（宪法学与行政法学专业论文）问责机制下我国责任政府的构建.pdf

乏春理工大学硕士学位论文原创性声明 本人郑重声明：所呈交的硕士学位论文问责机制下我国责任政府的构建是 本人在指导教师的指导下，独立进行研究工作所取得的成果。除文中已经注明引用的 内容外，本论文不包含任何其他个人或集体已经发表或撰写过的作品成果。对本文的 研究做出重要贡献的个人和集体，均已在文中以明确方式标明。本人完全意识到本声 明的法律结果由本人承担。 作者签名加几年j 月如r 长存理工人学学位论文版权使用授权书 本学位论文作者及指导教师完全了解“长春理工大学硕士、博士学位论文版权使 用规定”，同意长春理工大学保留并向中国科学信息研究所、中国优秀博硕士学位论 文全文数据库和c n k i 系列数据库及其它国家有关部门或机构送交学位论文的复印 件和电子版，允许论文被查阅和借阅。本人授权长春理工大学可以将本学位论文的全 部或部分内容编入有关数据库进行检索，也可采用影印、缩印或扫描等复制手段保存 和汇编学位论文。 作肯签名 毪丝型 导师签名：三翌二 兰年曼一月! 三日 m 1 l - 年3 月堕n 内容提要 构建中国责任政府是政府改革和现代化发展的e l 标选择。之所咀要研究责任政府 这一课题，主要考虑到政府的施政面临着民众提出更高要求的社会压力、行政诉讼法 中关于行政问贵的法律和制度有待创新、民众对政府施政的监督还十分有限、围际上 政府问的激烈竞争带来的挑战等。笔者通过对目前学者对责任政府给出的概念及特征 进行研究，以及对国内外责任政府的现状做出比较和借鉴，寻找出我国责任政府所存 在的问题，主要为我国责任问责的法律制度还不完善，监督还不到位，民众的权力基 础还根薄弱。这些就会导致政府在施政时对自己的责任意识不到托，不利于责任政府 的构建。针对存在的问题，本文提j = i _ i 了在完善制约权力的制度、完善行政问责制、强 化责任政府实践、以及发展政府与公民良性互动等方面的建议，希望对我国责任政府 的构建提供可行的思路。 关键词：责任政府行政问责权力监辩 目录 日【言- - - l 一、我国责任政府的基本理论2 ( 一) 我国责任政府的内涵及特征2 ( 二) 我国责任政府的理论基础4 ( 三) 我固责任政府的构成要件7 ( 四) 问责制度对我田责任政府构建的重要性1 0 二、国外问责制度的分析及启示- 1 2 ( 一) 国外问责制度的分析- - - - 1 2 ( 二) 国外问责机制实践对我国责任政府构建的启示- 1 5 三、我国责任政府存在的主要问题1 8 ( 一) 政府问责的法律制度不完善1 8 ( 二) 政府问责的相关配套制度缺失2 0 ( 三) 责任政府实践及责任政府与公民互动存在不足2 2 四、我国责任政府建设的建议“2 4 ( 一) 构建有效的问责法律制度2 4 ( 二) 优化行政权力制约机制及责任体质- 2 7 ( 三) 强化责任政府实践2 9 ( 四) 发展政府与公民的良性互动关系3l 结论3 3 参考文献喝4 论文摘要( 中文) - - “1 论文摘要( 英文) l 后记 引言 近些年我国经济发展迅速公民法律意思逐步加深，公众对政府的要求也在逐渐 提高。这些都推动了政府的改革吼及对$ 0 度、法律等方面改革的深入，电促使当今政 府不断向一个高教、为民、负责任的政府发展。反映在理论上对责任政府建构的研 究就成为了一个新的领域和热点的问题。 责任政府这个概念在西方国家已经有了多年的发展和实践，相比之下，我国责任 政府的构建还处于起步阶段。在当今构建法治社会的大背景f ，一个法治的社会必然 有一个法治的政府，而一个法治的政府也毕竟是一个负责任的政府，这包括政府要对 其政治上的决策，法律上的行为，以及道义上的做法全面负责。构建责任政府有利于 人民对政府的权力运用进行有力的监督：有利于政府在行使自己权力的时候，也注意 到应负的责任。这样也可以提高公众对政府的信任，有利于和谐社会的构建。 要想使政府成为一个负责任的政府，有效的问责法律、监督制度显得尤为重要。 但是在我国责任政府构建的进程中，还没有十_ 分完善的行政问责法律。政府问责的制 度也不完善公民的权力基础也显得十分薄弱这些都不利于我国责任政府的构建。 本文就旨在针对我国政府问责的法律制度、问责机制不完善，公民权力基础薄弱 等问题，充分运j j 比较的方法来研究事物日】的异同，收集了太量的域外责任政府构建 及发展的资料，并通过对我国的实际情况的分析，从比较的结论中得出问题以及经验。 最终提出优化行政权力制约机制及责任体制、构建有效的问责法律制度、强化责任政 府实践、发展政府与公民的良性互动关系等针对性的建议。以理论联系实际。希望可 以在问责机制的完善下为我国责任政府的构建提供可行的思路。 一、我国责任政府的基本理论 ( 一) 我国责任政府的内涵及特征 l 、我国责任政府的基本内涵 对于责任政府的定义国外和国内的界定是币一样的。国外对这一概念的界定， 主要是从政治体制的角度和政治层面进行解释。国内从不同的视角对责任政府也有不 同的定义。下面对几种观点进行简单的解析。 在政治学角度来看，表现出责任政府主要是民主政治的基本理念。