（经济法学专业论文）国有资产管理体制构建的法律问题研究.pdf

摘要 一、主要内容及观点 国有资产是指国家以各种形式的投资及收益、接受馈赠形成的， 或者凭借国家权力取得的，或者依据法律认定的各种类型的财产或财 产权利。国有资产有广义和狭义之分，本文主要研究狭义的国有资产， 即经营性国有资产。国有资产管理体制，是指国家为了实现对国有资 产的有效管理而设置的一整套管理组织和机构、这些组织机构的职能 及其相互之间责权利的划分，以及为适应经济发展需要而建立的有关 国有资产管理的各种管理方式、方法和制度的总和。如何建立健全与 社会主义市场经济相适应的国有资产管理体制，顺利实现国有资产的 保值增值，实现国有资产管理的高效率，是本文的研究主旨。本文分 三个部分： 第一部分是问题的提出，包括第一章和第二章。从总体上看，我 国仍处在建立与社会主义市场经济相适应的国有资产管理体制的探 索阶段。目前的国有资产管理体制就现状而言，存在下列弊端：( 1 ) 出资人缺位与出资人越位现象并存；( 2 ) 外部干预过多与内部人控制 现象并存；( 3 ) 出现自己监管自己的悖论；( 4 ) 监督管理不力，经营 性国有资产流失严重，等等。通过对我国国有资产管理体制的现状进 行分析发现，我国国有资产管理体制中上述弊端产生的原因在于：( 1 ) 产权界定不清；( 2 ) 国资委政资不分的角色定位；( 3 ) 法制不健全。 第二部分，即本文的第三章，文奄对如何构建国有资产管理体制 进行了理论分析。理论上对国有资产管理体制构建问题的探讨，主要 是围绕核心问题“权责问题”而展开的。其中权责的划分问题涉 及到产权制度理论，权责的主体问题则涉及到国家法律人格的双重性 理论。 对于产权制度理论，文章主要研究了产权的定义、属性和功能， 提出改革产权制度是构建新的国有资产管理体制的基础。所谓产权制 度改革，是指要明晰产权，界定产权边界和产权主体的权利和义务关 系，消除原来模糊不清的状态，建立起有利于社会资源优化配置的财 产约束机制。 在过去的国有资产管理体制中，国有资产的运营一直是一种“两 层次”的模式，即所谓的国家拥有国有资产的所有权，企业拥有国有 资产的经营权，学界也称两权分离；后又有新的两权分离之说，即国 家拥有国有资产的所有权，企业拥有法人财产权。但无论是新两权分 离还是旧两权分离，所建构的都是一种两层次的国有资产管理体制。 这种体制以所有权而不是以产权为基础构建，因此，这种体制最明显 的特点就是产权不清、权责不明。客观的说，两层次的运营模式确实 曾在一段时期内解放了国有企业的生产力，促进了国有经济的发展， 有其历史进步意义。但随着经济体制改革的深化，由于产权不清、权 责不明，实践中“国企两权分离失灵”现象不断发生，两层次的国有 资产运营模式已不能适应经济的发展；通过产权制度改革，实现“产 权关系明晰化、产权主体多元化，产权交易市场化，产权保障法制化”， 构建以产权为基础的国有资产管理新体制成为经济发展的客观需要。 对于国家法律人格的双重性理论，文章主要研究了国家法律人格 双重性的表现、国家法律人格双重性对实现国家所有权和构建国有资 产管理体制的影响。无论是在公有制国家还是私有制国家，国家都具 有双重人格。它既可以是公法主体，也可以充当私法主体，这本身不 构成问题。当国家以私法人格存在时，必须与其主权和公权力分离， 即与公法人格分离。如果国家的双重人格不予分离，或者界限模糊， 就会导致国家双重法律人格问题。 反观我国，国有资产所有者的职能由国资委代为行使。作为出资 人代表，国资委以私权主体身份从事市场经济活动，体现的是私法人 格；与此同时，法律又赋予国资委国有资产监管者的职能，对国有资 产的管理具体表现为：制定规章制度、制定国有资产发展的中长期规 划、负责企业国有资产的基础管理工作、协调国有资产产权纠纷、指 导和推进国有企业的改革和重组等行政监管的公共职能，体王见的是公 法人格。这就不可避免的会出现国家双重法律人格的叠加与混同，由 此带来政资不分、政企不分等众多弊端。可见在我国，区分国家双重 法律人格、构建国有资产管理新体制离不开国资委的重新定位。 第三部分，包括本文的第四章和第五章，基于前一部分的理论分 析，该部分通过对国外经营性国有资产管理体制三大模式的介绍和对 其中具有借鉴意义的经验的总结，结合我国实际情况，提出了对于构 建新的国有资产管理体制的设想，包括以下三个方面 第一，改革产权制度，即借助信托制度完善国有资产的授权经营， 进而构建国有资产三层次的产权运营模式。国有资产授权经营的主体 包括国有资产监管机构、国有资产运营机构和被授权的国有企业，涉 及国有资产监管机构与国有资产运营机构、国有资产运营机构与被授 权的国有企业、国有资产监管机构与被授权的国有企业三个方面的法 律关系。而其中，国有资产监管机构与国有资产运营机构之间的关系 是授权经营的核心法律关系。对于这一法律关系盼眭质，理论界存在 着很大的争议。我们认为授权关系符合我国信托制度的诸多特征，应 当属于信托关系。因此，在实践中我们设想通过信托制度来完善国有 资产授权经营制度，包括：( 1 ) 完善受托人选任制度；( 2 ) 完善国有 资产委托授权经营合同订立制度及登记备案制度；( 3 ) 建立受托人财 产隔离制度；( 4 ) 建立国有资产信托方面的检查监督制度。 