（宪法学与行政法学专业论文）行政补偿制度研究(1).pdf

行政补偿制度研究 高校硕士法学专业 研究生伍治平指导教师刘德兴 摘要：行政补偿是国家行政主体因社会公共利益需要在履行行政职责的过程 中，其合法行政行为致使公民、法人或者其他组织的合法财产及权益遭受特别 损失，由国家本着公正原则并按照正当程序对行政相对人所遭受的损失给予补 偿的法律制度。目前全国各地每年因为房屋拆迁、土地征收等诸多行政补偿问 题而导致群体事件大量发生，但时至今日，行政补偿制度尚未引起我国行政法 学界和立法部门的高度重视，国家亦未制定统一的法律加以规范和调整。本文 共分五章： 第一章：介绍行政补偿的定义、特征与行政赔偿的关系，阐述行政补偿制 度的重要性。 第二章：论述行政补偿制度的理论基础，主要从法哲学基础、宪法学基础 和行政法学基础三个方面进行论述。 第三章：分别介绍法国、德国英国和日本等国外行政补偿制度及对我国的 启示。 第四章：通过我国城市房屋拆迁对我国行政补偿的现状进行论述，主要包 括补偿制度在宪法中的变迁、目前我国行政补偿制度存在的问题和对行政补偿 的研究现状三个方面。 第五章：是本文的重点，主要从行政补偿的构成要件、行政补偿原则、行 政补偿范围、行政补偿标准、行政补偿方式、行政补偿经费、行政补偿程序、 行政补偿诉讼和行政补偿制度立法的构想等九个方面对我国行政补偿制度的 完善提出了重构建议，以达到完善我国行政补偿制度的目的。 在总结我国行政补偿制度和借鉴国外成功经验的情况下，只有完善我国行 政补偿立法，行政补偿才能有法可依，行政补偿才能公正合理有序地进行， 缓解国家政府与公民、法人、其他社会组织在这方面存在的诸多矛盾，推进 社会的发展和进步。 关键词：行政法行政补偿房屋拆迁补偿制度 l i a d m i n i s t r a t i v ec o m p e n s a t i o ns y s t e mr e s e a r c h u n i v e r s i t ym a s t e r l a ws p e c i a l i t y g r a d u a t es t u d e n tw u z h i p i n g g u i d i n gt e a c h e r l i ud e x i n g a b s t r a c t ：b e c a u s et h e a d m i n i s t r a t i v e c o m p e n s a t i o n i st h en a t i o n a l a d m i n i s t r a t i o nm a i n 。b o d y 。t h es o c i a l p u b l i c i n t e r e s tn e e d si n t h ef u l f i l l m e n t a d m i n i s t r a t i o nr e s p o n s i b i l i t yp r o c e s s ，i t sl e g i t i m a t ea d m i n i s t r a t i v ea c t i o nc a u s e st h e c i t i z e n ，t h el e g a lp e r s o no ro t h e ro r g a n i z a t i o n sl e g a le n t i t ya n dt h er i g h t sa n d i n t e r e s t ss u f f e r sl o s e ss p e c i a l l y , a n dd e f e r st ot h er i g h tp r o c e d u r eb yt h ec o u n t r yi n l i n ew i t ht h ef a i rp r i n c i p l et h e1 0 s sw h i c hs u f f e r st ot h ea d m i n i s t r a t i v er e l a t i v e p e r s o nt og i v et h ec o m p e n s a t i o nt h el e g a lr e g i m e a tp r e s e n te a c hp l a c ee v e r yy e a r b e c a u s eo ft h eh o u s er e l o c a t i o n ，t h e1 a n dc o l l e c t i o na n ds oo nm a n ya d m i n i s t r a t i v e c o m p e n s a t i o nq u e s t i o nc a u s e st h ec o m m u n i t ye v e n t m a s s i v eo c c u r r e n c e s ，b u ta tt h i s p o i n t ，t h e a d m i n i s t r