（宪法学与行政法学专业论文）论我国《行政许可法》中的信赖保护原则.pdf

中文摘要 行政法上信赖保护原则肇始于德国，是德国在二战后通过法院判例而 逐渐发展起来的一项行政法基本原则，其在构建诚信政府、保护行政相对 人合法权益、促进形式法治走向实质法治方面发挥着积极地作用。但长期 以来，我国并没有充分重视行政法上信赖保护原则，直至2 0 0 4 年行政 许可法的颁布，才首次以法律的形式明确规定了行政法上信赖保护原则， 从而进入了研究行政法上信赖保护原则的一个崭新阶段。 为了更好地解读与完善我国行政许可法中的信赖保护原则，充分 发挥信赖保护原则在变更、撤回或撤销行政许可中对被许可人信赖利益的 保护作用，推动信赖保护原则在行政法领域的全面确立，本文分五章对行 政信赖保护原则进行讨论。第一章主要探讨了行政法上信赖保护原则的内 涵、理论渊源及历史发展，认为行政法上信赖保护原则的界定重点在于廓 清信赖客体与保护对象，指明诚信原则、法律安定性原则与基本权利原则 分别是行政法上信赖保护原则的最直接理论渊源、直接理论渊源和间接理 论渊源。第二章分别从实践与理论层面点明了在我国行政许可法中确 立信赖保护原则的紧迫性与意义。第三章主要运用规范分析法，通过对我 国行政许可法中信赖保护原则基本规定的分析，明确了行政许可信赖 保护的适用条件与适用规则。第四章主要运用实证分析法，指出了行政 许可法中信赖保护原则在立法层面的不足。第五章则针对第四部分提出 的不足，提出了当下完善我国行政许可法中信赖保护原则的基本思路， 认为应采取多种方式综合界定公共利益，应在量化公共利益与信赖利益的 基础上适用比例原则权衡两者，应制定补偿标准与补偿程序、增加对信赖 违法行政许可的存续保护方式、构建行政许可撤销程序。 关键词：信赖保护行政许可公共利益信赖利益 中图分类号：d f 3l a b s t r a c t t h e p r i n c i p l e o fp r o t e c t i o no ft r u s ti na d m i n i s t r a t i v ei a w o r i g i n a t e di ng e r m a n y g r a d u a ll y ，it b e c a m eab a s i cp r i n c i p l eo f a d m i n i s t r a t i v e1 a wt h r o u g hj u d i c i a lp r e c e d e n ti ng e r m a n ya f t e r w o r l di i t h ep r i n c i p l eo fp r o t e c t i o no ft r u s tp l a y e da na c t i v er o l e i nb u il d i n gg o v e r n m e n to fg o o df a i t h ，i np r o t e c t i n gl e g a lr i g h t s o fp r i v a t eh u m a n ，i np r o m o t i n gf o r m a lr u l eb yl a wt os u b s t a n t i a l r u l eb yl a w b u ti nal o n gti m e ，c h i n ad i dn o tp a yf u l la t t e n t i o n t ot h ep r i n c i p l eo fp r o t e c t i o no ft r u s ti na d m i n i s t r a t i v el a w u n t il 2 0 0 4 ，t h ep r i n c i p l eo fp r o t e c t i o no ft r u s ti na d j i 】i n i s t r a t i v el a w w a sf i r s tp r e s c r i b e di na d m i n i s t r a t i v e1 i c e n s ea c t i tp r o m o t e d r e s e a r c h i n gt h ep r i n c i p l eo fp r o t e c t i o no ft r u s ti na d m i n is t r a t i v e l a wi n t oan e ws t a g e i no r d e rt oa n a l y z ea n dp e r f e c tt h ep r i n c i p l eo fp r o t e c t i o no ft r u s t i na d m i n i s t r a t i v el i c e n s ea c t 。