在广义上指中 国政府有责任解释对公民做出的要求。在狭义上指政府在法律规定内要对其行使的一 切权利承担法律责任。也就是说政肘是 民的政府，所做豹一切要为a 民利益和基本 权利负责不能因为某些利益而制定有损人民利益和违背人民意志的规定，并且要保 证政府的威信在执行和贳彻规章制度时要确保高教。 在行政法角度来看，责任政府应该确保所做出的决策和行为始终承担法律责任。 一个承担责任的政府应该承担各种责任，而这其中最重要的一点就是要承担法律责 任。政府拥有权力、义务，更有他的责任尤其在政府违反法律的时候，更应陵承担 相应的法律责任。政府机关和部门要行使各种职能，研究各种决策，颁布各种规章， 这些都是政府的义务，在履行义务的同时决1 ：能忽视了法律责任的存在。 还有观点认为责任政府是对某一权力主体承担明确责任的政府，指行政人员在行 使政府赋予的权力时如果违反法律就应当承认相应的责任。有学者认为政府所作 的一切并不是随心所欲毫无规律的而是必须在之前的规则范围内进行。这样可以使 公众能够对政府在某一事件中如何处理和如何决策做出提前的判断和预测，而且可以 根据此规则所产生的结果来计划个人行为。在中国现行的法治社会是强调在法律面前 人人都要平等生活中的普通公民都是一样的地位，而政府也只是法治社会中一个普 通的法律主体，所以政府在行使权力时更要承担其对应的责任。9 还有从公共行政学的角度定义的观点认为责任政府要承担相当数量的义务，并 耍对其所承担的义务负法律责任，如果政府并没有完成应做到的义务或在履行义务时 出现违规、违法或不合理的行为，就要对此承担相应的责任。这就要求政府能够高教、 1 张贤明：论政治责任：k 主理论的一个视角，吉林人学山版社2 0 0 0 年版第5 3 页。 。陈国权：论责任政府及其宴现过样中的监督作川，浙江大学学报2 0 0 1 年第2 蜘，第2 页 有力、公正的完成其相应的义务，使社会民众得到政府所应给予的服务和便利。4 + 经济社会的发展离不丌有序、有效、良好的制度，要求政府必须是负责任的。至 于何为负责任的政府在各个国家网其有不刊历史文化传统、处于不同社会经济发展 阶段，所以有不同的理解和选择。 在我国的角度理解，现代的政府就应该是一种负责任的政府责任政府指政府应 该呈现的一种负责任的状态，是指通过完善相应的制度，健全法律依据，构建比较平 衡的权力结构，并建立相应的对不合理、违规甚至违法的行政行为的制裁机制，来使 政府对民众负责。中幽责任政府并不是简单的抄袭美国的三权分立责任政府和英国的 内阁制责任政府。中国的责任政府是与法治、制度、人民主权、权力监控等各个方面 因素紧密结合的一个概念，是政府与公民的权力、责任之间的通过法律，制度加以 约束的政府组织形式。 2 、责任政府的基本特征 从本质上讲，责任政府就是一种受社会大众拥护的法治政府的表现形式之一。责 任政府的基本特征包括选举要民主，权力行使受限政务公正公开遵法依法行政 主动承担责任。其中要承担的责任不仅是对于灾难产生的后果，还要包括避免灾难的 相关措施，关注社会民生。保障基础人权，健全社会制度，促进社会进步等。 责任政府的本质是在政府的公菇权力与责任之间实现对等在政府的公共行政权 力与公民权利之删取得一种平衡，运用对各种违法违纪、失职、渎职等行为的，厉追 究和制裁机制，来保障政府实现对民负责、施政为民的目标；把对公民权利的维护与 对公共权力的限制统一起来。只有公民认可井授予政府权力，政府爿有资格为公民服 务，所以政府决不能为其本身及其人员的利益而滥用公民赋予的权力政府的责任就 是为了使公民的权益得到保障。一个政府要想成为责任政府，就要具有合法性和合理 性，把维护公民的合法权利和满足公民的正当利益作为核心，当作不可推卸的责任。 责任政府的基本特征可以归结为以下几要点： ( 1 ) 在理念上，政府的责任性并不是由个人的意志和价值观决定的而是整个社 会普遍认同的理念才能得以运用。因此对整个社会、对人民群众负责，以人民的利益 诉求为目标，以人民的期待为初衷，彳是责任政府所要做到的。人民的政府既为人民 群众服务的政府所以政府要做到以民为奉，全心全意为人民眼务，制定属十人民的 ，张成揣：责任政府论，中国人k 人学学报2 0 0 0 年第2 j 甜，第7 6 页 政策，这些都是民众对责任政府的要求。这就要求首先在思想上认清楚人民一是国家 的主人，树立公民导向的新行政理念；其次要把服务理念落实到实际行为中，从保护 公民权利的角度出发对公民的请求及时做出回应，努力提高公共服务的质量，i l ：o 众 满意。 ( 2 ) 在目标上，责任政府应以社会和经济和谐发展，维护公民的合法权力为目标， 并通过法治、公平、高效的方式加以实现。宪法和法律剥政府的行为本身具有比较严 格的制约性，在有效的法律体系范围内，使政府的行政行为更具有法制化和程序化， 使政府对自己的行为负责。在运行方面要保障公民能够参与到公共事务的决策和执行 中来并赋予其知情权与监督权。民主行政的理念也就包含在了政府对人民负责让 民众参与对社会的事物管理等这些表现中。在民主方面。责任政府更是应对所有公众 平等对待，更加不能在行使职能时违背公平、公手的本质。