和借阅，可以将学位论文的全 部或部分内容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或扫 描等复制手段保存、汇编学位论文，并且本人电子文档的内容和纸 质论文的内容相一致。 保密的学位论文在解密后也遵守此规定。 签名： 导师签名： 日期： 年 月 日 包头师范学院硕士学位论文 中中 文文 摘摘 要要 公共服务是政府的四大基本职能之一，也是政府存在的理由之一。 城乡基本公共服务均等化关系到城乡居民基本生存权与基础发展权的实 现，是实现社会公平正义、统筹城乡经济社会发展的必然要求，是政府 理所当然的责任。本论文立足于中国经济社会发展水平的现实国情，采 用文献分析、比较分析及综合研究的方法，在借鉴经济学、政治学、社 会学等相关学科理论知识基础上，分析了义务教育、基本医疗卫生和社 会保障等基本公共服务的城乡差距现状、原因及路径选择。文章提出， 造成城乡基本公共服务非均等化的原因有很多，但是政府不能推卸责任， 政府代表最广大人民群众的根本利益，必须维护社会公平正义，积极推 进城乡基本公共服务均等化，让改革与发展成果人人共享。同时文章还 从政府责任的角度探索了实现城乡基本公共服务均等化路径，为政府推 进城乡基本公共服务均等化提供对策建议，包括：在执政理念上，要树 立责任意识，转变政府职能，强化均等化意识，统筹城乡发展；在制度 架构上，要构建城乡一体的基本公共服务机制，加强市领导县体制，促 进城市对农村的反哺，完善基本公共服务立法，创新政府政绩考核机制， 确保城乡居民享有基本公共服务的权利平等；在财政投入上，要合理界 定各级政府事权，建立健全公共财政体制，确保城乡居民享有基本公共 服务的资源均等；在决策参与上，要建立科学的基本公共服务决策参与 机制，建立健全问责和监督机制，确保城乡居民享有基本公共服务的机 会均等。 关键词：关键词：城乡,基本公共服务,均等化,政府责任 包头师范学院硕士学位论文 abstract public service is not only one of governments four basic functions but also the reason for the existence of the government. the equalization of city and countryside basic public service influences the achievement of residents basic subsistence and development in city and countryside. it is also the realization of social fairness and justice, the essential requirement of urban and rural economic coordination, the demand of social development, the embodiment of social harmony and stability, and is the responsibility of the government. this paper begins with an analysis of the gap between city and countryside basic public services system, in the areas of basic medical and health, obligatory education and social security; followed by the cause resulting in the disequalization between rural and urban area in basic public services is found out from the part of government responsibility, based on the present situation of china economic and social developments, through the comprehensive use of economics, politics, sociology and related subject theoretical knowledge, in the way of literature analysis, the