a t i v e c o m p e n s a t i o ns y s t e m n o ty e tc a u s e so u rc o u n t r y a d m i n i s t r a t i v el a we d u c a t i o n a lw o r l da n dt h el e g i s l a t i o nd e p a r t m e n tt a k e sh i y , t h en a t i o n a lf o r m u l a t i o nu n i f i e d1 a wh a sa l s on o tp e r f o r m e dt h es t a n d a r da n dt h e a d j u s t m e n t t h i sa r t i c l ea l t o g e t h e ri sd i v i d e df i v ec h a p t e r s ： f i r s tc h a p t e r ：i n t r o d u c e st h ea d m i n i s t r a t i v ec o m p e n s a t i o nt h ed e f i n i t i o n ，t h e c h a r a c t e r i s t i ca n dt h ea d m i n i s t r a t i v ec o m p e n s a t i o nr e l a t i o n s ，t h ee l a b o r a t i o n a d m i n i s t r a t i o nc o m p e n s a t i o n s y s t e mi m p o r t a n c e s e c o n dc h a p t e r ：e l a b o r a t i o na d m i n i s t r a t i o nc o m p e n s a t i o ns y s t e mr a t i o n a l e ， m a i n l yf r o mt h el a wp h i l o s o p h yf o u n d a t i o n , t h ec o n s t i t u t i o ns t u d yf o u n d a t i o na n d t h ea d m i n i s t r a t i v ei u r i s p r u d e n c ef o u n d a t i o nt h r e ea s p e c t sc a r r i e so nt h ee l a b o r a t i o n t h i r dc h a p t e r ：s e p a r a t e l yi n t r o d u c e sf r e n c h , t h eg e r m a ne n g l a n da n dj a p a n a n ds oo nt h eo v e r s e a sa d m i n i s t r a t i v ec o m p e n s a t i o ns y s t e ma n dt oo u rc o u n t r y s e n l i g h t e n m e n t f o u r t hc h a p t e r ：c a r r i e so nt h ee l a b o r a t i o nt h r o u g ho u rc o u n t r yc i v i cb u i l d i n g i i i r e l o c a t i o nt oo u rc o u n t r ya d m i n i s t r a t i o nc o m p e n s a t i o np r e s e n ts i t u a t i o n , m a i n l y i n c l u d e st h ec o m p e n s a t i o ns y s t e mi nt h ec o n s t i t u t i o nv i c i s s i t u d e ，t h ep r e s e n to u r c o u n t r y a d m i n i s t r a t i o n c o m p e n s a t i o ns y s t e m e x i s t e n c e q u e s t i o n a n dt ot h e a d m i n i s t r a t i v ec o m p e n s a t i o nr e s e a r c hp r e s e n ts i t u a t i o nt h r e ea s p e c t s f i f t hc h a p t e r ：i st h i s a r t i c l e k e yp o i n lm a i n l yf