p l a yar o l ei n p r o t e c t i n gt r u s t i n t e r e s t so fp r i v a t eh u m a n ，p r o m o t et h ep r i n c i p l eo fp r o t e c t i o no f t r u s tb e c o m i n go n eo fb a s i cp r i n c i p l e si na d m i n i s t r a t i v el a w ，t h e e s s a yc o n s is t so ff i v ep a r t s t h ef i r s tc h a p t e rf o c u s e so nt h e d e f i n i t i o n ，t h et h e o r e t i c a lb a c k g r o u n da n dd e v e l o p m e n to ft h e p r i n c i p l eo fp r o t e c t i o no ft r u s ti na d m i n i s t r a t i v el a w t h ek e yt o d e f i n i t et h ep r i n c i p l eo fp r o t e c t i o no ft r u s ti na d m i n i s t r a t i r el a w i st od i s t i n g u i s ht h eo b j e c to ft r u s ta n dt od i s t i n g u i s ht h eo b j e c t o fp r o t e c t t h et h e o r yo fp r i n c i p l eo fg o o df a i t h ，t h et h e o r yo f s t a b i1i t yo fl a w ，t h e t h e o r yo fb a s i cr i g h t sa r et h em o s td i r e c t s o u r c e ，d i r e c t s o u r c ea n di n d i r e c ts o u r c eo ft h ep r i n c i p l eo f p r o t e c t i o no ft r u s ti na d m i n i s t r a t i v el a wr e s p e c t i v e l y t h es e c o n d c h a p t e rf o c u s e so n t h en e c e s s i t yo fb u i l d i n gt h ep r i n c i p l eo f p r o t e c t i o no ft r u s ti na d m i n i s t r a t i v e1 i c e n s ea c t t h et h i r dc h a p t e r f o c u s e so nl e g a lp r o v is i o n sa b o u tt h ep r i n c i p l eo fp r o t e c t i o no f t r u s ti na d m i n i s t r a t i v e1 i c e n s ea c t ，p o i n to u th o wt oa p p l yt h e p r i n c i p l eo fp r o t e c ti o no f t r u s t t h ef o u r t hc h a p t e rf o c u s e so r l l e g i s l a t i o ni n a d e q u a t e n e s so ft h ep r i n c i p l eo fp r o t e c t i o no ft r u s t i na d m i n i s t r a t i v el i c e n s ea c t t h ef o u r t hc h a p t e rf o c u s e so nm e t h o d s o fp e r f e c t i n gt h ep r i n c i p l eo fp r o t e c t i o no ft r u s ti na d m i n i s t r a t i v e 2 l i c e n s ea c t m e t h o d so fp e r f e c t i n ga r ea p p l y i n g v a r i e t yw a y st o d e f i n i t ep u b li c i n t e r e s t s ，q u a n t i f y i n gp u b li ci n t e r e s t sa n dt t u s t i n t e r e s t s ，a p p l y i n gt h ep r i n c i p l eo fp r o p o r t i o n a lit yt om e a s u r e p u b l i ci n t e r e s t sa n dt r u s ti n t e r e s t s ，e s t a b l i s h i n gc o m p e n s a