第二，区分国家双重法律人格，剥离国资委作为国有资产所有者 代表所行使的出资者职能，由专门的国有资产运营机构来执行出资者 职能，将国资委定位为类似于证监会的国有资产监管机构，从而在真 正意义上实现政、资、企分开。在给国资委作出重新定位后，如何对 国资委这一部门本身的属性作出界定成为争议的焦点。比较有代表性 的观点主要有以下三种：第一种观点，认为应当将国资委作为人大的 特设机构；第二种观点认为，国资委应当定位为国务院之下的行政机 构；第三种观点认为，国资委应当定位为国务院直属的事业单位。我 们认为，国资委对于国有资产的监管职能类似于保监会、证监会、银 监会“三驾马车”对于金融业的监管职能，而后者在履行这样的监管 职能时身份均为国务院直属的事业单位，根据国务院授权履彳亍行政管 理职能，因此，比照这样的制度设计，将国资委定位为国务院直属的 事业单位更加合适。 ( 3 ) 完善国有资产法规体系，为构建新的国有资产管理体制提 供制度保障。市场经济是法制经济，国家对经济的管理要以法律为依 据。建立健全法律保护体系是完善国有资产管理体制的保障。对于国 有资产法规体系，我们认为可以通过制定国有资产法和构建“一 元多级”的法规体系来完成。 二、主要贡献 如果说本文有什么贡献，笔者认为主要在以下几个方面： ( 一) 研究视角的新颖。关于国资委定位的争议并非一个全新的 话题，但以往的研究大多是从政企不分的视角进行分析，得出构建专 门的机构负责国有资产的监管，从而实现政府公共管理职能和国有资 产监管职能的区分的结论。本文从国家法律人格双重性的视角重新审 视这一问题，分析了国家作为国有资产所有者的私法人格和国家在公 共管理中的公法人格，进而提出不但要实现府公共管理职能和国有资 产监管职能的分开，还要实现国有资产监督职能和国有资产营运职能 的分开，后者在理论上的依据正是国家法律人格的双重性。 ( 二) 主要观点的创新。首先，文章在对国资委隶属于人大还是 政府，是行政机构还是事业单位的探讨中更进一步，明确提出比照证 监会、银监会、保监会定位国资委的性质和职权，使国资委成为一个 专司国有资产营运监管的事业单位，尚属新颖的观点。其次，对于国 家授权经营的法律关系，从信托的角度了进行认识和分析，突破了委 托代理的惯性思维，也算是观点上的创新。 【关键词】国有资产管理体制；产权；国家双重法律人格； 国资委 a b s t r a c t 、m a i np o i n t s s t a t e o w n e da s s e t sa r et h ep r o p e r t i e so rp r o p e r t yr i g h t se n t i t l e dt o t h es t a t eb yv a r i o u sw a y s ，s u c ha si n v e s t m e n t ，i n c o m e s ，d o n a t i o no rt h e r e g u l a t i o no fl a w i nt h et h e s i s ，i tm a i n l ym e a n st h es t a t e - o w n e da s s e t si n t h en o n f i n a n c i a lc o m p a n i e s t h em a n a g e m e n ts y s t e mo fs t a t e o w n e da s s e t si sv e r yi m p o r t a n tt o t h ec o n s t a n td e v e l o p m e n to fe c o n o m y h o wt or e f o r mt h ec o n s t i t u t i o no f p r o p e r t yr i g h t s ，h o w t om a k et h es t a t e o w n e da s s e t s m a n a g e m e n t c o m m i t t e em o r ee f f i c i e n t ，h o wt og e a rt h em a n a g e m e n ts y s t e mt ot h e n e e d so ft h ed e v e l o p m e n to ft h em a r k e te c o n o m y , a r et ob ed i s c u s s e d a n dt h ep u r p o s eo f t h e s i si st os o l v et h e s ep r o b l e m s t h i st h e s i si sd i v i d e di n t ot h r e ep a r t s ： p a r to n ew h i c hi n c l u d e sc h a p t e ro n ea n dc h a p t e rt w o ，p r e s e n t st h e q u e s t i o n 一一一t h em a n a g e m e n ts y s t e mo fs t a t e o w n e da s