（宪法学与行政法学专业论文）中国农村土地征用补偿法律制度研究.pdf

1 内容摘要 本文是对土地征用补偿中法律制度的研究，从法律理论和实际案例出发，论述现行 征地补偿法律制度中存在的问题，并对问题进行分析，找出解决之道。本文主要分为三 个大部分：中国农村土地征用补偿法律制度概述、中国农村土地征用补偿法律制度现状 研析和中国农村土地征用补偿法律制度之构建。 第一部分：我国农村土地征用补偿法律制度概况 这部分首先简要论述了建国以来有关征地补偿制度的法律发展， 对比从计划经济到 市场经济发展过程中，土地征用补偿法律制度的不断完善。其次对现行征地补偿法律关 系进行分析，阐明征地补偿行为的法律性质，补偿原则及补偿关系中主客体的特点。最 后总结并论述了我国农村土地征用补偿的法定程序。 第二部分：我国农村土地征用补偿法律制度现状研析。 本部分主要是对征地补偿法律制度的运行困境从实体法和程序法两个方面进行论 述。首先论述我国农村土地征用补偿制度实体法方面存在的问题，包括农村土地产权主 体多元导致征地补偿法律关系中主体的多元化，现行法律对征地补偿原则界定模糊，补 偿标准规定过低，补偿方式单一及补偿费分配不合理等；然后论述了我国农村土地征用 补偿制度程序法方面的缺失，我国现行征地补偿法律制度既没有正当法律程序的规定， 也没有司法程序的救济。 第三部分：我国农村征地补偿法律制度之构建 本部分主要根据第二部分中论述的问题提出解决之道， 同样从实体法和程序法两个 方面构建适合市场经济发展的征地补偿法律制度。首先，完善征地补偿制度实体法的规 定。 在法律中明晰农村土地产权主体， 根据营利与否对征地补偿法律关系进行具体分类； 明确规定征地进行公平补偿原则，提高征地补偿标准；建立补偿金市场评估机制，使土 地逐步进入一级市场，使失地农民直接享有土地增值收益。其次，构建征地补偿制度程 序法。我国还没有一部关于征地程序的法律来保护失地农民的合法权益。制定一部符合 市场经济的征地程序法，有利于对农村集体和失地农民权益的保护；增加对征地补偿的 司法审查，使司法权有效监督行政权，防止行政权的滥用和扩张。 2 关键词：关键词：土地征用；征地补偿；补偿原则；补偿标准；市场评估；司法救济 1 abstract the thesis is to research on the legal system of compensation for land requisition,it discuss about the problem of the compensation for land requisition in legal system ,from two aspects of the legal theory and the practical cases, analyse the problem and then find a solution. the article is divided into three parts:summarize,study and reconstruct the legal system of compensation for land requisition in chinas rural areas. part1:the summary description for the legal system of compensation for land requisition in chinas rural areas the first part briefly discusses the legal development of the land requisition compensation system since the founding of new china, contrast from the planned economy to the market economy, the legal system of land requisition compensation contisues to improve. secondly, the analysis of the current land expropriation compensation legal relationship, the legal nature of that land acquisition compensation behavior, characteristics of the main object of compensation principle and compensation in the relationship. finally summarizes and discusses the compensation of the rural land requisition legal procedures. part2:to