t i o n s t a n d a r d sa n dc o m p e n s a t i o np r o c e s s ，s u p e r i n d u c i n ge x i s tp r o t e c t i o n o f i l l e g a la d m i n i s t r a t i v e1i c e n s e ， e s t a b l i s h i n gr e v o c a t i o n p r o c e d u r eo fa d m i n is t r a ti r eiic e n s e k e yw o r d s ：p r o t e c t i o n o ft r u s t a d m i n i s t r a t i v e1 i c e n s e p u b li ci n t e r e s t s t r u s ti n t e r e s t s c h i n e s el i b r a r yc l a s s i f i c a t i o n ：d f 31 3 引言 行政法上信赖保护原则起源于德国，后为许多大陆法系国家效仿而逐 渐成为本国的行政法基本原则之一。但是我国对之研究起步较晚，直至二 十世纪末才引起学者们的关注并在法律规范中体现出来，如1 9 9 9 年关 于执行中华人民共和国行政诉讼法若干问题的解释中的第五十九条、 2 0 0 3 年通过的行政许可法中的第八条和第六十九条以及2 0 0 4 年颁发 的全面推行依法行政实施纲要。其中，行政许可法是我国首部明确 规定行政法上信赖保护原则的法律，这部具有里程碑意义的法律一经颁 布，立刻掀起了对行政法上信赖保护原则的讨论热潮。 在这股热潮中，虽然单独以行政许可中信赖保护原则为主题的专著尚 无，但有十余部行政许可著作论及到信赖保护原则，有的将信赖保护原则 作为行政许可原则之一，如周佑勇在其行政许可法理论与实务( 武汉 大学出版社2 0 0 4 年7 月版) 中，将信赖保护原则归为行政许可的特殊原 则：有的在谈及撤销违法行政许可时对其作了较为详细的介绍，如张兴祥 的中国行政许可法的理论和实务( 北京大学出版社2 0 0 3 年1 1 月版) 。 相形之下，以信赖保护原则为主题的学术论文比较多，有以行政法上信赖 保护原则为论题的，如黄学贤的行政法中的信赖保护原则，莫于川、 林鸿潮的论当代行政法上的信赖保护原则等，这类论文多以揭示行政 法上信赖保护原则的理论背景、历史发展及适用条件为主；也有以行政许 可法中信赖保护原则为论题的，如方世荣的简论( 行政许可法) 的信赖 保护原则，周佑勇的行政许可法中的信赖保护原则等，这类论文多 以解读行政许可法中体现信赖保护原则的第八条和第六十九条为主。 在这些专著与论文中，就行政法上信赖保护原则来说，学者们已勾勒出其 较为清晰的轮廓；就行政许可信赖保护方面，学者们已较为详细地解读了 信赖保护原则的适用条件与规则。 然而，在行政许可法实施的近四年时间罩，信赖保护原则在某些 方面的立法空白，使其在保护被许可人信赖利益方面发挥的作用并不太尽 如人意，许多被许可人在行政主体变动行政许可的过程中毫无反抗能力， 在获得补偿或赔偿的过程中也处于弱势地位，因此存在信赖保护原则被架 空的可能性。为防止这种可能性转变为现实，笔者选择该论题，希望通过 对最新案例的解读，推动行政法上信赖保护原则的发展与完善，此其一。 其二，行政法上信赖保护原则涉及到公共利益与信赖利益的关系，而信赖 利益相对于公共利益来说具备个人利益的性质，因而体现为公共利益与个 人利益的关系，而研究公共利益与个人利益之间的关系，是笔者的兴趣所 在。 本文中，笔者重点思考了行政法上信赖保护原则的理论渊源和公共利 益与信赖利益的权衡规则。在行政法上信赖保护原则的理论渊源方面，笔 者不仅解读了诚信原则、法律安定性原则、基本权利原则与行政法上信赖 保护原则的关系，还分析了诚信原则、法律安定性原则、基本权利原则之 间的相互关系，并在综合考量上述两种关系的基础上提出了对行政法上信 赖保护原则理论渊源的理解，认为诚信原则是行政法上信赖保护原则的最 直接渊源，法律安定性原则是行政法上信赖保护原则的直接渊源，基本权 利原则是行政法上信赖保护原则的间接渊源。在公共利益与信赖利益的权 衡规则方面，笔者认为应首先采取多种标准或方式量化公共利益与信赖利 益，再引入比例原则对公共利益与信赖利益进行综合权衡，以选择最有利 于保障被许可人信赖利益的信赖保护方式。 2 第一章行政法上信赖保护原则概说 早在第一次世界大战期间，行政法上信赖保护原则就己散见于德法两 国的行政判例了，经过近一个世纪的发展，其为越来越多的国家所承认。 我国也于二十世纪术开始在行政法领域引入信赖保护原则，为了更好地理 解该原则，发挥其积极作用，梳理该原则的内涵、理论渊源及历史沿革显 得十分必要。 第一节行政法上信赖保护原则的界定 对于行政法上信赖保护原则的精确内涵，国内外学者们往往以不同的 视角、从不同的层面进行剖析，因而在理论界，至今尚未形成相对一致的 认知。就国内来说，较早研究行政法上信赖保护原则并解读其内涵的姜明 安教授以行政行为的效力为出发点，认为“信赖保护原则是指政府对自己 作出的行为或承诺应守信用，不得随意变更，不得反复无常”i l l 。