s e t sn o w a d a y sh a s t h ef o l l o w i n gp r o b l e m s ：t a c k i n go ft h er e a li n v e s t o r , i n t e r f e r e n c ef r o mt h e o u t s i d ei n s t i t u t i o n s ，t h ee r o s i o no f t h es t a t e o w n e da s s e t sa n ds oo n p a r tt w ow h i c hi n c l u d e s c h a p t e r t h r e e ，c o n c e n t r a t e s o nt h e t h e o r e t i c a lc o n s t r u c t i o no ft h en e wm a n a g e m e n ts y s t e m o ft h e s t a t e o w n e da s s e t s s i n c et h e r ea r es om a n yp r o b l e m si nm a n a g e m e n t s y s t e mo fs t a t e o w n e da s s e t s ，i ti st h er i g h td e c i s i o n t or e f o r mt h eo l do n e a n dt oc o n s t r u c tan e wo n e t h ec o r ep a r ti st h ed i s c u s s i o no f “r i g h t a n d r e s p o n s i b i l i t y ” p a r tt h r e ei n c l u d i n gc h a p t e rf o u ra n dc h a p t e rf i v e ，i st h ec o n c l u s i o n o ft h el a s tt w op a r t s i nt h i sp a r tt h en e wm a n a g e m e n ts y s t e mo f s t a t e o w n e da s s e t si sp r e s e n t e db yc o n s i d e r i n gt h er e a l s t a t eo fo u r c o u n t r y , a n d a l s o b yl e a r n i n g t h es u c c e s s f u l e x p e r i e n c e o ff o r e i g n c o u n t r j e s 二、c o n t r i b u t i o n n e wp a r a d i g mi s u s e di nt h i s p a p e r ，i t i s p o i n t e do u tm a tt i l e g o v 。m 舭t i th a st w ok i n d so fl e g a lp e r s o n a l i t y o n ei si np u b l i cl a wa n d t h 。t h 。ri si np r i v a t el aw t h e s et w 。k i n d s 。f p e r s o n a l i t yi st h ep a r a d i g m t od i s c u s st h ec o n s t r u c t i o no f t h en e w m a n a g e m e n ts y s t e m t h e r ea r ea l s os o r e ei n n o v a t i 。ni d e a sa n d t h e 。r i e si nt h i sp a p e r i n e yw o r d s ：m a n a g e m e r i ts y s t e mo f s t a t e o w n e da s s e t s ： p r o p e r t yr i g h t ；o p e r a t eu n d e ra u t h o r i z a t i o n ； s t a t e o w n e da s s e t sm a n a g e m e n tc o m m i t t e e 西南财经大学 学位论文原创性及知识产权声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下，独 立进行研究工作所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本论 文不含任何其他个人或集体己经发表或撰写过的作品成果。对本文的 研究做出重要贡献的个人和集体，均已在文中以明确方式标明。因本 学位论文引起的法律结果完全由本人承担。 本学位论文成果归西南财经大学所有。 