comprehensive methodology, the quantitative analysis methodology, comparison, and in reference to the international practical experience; then it goes to the conclusion that despite many reasons that cause the disequlization, the government should not shirk its responsibility. meanwhile it is pointed out that since the government representatives the most benefit of the mass; it must secure the social fairness and justice, to actively promote basic public services equalization in urban and rural areas, and to entitle everyone to enjoy the rewards of social reform and economic development. furthermore, the approaches to achieve basic public services equalization in city and countryside are explored; some strategies to promote the equalization are put forward, which can be listed as the following: in respect of ruling area, to 包头师范学院硕士学位论文 establish responsibility consciousness, transform the government functions, intensify the sense of equalization, and coordinate urban and rural economic development; in institutional framework, to construct integrated urban and rural basic public service system, strengthen the city leaders county system, promote the value of the rural to urban, perfect basic public services legislation, innovate the official project examinational mechanism, to ensure urban and rural residents have the equal rights to enjoy the basic public services; in financial investment, all levels of governments should reasonably define powers, establish and perfect the public financial system, ensure urban and rural residents have the basic public service resource equality; in decision making, to establish scientific participation mechanism, establish and perfect accountability and supervision mechanism, ensure urban and rural residents have equal opportunities to enjoy the basic public services. keywords： urban and rural, public service，equalization，government responsibilities 包头师范学院硕士学位论文 目目 录录 摘要 abstract 第一章 前言.1 