r o m t h ea d m i n i s t r a t i v e c o m p e n s a t i o nc o n s t i t u t i o ni m p o r t a n td o c u m e n t ，t h ea d m i n i s t r a t i v ec o m p e n s a t i o n p r i n c i p l e ，t h ea d m i n i s t r a t i v ec o m p e n s a t i o ns c o p e ，t h ea d m i n i s t r a t i v ec o m p e n s a t i o n s t a n d a r d ，t h ea d m i n i s t r a t i v ec o m p e n s a t i o nw a y , t h ea d m i n i s t r a t i v ec o m p e n s a t i o n f u n d s ，t h ea d m i n i s t r a t i v ec o m p e n s a t i o np r o c e d u r e ，t h ea d m i n i s t r a t i v ec o m p e n s a t i o n l a w s u i ta n dt h ea d m i n i s t r a t i v ec o m p e n s a t i o ns y s t e ml e g i s l a t i o nc o n c e p t i o na n ds o o nn i n e a s p e c t sp r o p o s e dt oo u rc o u n t r ya d m i n i s t r a t i o nc o m p e n s a t i o ns y s t e m c o n s u m m a t i o nt h e r e s t r u c t u r i n gs u g g e s t i o n ，a c h i e v e dc o n s u m m a t e so u rc o u n t r y a d m i n i s t r a t i o nc o m p e n s a t i o ns y s t e mt h eg o a l i ns u m m a r i z e , so u rc o u n t r ya d m i n i s t r a t i o nc o m p e n s a t i o ns y s t e r na n di nt h e m o d e lo v e r s e a ss u c c e s se x p e r i e n c es i t u a t i o n ，o n l yt h e nc o n s u m m a t e so u rc o u n t r y a d m i n i s t r a t i o nc o m p e n s a t i o nl e g i s l a t i o n ，t h ea d m i n i s t r a t i v ec o m p e n s a t i o nc a nh a v e l e g a ls u p p o r t , t h ea d m i n i s t r a t i v ec o m p e n s a t i o nc a nt h ef a i rr e a s o n a b l eo r d e rc a l t y o n ，a l l e v i a t i o nn a t i o n a lg o v e r n m e n ta n dt h ec i t i z e n ，t h el e g a lp e r s o n ，o t h e rs o c i a l o r g a n i z a t i o nm a n yc o n t r a d i c t i o n sw h i c he x i s t si nt 址sa s p e c t ，a d v a n c e m e n ts o c i e t y s d e v e l o p m e n ta n dp r o g r e s s k e yw o r d ：a d m i n i s t r a t i v el a w ；m ea d m i n i s t r a t i v ec o m p e n s a t i o n：t h e h o u s ed i s m a n t l i n g ；c o m p e n s a t i o ns y s t e m i v 四川师范大学学位论文独创性及 使用授权声明 本人声明：所呈交学位论文，是本人在导师趔焦送指导下，独立进 行研究工作所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本论文不含任何其 他个人或集体已经发表或撰写过的作品或成果。