特此声明 学位论文作者签名：陈冬梅 2 0 0 6 年4 月1 8 日 前言 本文以国有资产管理体制的构建作为研究的主要问题。我国的国 有资产管理体制，是随着社会主义经济制度的确立而建立的。改革开 放以前的国有资产管理体制改革，主要是围绕着国有资产经营管理权 限如何在中央和地方之间划分上兜圈子，没有从企业是独立的商品生 产者和经营者的角度来深化改革，更不能从产权制度上进行创新。所 以，从根本上讲，这些改革和变动并没有触动我国传统的国有资产管 理体制的基本框架，因而称不上是真正的经济体制的改革。我国国有 资产管理体制的改革进程真正开始于改革开放。改革的目标是建立与 社会主义市场经济相适应的国有资产管理体制。 建立与社会主义市场经济相适应的国有资产管理体制具有十分 重要的现实意义。首先，通过建立健全国有资产管理体制，划分各级 政府国有资产管理权限，建立国有资产经营管理体系，理顺国有产权 领域关系，加强国有资产管理。其次，通过建立健全国有资产管理体 制，选择恰当的经营方式，明确资产所有者、经营者、生产者之间的 责、权、利关系，保证国有资产保值增值，有效防范国有资产流失， 维护国有资产合法权益，努力提高国有资产运行效益，实现其预定的 经济、社会和环境政策目标。最后，通过建立健全国有资产管理体制， 提高资产运营效率，有利于充分发挥国有经济的主导地位，保证国民 经济的性质与正确的发展方向，并为国家宏观经济管理服务。同时， 为国家提供更多的财政收入，增加公共积累。 历经二十多年的成功与失败交织的实践，从总体上看，直至今天， 我国仍然还是处在建立与社会主义市场经济相适应的国有资产管理 体制的探索阶段。越是探索，就越是要求理论研究作参考和作指导， 事实上，理论界关于如何构建国有资产管理体制的研究与争论也从来 就没有停止过。 2 0 0 2 年1 1 月党的十六大提出继续调整国有经济的布局和结构， 改革国有资产管理体制，“建立中央政府和地方政府分别代表国家履 行出资人责任j 享有所有者权益，权利、义务和责任相统一，管资产 和管人、管事相结合的国有资产管理体制”。从十六大召开至今， 时逾三年多，如何建立健全这一国有资产管理体制始终是一个非常重 要的话题，它承启着改革的下一个脚步。问题很难，但充满挑战。本 文也试图为上述问题的解答提供自己的想法和论证。 现行国有资产管理体制存在种种弊端，如何克服弊端，构建与社 会主义市场经济相适应的国有资产管理体制，这是一个难题。解决这 一问题的关键，我认为应从理论上加深和完善对“如何构建国有资产 管理体制”的认识。构建国有资产管理体制的核心问题是“权责问题”， 因此，构建国有资产管理体制的理论基础有两个：第一，是产权制度 理论，着眼于权责的划分；第二，是国家法律人格双重性理论，着眼 于权责的主体。而后者长期为理论研究所忽视，实践中国资委的双重 身份所带来的弊端，归根结底也是由于国家双重法律人格的混同造成 的。因此，对于构建新的国有资产管理体制，改革产权制度是基础， 区分国家的双重法律人格是关键。 本文主要运用了比较分析法、制度分析法、经济分析法，运用了 演绎推理与辨证推理的方法，对国有资产管理体制的问题进行了研 究。 构建与社会主义市场经济相适应的国有资产管理体制，关系到我 国经济体制改革的成败。我们相信，对于这一问题还应该有更多的思 考。 第一章国有资产管理体制的界定 一、国有资产与国有资产管理的涵义 国有资产是指国家以各种形式投资及收益、接受馈赠形成的，或 者凭借国家权力取得的，或者依据法律认定的各种类型的财产或财产 权利。1 广义的国有资产根据性质可以分为经营性国有资产、行政事业性 国有资产和资源性国有资产三大类。狭义的国有资产就是指经营性国 有资产。经营性国有资产是国家作为出资者在企业中依法拥有的资产 及其权益。行政事业性国有资产，是指不投入生产经营，而由国家机 关、事业单位和社会团体用于国家公务和社会公益事业的国有资产以 及尚未使用的国有资产。资源性国有资产，即国有自然资源，是指国 家依法拥有的不通过人类劳动而在自然界运动中形成的，在一定条件 下有经济价值的物质和能量。2 三种资产的属性不同，对其管理的机 构和方式也有一定的区别。对于资源性国有资产，由于主要以国家出 让开采权而予以变现，大多数国家主要由政府资源管理部门管理，也 有的以资源税的方式予以转化。对于行政事业性资产，即政府部门占 用的资产和公益性资产，由于不作为资本来使用，其使用只是表现为 非生产性消费过程，因此，其管理主要是静态的，管理中突出有效、 合理和节约使用的原则即可，没有太复杂的关系。对于经营性国有资 产，由于它具有运动性、增值性、以市场配置为主和经营方式多样性 的特征，需要在经营中保值增值，既关系到政府职能，又影响到其他 企业的公平竞争，因此对于这种资产怎样进行管理已成为人们关注的 焦点。此外，在我国的国有资产中，经营性资产所占的比例2 0 0 2 年 底业已达到6 5 ，因而经营性国有资产已成为我国国有资产中最重 要、最活跃的部分。它是国有资产收益不断增长的源泉，是国有资产 1 谢次冗箬：国有资产往，法律出版社1 9 9 7 年版第3 页。 j i 伞兴：关f 困千j 资产浊基奉脞论的椿h t t p ：w w v i p r i v a t e l a w c n n e w 2 0 0 4 i n a l e x i n d e x la s p 。 