责任政府在追求对责任的 负责的同时也不能忘记效率的重要性。责任政府在经济t f f , j 目标就是保证整个社会经 济的平稳、快速的运行，使经济与社会同时发展，为人民群众造福。 ( 3 ) 在责任追究上，责任政府应当是理性和自律的政府。责任政府的理性指能认 清自身的缺陷和不足，并能对缺陷和不足加以总结和改善使责任政府所做出的行政 行为具有合理性、合法性。此外，责任政府还应有高度自律性，这体现在政府内部应 存在自我约束的机制使自身的行为一直处在可控的状态。制度安排方面，责任政府 应具有健全的责任追究机制。我们应加强责 壬形式和责任内容的完善，吐各种不负责 任的行为都受到相应的惩罚。 ( 二) 我国责任政府的理论基础 我国责任政府概念的提出以及实践运作是县蔷特定理论基础的。根据中国具体国 情，特别是中国的政治传统，责任政府不但有法理依据更有行政权责一致与法治匣 刚的基础还有治理理论为基础。 1 、责任政府的法理依据 一切权力来源于人民及其所包含的政府公甚权力是人民赋予的人民主权理论， 使得政府权力理所当然地为人民的权益而负责任地、合法地行使。 ( 1 ) 制约政府公共权力建构责任政府具备宪法依据 宪法规定：一切国家机关都要遵：r 宪法和法律。所有违反宪法和法律的行为，都 要予以追究。任何组织或个人不能有超越宪法和法律的特权。而政府作为国家的行政 机关同样不例外。一个负责任的政府必烦在宪法和法律框架内进行治理活动，宪法和 法律是人民根本利益和意志的反映，是维护人民权利和利益的基本工具，也是用来限 制公共权力行使和制约掌权者的。 社会主义的本质是“人民当家作主”，这一本质对责任政府的构建提供了极大的 帮助。民众选举产生全国和地方各级人民代表大会，人民代表大会对人民负责；国家 政法机关都由人民代表大会产生，受人民代表大会监督，对人民代表大会负责。这就 提出了作为国家行政机关的政府应该履行的职责和义务，及接受的监督和应受的制 约首先是要对人民负责，其次是要对立法权力机关负责。 ( 2 ) 公共权力本身的来源与目的性也是责任政府的宪法依据 宪法规定“一切权力属于人民”主要体现了人民主权原则。因为一切权力来源于 人民，所以国家行政机关的权力也同样，政府及其官员的权力更是来源于人民，所以 权力的行使必须以对人民负责，为人民谋福利为宗旨。 政府权力唯一的合法来源既人民赋予，人民有权力要求政府承担责任。行政权力 在根本上其实是属于人民的而人民无法直接行使行政权力，因此就产生了行政权力 的行使主体。行政权力的所有者和行使者不是一个主体，这就要求权力的行使者要负 起责任。“正是由于这种不统一，导致了许多不同行政法制度、行政制度、行政法规 范的产生，如果两者意志始终可以处于同一状态，那么一切行政法制都将是多余的。” 1 而作为行政权力行使主体的行政机关要对作为委托人的行政权力所有者负责，这就 使得建构责任政府成为一种必然。 政府的权力是由人民授予的这种关系更体现了政府是人民的“公仆”，获得了人 民的授权也就意味着要承担起这里的责任，并对公众负责。而解决这一政治问题普遍 主张是：以人民意志为主导，按照一定制度规则出能代表人民意志的主体来管理国 家、公菇事务，而政府就成为了人民权力行使的屉主要的代理人。政府要负起责任是 因为国家的公共权力出他掌握。英国有思想家认为如果有人可以将责任和权力统一 起来，就可以把所有的权利和所有责任都交给他，所咀政府在运用权力的同时也必须 对人民负责。 只有人民授予权力政府的公共行政d 能得以运作，4 是合法的。这意味若政府 孙彩虹：中国责任政府建构与国际比较，中国传蝶大学山版社2 0 0 8 版，第5 0 页。 8 管保英：行政法的价值定竹敬率、程序及其, b l i p ) ) 中国政法人学山版社1 9 9 7 版第 页。 5 不仅享有公共权力，更应该满足公批利益、公众需要。当政府和官员的行为背离公共 利益时，就要受到责任的追究。这就况明了一切权力届于人民，政府的公菇权力来源 于人民，权力的行使必须要对人民负责是建构责任政府并促使政府合法运作的法理 依据。 2 、以法治原则与权责对等为基础 法治原则为责任政府提供一定的理论基础，是我国依法治国基本方略的要求与体 现。要实现依法治国，就必须依靠法律来维持社会秩序。在国家出现前，没有政府， 没有法律，人类处于“自然状态”共同占有一切物品，为了生存，彼此阃常进行战争。 为解决这一问题人们一致决定把自己的权利让给一个强大的政府，并通过法律支配， 从而使社会秩序得以维持。 依法治国沿两条路径展开；一是保护公民的权利，二是限制政府的权力。法律面 前人人平等，所以说法律不但约束着被统治者，也同样约束着统治者，这是从权利的 角度提出了对国家权力的制约与控制。我们的法治社会要求政府必须是负责任的政 府，要求对社会和广大民众的要求做出积极的回应，并采取有效的行动使民众的权力 受到保障，同时更要限制政府权力的滥用和对政府的行为进行约束。权利和义务是相 对应的，有权力就必然有与之相对应的义务，行使权力的同时也要承担与之相应的责 任。承担责任是政府行使公共权力的前提。因而只有对自己的责任负责，才能作为公 共权力的行使者。简单的说就是一个国家如果不实行法治，就无法行之有效的对人民 负责。