他进一 步提出，信赖保护原则应该具有三方面要求，即：( 1 ) 行政行为具有确定 力，一经作出非遇法定事由并经法定程序不得随意撤销、废止或变更；( 2 ) 授益性行政行为一旦作出，即使事后发现有轻微违法或对政府不利，只要 不能归因于相对人的过错，就不得变更、撤回或撤销；( 3 ) 行政行为作出 后，如若事后发现其有严重违法情形或可能给国家、社会公共利益造成重 大损失而必须予以变更、撤回或撤销时，行政机关应该对因变更、撤回或 撤销该行为而遭受到损失的无过错相对人给予补偿。而应松年教授从行政 相对人的角度观察，认为信赖保护原则通常指，行政行为的相对人基于对 公权力的信任而作出一定的行为，此种行为所产生的正当利益应当予以保 护。马怀德教授则从行政机关管理职能的角度解读，认为信赖保护原则是 指“行政机关应当确保管理活动的明确性、稳定性和连贯性，从而树立和 保护公民、法人和其他组织对行政机关及其管理活动真诚信赖的原则。” 2 1 还有学者从信赖保护原则的理论基础及适用条件进行梳理，如李春燕界定 信赖保护原则为“基于维护法律秩序的稳定性和保护社会成员正当权益考 虑，当社会成员对行政过程中某些因素的不变性形成合理信赖，并且这种 信赖值得保护时，行政主体不得变动上述因素，或在变动上述因素后必须 合理补偿社会成员的损失”【3 l ；再如傅思明认为“信赖保护原则是指基于 维护法律秩序的安定性和保护公民法人或者其他组织的正当权益的考虑， 当相对人对行政机关做出的行政处分已产生信赖利益，并且这种信赖利益 具有正当性而值得保护时，行政机关不得撤销这种信赖利益，或者如果撤 销必须补偿其信赖损失 1 4 j 。 综观如上定义，学者们一般全部或部分的以信赖保护原则的理论渊 源、信赖的客体、保护的对象以及方式为阐述对象来揭示信赖保护原则的 内涵，只是在具体的阐述上存在着角度的不同。在笔者看来，上述四个方 面的确是行政法上信赖保护原则的核心内容，但在界定概念时却无必要一 并阐明。因为理论界对行政法上信赖保护原则的理论渊源至今尚无相对一 致的认知，而且随着社会的发展，对信赖利益的保护方式也必会突破存续 保护与财产保护两种，因此，如果在界定概念时加入这两个方面内容，势 必会加大该定义被认可的难度、加快其被淘汰的速度。因此，笔者认为在 界定行政法上信赖保护原则时，只需厘清信赖的客体和保护的对象即可， 当然也必须厘清这两个方面的内容，这是整个原则的核心内容。依通说， 信赖的客体是“行政过程中某些因素的不变性”【5 】，包括具体行政行为和 抽象行政行为；保护的对象是行政相对人的信赖利益，即行政相对人基于 对行政过程中某些不变因素的信赖而善意作为或不作为所产生的正当利 益，相对于公共利益来说，其具有个人利益的性质。如是，行政法上信赖 保护原则可界定为，当行政相对人对行政过程中某些因素的不变性形成信 赖并善意作为或不作为而产生了信赖利益时，行政主体必须保护该信赖利 益。 第二节行政法上信赖保护原则的理论渊源 关于行政法上信赖保护原则的理论渊源，理论界一般认为其源于诚实 信用原则、法律安定性原则、基本权利原则中的一种或几种，但鲜有学者 在行政法上信赖保护原则与上述三个原则的联系点上，关注这三个原则之 间的关系。为此，笔者拟分析诚信原则、法律安定性原则、基本权利原则 与行政法上信赖保护原则的关系和诚信原则、法律安定性原则、基本权利 原则之间的关系，并在综合考量上述两种关系的基础上提出对行政法上信 赖保护原则理论渊源的理解，认为诚信原则是行政法上信赖保护原则的最 直接渊源，法律安定性原则是行政法上信赖保护原则的直接渊源，基本权 利原则是行政法上信赖保护原则的问接渊源。 一、诚信原则是行政法上信赖保护原则的最直接理论渊源 诚信原则即诚实信用原则，其基本含义在于法律关系主体应依诚实信 用的原则行使权利、履行义务。将其应用到行政法律关系中，即要求行政 主体在行政活动中讲诚实、守信用。而信赖保护原则要求行政主体不得随 意变动已生效的行政行为，这f 是基于诚信原则对行政机关的要求所引起 的义务，由此可见，两者存在着最直接的源流关系。但是，在诚信原则与 行政法上信赖保护原则的源流关系如何产生方面，却存在着“私法类推说” 和“一般法律原理说”两种明显不同的认识。前者认为信赖保护原则是民 法中的诚实信用原则在行政法中的类推适用，是将在私法中适用的法律原 则援引到行政法关系中的一种做法，如同本著名行政法学家盐野宏先生认 为：“信赖诚实的原则乃至信赖保护的原则，是将在私人间适用的法原理 适用于行政法关系的情况”。【6 】而后者则认为诚信原则存在于整个法律领 域，非民法领域所独有，因此行政法中的信赖保护原则是在行政法发展到 一定程度的情况下，公法上的诚信原则必然被引入的结果，而并非由民法 中诚实信用原则类推而来，“它是基于公法私法所共同的法之理想所形成 的一般法律原理”( 7 】。笔者比较赞同后者的观点。 二、法律安定性原则是行政法上信赖保护原则的直接理论渊源 信赖保护原则要求保护公民对原法律状态存续的信赖，并防止事后的 法律溯及，以保护人民的处分权，“所以法安定性原则作为信赖保护原则 之依据，较为妥当。”【8 】详而述之，建立秩序并维持秩序安定是人类之根本 要求，此种需求反映在法律所构筑的秩序下，便称为“法律安定性要求”， 是法律所追求的目的和法的价值之一。