对本文的研究做出重要贡献的 个人和集体，均已在文中以明确方式标明。本声明的法律结果由本人承担。 本人承诺：已提交的学位论文电子版与论文纸本的内容一致。如因不符而 引起的学术声誉上的损失由本人自负： 本人同意所撰写学位论文的使用授权遵照学校的管理规定： 学校作为申请学位的条件之一，学位论文著作权拥有者须授权所在大学拥 有学位论文的部分使用权，即：1 ) 色获学位的研究生必须按学校规定提交印 刷版和电子版学位论文，可以将学位论文的全部或部分内容编入有关数据库供 检索；2 ) 为教学、科研和学术交流目的，学校可以将公开的学位论文或解密 后的学位论文作为资料在图书馆、资料室等场所或在有关网络上供阅读、浏览。 本人授权中国科学技术信息研究所将本学位论文收录到中国学位论文全 文数据库，并通过网络向社会公众提供信息服务。 ( 保密的学位论文在解密后适用本授权书) 学位论文作者签名：f 加乙争 签字日期：知，j 年￥月2 一d 导师签名： 签字日期：年月日 t l 二l 刖蟊 行政补偿是国家行政主体因社会公共利益需要在履行行政职责的过程中， 其合法行政行为致使公民、法人或者其他组织的合法财产及权益遭受特别损 失，由国家本着公正原则并按照正当程序对行政相对人所遭受的损失给予补偿 的法律制度。目前我国各地每年因为房屋拆迁、土地征收或征用等诸多行政补 偿问题而导致群体事件大量发生，但时至今日，急需的行政补偿制度尚未引起 我国行政法学界的高度重视国家宝法部门也未制定统_ 的行政补偿法律加以 规范和调整。我国现行行政补偿制度己经远远不能达到国家行政管理活动的实 际要求，也不能满足我国社会主义市场经济建设的需要，与我国社会主义民主 法治建设的进程不相适应。在这种情况下，研究、建立和完善我国行政补偿制 度己成为我国行政法制建设的一项极其迫切而又重要的艰巨任务。 我国行政补偿制度目前在立法、执法和司法上都存在许多缺陷，主要表现 在：在立法上，缺少行政补偿的基本原则与补偿程序；在执法上，缺少有效的 监管，行政补偿执法很不规范；在司法上，法院不愿受理行政补偿案件，甚至 回避对其审理，很少对行政补偿进行司法救济。究其原因，还是由于我国在指 导思想上重视不够、传统观念根深蒂固、相关理论研究相对落后、立法技术明 显滞后和国家财力有限等诸多因素造成的。 “由于现代国家对社会生活的干预更加广泛，对合法行为的补偿责任显得 日益重要。 1 如果说国家赔偿制度是国家责任的里程碑，那么行政补偿制度 的产生和完善是国家责任的又一新的起点，它有利于行政相对人获得公正合理 的救济。笔者认为目前很有必要对此进行广泛的探讨和深入的研究，以推进我 国行政补偿制度的建立和完善。 1 毕可志著：论行政救济，北京大学出版社2 0 0 5 年版，第l 】5 页。 一、行政补偿的概述 ( 一) 行政补偿的定义 在我们的日常生活中，容易把补偿和赔偿混淆。根据我国现代汉语词典 的解释：补偿是“抵消( 损失、消耗) ；补足( 缺欠、差额) 。”而赔偿是“因 自己的行为使他人或集体受到损失而给予补偿。加在我国补偿和赔偿是有别于 的，补偿是指对合法、正当行为所造成的损失给予救济的行为或制度。3 行政补偿起源于国家公益征收j 最早实鹭而政补偿制度的是法国。法国早 在1 7 8 9 年人权宣言中宣布：私有财产是神圣不可侵犯的权利，只有当合 法认定的公共利益很有必要时，且在公平而又预先补偿的情况下，否则不能剥 夺任何人的私有财产。在德国也有因公共利益而牺牲权利及利益的，国家应 给予补偿的规定。我国有关行政补偿的条款最早出现在1 9 4 4 年颁布的陕甘 宁边区地权条例中：政府租用、征用或以其他土地交换任何人民或团体 所有的土地。随后，政府对营建国有铁路、矿山、荒地造林、垦殖、兴建水 利工程等建设中征收或征用农田土地，收购荒地、林地、拆迁房屋等补偿方式 都作了相关规定。 行政补偿制度虽然在世界各国早已存在，但是对其定义不同学者却有不同 的阐述，具有代表性主要有以下几种观点： 1 、行政补偿是行政机关因合法行政行为造成相对人权益损失，或者因相 对人为公益而受损，行政机关依法补偿相对人的一种救济行为。” 2 、行政补偿是行政机关及其公务员在行使职权中，因合法行为给特定公 民、法人或其他组织的合法权益造成损失，依法给予的补偿。 3 、行政补偿是行政机关及其公务员为了公共利益依法采取的行政措施损 失了公民、法人或其他组织的合法权益，而给予弥补。 2 现代汉语词典1 9 7 8 年版，第8 6 页，第8 5 9 页。 胡建淼著：行政法教程，法律出版社1 9 9 6 年版，第3 3 0 页 4 胡建淼著： 行政法学，法律出版社1 9 9 8 年版，第5 5 6 页。 5 姜明安主编：行政法与行政诉讼法，北京大学出版社1 9 9 9 年版，第4 7 5 页 6 惠武生主编： 行政法与行政诉讼法教程，中国政法大学出版社1 9 9 9 年版，第1 2 5 页。 7 张正钊主编： 行政法与行政诉讼法，中国人民大学出版社1 9 9 9 年版，第3 1 0 页。 