一、研究背景.1 二、文献综述.3 三、研究意义.6 四、研究方法.7 五、创新及不足.7 第二章 基本概念及理论基础.9 一、基本概念.9 （一）公共服务.9 （二）基本公共服务.9 （三）基本公共服务均等化.10 （四）政府责任.10 二、理论基础.10 （一）公共产品理论.11 （二）社会契约论.11 （三）公平正义的理论.11 （四）福利经济学的理论.12 第三章 城乡基本公共服务均等化的价值诉求及现状.13 一、价值诉求.13 二、现状.14 （一）义务教育非均等化.14 （二）基本医疗卫生非均等化.18 （三）社会保障非均等化.21 第四章 城乡基本公共服务非均等化基于政府责任角度的原因.25 一、执政理念.25 （一）政府基本公共服务均等化的责任意识缺乏.25 （二）政府基本公共服务职能缺位、越位、错位.25 二、制度架构.26 包头师范学院硕士学位论文 （一）城乡二元政策和城市偏向的发展战略.26 （二）均等化标准模糊、绩效评估体系不科学.26 三、财政投入.26 （一）各级政府财权事权不匹配.26 （二）县乡政府财政困难.27 四、决策参与.27 （一）农村居民话语权缺失.27 （二）监管机制不健全.28 第五章 城乡基本公共服务均等化的国际经验.29 一、突出中央政府的责任.29 二、注重底线公平.29 三、建立均等化标准.29 四、健全法律法规体系.30 五、设立专门机构.30 第六章 城乡基本公共服务均等化基于政府责任角度的路径选择.31 一、执政理念.31 （一）树立责任意识，转变政府职能.31 （二）强化均等化意识，统筹城乡发展.31 二、制度架构.31 （一）构建城乡一体的基本公共服务机制.32 （二）加强市领导县体制建设.32 （三）完善基本公共服务立法.32 （四）创新政府政绩考核机制.33 三、财政投入.33 （一）合理界定各级政府事权.33 （二）建立健全公共财政体制.34 四、决策参与.34 （一）建立科学决策机制.34 （二）建立健全问责和监督机制.34 结语 参考文献 致谢 包头师范学院硕士学位论文 结结 语语 实现城乡基本公共服务均等化是政府的责任， 也是在生存型社会向发展型社会过 渡阶段，中国政府所面临的重要命题。本文在研究过程中，综合运用马克思主义基本 理论以及经济学、政治学、社会学、哲学等多学科的知识，提出，基本公共服务均等 化是指政府从社会公平正义的理念出发，为使改革与发展成果人人共享，向全体社会 成员提供均等的义务教育、基本医疗卫生和社会保障，以促进全体社会成员的全面发 展。同时，分析了城乡基本公共服务均等化的现状，并从执政理念、制度架构、财政 投入、决策参与等方面分析了城乡基本公共服务非均等化基于政府责任角度的原因。 最后， 在借鉴国际经验的基础上提出了对策建议， 即在执政理念上， 要树立责任意识， 转变政府职能，强化均等化意识，统筹城乡发展；在制度架构上，要构建城乡一体的 基本公共服务机制，加强市领导县体制，促进城市对农村的反哺，完善基本公共服务 立法，创新政府政绩考核机制，确保城乡居民享有基本公共服务的权利平等；在财政 投入上，要合理界定各级政府事权，建立健全公共财政体制，确保城乡居民享有基本 公共服务的资源均等；在决策参与上，要建立科学的基本公共服务决策参与机制，建 立健全问责和监督机制，确保城乡居民享有基本公共服务的机会均等。 实现城乡基本公共服务均等化是一个复杂的社会系统工程。 理论界的研究方兴未 艾，实践上的操作也正“摸着石头过河” ，本研究更只是一个粗浅的尝试。由于水平 有限，在研究过程中，对许多值得探讨的问题未能进行深入研究。在以后的研究中， 我希望一方面继续深入挖掘城乡基本公共服务非均等化基于政府责任角度的原因， 另 一方面争取提出更为具体、可行、可操作的对策建议。另外，由于条件有限，在研究 过程中，没能亲自做实地调查。在以后的研究中，我希望以自己熟悉和具有代表性的 地区为例，深入进行实地调查，将本研究成果继续完善。 第一章第一章 前言前言 - 1 - 第一章第一章 前前 言言 一、研究背景 （一）由生存型社会向发展型社会跨越，是中国社会的阶段性特征 2009 年，中国 gdp 总额为 335353 亿元，与 1978 年的 3645.2 亿元相比，增长 了近 92 倍； 全国财政收入为 68477 亿元， 其中每周收入相当于 1980 年的全年收入， 每月收入相当于 1993 年的全年收入。中国已经基本走过生存型社会发展阶段，开 始向发展型社会阶段跨越。从马克思生产与再生产理论看，生存型社会的主要生产 目标是维持简单再生产，劳动成果大部分退出生产领域用于满足社会成员低层次的 需要，使其免于对贫困、疾病等风险的担心。