因为在法的安定性要求下，公民、 法人或其他组织可获法律保障，社会生活将更加有序，尤其能避免新的法 律关系出现给公民带来的损失。法安定性原则要求国家维持法律秩序，以 便使人民产生信赖，并安排自己的生活。如此要求映射到行政法领域，就 是要求法律关系具有稳定性、持续性，行政主体不得随意变更、撤回或撤 销行政行为；相对人基于对行政行为信赖而产生信赖利益，行政主体必须 予以保护，“当法律或行政决定更改，应当保障相对人信赖公权力所造成 的损失” 9 1 。而这些正是信赖保护原则的基本内涵，由此认定了法律安定 性原则正是行政信赖保护原则的理论源泉。然而，不仅是行政法上信赖保 护原则源于法律安定性的要求，诚信原则也可以看成是基于法律或法律关 系安定性的需要，因为行政机关恪守诚信原则的目的之一就是要维持行政 法律关系的稳定，保持行政活动的稳定性与连续性。因此，基于诚信原则 与法律安定原则之间的联系，可将法律安定性原则作为行政法上信赖保护 原则的直接渊源。 三、基本权利原则是行政法上信赖保护原则的间接理论渊源 信赖保护是保护公民因信赖公权力而产生的正当权益，虽然其本身并 不是单独的基本权利，亦不能将其归入某种特定的基本权利，但信赖保护 往往涉及到重要的公民基本权利，而且不限于一种或两种基本权利，因而 与公民基本权利息息相关，理所当然成为基本权利保护的范围之列。如果 行政主体置公民信赖于不顾，必将损害公民因信赖而产生的正当权益，必 将置正当权益所涉及到的公民基本权利于无保护的状态。因此行政机关基 于保护公民基本权利的责任，必须保护这种信赖利益，必须实行信赖保护。 由此观之，行政法上信赖保护原则源于基本权利原则。然而，基本权利原 则与诚信原则、法律安定性原则相较，其略显普遍性而与信赖保护原则的 特殊性契合度不高，基本权利原则亦可成为依法行政原则与合理行政原则 的理论源泉，因而，若将其视为行政法上信赖保护原则的直接渊源，会减 损探讨理论渊源的价值。因此，鉴于诚信原则与法律安定性原则也是出于 保护公民基本权利的需要，可将基本权利原则视为行政法上信赖保护原则 的间接渊源。 第三节行政法上信赖保护原则的历史沿革 通说认为，行政法上信赖保护原则肇始于德国，后被许多大陆法系国 家所效仿。但是，在英美法律系国家中也可探寻到行政法上信赖保护原则 的理念；我国在二十世纪木制定的行政法律规范中也可搜寻到该法律原则 的精神。 一、行政法上信赖保护原则在德国的发展 信赖保护原则是二战后在德国发展成功的又一项行政法的基本原则， 但对其具体的起源时间则存在不同说法。一般认为，行政法上信赖保护原 则起源于1 9 5 6 年的福利补贴案：而学者j m a i n k a 认为信赖保护思想早于 第一次世界大战后，初现于各邦行政法院制判决中：而f g o w a 峰持信赖 保护乃诚信原则使用之例，并依此判断早在1 9 0 1 年至1 9 0 6 年间，各邦行 政法院审理行政处分之撤销、废止的案例时就已适用信赖保护原则。 虽然在信赖保护原则的起源点上英衷一是，但谁也不否认1 9 5 6 年的 福利补贴案对于在行政法上确立信赖保护原则所作出的贡献。在该案中， 柏林民政局向一名寡妇承诺给付福利补贴，条件是该寡妇须从民主德国迂 至柏林居住。当该寡妇搬至柏林并获得福利补贴一段时间之后，事实证明 其并不符合领取福利补贴的条件，遂被停止了福利补贴的领取并要求返还 其已经取得的福利补贴。其后，该寡妇诉至法院，要求民政局继续履行支 付福利补贴的义务，柏林高级行政法院审理后认为，停止发放福利补贴虽 是依法行政原则的必然要求，但是原告基于对行政行为有效性的信任而为 处分行为也是合乎情理的，由此产生的正当利益应该予以保护，并把这种 6 情况的产生归结为依法行政原则与信赖保护原则之间发生了冲突；法院指 出，这两个原则都是法治国的要素，地位平等，任一原则并不必然优先于 另一原则，在抉择时必须根据案件的实际情况作出具体判断，只有当信赖 保护原则所欲保护的行政相对人的信赖利益低于放弃该原则的适用而受 到保护的公益时，才可变更或撤销相对人所信赖的行政行为，但必须补偿 其因此而遭受到的损失。但在本案中，法院最终支持了原告的诉讼请求。 这是信赖保护原则跻身德国行政法基本原则而迈出的有力一步。 以此案为节点，可将德国行政法上信赖保护原则的发展分为两个阶 段：第一阶段为“二战前的零散规则时期”，此时，行政信赖保护思想虽 已初现，但并不受重视，也未进行系统立法。此时的德国专注于依法行政 和公益原则，行政机关得基于保护公共利益的需要而任意撤销具有瑕疵的 行政行为，甚至合法的行政行为。因此，信赖保护原则仅零散地体现在一 些行政规则之中，如“维敦比克行政法总则草案( 1 9 3 6 年) 第四十二条 第三款就规定授益行政行为之撤销与变更，须附理由。说明理由义务 的课予，客观上有利于信赖利于的保护”i l 州。该时期德国对信赖利益的保 护非常有限。第二阶段为“二战后至2 0 世纪8 0 年代的信赖保护原则的系 统化时期 ，在这一时期，德国发生了三件有助于确立信赖保护原则为行 政法基本原则地位的事件。