study and analyse the legal system of compensation for land requisition in chinas rural areas the second part discusses the operation difficulties in the legal system of land requisition compensation between the substantive law and the procedural law. first,it discusses the existing compensation system of the substantive law of rural land requisition in our country, including rural land property rights in land compensation legal pluralism diversified relationship, the current law on the definition of fuzzy compensation principle, compensation standard is too low, the compensation mode is single and unreasonable allocation of compensation fee; then,it describes the lack of compensation system of procedural law of rural land acquisition in china, provisions of our existing legal system of land expropriation without due process of law, nor the judicial relief. part3:to reconstruct the legal system of compensation for land requisition in chinas rural areas the third part is to find a solution that is to reconstruct the land compensation legal system suitable for the market economy development from two aspects of substantive law and 2 procedural law, according to the issues raised in the second part. first ,to perfect the regulations of land requisition compensation system of substantive law.in the law of clarity rural land property rights, according to the profit and no compensation for land acquisition legal relationship between the specific classification; clearly defined land acquisition for the principle of fair compensation, improve the land requisition compensation standards; establish compensation assessment of the market mechanism, the land grandually enter the market level, so that peasants enjoy the land value-added income directly. secondly,to construct the land requisition compensation system of procedure law.we have not yet a procedure law on compensation for land requisition in china, to develop a land requisition process of market economy,that contributes to the protection of the rights and interests of farmers and the rural collective land on the land