发展型社会是人类社会发展水平相对 较高的阶段， 在发展型社会， 社会成员的奋斗目标不再仅是为了解决基本生存问题， 而是为了个人的全面发展。义务教育是个人成长的起点并为个人发展创造机会，基 本医疗卫生与个人的健康密切相关，而且影响个人劳动素质、生活质量。社会保障 为个人的生存发展免除后顾之忧，这些都与个人的全面发展息息相关。为建立一个 “即竞争又充满关怀的社会” ，中国政府在生存型社会向发展型社会跨越阶段， 应将政策着眼点从“生存型政策”转向“发展型政策” ，经济与社会“两条腿”共 同向前迈步，更多关注民生领域问题，关注城乡居民在义务教育、基本医疗卫生、 社会保障等基本公共服务领域的需求，为城乡居民的全面发展创造有利条件。 （二） 城乡基本公共服务非均等化是中国现代化进程中的一大难题 改革开放以来，中国经济持续快速增长，但城乡经济基本处于一种非均衡的发 展态势，目前还在惯性推进。经济学中的增长极理论和非均衡发展理论表明，在工 业化阶段的经济发展过程中，城乡差距总是先逐步扩大，然后再缩小的，但如果这 种差距过大，就不可避免地带来政治、社会等诸多方面的问题甚至矛盾。目前中国 城乡差距表现为两个方面，一是差距大，二是差距表现在多方面，不仅有收入水平 之间的差距，更表现在与人民群众生存和发展关系最密切、需求最迫切的基本公共 服务方面的差距。有研究表明，中国现阶段的基本公共服务体系整体呈现出“总体 1998 年，世界银行在其专题研究报告2020 年的中国中提出，中国需要建立一个即竞争又 充满关怀的社会。 包头师范学院硕士学位论文 - 2 - 水平偏低、发展不平衡、效率低水平趋同”的态势 ，其中，总体水平偏低是指基 本公共服务发展速度落后于经济增长、供给数量和质量落后于公众需求；发展不平 衡包括区域、城乡和不同群体之间的不平衡，特别是与城市相比农村基本公共服务 严重短缺；效率低水平趋同是指政府整体公共服务属于投入型而非效率型。另有研 究表明，在 2005 年，中国“城乡名义收入差距为 3.22:1，如果将义务教育、基本 医疗卫生、 社会保障等基本公共服务计算在内， 城乡居民实际收入差距达 56 倍。 ” 1 解决城乡基本公共服务非均等化问题，已成为中国在现代化进程中缩小城乡差 距、统筹城乡发展的必然所在。 （三）实现基本公共服务均等化是中国政府在新时期的重要命题 为城乡居民提供均等的基本公共服务不仅是政府应尽的义务，是政府职责所 在，也是社会公平正义的重要体现。在新时期，中国政府已经认识到基本公共服务 均等化的重要性，将实现基本公共服务均等化作为一重要命题提出。2002 年，中国 政府将政府职能界定为四大领域： 经济调节、 市场监管、 公共服务与社会管理； 2005 年，提出“要按照公共服务均等化原则，加大国家对欠发达地区的支持力度，加快 革命老区、民族地区、边疆地区和贫困地区经济社会发展” ； 2006 年将“基本公 共服务体系更加完备，政府管理和服务水平有较大提高”列为到 2020 年中国构建 社会主义和谐社会的 9 大目标和主要任务之一 ；2007 年，提出“要以实现基本公 共服务均等化为重点，加快社会改革进程” ；2009 年，提出“要更加注重社会管 理和公共服务，维护社会公正和社会秩序，促进基本公共服务均等化” 。中国政 府在提出基本公共服务均等化的同时，也出台了一系列相关措施，旨在推进城乡基 本公共服务均等化建设，连续几年来，中央政府“一号文件”都与农村问题相关， 尤其是 2009 年“一号文件”明确提出了加强农村基本公共服务建设的具体措施， 如提高农村义务教育经费，加大对农村困难学生补助，扩大新型农村合作医疗保险 报销范围及比例，加强农村医疗卫生人才队伍建设，提高农村最低生活保障标准， 2006 年，由国务院发展研究中心、中国社会科学院等有关部门研究人员组成的中国公共服务 课题组，在北京发布首份中国政府公共服务研究报告，显示，中国政府公共服务体系整体呈现 出“总体水平偏低、发展不平衡、效率低水平趋同”的态势。 见： 中共中央关于制定国民经济与社会发展第十一个五年规划的建议 见： 中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定 见： 高举中国特色社会主义伟大旗帜，为夺取全面建设小康社会新胜利而奋斗在中国共 产党第十七次全国代表大会上的报告 见：在十一届人大一次会议上，温家宝总理所作的政府工作报告 第一章第一章 前言前言 - 3 - 争取年内让农村社会养老保险覆盖 10%的县等。