首先是上述的1 9 5 6 年福利补贴案，该案的突 破性判决及判断思路得到了宪法法院的确认，为其后上升为独立的宪法性 原则从而控制立法行为奠定了基础；其次是1 9 7 3 年1 0 月召丌的德国法学 者大会，该会将“行政上之信赖保护”定为会议的第二主题，通过深入的 研究和广泛的讨论，初步奠定了信赖保护的公法原则地位：第三是1 9 7 6 年颁布的德国行政程序法，该法在第四十八、四十九和五十条详尽地 规定了行政行为的撤销及废止等，f 式确立了信赖保护原则在行政法上所 具有的基本原则地位。 二、行政法上信赖保护原则在英美两国的发展 英国与美国没有直接规定信赖保护原则，但为了防止行政主体反复无 常侵犯相对人的合法权益，保障相对人对行政主体的信赖，两国将私法中 的“禁止反言 原则引申适用于国家的公共生活领域，称为“不准翻供 原则或保护合理期待原则，意指“一个人提出或陈述某种事实或意见后， 别人以他提出或陈述的事实或意见为依掘做出了某种对他不利的行为，他 不能再否认或收回原己提出或陈述的事实或意见，而使这种事实或意见有 误或不真实”【1 。该原则与英国古老的“自然正义 程序原则相联系，是 在保护相对人权益的过程中逐渐产生的。 就英国来说，“合法期待概念首次进入法律视野是在1 9 6 9 年的 s c h m i d t v s e c r e t a r y o f s t a t e f o r h o m e a f f a i r s 案中l l 引。丹宁勋爵在判决中 有一段著名的论述，他指出，一个人如果拥有某种权利、利益或者未经表 达意见即不应被剥夺的f 当期望，则其应享有程序权利。在美国，由法律 协会主持编写的合同法重述第一版于1 9 3 2 年问世，其中第九十条对 信赖规则做出了明确的阐述：“许诺人应当合理预见到其所为之许诺会导 致受诺人的信赖，且其许诺确实导致受诺人基于信赖而为一定行为或不为 一定行为，如果这种不公平( 受诺人因信赖所遭受的信赖损害) 只有通过 执行该许诺方可以避免的话，那么，该许诺应当具有法律上的约束力。”合 同法重述第二版在此基础之上对信赖规则加以完善，并使信赖规则在战 后的许多案件审理之中成为判断合同效力的重要的法律依据。 由于英美法系没有严格的公私法之分，“禁止反言原则”也适用于行 政法领域，并在美国法院判例中得到确认。由此，“行政机关和其他公民 一样，必须对自己的话守信 【l3 1 。“行政机关改变长期适用的政策，如果 对于真诚信赖政策的人发生影响时，不能通过裁决，必须制定法规。行政 机关通过裁决建立规则不能违反原先得到行政机关同意而广泛流行的习 惯 。【1 4 1 这样，行政法上信赖保护原则也逐渐在英美法系国家的法律制度 中占得一席之地。 三、行政法上信赖保护原则在我国的发展 相形之下，我国对行政法上的信赖保护原则的研究较晚。这是因为， 长期以来，我国理论界将研究的重点放在依法行政原则上，强调行政机关 行为的合法性，而忽视了对行政相对人信赖利益的保护。直至二十世纪末， 才在最高人民法院通过的关于执行中华人民共和国行政诉讼法若干问题 的解释中出现了行政信赖保护原则的萌芽。该解释第五十九条规定：“根 据行政诉讼法第五十四条第二项规定判决撤销的被诉具体行政行为，将会 给国家利益，公共利益或者他人的合法权益造成损失的，人民法院在判决 撤销的同时，可以责令行政机关采取相应的补救措施。 在撤销行政行为 的同时，对因此而遭受到损失的个人合法权益进行补救，蕴含了信赖保护 原则部分内涵，表明信赖保护原则已在我国行政法领域萌发了。 进入二十一世纪，我国于2 0 0 3 年8 月2 7 同通过的行政许可法正 式出现了信赖保护原则的条文，成为我国行政法发展史上的一个里程碑。 8 该法分别以第八条和第六十九条规定了对合法行政行为的信赖保护与对 违法行政行为的信赖保护，有效限制了行政机关对生效行政行为进行变动 的随意性。随后于2 0 0 4 年4 月2 0r 发布的全面推行依法行政实施纲要 进一步明确了信赖保护原则，指出“行政机关公布的信息应当全面、准确、 真实。非因法定事由并经法定程序，行政机关不得撤销、变更己经生效的 行政决定；因国家利益、公共利益或者其他法定事由需要撤回或者变更行 政决定的，应当依照法定权限和程序进行，并对行政管理相对人因此而受 到的财产损失依法予以补偿。 行政许可法与全面推行依法行政实施 纲要的出台，表明行政法上信赖保护原则已在我国取得较大发展。 9 第二章我国行政许可法确立信赖保护原则的必要性 根据我国行政许可法的规定，行政许可指行政机关根据公民、法 入或者其他组织的申请，经依法审查，准予其从事特定活动的行为。行政 许可是行政机关在公共利益的维护与行政相对人个人利益的实现之间进 行选择与衡量，确定是否允许相对人行使权利以实现个体利益的一种具体 行政行为。由此可见，行政许可属授益性行政行为，一旦作出即赋予了行 政相对人从事某种特定活动以获得某种利益的可能性，这与负担行政行为 在影响行政相对人利益方面存在着明显的差异性。为了给善意行政相对人 对已生效的行政许可的信赖以充分保护，确立信赖保护原则显得尤为必 要。 第一节我国行政许可法确立信赖保护原则的紧迫性 在行政许可法中确立信赖保护原则的紧迫性，来源于构建诚信政 府、保护公民合法权益的理想与政府朝令夕改、公民有苦难言的现实所形 成的强烈反差。前者要求政府讲信用、守承诺，对己生效的行政行为不得 随意变更、撤回或撤销，由此取得行政相对人充分的信赖，树立诚信形象。 