expropriation compensation; to construct the system of judicial review on the land requisition compensation, that effectively supervise the administrative power, prevent it from abusing and expanding. key words: land requisition; compensation for land requisition;the principle of compensation;the standard of compensation;market assessment;the judicial relief 1 目 录 引引 言言 . 1 一、中国农村土地征用补偿法律制度概述一、中国农村土地征用补偿法律制度概述 . 4 （一）新中国成立后土地征用补偿法律制度之发展沿革 . 4 （二）中国农村土地征用补偿法律关系概述 . 5 （三）中国农村土地征用补偿法定程序 . 9 二、中国农村土地征用补偿法律制度现状研析二、中国农村土地征用补偿法律制度现状研析 . 11 （一）中国农村土地征用补偿实体法探析 . 11 （三）中国农村土地征用补偿程序法探析 . 15 三、中国农村土地征用补偿法律制度之构建三、中国农村土地征用补偿法律制度之构建 . 18 （一）完善土地征用制度实体法规定 . 20 （二）制定土地征用补偿制度程序法 . 24 参考文献参考文献 . 26 中国农村土地征用补偿法律制度研究 1 引 言 为了建设民主法治的当代社会主义中国， 行政法律法规体系的健全与完善亦是十分 重要组成部分，但是我国现行实体法关于征地补偿的规定已不符合市场经济的发展，并 且仍不存在专门的征地程序法规规范农村土地征用制度。我国处于社会转型时期， “三 农”问题仍是建设全面小康社会亟待解决好的问题之一，也是我国改革开放和社会主义 现代化建设继续深化的前提。为统筹城乡协调发展，党中央作出建设社会主义新农村的 重大战略决策，将失地农民问题纳入解决“三农”问题的统一框架下。2006 年中央一号 文件明确指出，必须“加快征地制度改革步伐，按照缩小征地范围、完善补偿办法、拓 展安置途径、规范征地程序的要求，进一步探索改革经验。完善对被征地农民的合理补 偿机制，加强对被征地农民的就业培训，拓宽就业安置渠道，健全对被征地农民的社会 保障。 ” 伴随工业化、城镇化建设步伐的加快，征地范围不断扩大。现行法律对征地补偿规 定的不完善，导致征地权被滥用、耕地得不到保护、征地补偿无法落实、失地农民得不 到有效安置等问题出现，已经影响到社会稳定和经济发展。大部分学者从市场经济规律 出发，认为坚持改革开放和社会主义现代化建设，都必须健全土地征用补偿法律制度， 提高农村土地征用补偿标准，完善征用补偿方式，才能最终实现经济建设、社会稳定和 文化发展的和谐统一。本文从追溯我国土地所有权归属发展过程开始，认识我国实行社 会主义土地所有权制度的最终目的， 找到我国农村土地征用补偿法律制度存在的缺陷及 问题出现的历史原因，立足理论分析和司法实践两个方面，坚持市场经济和民主法治建 设。本文主要从实体法和程序法两个方面对我国农村征地补偿法律制度进行论述，强调 土地市场建设的必要性。 我国是传统的农业大国，土地是农民赖以生存和发展的基础，但我国可耕种土地总 面积较少， 人均耕地面积更少， 却还是需要用这占世界 7%的耕地养活占世界 22%的人口。 改革开放以来，大量农村土地被政府征用，用以发展国家工业和城市经济，实现小康社 会的建设。为进一步推动经济社会稳定发展，满足人民日益增长的物质文化的需要，我 国还是需要进一步优化土地资源配置，提高土地利用效率。土地征用制度是土地资源优 西南政法大学硕士学位论文 2 化配置的基础，是我国坚持走工业化、城镇化、农业现代化道路的前提。但是，人多地 少仍然是我国面临的重要课题，农业用地与建设用地必须保持一定的比例。因此，我国 坚持对耕地实行特殊保护政策，严格限制农用地转为建设用地。 根据中华人民共和国宪法 （以下简称宪法 ）规定，我国经济制度的基础是生 产资料的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制。土地作为一种典型的 生产资料，其所有权制度根据法律规定，分别为国家所有和农村集体所有。集体所有土 地包括农村土地和城市郊区的土地。农村集体所有制，又分为乡镇集体所有、村集体所 有和村民小组所有。根据我国法律规定，农村集体土地所有权是不完全的所有权制度， 国家对集体土地所有权进行了严格的限制，如规定除国家以外任何组织和个人不得侵 占、 买卖或者以其他非法形式转让土地， 农用地转为建设用地必须经过土地征用程序等。 