随着相关政策的落实，农村基本公 共服务建设有了很大的进步，但与城市相比，差距仍然存在，实现城乡基本公共服 务均等化已成为中国政府在新时期的重要命题。 （四）基本公共服务均等化是世界各国政府政策的发展趋向 推进公共服务创新，实现基本公共服务均等化，为公众提供更公正、更快捷、 更有质量的公共服务，是当今世界各国政府面临的共同课题。近年来，世界各国政 府对公共服务均等化的实践和推广相当重视。尤其是西方发达国家，进行了以提高 公共服务的水准和建立覆盖全民的公共服务体系为重要取向的行政改革运动，强调 以公共服务和公共利益的提高作为体现政府行为价值观念的行政伦理，政府在获得 公民政治和经济支持的同时，必须按契约提供令全体公民满意的服务。许多发达国 家还将为全体公民提供均等化的基本公共服务明确写进宪法及其他法律法规，如加 拿大宪法明确规定，在不改变联邦议会和各省议会权力以及在他们的所有权力得到 尊重的前提下， “议会和立法机构将与加拿大联邦政府、各省政府一道承诺：促进 加拿大居民福祉机会平等，通过经济发展减少机会差别，为所有加拿大居民提供品 质适度的基本公共服务。 ”德国基本法规定，国家财政具有“均衡联邦不同地区经 济实力”和“保持生活水平一致”的责任和义务。日本宪法规定， “所有国民均有 依据自己才能平等地接受教育的权利” ， “对于那些因经济原因上不起学的人，国家 和地方政府必须采取鼓励其上学的措施， 此乃义务” 。 日本的教育基本法也规定，“不 论其经济地位或门第如何，所有国民在接受教育上均是平等的” 。 二、文献综述 基本公共服务均等化自 2005 年中共十六届五中全会提出以来，国内诸多学者 开展了一系列研究。其中对于城乡基本公共服务均等化与政府责任的相关研究主要 涉及五个方面的内容：一是基本公共服务均等化的内涵；二是城乡基本公共服务均 等化的意义；三是城乡基本公共服务均等化的现状；四是城乡基本公共服务非均等 化的原因；五是城乡基本公共服务均等化实现的路径。论者在这里选取以上几方面 具有代表性的观点进行阐述。 （一）基本公共服务均等化内涵 关于基本公共服务均等化的内涵，大部分学者都是从权利均等、机会均等和结 果均等的角度来界定的，如学者丁元竹认为，基本公共服务的均等化要求每个人的 包头师范学院硕士学位论文 - 4 - 权利平等、机会均等、能力平等，直至结果平等。也就是说，每个人都受到平等对 待，每个人都有机会接近基本公共服务，每个人得到的基本公共服务的最终结果大 致相等。 2学者李春芳认为，基本公共服务均等化的目标是要消除社会经济发展和 个人天赋对社会成员享有基本生存和发展权利上的影响和制约，而不是彻底抹杀社 会的差异和不同。 3 学者常修泽认为，对基本公共服务均等化的内涵，可以从三 个方面理解：第一，全体公民享有基本公共服务的机会应该均等。第二，全体公民 享有基本公共服务的结果应该大体相等。第三，在提供大体均等的基本公共服务的 过程中，尊重社会成员的自由选择权。 4学者傅道忠认为，基本公共服务均等化是 指在基本的公共服务领域应该尽可能地使每个社会成员享有同样的权利，即向各地 居民提供在使用价值形态上大体相同水平的公共服务。 5 （二）城乡基本公共服务均等化的意义 1、实现社会公平 学者项中新认为，公共服务能够实现效率与公平的完美统一。 6 前财政部副部长楼继伟认为，基本公共服务均等化是以人为本理念的具体体 现，对促进社会公正，维护社会稳定和国家统一，具有重要的政治意义。基本公共 服务均等化体现的是一种公平正义的发展理念，与社会主义本质规定以及和谐社会 的发展目标完全一致。 7 2、促进社会和谐 学者郝玉宾、王玉琴认为，城乡居民“共同享有”基本公共服务体现了建设和 谐社会的社会主义本质属性,是实现共同建设的目的和结果。人民共享改革发展的 成果,是社会主义本质的必然要求,也是构建社会主义和谐社会的根本目的。 8 3、统筹城乡发展 学者王凤青认为，推进城乡基本公共服务均等化有利于统筹城乡发展、实现经 济持续稳定增长。新阶段统筹城乡发展面临三大任务，即缩小城乡收入差距、提高 农村劳动力素质、扩大农村消费需求。这些问题能否解决，关键取决于城乡基本公 共服务均等化的实现程度。 9 （三）城乡基本公共服务均等化的现状 对于城乡基本公共服务均等化现状这一问题，几乎所有学者均认为，城乡基本 公共服务非均等化现象普遍存在。其中在义务教育方面，城乡义务教育资源配置不 均衡较为明显，城乡教育发展水平差距非常明显；在基本医疗卫生方面，基本医疗 卫生服务体系已初步建立，覆盖范围不断扩大，但资源配置仍不合理，城乡居民基 第一章第一章 前言前言 - 5 - 本医疗卫生资源分布差异非常大，服务质量也有很大差距；在社会保障方面，城乡 社会保障体制改革正在进行，但是农村社会保障投入仍然不足，农村社会保障在覆 盖面、保障水平等方面与城市存在明显差距。 （四）城乡基本公共服务非均等化的原因 1、城乡二元体制 学者蒋雪梅认为， “经济基础决定上层建筑” ，在城乡二元体制下，农村基本公 共服务必然服从并服务于城市优先发展的战略，长期处于滞后甚至停滞的状态，造 成城乡基本公共服务的巨大差别。 10 2、 “市管县”体制 学者樊继达认为， “市管县”体制抑制了县乡政府提供公共服务的能力，在一 切以经济为中心和 gdp 考核机制导向下，市县争利，县域经济无法发展壮大，县域 发展遭遇“肠梗阻” ，难以为农村居民提供与城市均等的基本公共服务。 11 3、各级政府财事权不匹配 学者马海涛、程岚、秦强认为，财政分权化改革后，各级政府间的职责划分不 清，事权层层下放，财权却层层上收。基本公共服务供给分配纵向不均衡，造成城 乡基本公共服务非均等。 12 4、政府政绩观主导 学者陈雅煊认为，政绩观主导，影响了“共建共享” 。政府“一厢情愿”提供 的公共服务强迫老百姓“不满意也得满意” ，领导业绩“不显著也得显著” ，上级政 府“不欣赏也得欣赏” ，弱化了政府对基本公共服务的均等化的责任。 13 5、话语表达机制不健全 学者郭朝晖、徐鹏认为，农民处于失语状态，缺少表达自己意愿的机会，造成 城乡基本公共服务的非均等。 14 （五）实现基本公共服务均等化的路径 1、加快建设公共服务型政府 学者董立人认为，积极推进城乡基本公共服务均等化政府责无旁贷。保障基本 公共服务均等化的供给，最基本的条件是各级政府和政府的各部门一定要从思想上 高度重视并强化自身的服务与责任意识。 15 学者唐铁汉认为，建设服务型政府的根本标志是看政府公共服务职能是否强 化，是否不断满足人民群众日益增长的基本公共服务需求。 16 2、健全公共财政体制，界定各级政府事权 包头师范学院硕士学位论文 - 6 - 学者肖建华，刘学之认为，有效政府是实现财政服务均等化的关键。要实现基 本公共服务均等化，必须健全公共财政体制，逐步形成惠及全民的基本公共服务体 系。 17 学者任广浩、解建立认为，要树立财政均富思想，健全公共财政体制，科学合 理划分中央与地方事权，提高财政均等化水平，推进城乡基本公共服务均等化。 18 3、制定基本公共服务配置标准，改革公共服务决策参与机制 学者张长春认为，通过制定和实施全体国民的强制性基本公共服务配置标准， 建立公众对公共服务投资决策的参与机制，是打破现存体制性障碍、实现基本公共 服务分配公正、提升农村基本公共服务的有效措施。 19 4、县乡政府执政理念科学化 学者江永清认为，县乡政府是统筹城乡发展的关键承担者，其行为理念要从效 率至上型转变为公平优先型，行为态度要从消极被动型转变为统筹谋划型，行为风 格要由掌舵型转变为服务型，行为方式要由浪费超前型转变为节约精致型，行为模 式要由封闭自主型转变为开放参与型，从具体操作层面上促进城乡基本公共服务的 均等化。 20 5、同步推进、分步实现 学者项继权认为，要实现基本公共服务的均等化不可能一蹴而就。可以采取 “同步推进、分步实现”的发展战略：首先实现“基本公共服务的广覆盖”；其次 实现“基本公共服务的一体化”；最终目标是“基本公共服务的均等化”。 21 6、工业反哺农业、城市支持乡村 学者李一花认为，农业曾对工业做出巨大历史贡献，因此，工业在发展到一定 阶段后必须回馈、反哺农业。而工业对农业的反哺又集中体现在为农村社会的基本 公共服务提供资金支持上。 22 三、研究意义 城乡基本公共服务的不均等，不但是城乡差距的重要表现，同时也是造成城乡 差距的重要原因之一。 本论文即是对城乡基本公共服务均等化问题的理论思考，也是对这一问题的现 实关注。论者希望通过对这一问题的理论思考和现实关注，来加深社会各界对城乡 基本公共服务均等化与政府责任问题的认识和重视，同时，为政府推进城乡基本公 第一章第一章 前言前言 - 7 - 共服务均等化建设提供对策参考。 四、研究方法 （一）文献分析法 通过查阅相关资料，包括马列原著、中国共产党和中央政府文件、相关图书及 各类期刊、 报纸等， 梳理有关政府责任和城乡基本公共服务均等化理论的研究历史、 发展现状，并在己有的理论研究基础上提出论者的观点。 （二）综合研究法 综合运用马克思主义基本理论以及经济学、政治学、社会学、哲学、伦理学等 多学科的知识，分析中国城乡基本公共服务均等化的现状及政府责任原因、路径选 择等问题。 （三）比较分析法 通过借鉴发达国家政府在探索城乡基本公共服务均等化进程中的历史经验，来 分析中国政府在推进城乡基本公共服务均等化进程中的责任及路径选择。 