用法治来控制和约束政府，可以有效的约束政府的行为，不能依官员个人的好 恶而做出选择，而是按照民意，依据法律规定的正规程序进行这种理念为对政府行 为的约柬进行制度设计提供了根本可行的理论基础。 权力与责任的平等对称是行政学的一个基本理论，是政府组织设置和运行的一个 重要基本原则，更为督促政府合法行使权力以做到责任行政提供行政理论基础。在行 政学的初创时期，法约尔对权力与责任的统一关系理论进行过沦述，他再论述中指出 “责任是权力的孪生物，是权力的必要补充和当然结果。是一种伴生关系，因此权力 行使的地方就有责任要承担。”政府管理的有效性必以权力与责任的适当分配为原 则基础，而我国现行的行政运作现状却是权责关系的混乱导致各种不良行政，因此有 必要强调责任政府的建构、突出政府的责任。 一 法 法约尔，周安华筲障：1 业管理与一般管理中国 十台科学出版社i 9 9 8 年版第2 4 页 3 、以公弛治理理论为基础 从政府与社会之叫的关系角度看，现代社会发展所要求的强政府、大社会的模式， 也对责任政府提出了要求。而要建蹬成为可以对社会进行良好治理的强政府，首先政 府就应是一个负责的政府，这是前提。如政府对其管理的事务不负责任，或对一些违 法失职等行为不进行责任追究，强政府的建设就基本无从谈起。 这与治理理论也是紧密联系在一起的公共治理理论描述的是公共权力如何在政 府系统分配，及那些掌权的人如何负责任地行使权力的理论。此理论要求政府负责任 的实践活动，而良好治理需要具备以r 几个基本的特性：“一是责任性，确认并且要 保证公共官员对他们的行为及权力的行使是负责任的：二是透明性，保证公众能够公 丌获取关于政府活动的相关的可靠的及时的信息：三是公开性和丌放性，保证政府在 制定和执行公共政策的时候，能组织公民和萁他的社会团体参加，考虑不同的社会主 体提出的建议和意见。”责任性就是达到良好治理的基本要求，这就意味着政府管理 机构和管理人员根据承担的角色必须膛行所应当履行的职责和义务，如果对职责和义 务履行不当就是失职。责任性的延伸也体现在回应性上，在社会公拈管理中要求政 府及时对公民所提出的疑问作出回应，这也是政府在责任性上的一种延续。总之以善 治为目标的治理理论要求政府行为和实践都必是负责任的，从而为责任政府的构建提 供了理论基础和行为导向。 ( 三) 我国责任政府的构成要件 政府本身具有的历史性和动态性，因此对责任政府的理解和判断也离不开其特定 的历史、政治和社会背景。在国内现代社会背景之下结合西方国家责任政府的历史 与实践，中国责任政府应具备三个方面的要件：责任政府的理念导向、法律依据、制 度支撑。 1 、以责任行政理念为导向 我国责任政府以特定行政理念为先导，在不同层面上需不同的理念基础。其中在 政治层面上，责任政府的建构要依赖主权在民的行政理念。国家的一切权力皆来源于 人民全国人民代表大会和地方人民代表大会是代人民行使权力的国家机关，这充分 说明了国家权力的主体其实是人民，l 竭家行政机关的权力作为国家权力的部分，也 就应酸是属于人民的。这样，行政机关及其工作人员的权力就也都是人民所给予的t 也就自然应该对人民负责。主权在民理念就是承认公民权利在先政府公；权力在后， 没有公民权利，政府的公娃行政权力就成为丁真l f 的无源之水，也就失去了其合法性 的根基。这一逻辑说明如政府滥用公共权力侵害了人民权利要受到相应的责任追究 和惩治。 责任行政的理念基础必须彻底明确政府及其行政人员与民众之间的法定关系，把 民众作为权力的主体以及社会的主人来对待，保证在负责任的理念之下做到贵任行 政。政府责任理念的树立需实现深刻的观念转变，也就是| 兑必须要使政府的各级工作 人员从传统政治中的官与民的观念转变成现代政治中的政府与公民平等的观念。政 府人员要强化其责任意识，尤其是政府人员要意以到对其行使行政权力作出的行政行 为要负全面的责任。政府人员责任意识是政府的世界观和价值观的体现作为社会成 员，作为社会人的本性，要求承担起社会，员的责任，而政府人员更不能例外，应该 承担对管理的完全责任。 政府需要做到以民为本，为民众服务，为民众认真履行职责。关键是不能有“官 重民轻”的错误想法、只对上级负责而不对民众负责。政府应该像对待上级一样，认 真对待公众的利益，在提供社会服务和对公共事物的管理上对民众和社会全面负责。 2 、法律依据与表现形式 责任政府必需要具备法律依据、受法律制约，这是建构责任政府的法律要件。随 着依法行政要求的提出和依法治国方略的实施及中国社会法治化进程的加速构建责 任政府必具备法律方面的条件已经成为了一个前提。政府履行行政权力和职能的管理 行为，除依据方针、政策，还须有法律依据，政府对自己行为的否定性后果应受到的 责任追究和惩治更是离不开一定的法律依据。这是法律本身所具备的二重性所决定 的法律不仅仅是提供正面行为的保障和依据，也需要提供负面行为的惩罚和追究的 依据。 实现责任政府的法律条件和表现形式，具体可分为如下几类： 宪法，国家的根本大法具有最高的法律效力和权威，是责任政府的根本法律保 障和依据。宪法中对政府及其责任的条款规定为政府的责任行为提供了原则性、纲 领性、基础性、指导性的依据。