依据土地管理法第四十三条规定： “任何单位和个人进行建设，需要使用土地的， 必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集 体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批 准使用农民集体所有的土地的除外。 前款所称依法申请使用的国有土地包括国家所有土 地和国家征用的原属于农民集体所有的土地。 ”任何单位和个人进行建设需要使用土地 的，必须依法申请使用国有土地，属集体所有的土地的，须先征用为国有，申请用地单 位才能申请使用。 中华人民共和国物权法第一百三十五条规定： “建设用地使用权人 依法对国家所有的土地享有占有、使用和收益的权利，有权利用该土地建造建筑物、构 筑物极其附属设施” 。 中华人民共和国城市规划法第三十一条也有类似的规定。 1城镇 化建设需要的土地越来越多，只有规范土地征用程序，才能真正落实耕地保护政策，实 现国家经济可持续发展。 我国现行的法律法规一致规定， 国家为了公共利益的需要可以依法对土地进行征收 或者征用并给予法律补偿。根据 2007 年颁布实施的中华人民共和国物权法 （以下简 称物权法 ）规定，土地征收是指国家为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和 程序，将集体所有的土地收为国有，给予足额的土地补偿费、安置补助费、地上附着物 和青苗的补偿费等费用，并安排被征地农民社会保障费用的一种行政行为。土地征用是 为了抢险、救灾等紧急需要，依照法律规定的权限和程序，临时使用集体所有土地的一 1参见吕明智： “集体土地征用问题研究” ，吉林大学法学理论专业博士学位论文，2007 年，第 11-12 页 中国农村土地征用补偿法律制度研究 3 种行政行为。土地征用只有在造成损害之后才进行补偿。根据定义可以看出，土地征收 是所有权改变，而征用只是用益物权发生改变。但 2004 年修订的中华人民共和国土 地管理法 （以下简称土地管理法 ）未对征收和征用的性质作出清晰的界定，实际操 作中，土地一旦被征用其所有权也根本不能恢复到原来的状态。尽管法律规定了市、县 人民政府对征用后两年不使用土地的收回权， 但收回后的土地一般也都有偿转让给了符 合用地条件的其他申请单位使用。所以，本文不对土地征收和征用做区分，认定土地征 用就是国家强制征收集体土地所有权并给予补偿的一种具体行政行为。 西南政法大学硕士学位论文 4 一、中国农村土地征用补偿法律制度概述 （一）新中国成立后土地征用补偿法律制度之发展沿革 1949 年新中国成立一直到 1993 年市场经济写入宪法 ，我国一直实行计划经济。 1950 年颁布的城市郊区土地改革条例中首次规定了适当补偿原则， “国家为市政建 设或其他需要征用私人所有的农业土地时，须给予适当代价，或以相等之国有土地调换 之。对耕种该项土地的农民亦给予适当的安置，其他该项土地上的生产、投资(如凿井、 植树等)及其他损失，予以公平合理的补偿” 。 1953 年颁布实施的关于国家建设征用土地办法 ，对土地征用补偿程序、范围、 方式等做出规定。 农村土地征用补偿金额由当地人民政府会同有关单位及土地使用权人 商定，补偿方式以金钱补偿为主，调剂耕地为辅。补偿范围包括土地补偿、迁移补助、 地上附着物及青苗补偿。土地补偿费按照土地最近三至五年年收入为标准，其他费用实 行公平合理补偿原则。 1958 年颁布实施国家建设征用土地办法规定，国家兴建厂矿、铁路、交通、水 利、国防等工程，进行文化教育卫生建设、市政建设和其他建设等需要，可以征用土地， 明确土地征用范围。还规定，如果对被征用土地者一时无法安置, 应该等待安置妥善后 再行征用，或者另行择地征用，注重对被征地农民的补偿安置工作。该办法还明确 了节约用地、保护耕地的土地征用原则，为现代土地征用制度建设打下了良好的基础。 1982 年国务院颁布实施国家建设征用土地条例是在 1953 年颁布的关于国家 建设征用土地办法的基础上制定的，但随着十一届三中全会以后经济发展，提高了土 地征用补偿标准，调整了安置方案。 1986 年制定通过土地管理法 ，这是建国以来第一部专门规定土地利用的法律。 后随着国民经济的快速发展， 经过 1988 年、 1998 年和 2004 年三次修正， 最终与我国 宪 法保持一致，实行土地用途管制制度，将征地审批权最终确定为国务院和省、自治区、 直辖市两级。现行土地管理法首次明确规定，国家建设征用土地，由用地单位支付 土地补偿费。 中国农村土地征用补偿法律制度研究 5 2012 年 12 月 24 日土地管理法修正案（草案） 提交第十一届全国人民代表大会 常务委员会第三十次会议审议，最新修正案规定，征地按照合法、公正、公开的原则制 定严格程序，实行公平补偿。还规定，实行先补偿安置，后批准征地的程序，具体征地 办法授权国务院制定。这次修正案，对征地的补偿不仅考虑了土地的原用途，还综合考 虑土地区位、供求关系及社会经济发展水平等因素，取消原来 30 倍的最高额限制，增 加社会保障补偿，确保失地农民生活水平有所改善并保障其有长远生计。 （二）中国农村土地征用补偿法律关系概述 当代中国，社会各界对权利的高度关注，使以权利为本位的法学理论研究范式成为 我国当代法学家的主流研究模式。土地权利保护是土地法律体系研究的核心，而研究并 不断完善土地法律体系的直接目的还是为了对土地资源进行有效的利用和保护。 研究土 地法律关系，首先得明确其具体包含的内容，如土地归属、土地流转、土地利用和管理， 即各方法律关系主体对土地权利和土地收益的占有、使用和处分。我国土地法律关系存 在两条利益主线，即整体利益和个人利益，分别代表国家意志和个人意志。建国初期， 新中国实行计划经济，强调政府的全能性，土地法也是土地权力法。在实施改革开放后 的中国， 经济飞速发展， 人民对物质文化的需求不断提高， 更加注重对权利需求和保护， 需要的是服务型政府制定的土地权利法。根据物权法规定，所有权是绝对物权，具 有排他性和不可侵犯性，所有人可以根据自己的意愿自由的占用、使用、收益和处分， 并且当物权与其他权利相冲突时，物权具有优先权。因此，国家必须赋予集体自治组织 对农村土地享有更充分的使用、收益和处分的权利，并且这种权利法的建构依照程序具 体落实到我国土地征用补偿制度当中去， 用完善的法律制度保障农村土地征用法律关系 具有实质的意义。 法律关系是指当事人之间的权利和义务关系。 农村土地征用补偿法律关系以土地征 用法律关系为基础和前提。 农村集体土地征用是发生在国家和集体之间土地所有权的转 移，农民用益物权消灭的法律行为；是国家以公共利益为目的，将集体土地强制转为国 有土地进行经济建设的一种行政行为。 而土地征用补偿是发生在政府和原土地权利人之 间的一种补偿法律关系，但实际由用地单位向原土地所有者支付补偿费用。在我国，公 法和私法都对土地征用补偿法律关系进行调整，两者相互配合，构成了一套完整的法律 西南政法大学硕士学位论文 6 制度体系，这也是政府行政行为和市场调节相互作用的体现。 1.中国农村土地征用补偿法律性质 我国法律赋予政府以公共利益发展为前提的征地权， 但对公共利益的范围没有明确 的规定。公共利益是一个抽象的概念，其特点就是受益对象具有客观性、公共性和不确 定性，而政府是代表全国人民对公共事务进行管理，因此被认为是公共利益的代表者和 维护者。但政府作为法律关系一方当事人，其亦有自身的利益需要维护，并不一定能代 表公共利益。再者说，各种利益主体之间本身就存在冲突，如果国家法律强制压抑某种 利益来伸张另一种，必然会出现社会问题。庞德也曾说： “丰富的经验表明，如果人类 的自由和自我主张的欲望奢侈的程度超出了为保护其他社会利益所要求的合理妥协的 限制，那么，其后果是十分严重的。 ” 2因此，我国法律还需要进一步界定公共利益的范 围，利用法律手段对各种利益冲突进行有效调节。 土地征用法律关系在国家和被征地集体之间存在土地所有权转移和补偿安置两个 步骤。国家取得土地所有权之后，应当给予原土地权利人一定的补偿。这是对社会公共 利益和集体利益、个人利益的一种法律平衡，益于维护社会稳定。根据我国法律规定， 土地征用补偿安置方案由政府土地主管部门拟定，经市、县政府批准后实施，征用补偿 标准由省、自治区、直辖市人民政府根据土地管理法规定，结合当地实际情况，制 定具体标准。被征地者对补偿标准有异议，人民政府裁决。由此可见，我国土地征用补 偿为典型的行政补偿， 是因政府合法征地权对失地农民和集体利益造成一定损害而给予 的补偿。 2.中国农村土地征用补偿法律原则 土地征用是国家对土地资源实施总体规划和有效利用必要手段，也是建设工业化、 城镇化的中国特色社会主义法治国家必经程序。因此，我们始终坚持以公共利益为目的 的可持续发展原则，发展完善我国土地征用制度和征地补偿制度。从 1949 年新中国成 立后，伴随着法律制度不断完善，征地补偿原则经历了从不补偿到补偿，从适当补偿到 公平补偿的发展。 1954 年颁布的我国第一部社会主义宪法 ，规定了国家为了公共利益的需要，可 2 美罗斯科庞德： 法律史解释 ，曹玉堂、杨知译，北京：华夏出版社，1998 年版，第 112 页 中国农村土地征用补偿法律制度研究 7 以依照法律规定对城乡土地实行征用，但是这一部宪法并没有关于征地补偿的规定。 1956 年农业生产合作社示范章程和高级农业生产合作社示范章程的颁布实 施标志着我国完成了土地的社会主义改革，确立了农村集体土地所有制，为以后建设和 完善我国农村集体土地征用补偿法律制度奠定了基础。 1958 年颁布 国家建设征用土地 办法明确规定土地征用范围的同时，还特别强调对失地农民的安置，保障失地农民的 生活。即这部行政法规初步建立了我国征地实施补偿安置的原则。 1978 年十一届三中全会以后，我国实行改革开放，重点进行经济建设，工业和城市 进入飞速发展的阶段，需要的土地也日益增多，土地征用面积也就逐年增加。为保障失 地农民的权益，1982 年颁布国家建设征用土地条例 ，规定国家征用农村集体土地进 行适当补偿原则。