五、创新及不足 （一）创新 1、大部分学者在界定均等化的概念、分析不均等的原因、寻找均等化的实现 路径时，基本上都是从制度、投入、参与几个方面来进行的。但论者认为，要实现 城乡基本公共服务均等化，政府在执政理念上的均等化责任意识最为重要。因为， 从政府责任的角度来讲，政府首先要有均等化的责任意识，然后才能设计出均等化 的制度架构、实施均等化的财政投入行为。 因此，论者在文章中提出，均等化应包括理念、制度、投入、参与四个方面的 均等化，即在执政理念上，政府要树立均等化的责任和服务意识，在制度架构上， 政府应建立城乡一体的基本公共服务制度，确保城乡居民享有基本公共服务的权利 平等，在财政投入上，政府应“一视同仁” ，确保城乡居民享有基本公共服务的资 源均等，在决策参与上，政府应改变“自上而下”的决策机制，确保城乡居民享有 基本公共服务的机会均等。 2、论文提出，目前，中国城乡基本公共服务均等化的实现最重要的和最需要 包头师范学院硕士学位论文 - 8 - 的是政府的责任意识和政策推动。 新中国成立后，历届政府都非常重视城乡差距，诉求城乡和谐。但由于当时生 产力水平相对较低，人们更多关注的是生存问题，在这种情况下，政府必然将政策 着眼于大力发展生产力。 随着改革开放的进一步深入， 中国生产力水平大幅度提高， 相应的，一方面，人们的生存性需求基本得到满足，义务教育、基本医疗卫生和社 会保障等发展性需求日益增长，另一方面，中国已经具备了实现城乡基本公共服务 均等化的物质条件。在民众有需求、国力有条件的情况下，城乡基本公共服务均等 化的实现还需要的和重要的则是政府的责任意识和政策推动。 （二）不足 1、城乡基本公共服务均等化问题涉及经济学、社会学、政治学和伦理学等多 学科领域，由于论者本人学识、水平有限，文章观点难免浅显。 2、论者本人所学外语语种为日语，而国内相关日语资料缺乏，在论文写作过 程中没有外文资料可以参考，文章中所有国外观点均为间接转引。 第第二二章章 基本概念与理论基础基本概念与理论基础 - 9 - 第二章第二章 基本概念与理论基础基本概念与理论基础 一、基本概念 （一）公共服务 2004 年，中国政府总理温家宝提出： “公共服务就是提供公共产品和服务，包括 加强城乡基础设施建设，发展社会就业、社会保障服务和教育、科技、文化、卫生、 体育等公共事业，发布公共信息等，为社会公众生活和参与社会经济、政治、文化活 动提供保障和创造条件。 ” 自 2004 年美国学者登哈特夫妇的著作新公共服务被 译成中文版以后，理论界与公共服务有关的研究越来越多。论者在对大量文献进行综 合整理的基础上，认为，公共服务是政府的职能之一，是政府利用公共权利或公共资 源，为满足社会公共需要，为全体社会成员提供的产品与服务。 “凡是属于最多数的公共事物常常是最少受人照顾的事物，人们关怀着自己的所 有，而忽视公共的事物；对于公共的一切，他至多只留心到其中对他个人多少有些相 关的事物。 ” 23政府是基于公共需求而产生的，提供公共服务不仅是政府的固有职能， 也是其职责所在。正像经济学家萨缪尔森所认为的，公共物品是“露天马戏表演” ， 容易诱发消费者“搭便车”的动机，在公共物品的供给领域，存在着市场失灵。因此， 在实现公共服务的整个过程中，政府必须承担最终责任，以保障公共服务的提供和绩 效。 （二）基本公共服务 现代政府理念认为，政府的核心职能是公共服务。世界上绝大多数国家政府都非 常重视基本公共服务问题，学术界也有诸多研究。但对于如何定义“基本公共服务” ， 哪些公共服务属于基本的公共服务，并没有一个统一的、准确的说法。论者认为，衡 量公共服务是否属于基本公共服务可以将以下两个指标作为判断依据： 1、基础性，指对人类发展有着重要影响的公共服务，是人类生存和发展的基础， 它们的缺失将严重影响人的发展。 2、迫切性，指与广大社会成员最直接、最现实、最迫切利益相关的公共服务。 根据国际经验和中国现阶段实际， 结合以上列出的基本公共服务应该具备的两项 温家宝总理在 2004 年 2 月 21 日召开的中共中央党校省部级主要领导干部“树立和落实科学发 展观”专题研究班结业式上的讲话。 包头师范学院硕士学位论文 - 10 - 指标，论者认为，义务教育、基本医疗卫生、社会保障对人类的发展具有重要影响， 是广大城乡居民最关心、最迫切的公共服务，是政府为建立社会安全网、保障全体社 会成员基本生存权和发展权所必须提供的公共服务， 而且根据中国现阶段的经济发展 水平，政府完全有能力为城乡居民提供义务教育、基本医疗卫生和社会保障等服务， 所以本论文将基本公共服务界定为义务教育、基本医疗卫生和社会保障等几个方面。 （三）基本公共服务均等化 目前中国经济快速增长，但社会发展相对滞后，经济与社会“一条腿长、一条腿 短” ，而且城乡经济社会发展差距巨大，已成为中国现代化进程中的一大难题。有资 料显示， “2009 年，农村人均占有的教育资源不及城市的 1/5，人均占有的基本医疗 卫生资源不及城市的 1/7” 。 24从城乡基本公共服务均等化和政府责任的角度来讲， 论者认为，均等化应包括理念、制度、投入、参与四个方面的均等化，即在执政理念 上，政府要树立均等化的责任和服务意识，在制度架构上，政府应建立城乡一体的基 本公共服务制度，确保城乡居民享有基本公共服务的权利平等，在财政投入上，政府 应“一视同仁” ，确保城乡居民享有基本公共服务的资源均等，在决策参与上，政府 应改变“自上而下”的决策机制，确保城乡居民享有基本公共服务的机会均等。 （四）政府责任 政府对于一个井然有序的社会而言是不可或缺的，有了政府， “桥梁就建筑了， 海港就开辟了，城墙就修筑了，运河就挖掘了，舰队就装备了，军队就训练了；所有 这些都是由于政府的关怀， 这个政府虽然也是由人类所有的缺点所支配的一些人所组 成的，可是它却借着最精微的、最巧妙的一种发明，成为在某种程度上免去了所有这 些缺点的一个组织” 。 25 拥有一个负责任的政府对人民群众来说是最重要的。关于政府的责任，亚当斯 密在其代表作国富论里做了详细的解释: “保护社会不受其他独立社会的侵犯” ； “尽可能保护社会所有成员不受其他成员的欺侮或压迫” ； “建立和维持某些对于一 个大社会当然是有很大利益的公共机构和公共工程” 。 26“汉密尔顿在联邦党人文 集中指出，缺乏有效管理的政府，无论在理论上是如何好，实际上它肯定是一个差 劲的政府。而达至有效管理的一个重要前提便是责任意识，唯有政府具有高度的责任 精神，方能实现卓越的管理” 。 27 二、理论基础 第第二二章章 基本概念与理论基础基本概念与理论基础 - 11 - （一）（一）公共产品理论 根据公共经济学理论，社会产品分为公共产品和私人产品。按照萨缪尔森 在公共支出的纯理论中的定义，纯粹的公共产品或劳务是这样的产品或劳 务，即每个人消费这种物品或劳务不会导致别人对该种产品或劳务的减少。义 务教育和基本医疗卫生具有消费的非竞争性和受益的非排他性，个人的消费不 会影响他人的受益，属于纯粹的公共产品，社会保障具有双重性质，是介于公共 产品和私人产品之间的一种产品。由于存在着“市场失灵”的可能，市场机制难 以在公共产品领域达到“帕累托最优”，如果由私人部门通过市场提供公共产 品就不可避免出现“免费搭车者”的现象，从而导致哈丁所指出的“公共的悲 剧” 。此外，由于公共产品正外部效应的存在，也需政府出面，提供相关的公共 产品或劳务。比如，政府为某个个人免费注射了甲型流感疫苗，这不仅对注射 了甲型流感疫苗的个人有好处，对他周围的人也有一定的好处，即接触到病毒 的传染源减少了，对于维护社会整体利益具有非常重要的作用。 （二）社会契约论 社会契约论是关于国家和国家（政府）权力起源，以及产生的社会基础的学说。 英国政治家、哲学家托马斯霍布斯认为，人们为了求得和平和安定的生活，在理性 的启迪下，相互间同意订立一种社会契约，甘愿放弃个人的自然权利，并把它交托给 一个人或一个集体，由这个人或这个集体来行使这公共权力，保护每个人的安全与和 平。英国哲学家、经验主义的开创人约翰洛克认为，在判断君主或立法机关(即政 府)的行为是否辜负人民所寄予的重托时，人民应该是最高的裁判者。因为政府是基 于个人的“同意”来统治的，政府的合法性也是由个人的“同意”来维持的，对政府 的判断标准在于它是否有效地承担了责任，如果没能有效地承担责任，人们则有权推 翻现有的统治而建立一个新的真正为他们所满意的政府。 “社会契约意味着政府在承 诺维护公共利益的基础上，拥有了公共权力，即管理社会的权利、服务社会的义务、 满足公众需求的责任” 。 28政府作为站在全体一致同意的契约基础之上的“一个道德 的与集体的共同体” ，代表着每一个订约者的个人，因此政府有责任维护每一个人的 公共利益，为全体城乡居民提供均等的基本公共服务，以履行“社会契约” 。 （三）公平正义理论 公平正义是人类社会具有永恒意义的价值追求和基本行为准则，亚里士多德认 为： “有一种东西，对于人类的福祉要比任何其他东西都更重要，那就是正义” 。 29 马克思和恩格斯始终把公平正义作为社会主义崇高的价值目标，认为，人人共享、普 包头师范学院硕士学位论文 - 12 - 遍受益是社会发展的终极目标，在未来社会， “一切人，或至少是一个国家的一切