3 增量不断扩大的基础，也是国有资产管理的重点。可以说，我国国有 资产管理体制改革的核心问题就是研究和探讨经营性资产的有效管 理问题。金融类资产也属于经营性资产，但因金融类资产另有一套独 特的管理体制和管理方式，因此，为研究方便，本文仅探讨除金融类 资产以外的经营性国有资产管理问题。 本文所探讨的国有资产管理是指在市场经济中，国家以国有资产 所有权为基础，以提高国有资产运营的经济效益和社会效益为目标， 对经营性国有资产的占有、使用、收益、处分展开的管理活动1 。具 体内容包括：( 1 ) 国有资产投资的管理；( 2 ) 国有资产产权界定、登 记以及资产重组和产权交易的管理；( 3 ) 国有资产的评估；( 4 ) 国有 资产经营的管理；( 5 ) 国有资产收益分配的管理；( 6 ) 国有资产的监 管；( 7 ) 国有资产的统计和核算。 二、国有资产管理体制的涵义和特征 国有资产管理体制，是指国家为了实现对国有资产的有效管理而 设置的一整套管理组织和机构、这些组织机构的职能及其相互之间责 权利的划分，以及为适应经济发展需要而建立的有关国有资产管理的 各种管理方式、方法和制度的总和。国有资产管理体制是由宏观层次 和微观层次构成的。宏观体制解决的是所有者职能执行主体的构造和 所有者职能行使方式等问题，微观体制解决的是国有资产的经营形式 和产权实现方式等问题；前者反映政府内部所有者权能关系，后者反 映国家与企业之间的产权关系。它是国家管理国有资产的制度化体 现。 国有资产管理体制具有以下特点：第一，管理目标的二元性，即 构建国有资产管理体制不仅应着眼于资产经营活动的商业性目标，还 必须考虑资产经营活动的非商业性目标，也就是说要保证国有资产营 运的经济目标和社会目标。这是由国有资产本身功能的二重属性所决 定的。一方面，国有资产是一种企业性资产，具备参与企业生产经营 肖翔编等：田告硗产一管型0 计估中挣t _ 商联合 | 版社2 0 0 0 版，第【1 页。 4 并不断实现自身价值的功能；另一方面，国有资产又是一种以国家为 代表的社会性资产，它要适应国家利益的需要，借助于企业的生产经 营活动，达到国家对社会经济活动实现有效调节的目的，执行着一种 社会职能。第二，产权管理的基础性，即国有资产管理体制以产权制 度为基础。国有资产管理的主体是国家，但此时的国家与管理整个国 民经济的国家的身份是不同的。作为管理整个国民经济的国家，是以 公共权力作为基础的；而作为国有资产管理的国家，是以财产所有权 作为依据并以生产所有者的身份出现的。这种以资产所有权为基础的 管理一方面不具有超经济强制性，即所有者与资产的占有者、使用者、 经营者是平等的关系，所有者只能通过经济手段调控他们的行为。另 一方面，所有权约束必须深入企业内部，以所有权为基础的国有资产 管理必须在企业内建立起有效的所有权约束机制。第三，管理形态的 价值性，即在社会主义市场经济条件下，国有资产管理主要体现为价 值管理，即国有资本的经营和增值问题，而不只是实物形态使用价值 的管理。1 建立与社会主义市场经济相适应的国有资产管理体制具有十分 重要的现实意义。首先，通过建立健全国有资产管理体制，划分各级 政府国有资产管理权限，建立国有资产经营管理体系，理顺国有产权 领域关系，加强国有资产管理。其次，通过建立健全国有资产管理体 制，选择恰当的经营方式，明确资产所有者、经营者、生产者之间的 责、权、利关系，保证国有资产保值增值，有效防范国有资产流失， 维护国有资产合法权益，努力提高国有资产运行效益，实现其预定的 经济、社会和环境政策目标。最后，通过建立健全国有资产管理体制， 提高资产运营效率，有利于充分发挥国有经济的主导地位，保证国民 经济的性质与正确的发展方向，并为国家宏观经济管理服务。同时， 为国家提供更多的财政收入，增加公共积累。 周自强编菩；崮有资产管理，南开人学版社2 0 0 5 年版第l3 页。 5 第二章我国有资产管理体制的现状与问题分析 一、我国国有资产管理体制的历史演变 我国的国有资产管理体制，是随着社会主义经济制度的确立而建 立的。我国国有资产管理体制的演变，大体可以分为两个历史时期： 一是传统计划经济体制下的国有资产管理体制；二是改革开放后，在 探索建立社会主义市场经济过程中，对国有资产管理体制的调整、改 革。现分别描述如下： ( 一) 计划经济体制下的国有资产管理体制( 1 9 5 0 年1 9 7 7 年) 实际上，在传统的计划经济体制下，尽管存在对国有资产的有效 管理，但并没有国有资产及其管理体制的概念。当时，国有企业称之 为“全民所有制企业”或“国营企业”，其含义是，这些资产是国家 代表全国人民拥有所有权，并直接组织其生产经营活动，即所有权与 经营权合一。并认为，国有经济是公有制的高级形态。与高度集中的 计划经济管理体制相适应，国有资产管理实行高度集中的分级归口管 理体制。国有资产是各级财政连年投资的结果，与企业利润全额上缴 财政相适应，固定资产由国家财政无偿投资，流动资金主要由财政无 偿拨款，临时眭资金需要由银行贷款来解决。国有资产由各级政府的 业务主管部门归口管理，大中型企业，主要集中在中央和省市自治区 以及，特别是中央政府，实行集中统一管理。在国有经济内部，由于 企业不是独立的经济实体，在国民经济调整，对国有企业进行关、停、 并、转时，国有资产在中央与地方，以及部门、行业和企业之间，实 行无偿划拨制度。