明确规定征地补偿范围、补偿标准和具体安置办法，为我国土地征用 补偿法律制度的发展和完善奠定了坚实的基础。之后我国颁布实施的法律法规，在征地 补偿安置上都以适当补偿为原则。 2007 年物权法颁布实施，首次规定征地要给予失地农民足额的补偿，是征地补 偿原则的长足进步。2012 年 12 月土地管理法修正案（草案） 正式提交全国人大常委 会审议，其规定了征地实施公平补偿原则，这又是土地征用法律制度发展历程的重要里 程碑。 我国宪法明确规定，公民的合法的私有财产不受侵犯。但是，在社会主义公有 制的前提下，当个人利益与集体利益、集体利益与国家利益相冲突时，仍然是要牺牲前 者的利益。受传统观念影响，有人极力把土地征用补偿过程中的利益矛盾划入公共利益 和个人利益的范畴， 坚持个人利益让位于公共利益的立场， 扩大国家以公共利益为借口， 侵犯个人利益的危险。我们应加强认识， “公共利益不是个人利益之外的一种超然的特 殊利益，它实质上是所有社会成员所共享的个体利益的集合，由于其特殊的价值而被国 家所强调与重视， 体现国家权力的要求， 但是， 它最终必然体现为公民的一种权利要求” 。 3在经济高速发展的今天，要做到国家、集体和个人利益的平衡，需要限制国家权力的同 时加强保护集体、个人权利。目前，我国实行社会主义市场经济制度，强调民主法治建 设，但是要做到控制行政权，加强公民财产权的保护，需制定严格的法律程序限制政府 的宏观调控能力，加大市场的自主调节力度。 3 韩松： “论集体所有权的性质” ， 河北法学 ，2001 年第一期，第 37-38 页 西南政法大学硕士学位论文 8 3.中国农村土地征用补偿主体和客体 我国宪法明确规定，我国是人民民主专政的社会主义国家，国家的一切权利属 于人民。而代表人民行使社会管理权的正是国务院及地方各级人民政府。农村集体土地 征用行为是一种典型的行政行为，有且只有政府有权代表全体人民行使，在主体上直接 排除了其他任何组织或者个人， 即土地征用权主体具有专属性。 不仅是土地征用权主体， 就连征地补偿法律关系中补偿主体也只包括人民政府， 并且人民政府仍然在这层法律关 系中占有绝对的主导权。 农村土地征用制度主要包括土地所有权转移、补偿安置和使用权出让三个方面，申 请用地单位、人民政府、集体土地所有者三方主体。根据法律规定，土地所有权转移合 同以及补偿安置协议的主体都是人民政府和原集体土地所有者， 并且土地使用权出让合 同的主体是人民政府和用地申请单位。申请用地作为补偿费的直接支付者，并没有和原 用地所有人之间建立直接的法律关系。由此可见，在整个土地征用过程中，政府自始至 终处于主导地位，所有权转移、使用权出让及补偿安置程序都以政府名义进行，并由人 民政府直接承担征地引起的法律责任。我国实行的是社会主义公有制，并不存在私人土 地。根据宪法和土地管理法 ，农民集体所有土地又分为村农民集体所有、村民 小组集体所有和乡（镇）农民集体所有三个层次。作为土地征用补偿安置协议的另一方 当事人，农村集体土地所有权主体具有多元化的特点。申请用地单位作为征地程序中的 三方主体之一，可以是国家机关、企事业单位、社会团体，也可以是个人，但申请用地 必须以公共利益为目的，如铁路、高速公路、医院及水利设施建设等用地需要。作为征 地补偿安置费的直接支付者，申请用地单位并不是补偿安置协议的直接当事人。我国法 律规定，补偿安置协议经市、县人民政府批准，最终还是得由市、县人民政府土地行政 管理部门实施。在土地所有权转移过程中，政府占主导地位；在补偿安置过程中，政府 仍起着主导作用， 导致我国土地在国家的绝对控制之下， 无法建立现代化农村土地市场， 无法实施对失地农民公平合理补偿原则。 土地征用补偿法律关系客体， 主要在 土地管理法 、 土地管理法实施条例 和 物 权法中做出了规定，其特点表现为：第一，补偿方式以经济补偿为主，其他补偿方式 为辅。第二，补偿标准仅考虑土地原用途，且土地补偿费和安置补助费的总和不得超过 土地被征用前三年平均年产值的三十倍；第三，补偿范围包括土地补偿、安置补助、青 中国农村土地征用补偿法律制度研究 9 苗和地上附着物补助三个方面。 （三）中国农村土地征用补偿法定程序 农村土地征用后的补偿安置程序体现政府权力和人民权利之间的平衡， 体现政府实 施民主法治建设的力度，亦是一个国家法律制度完善与否的重要标志。在我国，土地征 用是一种典型的具体行政行为，具有行政行为的强制性。土地征用补偿就是典型的行政 补偿，并且在实施方面赋予了行政主体很大的自由裁量权。土地征用程序主要由土地 管理法规定，具体包括以下几个方面（1）建设用地单位申请， （2）土地主管部门预 审， （3）市、县人民政府初审， （4）有批准权的人民政府批准， （5）市、县人民政府向 建设用地单位颁发建设用地批准书， （6）市、县人民政府发布征地公告，实施征地登记， （7）土地主管部门拟定征地补偿安置方案，交由市、县人民政府批准，最终由土地主 管部门实施。