是必要的条件之一。 行政法，行政法是构建责任政府的主要法律依据所有行政机关和各种行政关系 都不得与行政法相抵触。我国虽然已经出台了许多相关的法律，但行政环境时刻都在 。车景鹏：政府的责任和责任政府国家行政学院学报2 0 0 3 年第5 期第 页 8 变化，所以我国责任政府的行政法律体系也要与时俱进，不断完善。 单项法律法规为政府在某一领域的责任行政提供法律依据。例如土地管理法、 劳动法、产品质量法、安全生产法等。不同管理领域的专门法律都为政府在 特定领域罩行使行政权力给予限制和规范，保障对民众负责。 要满足责任政府的法律条件，除严格有效的执行上述已经颁布并生效的法律外， 还应根据社会形势的发展变化和各种新的现实问题的出现、及应对社会发展中的不确 定性和复杂性，制定新的法律法规来完善责任政府的法律体系。如制定专门的政府 责任法，一般公务员的责任法、政府领导。r 部的责任法，各种履行职责和承担责任、 接受制裁和惩罚的具有可操作性的责任程序法等。只有建立健全责任政府的立法， 刊能达到责任政府的目标。 3 、制度要素与体系的支撑 责任政府的实现需有一套机制和制度体系使那些负有责任的主体承担相应的责 任这是构成责任政府所要具备的制度要素。责任政府作为现代化政府的特性之一， 离不丌一定的制度支撑，而在我国这其中要包括根本政治制度的保障和具体制度的支 持。 从我国社会的根本制度看，中国是社会主义民主制度和人民代表大会制度及政 府组织的民主集中制，有了这些根本性的政治制度和组织制度使得责任政府在此之 上更容易构建成功。不仅要求而且还要监督政府对权力机关负责，更要求其保障对人 民群众负责，使责任行政做到对上级负责和对下级负责的统一性，及对立法权力负责 和对公民权利负责的一致性。这些根本政治制度在一定意义上还是原则性规定，为责 任政府提供根本性的指导，并不具备完全程度上的、现实的可操作性，因而建构责任 政府还需要一些其体制度的支撑。根据政府得管理职能与具体环节责任政府需如下 几项责任制度的支持。 政府领导责任制度：在集体领导与个人负责制相结合的领导责任制度基础上重 点强化领导个人的责任，尤其是平衡领导的权力与责任。建立健全的与领导职责和权 力相关的责任制度，其中要包括连带责任制度。 政府执法责任制度：一方而健全侵权赔偿责任制度政府承担侵权赔偿责任是 依法行政和依法治国的内在具体要求，更是和现代民主与人权观念相联系的，要切实 保障公民权利，如果有导致损害的 亍为就要承担相应的蜡偿责任。执法主体对其行为 导致的侵害和损失必须要给予一定的赔偿，尽量恢复行政相对人的利益原有状态。另 疗面，建立过错责任追究制度和错案追究制度，目的是把执法者的责、权、利结合 起来，增强执法人员的责任感和执法的严格性，保障执法必严，违法必究。 权力监督责任制度：这一制度包括内部监督与外部监督，内部监督包括政府机关 及立法、司法机关内部的监督机制；外部监督包括来自人民群众和新闻舆论方面的监 督。在权力监督责任制度方面对于1 i 履行监督责任的主体要追究其责任，使其受到 惩罚的制度。人大及常委会在履行监督职责时都要以增强监督实敬为核心，探索并完 善监督方式和机制，有重点地开展监督工作，要保证依法行政和公正司法。3 人民代 表大会在监督过程中处于十分重要的地位应当将民众关心、反应强烈、社会热点以 及关系犬局的问题作为工作的重点做到社会稳定、人民满意。 以上述这些严格的责任制度为支撑，这就非常有利于增强政府及其行政人员的责 任理念，对其违法失职行为实施严厉的追究，达到施政为民的根本目的。为避免有些 行政机关为引起上级领导的注意或盲目追赶潮流而建立所谓的规定且可操作性不强、 不具体的行政责任制度，撤除缺乏实质意义的执行责任制，要不断探索政府机关承担 责任的有效途径，及完善各种配套制度的建设。根据政府行政管理各环节设计具体的 责任制度每一个环节都做到责任行政，_ 能保证政府管理全过程的负责任的状态。 ( 四) 问责制度对责任政府构建的重要性 现代政府是一种责任构成体系责任是现代政府的重要标志和特征。建立责任政 府可以对中央和地方政府及其行政人员进行更为有效的监督。有效的问责制度很大程 度七决定了政府责任能否在实践中得到有效的实现。一般情况下，一种有效的问责机 制需要使任何公权力包括组织、个人部应承担多方面的责任，这其中包括法律、行 政等多个方面，政府组织及公务人员要在承担责任的前提下为自己的决策和行为负 责。有效的问责机制需要在责任主体、问责范围、职责权限等方面较为清晰明确。有 了有效的机制还要有强而有力的执行能力，爿能称为有效的问责机制。政府及其公 务人员在行使其职权时总会有违法、违规或没有尽到应尽责任、没有尽到应尽义务的 时候，要想将这些违规、违法及未尽职尽责的行为尽快得到揭露，并制止这些事件再 次发生，使这些事件的责任主体得到应有的惩处这就需要我们国家有一种可以很好 地控制权力乱用，并在乱用权力后出现问题时可以有效追究责任的制度。立u 果我国可 以有一套比较完整的问责制度那这些无论是在实体还屋在程序上的规范就会成为 。李步云：兜法比较研究法律山版社1 9 9 8 年版第3 8 7 页。 