而事实上，诚信理念至今尚未充分体现在行政行为中，借以各种名义变动 生效行政行为的现象屡见不鲜，其中以“公共利益”为由而采取的“一刀 切”做法尤为常见。如2 0 0 2 年6 月，北京“蓝极速”网吧发生火灾，造 成2 5 人死亡、1 3 人受伤的严重后果。后经查实，该网吧是一个没有任何 营业执照，没有任何安全防火设施的“黑网吧”。为了防止类似的恶性事 件再次发生，北京市市长宣布，即时关停全市所有的网吧，不论其证件是 否齐全，也不论其安全设施是否完备，均要接受全面整顿；同时，立即组 织文化、公安、工商、法治办等部门修订有关网吧的管理规定，并依此新 规定审核经整顿后合法的网吧；随后，广东省、浙江省也丌始类似的全面 清理网吧的整改行动；继而掀起了全国范围的网吧专项治理活动。除此之 外，类似的歌舞厅、桑拿浴室、电子游戏厅等等的全面整改行动也时有发 生。 这种全部关停、全面整改的行动固然有其存在的价值，但许多合法的 经营者的合法权益却因此而遭到了侵害。也许，在行政机关看来，这些受 到侵害的权益与因此而受到保护的公共利益来说，是微不足道的，但此举 却大大降低了政府的诚信度，伤害了行政相对人对行政机关的信任感。因 为许多合法经营者是经行政机关的依法许可后，基于对该行政许可的信赖 才实施处分行为的，而行政机关却不看重行政相对人的这种信赖，更不注 1 0 重保护行政相对人信赖背后的利益，动辄否定生效行政行为的效力，甚至 改变作出行政行为的依据。更值得担忧的是，行政机关似乎并不认为这种 做法是欠妥当的，他们认为公共利益相对于个人利益所具有的绝对而天然 的优势，以此限制行政相对人的合法权益于法有据、于情有理，殊不知这 不仅对行政相对人的信赖利益造成伤害，也损伤了自身的诚信形象。更为 重要的是，在以建设和谐社会为主旋律的当下，打造诚信政府政府、尊重 和保护人权是最为关键、最为重要的内容，其实现的程度直接影响整个和 谐社会的构建进程。然而恰恰是在这一关键时期，由于缺失信赖保护的理 念，行政机关类似“全面整顿”的命令频频出之。由此观之，以行政许可 为切入口，在行政许可法中首立信赖保护原则显得尤为重要和紧迫。 第二节我国行政许可法确立信赖保护原则的意义 现实的需要和理论的空白终于在行政许可法第八条和第六十九条 中得到慰藉，其蕴含的信赖保护原则为我国行政法领域的首次正式亮相， 其不仅对行政法律关系主体双方、行政法治建设乃至整个社会都具有积极 的意义。 一、有利于构建诚信政府 信赖保护原则在行政许可法中的确立，首先有利于诚信政府的打 造。2 0 0 4 年4 月，国务院发布的全面推进依法行政实施纲要明确将 “诚实守信作为依法行政的基本要求之一，指出“非因法定事由并经法 定程序，行政机关不得撤销、变更已经生效的行政决定；因国家利益、公 共利益或者其他法定事由需要撤回或者变更行政决定的，应当依照法定权 限和程序进行，并对行政管理相对人因此而受到的财产损失依法予以补 偿 ，由此，构建诚信政府己然成为政府工作的重要目标之一。而当下确 立这样一个政府目标，是有其深刻的现实动因的。转型中的国家往往会存 在各种危机，而对中国来说，信用危机f 逐步显现，不论从微观的个人或 企业来看，还是从宏观的政府或社会来看，“失信”问题普遍存在。其中， 尤以政府“失信带来的后果最为严重。因为，作为被授权管理整个国家、 服务社会的政府必须取得公民对自己的信任，这种信任是公民安全性和其 工作、生活能有明确预期的基本前提：“这种信任没有得到很好的保护， 甚至受到损害，公众权利、公众利益及至整个经济和社会发展都将处于不 稳定、不连续的状念之中”【b l ，甚至招致公民对政府权力运用合法性的质 疑等后果。为避免这种恶果的产生，政府必须控制“失信”现象的发生， 树立诚信政府的形象。而控制政府行为的最有效手段就是法律控制，因此 在行政法律规范中确立控制“失信”现象的法律原则和规则迫在眉睫。 而2 0 0 4 年我国颁布的行政许可法正好解了这个燃眉之急，其集 中以两个条款表述了信赖保护原则。根据行政许可信赖保护原则，政府必 须值得人民信赖，行政机关及其下作人员必须树立“诚信意识，更加合 理地行使行政许可权，对违法行政许可决定的撤销和对合法行政许可决定 的变更、撤回必须取信于民，不能缺乏诚信，出尔反尔；其次行政许可信 赖保护原则要求政府在变更、撤回或撤销行政许可时应承担相应的责任， 给予信赖人合理的补偿或赔偿。由此可见，行政许可信赖保护原则与诚信 政府形成了手段与目标的关系，在行政许可领域，成为了有效防控政府失 信的法律手段，有力地促进了行政机关及其下作人员诚信意识的树立和诚 信政府的构建。 二、有利于保护行政相对人的合法权益 根据最新的宪法修f 案，国家依法保障人权和公民个人的合法财产。 而在行政许可法颁稚之前，行政机关设定、实施行政许可没有明确的 法律依据，随意作出行政许可决定后又以公共利益的需要为由肆意变更或 撤销的情况时有发生，频频导致行政相对人的信赖利益受损。这种现象与 宪法所倡导的价值理念存在着很大偏差。而宪法具有最高的法律效力，行 政法律规范是宪法在行政法领域的具体化，其必须反映宪法的精神实质。 因此，作为公民权利保障书的宪法，必然要求公民权利在行政法领域也能 得以很好的维护。