根据我国法律规定，补偿安置程序是土地征用程序的一部分，也是被征地 农民可以直接参与和发表意见的一部分。 由上可知， 我国实行的是先征地后补偿的方式。 补偿安置程序的规定相对更为简单化，可以概括为： （1）补偿安置方案的拟定 土地承包人根据征地公告到当地土地主管部门进行登记， 土地主管部门根据登记的 土地类型、面积、收入等情况和当地经济发展水平，会同相关部门一起拟定补偿安置方 案。 （2）征地补偿安置方案的审批 市、县人民政府对土地行政主管部门提交的补偿安置方案的合法性、合理性和可行 性进行书面审查， 也可以要求土地行政主管部门相关人员到场实际进行说明或者对方案 的可行性进行论证。相对于征地方案的逐级审批制度，补偿安置方案审批权下放到市、 县人民政府。一方面由于我国不同地区经济发展水平不一样，市、县人民政府对当地农 民收入和经济总体水平有最清晰的了解； 另一方面是因为简化补偿安置程序可以使失地 农民及时获得征地补偿安置费，有效利用补偿费用安排再就业或者投资社会保障项目。 （3）公告征地补偿安置方案 西南政法大学硕士学位论文 10 市、县人民政府将审查批准的补偿安置方案通过当地媒体、网络、报纸或者其他方 式进行公告，确保失地集体和农民及时获得安置补偿方案的内容。被征地集体经济组织 或者农民对补偿标准或者安置方案有异议的，可以向当地人民政府提出意见。对原土地 权利人提出的意见，市、县人民政府认为正确合理的，应当听取并及时修改方案，确保 失地农民的合法权益。 （4）补偿安置方案的实施 征地补偿安置方案由当地人民政府土地行政主管部门组织实施， 指导集体经济组织 按照法律规定召开村民大会，由集体成员共同决定补偿安置费的分配和管理，并及时将 补偿安置费的收支情况向集体组织成员公告， 确保补偿安置费实际落实到每个失地农民 手中。并监督建设单位顺利开展施工，不得闲置土地、不得阻碍其他土地耕种或者有效 利用。 征地补偿安置费需在方案被批准后的三个月内全额支付到集体经济组织或者土地 承包人。 土地管理法关于补偿安置程序的规定虽然比较简单，但还是赋予被征用土地的 村集体经济组织和农民在补偿安置方案公告后，发表意见的权利。而物权法规定， 征地补偿费的分配办法由集体成员共同决定，补偿费的分配情况要向集体成员公布，并 直接提出了土地承包经营权人对征地补偿费的获得权。我国关于征地补偿的法律规定， 也是根据我国土地所有权制度制定的，被征地的村集体经济组织和农民，仅对土地征用 补偿标准享有异议权，对土地征用程序中的其他方面仅享有知情权，并无实际参与的权 利。被征地农民对补偿标准有争议，由县级以上人民政府协调，协调不成，由批准征用 土地的人民政府裁决，批准征用土地的人民政府的裁决为最终裁决。集体经济组织或者 失地农民对补偿标准的异议，不影响征地补偿安置方案的实施。虽然 2012 年土地管 理法修正案（草案） 主要针对征地补偿制度作出了修改，但其尚未正式颁布实施，因 此在本部分不做详细介绍。 中国农村土地征用补偿法律制度研究 11 二、中国农村土地征用补偿法律制度现状研析 （一）中国农村土地征用补偿实体法探析 1.征地补偿法律主体多元化，关系复杂 我国农村集体土地所有权主体具有多元化的特点，具体包括乡镇农民集体、村农民 集体和村民小组集体三种，征地补偿费也由这这三种主体分别经营管理。土地所有权主 体的多元化及征地程序的缺失，使征地补偿费在分配过程中也出现了不少问题。第一， 我国土地公有制，决定了土地补偿费属于集体所有，由农民集体组织管理，出现土地补 偿费被截留、挪用甚至被侵占等现象。我国法律虽规定对上述现象的举报机制，但是不 存在对土地补偿费经营规则的规定，大量土地补偿费在少数管理者手中，而这少数管理 者又相对缺乏乡镇、村基础建设经验，无法对补偿费作出有效管理和经营，导致出现大 量补偿费经巧立名目落入少数人腰包，虚化农民集体土地收益。第二，引发土地承包人 与集体组织之间的冲突。我国农民土地实行承包经营制，土地承包人对土地的依赖程度 很大，大多农民除去种地谋生外，并无其他社会生存技能。面对土地被征用后少量安置 费和青苗补助费，无资金无能力从事其他职业，而集体组织也没有其他工作安排和社会 保障，容易引发集体冲突。第三，缺少对残留地和相邻土地的损害补偿，引发部分土地 承包人不满。在征地实践中，大量残留地和相邻土地因建设施工被闲置、甚至被污染， 而被侵权人无法获得任何损害赔偿或者行政补偿。 2007 年 10 月，温州市瓯海区城市中心区建设开发指挥部为了使安下村 158 亩安置 用地可以与外部相连，决定征用安下村桐西路集体所有土地约 5.29 亩，建设施工便道。 指挥部和村集体商议后决定， 安下村集体组织收回集体土地承包经营权后交给指挥部使 用，指挥部按照每亩 18 万元向被征地农户支付征地补偿费。村党支部书记池晓苏和村 委会主任林权星利用协助指挥部办理相关征地事宜质变，把安下村集体所有土地 2.207 亩以林权星父亲为承包人的进行登记，并且将池晓苏父亲被征用承包地约 0.67 亩改为 2.085 亩进行征地补偿登记，导致 3 户实际被征地承包人无法进行失地登记，没有获得 征地补偿。