是扦国：全国人吣代表大会常务委员会l ：作报告，人k 日报2 0 0 4 年3 月1 9 日第3 页 1 0 个较为系统化的整体。 问责制度体现了“责任政府”的摹本原则。各级政府机关和行政人员具有明确的 职责权限，井最终向人民负责：对于公民的要求能够快速的回应：任何违法或不合理 的行为都会受到追究等，这是责任政府的基本要求。问责制度的本质在r 当政府或政 府中的工作人员有违舰、违法的行为时，町以对行政主体进行责任的追究并对公共 权力及公共权力责任可咀有效的进行监督。在我国，如果想建立科学、高效、负责的 责任政府就耍曝持在政治上做到民主，做到公丌，简而言之就是政府在面对公众时， 要对自己的行政行为有所交代。公众可以自山地通过各种途径对政府的行政行为提出 意见和建议，政府需要对公众所提出的问题做出说明，解释其行政行为的法律依据和 政簧规范等。对消极行政现象政府需及时、主动做出相关处理决定并让公众可以及 时了解到处理决定。 无论是问责制度还是责任政府他们都有相同的法理本源。人民将自身的权力， 交由政府实施是这一切的根本。在我国的根本制度下，国家的权力是山广大人民所有 的，而政府所行使的公共权力也诈是广大人民所赋予的，人民与政府之间是委托与被 委托的关系，被委托者自然要对委托者负责。政府及其工作人员不能超出法律所规定 的权限来行使职责。既然广大人民拥有最根本的权力，那社会公众就可以在法律所规 定的程序和范围内对政府做出的行政决策及政府公务人员的行政行为进行质询，并要 求其做出合理的解释和答复：社会公众也有对严重违法、违规的官员通过合法手段将 其罢免或通过司法手段追究其法律责任的权力。 问责蕴含着责任理念，而这种理念会使政府及其工作人员对自身的责任有着更清 醒的认识，以便于公务人员提升自身的素质修养，使自己的行政品质同趋完善。 社会主义法治理念要求政府必须是负责任的政府政府对一切工作是否负责的标 准为是否符合法律法规、是否符合最广大人民群众的根本利益。政府行使的公共权力 必须有相关规定，行政权力与义务、责任互不分离、统一对等，这样的政府爿能转变 为责任政府。在实现责任政府方面，问责制具有其重要的实施价值。问责制度是责任 政府的重要组成部分，是法治理念下责任政府的重要实现途径。实施问责制度不仅反 映了政府治国理政的决心和信心，也显示了一个责任政府的基本姿态。 二、国外问责制度的分析及启示 ( 一) 国外问责制度的分析 现代意义上问责制起源于西方发达国家。西方国家在长期的政治实践中，已经形 成了非常完善的问责法律制度，使得问责方式与救济途径都比较完善，如弹劾制度、 公务员纪律处分制度、申诉控告制度、司法官惩戒制度等等，并积累了很多有益的实 践经验。政治制度是人类政治文明的重要成果问责法律制度同样：l _ = 例外，各个国家 在构建问责制的过程中应相互借鉴和交流，扬长避短。在学习和借鉴国外问责制这个 问题上，需要反对两种错误倾向：一是1 ；顾本国国情，生搬硬套其他国家的做法：二 是片面的强调国情差异，对国外问责制度一概排斥。 1 、弹劾制度 弹劾一般是指欧美等发达国家对国家元首或政府首脑施用的制度，当这些国家元 首或内阁成员触犯了叛国罪、刑事犯罪以及一些比较严重的失职行为时，国家议会将 会对这些人提出制裁和指控。该制度最y - 出现在英国，弹劾1 ：仅适用于官员本身，也 适用于议会议员，弹劾一般以弹劾案形式提出。弹劾作为对付转制的有效办法在当时 十分有效，在历史上发挥了十分重要的作用。正如弹劾总统一书作者所指出的， “在其他民族还苦于找不到一个对付王权、辛_ 权或其他形形色色的独裁和专制的时 候，英国就已经利用了弹劾这个工具制止了国王的随心所欲艰难却富有成效地保护 着贵族，进而也保护了千千万打普通人的权利和自由。”1 睫后其他国家都借鉴引用了 这一制度，这使得议会使可以有效的制约政府和国家公职人员。 2 、公务员纪律处分制度 公务员是在中央以及地方各级国家机关中，依照国家法律法规执行国家公务的 人员。在欧美等发达国家，公务员的工资及活动经费都由纳税人提供，所以他们也必 须向纳税人负责，为社会服务。各个囡家在公务员行使公共权力时，都非常严格的管 理公务员队伍，并且都有十分严格的纪律和惩处措旋，以此防l j 二公务员损害公共利益 和政府形象。公务员一旦违反这些纪律轻则受罚重则可能丢职。 ( i ) 公务员纪律 公务员的纪律是国家行政机关约束、规范公务员行为的准则，同时也是对公务员 。储建国：弹劾总缆，“文艺山版社1 9 9 9 年版第6 5 页 【2 进行奖惩的重要依掘。总体来讲，公务员的纪律包括以下凹个方碰：一、政治纪律t 政治纪律的内容是规定公务员必须在政治上保持中立得态度。在欧美等发达国家的公 务人员分为政治事务类工作人员和实体业务类工作人员两大类。前者是经山公歼的选 举或上级的任命，与本身所在的政党处于统一战线的组成人员及其他政治性质比较强 的职位的人员；后者是要经历严格公l f 且残酷的竞争考试，并且没有严重过错即在政 府中长期任职的工作人员：对于业务类公务员来说，不能参加政治竞选活动，不能担 任政党或其他政治团体的负责人。