然而，行政法律关系不同子民事法律关系，其双方的法 律关系主体的地位不平等，行政相对人往往处于劣势，尤其在授益行政法 律关系中，因此要对行政相对人的合法权益给予特殊保护。 行政许可法确立的信赖保护原则，正是“保障基本人权和公民个 人合法财产 的宪法规定在行政法领域的体现，以特别方式保障了行政相 对人的信赖利益。根据信赖保护原则，“只要行政相对人没有可归责自己 的事由，即行政相对人是合法且无过错( 所谓“双手干净原则 c l e a nh a n d ) 地相信行政决定，便推定相对人合法信赖这个行政行为，因此便是属于值 得保障的信赖利益”1 1 6 1 ；而相对人的信赖利益正是信赖保护原则的逻斩起 点和价值归宿，行政许可的变更、撤回或撤销，都不得以无节制的公共利 益为理由而无视个体利益来实现；两利相权取其大，两害相权取其轻，只 有当公共利益明显高于私人利益时，才可以牺牲个人利益来实现公共利 益，但也要给被许可方以赔偿或补偿。由此可见，信赖保护原则改变了传 统行政法强调公共利益而忽视私人利益的价值取向，强调了保护公共利益 1 2 的同时必须兼顾私人利益和公益优先不能以牺牲私益为代价的理念。信赖 保护原则在行政许可法中的运用，充分体现了宪法制约行政权力滥用 以保障公民合法权利的基本精神，有力加强了对行政相对人合法权益的尊 重和实质性保护。 三、有利于促进社会主义市场经济发展 当代社会，政府通过颁行各种法律法规建立起了社会经济制度，因为 制度具有减少世界复杂性、简化识别负担的关键功能，能通过“给定市场 主体的行为约束条件，使其产生明确的收益预期，【1 7 】。我国在发展社会主 义市场经济中也制定了许多法律法规，因为市场经济需要良好而稳定的法 治环境，而“法律所要遏制的就是人的随意性，所要给予的就是稳定的预 期，【埔j 。在行政法领域，依法行政原则是法律遏制行政机关的随意性的主 要手段，但现代社会价值的多元化决定了政府依法所作的决策往往对部分 人有利而对另一部分人不利，在这种多重价值和利益选择的背景下，必须 确立信赖保护原则以对受到不利影响的行政相对人给予相当的补偿，这不 仅是出于保护相对人合法权益的需要，更是出于维护相对人对未来稳定预 期的需要。 所谓“无恒产者无恒心”，如果行政机关朝令夕改，对自己作出的生 效行政许可随意变更、撤回或撤销，并且不给被许可人以相当的补偿，被 许可人不仅会对行政机关产生不信任，更会对未来感到不确定。前者会造 成行政机关对市场经济调整的不畅，难以发挥对市场经济的宏观调控作 用；后者会造成行政相对人在交易中层层设防，导致交易成本激增，经济 效率猛降，抑或退出交易领域，最终影响到市场经济的发展活力。因此， 为确保社会主义市场经济健康发展，必须确保法律制度的稳定性，必须确 保行政行为的稳定性，使市场主体在充分信赖行政行为的基础上形成稳定 的预期，以降低交易成本，激发市场活力。而信赖保护原则正是为限制行 政机关随意变更、撤回或撤销已生效的行政行为而设，其在维护行政行为 的稳定性方面发挥着重要作用。因此在行政许可法中确立信赖保护原 则，能有效降低交易成本，促进社会主义市场经济发展。 四、有利于推动行政法治进程 行政许可作为一种授益性行政行为，对被许可人的信赖利益给予保护 是十分有必要的，因此我国行政许可法规定了信赖保护原则，这在我 国行政法领域中尚属首例，具有重大理论意义和实践意义，为其它行政法 律规范的制定提供了极好的范本；信赖保护原则在制约行政权和保护行政 l3 相对人合法权益两个方面的价值决定了其必将全面施行于行政法领域， 行政许可法对信赖保护原则的确立为行政法领域全面推行信赖保护原 则提供了一个契机。随着信赖保护原则在理论探索和实践运用上的逐步深 入，信赖保护原则必将在行政法领域得以全面推行。 而信赖保护由行政许可法中拓行至整个行政法领域，必然有利于 推动行政法治由形式主义走向实质主义。目前，关于行政法基本原则的界 定有很多，但只有依法行政原则获得了理论界高度一致的认可，并将其认 定为行政法的首要原则。依该原则，行政权的存在和行使必须符合实体法 和程序法的规定，强调行政法律规范的严格遵守，坚决杜绝违法行政行为 的存在，而对被遵守的行政规则本身是否理性并不关心，亦不关心严格依 法行事达致的结果是否与预设的理想法律秩序相符。而信赖保护原则要求 其执行的结果符合自由、公平、正义等理念。相形之下，依法行政原则的 形式法治的倾向逐渐显现，因其强调对法治的工具式使用而具有了工具主 义的特性，因此在保障实质正义上无能为力，有时竟可能沦为专制的工具。 而信赖保护原则强调在与公共利益发生冲突时，行政机关对于行政相对人 个人利益的保护，其打破了传统行政法上一切以公共利益为重的旧论，极 大降低了以保护“公共利益”为名侵损行政相对人合法权益的可能性，切 实全面地保护了相对人权益，维护了社会正义，实现了公权与私权的理性 平衡，其将法治作为一种价值并追求之，极具实质法治的意味。由此可见， 以实现实质正义为主要价值取向的信赖保护原则，不但要求行政法律规范 明确、安定，更要求行政活动具有实质的正当性，符合公平正义的法律观 念，这恰好在一定程度上弥补了依法行政原则的缺陷，大大促进了我国行 政法治建设的进程。 1 4 第三章我国行政许可法中信赖保护原则的规定 2 0 0 4 年颁布的行政许可法是我国首部在行政法领域确立信赖保护 原则的法律，其虽没有在法律条文中明确出现“信