池晓苏和林权星两人还将指挥部根据其上报的被征地人名单制作的放弃土 地承包协议书 和 放弃土地承包村民补偿款发放清单 上伪造了被征地权利人的签名。 西南政法大学硕士学位论文 12 同年 12 月，池晓苏等人以 3 户被征地承包人的名义到银行擅自办理私人账户提交给指 挥部，将指挥部转入该账户的征地补偿费约 90 余万元全部领取。两人将约 19 万发放到 实际被征用土地的承包人手中作为征地补偿费，剩余的 71 万余元收入自己囊中，其中 池晓苏侵占 56 万余元，林权星侵占 14 万余元。后经群众举报，瓯海检察院查处发现温 州市瓯海区娄桥街道这两名村官在征地过程中采取虚增被征地亩数、 伪造被征地承包人 签名、私开银行账户侵吞征地补偿费等行为，共侵占征地补偿费 71 万余元人民币。该 案已提交瓯海区法院开庭审理。 明晰的土地产权制度，除了确认权利主体对财产的占有和支配，实现对土地利用和 增值，更重要的是确保完善相关法律制度的规定，尽量减少所有权主体对失地农民补偿 费的侵害。社会经济快速稳定发展需要以社会资源的优化配置和合理利用为前提。在科 学技术日新月异的今天，农村集体经济组织作为集体土地的所有权人，农民作为集体土 地的使用权人，都需要国家法律明确其权利并有效指导其提高土地利用率。 2.征地补偿原则界定不清，补偿标准过低 从宪法到物权法 、 土地管理法 、 土地管理法实施条例 ，我国法律一致 规定，国家征用土地进行补偿，但是都未明确征地补偿原则。 土地管理法规定了， 土地补偿费按照被征地前三年年均收入的六至十倍， 安置补助费按照被征地前三年年均 产值的四至六倍进行补偿，但安置补助费最高不得超过被征地前三年年均产值的十五 倍，土地补偿费和安置补助费总和不得超过被征地前三年年均产值的三十倍，地上附着 物和青苗补助由省、自治区、直辖市根据当地实际经济水平进行规定。我国土地管理 法还规定，为保持农民原有生活水平，省、自治区、直辖市人民政府可以提高补偿安 置费，但土地补偿费和安置补助费总和不得超过土地被征收前三年平均年产值的三十 倍。仅国务院享有根据社会、经济发展水平，提高征收耕地的土地补偿费和安置补助费 标准的权利。 土地管理法虽然提高了补偿的标准，但仍然大部分沿袭了 1982 年国 家建设征用征用条例的规定，使其带有计划经济色彩，不符合市场经济发展规律。按 照 1997 年至 1999 年我国农业平均亩产值为参照来计算， 三十倍的补偿也只有约两万两 千元，但实践中人均很难达到两万两千元的补偿标准。补偿标准新法是“实际征用土地 的人均占有量产值倍数” ，结果是越是人多地少的地方，人均得到的补偿就越少。 目前就上限为三十倍的补偿标准，征地补偿每亩最高也不会超过六万元，折合后农村土 中国农村土地征用补偿法律制度研究 13 地仅为 100 元/平方米。在计划经济条件下，国家安置一个劳动力的固定资产尚需两万 元，与此相比之下，即使按照三十倍最高标准对失地农民进行补偿，这样的标准仍然过 低 4。市场经济条件下，农业地转为建设用地直接带动土地经济效益大幅度增长，国家仅 按照土地原用途进行补偿，不考虑土地预期收益，这种补偿标准不科学，不符合市场经 济发展的要求， 也无法保障农民保持原有生活水平， 容易造成农民对政府征地行为不满， 基层干群关系紧张。 为实施征地补偿安置，巧家县分别在 2009 年 11 月实施巧家县城市规划区建设用 地征地拆迁安置补偿办法（试行） （巧政发200979 号） （以下简称 79 号文件）和 2011 年 4 月实施巧家县县城规划区土地与房屋征收安置补偿办法 （巧政发2011 28 号） （以下简称 28 号文件） 。 79 号文件发布时， 村民们参加过两次国土局组织的会议， 最终确定补偿标准是拆多少补多少；失地农民安置方面，实行按人划给 60-100 平方米 宅基地。而随着经济快速发展，28 号文件规定，征 60-100 平方米只能补偿 80 平方米， 征地补偿最多补偿 150 平方米；完全失地农民安置实行按建筑成本价划给 10 平方米商 业门面。对被征房屋按照建筑面积的重置价格（砖混结构房 1081 元/平方米）补偿，而 不是按照市场价（商品房高达 3000 元/平方米）进行。对补偿安置方案有争议，由县人 民政府协调，协调不成由有批准权的人民政府裁决，争议不影响征地实施。并且对不按 时移交土地的农户，由县国土局申请人民法院强制执行，费用由不移交土地的农户自己 承担。 从 2009 年到 2011 年，巧家县约实施征地高达 2500 余亩。就连按照相对比较公平 的 79 号文件进行征收时， 53 户村民中也只有 19 户签订拆迁协议。 巧家县人民政府为强 制征地，曾利用行政权将村民围在中央强制拆迁、向农户发放巧家县国土资源局关于 限期交出土地的决定 、利用一个文件实施两次征地、威胁村民限期不签署