不准发表批评政府政策与措施的意见，不能为政治 目的而进行余钱或有价值物质的授受等，这是“政治中立”的基本要求。德国公务员 法规定，公务员应该置身于政党的纷争之外在政治活动方面应采取克制与保留态度。 英国有关法典中也有“文官不准参加政治活动”的明文规定。二、工作纪律，在欧美 等发达国家，关于公务员工怍纪律的规定 e 较多，也比较具体。基本要求是：忠诚国 家，服务国民：服从上级听从命令；尽职尽责，勤奋工作：公正廉洁，讲求效率； 遵守工作时州和服务规程，根据联合国公务员行为的国际准则草案的规定，公职 是一个可以信赖的职位，暗含以公共利益为行为准则的义务。所咀，公职人员最基本 的忠诚是符合他们国家的公共利益，而：= f i = 是忠于个人、政党或特定的政府部门和机构。 公务员应改确保高效率和有成果的方式履行职能。他们应努力确保其负责的公共资源 始终处于虽有效率和最有效果的支配方式。公务员应谨慎、公正无私的履行职能，在 与公众的关系方面，不应为任何团体、个人提供不适当的特权或不j f 当地歧视任何 团体、个人和滥用权力。三、廉政纪律联合国公务员行为的国际准则草案规定： “公务员绝不能利用他们的官方权威为他们自己或他们的家庭成员谋求不f 当的私 人或经济利益。他们也不能从事任何交易活动，不得取得任何与他们的职位或责任1 ： 相符的地位、职能或任何经济、商业和其他类似利益。”为建设廉洁的政府，各国除 在公务员法中对廉政纪律有原则性规定以外，还通过专门法律、法规加以具体规定。 主要内容包括：公务员不得以权谋私，行贿受贿：不得滥用职权，权钱交易；不得利 用职务影响接受来自任何方面的利益；不得从事与公务职责有冲突的兼职和经营性 活动。四、保密纪律，大多欧美等发达国家都规定了严格的保密纪律。以英国为例， 立官在接受任命当天，必须签字保证：不同任何人谈论与本人工作有关的任何情况， 不泄露因所任职务而得到的未经公丌的任何消息，在离任和退休以后也1 i 得泄露任职 时获得的机密和非机密信息。 ( 2 ) 对公务员违纪行为的处分 监察木身是一种国家职能活动，其性质决定了监察具有察看行为督促执行，纠 察错误，弹劫官员，处理相关事件等具体而实际的意义。行政监察在广义上足指包括 立法机关和行政机关在内的一些有关国家机关内专门的监察行为机关，对行政机关及 其工作人员的所有的行政和职务等行为进行程序性的监督。虽然历史文化传统和政 治体制不同但世界上许多国家都同样覆视对行政权的监督。美国的监察长制度和政 府道德署韩国的监察院，同本的内阁行政监察局和行政审议会，新加坡的反贪污调 查局。奥地利的纪律检查委员会，澳大利亚的政府官员危机调查官及英国的卫生行政 监督专员等，都是具有代表性的监察制度。 欧美等发达国家通常把对公务员违纪行为的处罚分为刑事处分和行政处分西种。 其中，公务员的刑事处罚由法院实施；行政处分由主管部门或政府人事部门实施，有 的国家由行政法院实施。 3 、公务员权力救济制度 公务员豹权利救济制度对公务员来说十分重要。公务员的权力也不应该被随意践 踏，当公务员受到的处理不公币时其合法权益就受到了侵害，这时便可以提出申诉 和控告。这样，可以有效监督公共权力的行使，保障公务员的合法权益。公务员的申 诉制度在大多数国家都具有共同特征，表现为申诉和控告必须咀公务人员为主体；申 诉需按法定的程序进行；必须在对已发生效力的处分不服时才能提起申诉：申诉和控 告须遵守晟基本的纪律。由于各个国家之b j 的政治体制、法律制度以及历史、文化 方面都存在差异，所以每个国家的公务员权力救济制度也就不尽相同。在不少国家里 除了申诉和控告外，还可以通过诉讼，寻求司法机关的救济。 4 、司法官惩戒制度 司法宫的惩戒，指司法官惩戒机构，根据法律所规定的程序，对司法官依情节严 重与否、性质恶劣与否给出的处罚。司法的概念和司法机关的范围在每个国家都不尽 相同。一般情况，英、美等国的司法仅限于审判，司法机关是各级审判机关：而德、 法等囡则将侦查、起诉、审判和裁判的执行都纳入司法的范畴中，其司法机关也就包 括审判机关、检查机关、警察机关和裁判执行机关。这里指的司法官，主要指各级各 类审判机关的法官，nr , t 包括检察官在内。作为法官须对他们的司法行为和司法外 的行为负责。绝大多数国家对于法官、检察官的惩戒事由、权限及程序都有明确的规 张正钊、韩人元：比较行政法中国人比大学出版社1 9 9 8 年版。第6 5 2 页 1 4 定以维持公众对司法机构的信心。 ( 二) 国外问责机制实践对我国责任政府构建的启示 我国在问责制度的制定和实践上应该对西方发达国家予以借鉴其原因在于：行 政问责是各个国家控制公共极力的种有效措施在国际上具有普遍性：其他发达国 家已实施行政问责制度多年，有比较成熟的经验和做法值得我国学习，可以避免我国 在探索行政问责制度上走太多的弯路；三，这也是我陶公托管理在国际范围占有一席 之地的需要。 1 、注重对权力的制约 美、英、同、等西方发达国家普遍实行权力分立与制衡权力的分化，注重权力的 制约能够使权力过于集中而独断号行的行为得到有效的控制。拥有权力的人往往会向 拥有更大的权力发展，而对权力的制约可以防止这种权力的贪婪扩张。 注重权力的制约大致分两个层强。