在这一时期，国家在国民经济调整期间，曾多次调 整国有企业管理体制，以及国有资产管理体制，但大都是通过大批国 有企业上收和下放地方的方式来进行，并没有从根本上改变格局。1 刘 f 、温来成主编：国确资产管耻新沦，清毕人学版社2 0 0 4 年版第5 4 页。 6 上述国有资产管理体制，在当时恢复国民经济、建立社会主义经 济制度等方面，发挥了积极的作用，但在今天看来，其历史局限性也 十分明显，如过高的国有经济比重，超越了我国生产力发展的现实； 所有权、经营权不分离，资产国家所有国家直接经营的模式，随着国 有经济规模的扩大，弊病日益明显；国有资产无偿调拨制度，排斥商 品经济的发展等。 ( 二) 改革开放以后的我国国有资产管理体制( 1 9 7 8 年至今) 改革开放以前的国有资产管理体制改革，主要是围绕着国有资产 经营管理权限如何在中央和地方之间划分上兜圈子，没有从企业是独 立的商品生产者和经营者的角度来深化改革，更不能从产权制度上进 行创新。所以，从根本上讲，这些改革和变动并没有触动我国传统的 国有资产管理体制的基本框架，因而称不上是真正的经济体制的改 革。我国国有资产管理体制的改革进程真正开始于改革开放。 改革开放以来，我国国有资产管理体制改革经历了以下几个阶 段。 1 、国有资产管理体制的起步探索阶段( 1 9 7 8 年1 9 8 8 年) 在这一时期，改革的主要思路定位于政府从国有资产经营的某些 环节退出，扩大企业的自主权，进而使企业成为相对独立的商品生产 者和经营者。如1 9 7 8 年国家为提高固定资产使用效率，解决资产闲 置浪费与投资效率低下的问题，对国营企业固定资产开始实行有偿调 拨。1 9 8 4 年1 0 月2 0 臼召开的中共第十二届三中全会通过了中共 中央关于经济体制改革的决定，该决定对两个基本问题作了确认： 一是确认了政府和企业的职责可以分开，指出今后各级政府部门原则 上不再直接经营管理企业，明确了政府机构管理经济的职能应该是规 划、协调、监督、服务，更多地运用经济杠杆来调节经济，改变过 去单纯运用行政手段推动经济运行的习惯。二是正式提出了两权分离 的指导思想。所谓“两权分离”，就是根据所有权与经营权分离的原 则，将国家所有的财产授权给企业经营管理，使企业成为相对独立的 经济实体。1 9 8 6 年的民法通则第8 2 条确认了企业对国有授权其 经营管理的财产的经营权：“全民所有制企业对国家授予它经营管理 的财产依法享有经营权，受法律保护。”1 9 8 8 年的全民所有制工业 企业法进一步明确了两权分离，其第2 条规定：“企业的财产属于 国家所有，国家按照所有权与经营权分离的原则授予企业经营管理。 企业对国家授予其经营管理的财产享有占有、使用和依法处分的权 利。” 2 、“国有资产管理局”监管阶段( 1 9 8 8 年8 月1 9 9 8 年) 针对国有企业进行的各项改革步入困境使人们逐渐认识到，仅仅 实行政企分开、推行所有权和经营权分离是不够的，必须同时对深层 次的国有资产管理体制实行变革。传统国有资产监管体制下，政府各 部门同时承担了社会经济管理职能和国有资产所有者代表的职能， “政资不分”。由于政、资双重职能的性质、目标、管理范围和管理 手段均不相同，所以政、资职能合一存在严重缺陷，既不利于对国有 资产的有效监管，也不利于行政管理的顺利进行。因此，在政府内分 别设立管理社会经济的机构和行使国有资产所有权的机构，并各自履 行社会经济管理职能和国有资产所有者职能，便成为国有资产监管体 制改革的主要思路，这也是国有资产管理局设立的主要原因。 1 9 8 8 年8 月，国务院经过全国人民代表大会批准，设立国家国 有资产管理局，行使“国家赋予的国有资产的所有权、监督管理权、 国家投资和收益权、资产处置权”。国有资产管理局集中行使原由各 行业主管部门分散行使的国有资产所有权，对经营性国有资产和非经 营性国有资产实施一体化管理模式。作为专司国有资产监管的机构， 国有资产管理局的设置从机构框架上实现了政府管理社会经济活动 的职能( 机构) 与国有资产所有者职能( 机构) 的分离，这标志着传 统的国有资产监管体制有了重大变革。 但是，与相关文件赋予国有资产管理局的职能相比，其实际权力 较为有限，当国有资产管理局和行业主管部门之间就国有资产的监管 出现分歧时，由于国有资产管理局的行政级别低于行业主管部门，“服 从国有资产专司机构的业务指导”并不现实，行业主管部门往往会越 界行使对国有资产的监管权力，因而弱化了国有资产管理局的监管权 力。另一方面，由于受认识的历史局限性和部门利益的惯性的影响， 国有资产管理局仍然坚持管资产与管企业统一的思路，认为管理国有 资产就必须管理国有企业。国有资产管理部门对国有企业管理权的介 入，致使其与工商、交通等行业主管部门和经贸委系统在企业管理方 面的冲突日趋激烈。上述矛盾最终导致国务院于1 9 9 4 年决定将国家 国有资产管理局由国务院直属局调整为财政部管理的国家局，1 9 9 8 年在国务院改革中干脆撤消了国家国有资产管理局，将起原承担的职 能改组为国有资本金基础管理、财产评估管理和国有资产统计评价三 个司并入财政部。 这一时期国有资产管理体制改革的另一尝试是新两权分离的提 出。随着改革的进一步深入，原来“计划指导下的商品经济”之上层 建筑已经不能适应中国的经济基础之要求。于是，“社会主义市场经 济”被提了出来。十四大确立了新的经济体制，与此相应，旧两权分 离也演进为新两权分离，即国家拥有所有权，企业拥有法人财产权。 1 9 9 3 年11 月，十四届三中全会通过了关于建立社会主义市场经济 体制若干问题的决定，把建立现代企业制度作为国有企业改革的方 向，提出了“法人财产权”之概念。一个月以后，即1 9 9 3 年1 2 月 2 9 日，第八届全国人民代表大会常务委员会第五次会议通过了中 华人民共和国公司法，其第4 条规定：“公司享有由股东投资形成的 全部法人财产权。”在随后的1 9 9 4 年，国务院颁行的国有企业财产 监管条例第2 7 条规定：企业法人享有法人财产权，依法独立支配 国家授予其经营管理的财产；政府和管理机构不得直接支配企业法人 财产。1 可见，法人财产权就是公司享有的对股东投资所形成的全部 法人财产独立和直接支配的权利。 新的两权分离仍然不过是旧的两权分离的翻版，反映了立法者对 于国家所有权的实现方式的认识上始终没有质的突破，国家对于国有 资产实物形态的所有权的控制始终不愿放弃，直接后果是在企业的经 营管理中一方面多年来“政企不分”的诟疾仍然无法克服，政府凭借 其所有权进行的干预屡见不鲜，另一方面在企业中真正的“所有者” 1 阜响i ：商法学，中罔政法大学f | 版礼1 9 9 9 年版，第7 9 页。 0 缺位，导致在企业中经营者权力过大，失去监督。 3 、“五龙治水”式的监管阶段( 1 9 9 8 年2 0 0 2 年) 国家国有资产管理局被撤消后，在中央一级，国有资产所有者的 职能分另u 由不同的政府部门和中共人事部门行使。其中，财政部作为 国有企业和国有参股企业中国有资产所有者的代表，对国有资产进行 宏观管理，负责国有资产的产权界定、产权登记、监督国有资产产权 收益，会同有关部门批准国有企业的设立、合并、分立、终止中的产 权变动和财务处理等重大问题；经贸委对国有企业、国有控股企业的 重大生产经营决策进行监管，会同有关部门批准所属国有企业的改 制、重组等工作；中共中央组织部与中央企业工委任免所属国有企业、 国有控股企业的领导班子，并管理派驻国有独资企业的监事会主席； 计委管立项；劳动与社会保障部门管劳动与工资，形成了所谓的“五 龙治水”体制。这一体制的最大弊端在于，第一，国有资产所有者的 职能被政府部门分割行使，造成政出多门、多头管理，而政府各部门 又往往因为权力之争和认识的不同而相互扯皮，使国有资产经营者、 使用者无所适从。第二，企业耍受多个“婆婆”的监管，却没有一个 部门真正对国有资产的保值增值负责，因为各部门都只行使部分权 能，根据权责对等的原则，各部门对国有资本监管绩效也只承担部分 责任，由于责任事实上无法量化到各机构，因此各部门实际上都不承 担责任。学界对这种“分而治之”的国有资产监管体制的反对之声非 常强烈，称“既不利于国有资本的集中统一管理，也混淆了社会经济 综合管理职能与国有资本所有者职能及公共财政与国有资本的界限， 是一个明显的退步”。1 4 、“国有资产管理委员会”监管阶段( 2 0 0 2 年至今) 鉴于分散监管的种种弊端，2 0 0 2 年1 1 月，中共十六大报告指出， 要制定法律法规，在坚持国家所有的前提下建立中央政府和地方政府 分别代表国家履行出资人职责，享有所有者权益，权利、义务和责任 统一，管资产和管人、管事相结合的国有资产管理体制，并将在中央 政府和省、市( 地) 两级地方政府设立国有资产管理机构。2 0 0 3 年4 张文驹：罔有资奉管理体制改革的若十基奉棘则h t t p ：w w w c h i n ao 哩c n c h i n e s c l i n n g h u i 1 1 9 9 2 7h t m 。 1 0 月，经第十届全国人民代表大会第一次会议批准，国务院成立国有资 产监督管理委员会( 以下简称国资委) ，将原来政府各部门分散行使 的国有资产管理职责统一划入国资委，授权其代表国家履行出资人职 责，监管范围确定为中央所属企业( 不含金融类企业) 的国有资产。 此后，地方也陆续在省、市( 地) 两级设立国资委。由此，国资委作 为履行国有资产出资人职责的特设机构，承担起了对国有资产的监管 职责。 另一方面，从1 9 9 2 年开始试点的国有资产授权经营经历了十几 年的实践，其基本制度框架在这一时期也逐步走向成熟。通过国有资 产授权经营，我国在许多地域和行业按照十六大及中央的文件精神和 企业国有资产监督管理暂行条例的相关规定1 ，建立起了国有资 产监管机构、国有资产运营机构和被授权的国有全资子公司、国有控 股子公司和国有参股子公司组成的三层次的运营模式。国有资产管理 体制的构造在探索与尝试中前进。 二、我国国有资产管理体制的现状分析 ( 一) 我国国有资产管理体制的现状 从总体上看，我国还处在建立与社会主义市场经济相适应的国有 资产管理体制的探索阶段。目前，除一些基本的管理体制外，更多的 则是制度创新中的探索，许多制度带有明显的过渡色彩。但同时，一 些有益的探索和尝试在实践中也逐渐被肯定和推广，为下步稳定、 规范和法制化的国有资产管理体制的建立奠定了基础。