第一个层面是指让不同系统间的权力相互制 约，“三权分立制”就是非常好的范例。在欧美等发达国家，学者们早已知道对权 力制约的重要性。“三权分立原则”就是美国比较成功的原则美国的宪法中就十分 注重对权力的制约，美国的立法权、行政权、司法权分别属于国会、总统和联邦各级 法院。这样美国最重要的立法权、行政权、司法权就分别届于三个互不相从属的部门 这样就有利于这些权利以及这些权力机差互相制约，摄终达到制约权力的目的。这样 也就防止了联邦权力的滥用。在欧洲许多国家包括弧洲的部分国家，国家虽然没有将 立法权、行政权、司法权完全分开，并所属于不同的部门但他们也都非常注重对权 力的制约。 注重权力制约的第二个层面在于同一系统中对权力的制约，如在各个系统权力内 部建立分支权利的制约机构及制度，例如德国为了反对贪污腐败，设立的警察机构具 有一定的反贪权力，法院和检察机关也都有反贪上的权力，这样在同一系统内部就可 以做到各个机关相互制约，有效地起到了防治腐败和权力监督的作用。 将对权力的制约引入我国行政问责制的建设，就必须强化人大的问责及司法机关 的问责 2 、注重对权力的监督 在欧美等发达国家，社会契约论在政治及国家中占有相当重的分量。信奉社会契 约论的人们认为公民将自己的权力通过契约的形式让渡给了国家彳有了国家的权 利，但公民也并不是将自己的所有权利都让渡给了国家，比如公民还拥有监督国家的 权力。在欧美等发达国家，这种思想非常盛行，公民通过各种组织和舆论对政府权力 进行有效的监督。 要想做到对权力的监督，首先在欧美等发达国家公民监督国家权力从普选制中 就可以看出，因为每个公民在选举时都有投选票的资格，这就相当于广大公民决定了 执政者的击留，这样就可毗使政府和执政者更加考虑人民的意志：此外公民还有举报、 申诉等权利，这些权利的运用也可以很好的监督政府的行为。 其次，各个经济主体也是重要的权力监督主体。各个经济主体想要维护各自特殊 利益，就需要对公权力进行有效的监督这样可以使政府在各个经济方面都要考虑到 别人的利益，从而就减少了政府权力的滥用。 最后，欧美等发达国家公民监督国家权力从舆论监督上也可以得到印证。国外学 者对舆论监督的力量有着很高的评价他们认为媒体是保证政府责任行政的非政府组 织中最为有效的组织之一。媒体能够以一种民众都可以接受的形式来报道政府官员以 及公务员的活动，他们有比较方便的渠道对政府的规则制定以及实施情况进行调查， 对那些不负责任的行为和人员予以曝光。在欧美国家一般都把舆论监督当作是一种国 家权力其与立法权、行政权、司法权并立，有着举足轻重的地位。在当今世界各国 政治舞台上地方一个小小的电视台二三线城市的一份报纸，甚至一本普通的民删 杂志都能把一个政府高官乃至晟高领导人拉下马。欧美大多数的资本主义国家其根本 性的大法一宪法都已经将出版自由，占论自出等明确的规定为公民的最基本权利之 一，据此相当一部分国家还专门出台新闻自由法，以立法的形式更好地为占论出版自 由提供了相关且具体的法律依掘。 3 、注重以法律规范权力 欧美等发达国家对以法律来确保政府对权力不至于滥用这方面起步比较早也比 较完善，这就使得国家及政府的权力在正规运用上有了极大的保证。美国1 9 6 5 年就 颁布了公务员制度改革法，其中规定了公务员的行为准则、所要履行的义务甚至 对财务状况的审计要求。英国也在2 0 世纪初就制定和修改了防止贪污法，对公务 人员的行为给予了严格的规范使公务人员在行使职权时充分考虑到规范的熏要性。 以法律规范行政权力包括两方面内容：一是明确权职划分确定权力范围：二是 以法律确定行政权力的正常运行。 ( 1 ) 明确权职划分确定权力范围 目前我国行政问责落实困难的一个重要原因在于行政体制中权力和责任划分不 清。表现在党组织和政府机关中j f 职和剐职之n l j 的责任难以划分，政府内部不同级别 之问的责任难以确定。刚常出现责任就要出部门酋长承担，但事实上也许此首长只负 责管人，而与此事件并无关联，但却要为此事承担全部责任这样并不妥当。不仅每 个官员的职责不清晰，部门之问、不同层绒之f , j 篚j 职责，有时也不能得到明确的划分。 这种状态下就算我们想做到问责，但问谁的责、问什么责很难确定。这样即使出现 了许多有问题的工程，或者出现了在某些问题决策上的失误等问题，即使发现也很 难具体向某个个人追究。这就是由于职权h ：清所带来的问题。网上调查显示，超过半 数的人认为，进一步推进干部问责制建设的关键因素之一是“明确界定干部的权限与 责任，建立干部责任的可操作的标准体系”。因此，必须构建完善的行政f o l 责制对 政府的权力、职责进行规范化的约束和规定，让每一个责任主体都清楚，什么事能做， 什么事不能做，减少责任真空地带。 ( 2 ) 以法律确定行政权力的正常运行 在学习和借鉴欧美等发达国家以法律监督政府权力的同时我们还要注意到欧美 等发达国家把执法作为了立法的保证。没有严格的执法，即使立法再为完善，也不能 使得法律运用到实处。在欧美等发达国家，国民对遵守法律的意识也十分强烈，他们 可咀比较白觉的遵守法律，这样4 能让法律发挥撮大的效力。 另一方面，对公务员的惩处成设立专门