近年来，有关 国有资产管理体制具体形式的探索包括以下几个方面： l 、建立国有资产的授权经营方式。 国有资产的授权经营方式，是指一些经济实力强，技术先进、管 理水平高，具有较强市场开拓能力的国有大型企业集团，或具有行业 垄断性质的大型企业，经政府授权，由其作为国有产权的代表，对下 2 0 0 3 年国务院国有资产管理委员会颁布的第2 8 条龇定：“固有资产豁督管理机构可以对所出资企业中具 簖条件的国有独资企业、国有独资公司进行国有资产授权经营。设授权的国有独资企业、国有独资公可对 其全资、控股、参股企业中国家投资彤成的围有资产依法进行经营管理舸监督。” 1 1 属企业的国有资产进行管理，以形成以产权为纽带的紧密型企业集 团，提高企业市场竞争和国有资产运营效益的资产经营方式。从有关 试点企业的情况看，这种国有资产管理体制，般是由同级政府出面 授权，国有管理部门或财政部门主要从事清产核资、产权界定、签发 授权经营书等具体业务工作。从我国一些国有大型企业的具体情况 看，该管理体制在一定范围内有较强的适应性，但需要相应的配套措 施、法律制度，以防止旧体制的复发或是企业集团成为行政性的“翻 牌公司”。 2 、建立地方国有资产管理委员会，统一行使国有资产所有者的 职能 深圳、上海等地区建立了地方国有资产管理委员会，统一行使国 有资产所有者的职能。国有资产管理委员会负责本级政府所管辖国有 企业的国有资产产权管理，通过资产经营公司或投资公司，对国有企 业进行控股经营，形成国资委一经营中介机构国有控股企业的三层 国有资产管理体制。三个层次间具有较为明确的分工。国有资产管理 委员会，作为产权代表和管理机构，主要从政策、法规、制度方面进 行管理；资产经营公司或投资公司受国资委委托，对国有企业进行投 资、控股经营，具有独立的法人资格；企业以利润最大化为经营目标， 实现国有资产的保植、增值，维护国有资产的合法权益。 3 、建立国有资产经营公司或投资公司，负责国有资产的经营管 理 。 一些地方建立国有资产经营公司或投资公司，负责国有资产的经 营管理。这些公司有的还有行政管理和产权管理双重职能。国有资产 经营公司或投资公司的组建途径大致有两种：一是财政部门或国有资 产管理部门设立的资产经营公司或投资公司，二是行业主管部门在机 构改革中改建为国有资产经营公司或投资公司。国有资产经营公司或 投资公司对政府承担国有资产保值、增值的责任，对控股企业行使所 有者的权利，向企业派出董事长、任命总经理，参与企业重大决策， 依法取得国有资产收益。 ( 二) 现行国有资产管理体制存在的问题 1 、出资人缺位与出资人越位现象并存 国资委成立后，根据全国人大授权，统一履行国有资产所有者的 职责，初步解决了原先财政、计划、经贸委、各主管部门都掌握着一 部分国有资产产权管理职能，政出多门、分散管理的问题。但现实的 困难或问题是，按现代企业制度运行要求，所有者的代表必须进入企 业，以董事长、董事或监事的身份，行使所有者的权利，监督国有资 产韵运营，提高资产经营效益，维护国有资产的合法权益。很显然， 这一问题的解决还需要一个过程。因此，短期之内“出资人缺位”的 问题还无法彻底根除。 与出资人缺位并存的出资人越位现象，国资委对所出资企业经营 管理的不当干预屡有发生，在网上引起热烈讨论的各地国资委招聘事 件是这一现象在现实中的集中体现。 2 、外部干预过多与内部人控制现象并存 十六大确立了国资委“管人、管事、管财产”相结合的国有资产 管理体制，原本是期望国资委以国有资产股东的身份来行使“管人” 和“管事”的权利。但国资委在实践中却常常把握不好作为股东在企 业中所享有的“股权”，而把这种“权利”放大和变质为管人、管事 和管财产的“权力”，导致对企业正常经营活动的过多干预。 尽管来自政府的干预过多，但国有企业却仍然存在着严重的“内 部人控制”现象。这主要是因为政府虽然干预企业，但却并不能对企 业实施规范有效的控制：国有企业的内部人员经营管理人员和普 通职工在缺乏制约的情况下，掌握了公司的实际控制权，包括对公司 财产的决策权、使用权、处置权以及相当大部分的剩余控制权和剩余 索取权，1 从而形成政府干预过多与企业“内部人控制”并存的奇怪 现象。 3 、出现自己监管自己的悖论 国资委既是出资人代表，又是监管者，要对出资人代表的行为进 馀p 东：商法堪奉问题研究法律m 版社2 0 0 2 年版第7 3 页。 l3 行监管，这等于是在设置种自己监督自己的体制，对于一个能够管 理近万亿美元关有资产的权力机构来讲，监督实际上“名存实亡”。 4 、监督管理不力，经营性国有资产流失严重 由于国有产权主体或代表“缺位”等现象的存在，在所有者、经 营者和职工之间未形成有效的制约机制，在国有企业经营及改革过程 中，普遍存在国有资产流失的问题，如在企业改制的过程中，低估国 有资产价值，低价变卖国有资产，甚至把国有资产量化给个人，私分 国有资产：在企业经营财务管理中，对国有资本金核算弄虚作假，资 产的磨损得不到补偿等。国有资产的大量流失，损害了国家的整体利 益，削弱了国有经济的市场竞争力。现有的国有资产存量，是国有经 济单位和其他经济单位的劳动者，在剩余劳动时间里为社会创造价值 的积累，国有资产的流失，就意味着对他们劳动成果的剥夺。同时， 国有资产的大量流失，会造成社会财富和收入的分配不均，形成新的 社会差距，引发新的社会矛盾，酿成社会