5 罗豪才主编：行政法学，中国政法大学出版社1 9 9 9 年版，第3 0 3 页。 2 4 、行政补偿是行政主体基于公共利益需要，合法行使职权以及附随效果， 致使公民、法人或其他组织的合法权益遭受特别损失，依公平原则对相对人给 予补偿的法律制度或行为。 5 、行政补偿是行政主体的合法行为，使公民、法人或其他组织的合法权 益遭受特别损失，以公平合理为原则，国家基于当事人事前的协商一致，依据 法律法规从经济、生活或者工作安置上等诸方面对其予以适当补偿的过程或者 制度1 0 虽然不同学者对行政补偿的理解和阐述各有不同，但是有关行政补偿的定 义基本上都包括了以下四蜂特征：+ l 、行政补偿的前提条件是国家行政机关公： 权力的合法行使。2 、国冢行政机关行便公权力的目的是为了公共利益。3 、行 政补偿的主体是指行政机关和法律、法规授权的可以行使行政职权的机关或组 织。4 、行政补偿必须以行政相对人因国家行政机关合法行使公权力所受的特 别损失为要件。1 1 在综合和肯定上述特征的基础上，笔者认为，行政补偿是国家行政主体因 社会公共利益需要在履行行政职责的过程中，其合法行政行为致使公民、法人 或者组织的合法财产及权益遭受特别损失，由国家本着公正原则并按照正当程 序对行政相对人所遭受的损失给予补偿的法律制度。 ( 二) 行政补偿与行政赔偿的关系 国家机关和国家机关工作人员违法行使职权侵犯公民、法人和其他组织的 合法权益造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。“很明显， 行政赔偿是指行政机关及其工作人员违法行使职权，侵犯公民、法人或其他组 织的权益并造成损失时，由国家对该损失予以赔偿的法律制度。行政补偿和行 政赔偿都体现了国家行政机关因一定的行政行为而对遭受损失或损害的行政 相对人给予救济。行政补偿与行政赔偿既有联系又有区别，主要体现在以下四 个方面。 9 高景芳、赵宗更主编：行政补偿制度研究，天津大学出版社2 0 0 5 年版，第l l 页 1 0 胡锦光、杨建顺等著： ，北京大学出版社2 0 0 5 年版，第5 2 页。 4 前迫切需要建立统一的、规范的行政补偿制度。我国建立行政补偿制度的重要 性在于： 1 、保护我国人权的需要 我国目前正在推进社会主义法治建设，有法可依既是其前提，又是其关键。 在现实生活中，公民的人身权和财产权不仅可能受到国家行政机关违法行为显 性的侵犯，而且更容易受到国家行政机关合法行为隐性的侵害。若有完善的行 政补偿制度，公民的人身权和财产权就有了申请补偿的法律依据和执行补偿的 原则、程序、范围、标准和方式等，使公民的各项权益得到较好的保护。 2 、规范国家行政机关行使行政权力的需要 随着经济的发展，国家行政职能的不断扩大，一方面，提高了行政管理的 效率，但另一方面，又增加了行政机关因公共利益需要而合法侵害公民、法人 和其他组织权益的机会。随着我国法制建设的不断深入，公民的法制意识也在 不断的增强，这就更加要求国家行政机关首先要有法可依，依法办事，带头遵 守国家法律法规，维护法律的权威性。“宪法和法律是党的主张和人民意志相 统一的体现，必须严格依法办事，任何组织和个人都不允许有超越宪法和法律 的特权。1 4 若无具体的行政补偿制度，国家行政机关就成了有权、无责、无 义务的行政主体，不能更好地规范国家行政机关的行政行为。 3 、协调私人利益与公共利益关系的需要 从理论上讲，私人利益与公共利益是一致的，但在某一时空内二者往往又 是不一致的。从基于国家公共利益的需要而合法损害私人利益的事实来看，有 利于公共利益；由于行政补偿制度的实施，受损失的私人利益又能得到国家行 政机关相应的补偿，使公共利益和私人利益二者的关系得到平衡，二者朝着积 极的方向共同发展。 h 江泽民： 全面建设小康社会，开创中国特色社会主义事业新局面在中国共产党第十六次全国代 表大会上的报告，2 0 0 2 年1 1 月8 日。 5 二、行政补偿制度的理论基础 从行政补偿制度的发展历史及具体实践来看，行政补偿制度有其深厚的理 论基础，主要包括行政补偿制度的法哲学基础、行政补偿制度的宪法学基础和 行政补偿制度的行政法学基础三个方面。 ( 一) 行政补偿制度的法哲学基础 自行政补偿产生以来，世界各国学者就对该制度赖以生存的法哲学基础进 行了广泛而深入的探讨与研究，其主要有以下一些观点： l 、特别牺牲说 特别牺牲说是德国的奥托麦耶倡导的。其主要思想是基于社会公共利益 需要而实施的征收或征用等行为，造成了特定的社会主体，包括公民、法人或 其他组织，他们为社会公益承担了其他人的责任，这是不公平的，对承担了他 人责任的这些特定主体造成了特别牺牲，对此必须给予补偿，才公平正义。1 5 2 、公共负担平等说 该演说认为权利和义务是一致性。征收或征选用的目的是造福于全社会， 其成本应由受益的全体社会成员来分担。行政补偿就是将这种损失平等地分给 全体社会成员的制度。1 6 3 、结果责任说 该学说在日本比较流行。其主要观点是：无论是因合法或违法行政行为， 也不管行为人有无故意或过失，只要导致的损失是一般社会观念不允许的，国 家就必须承担基于其结果的补偿责任。“ 4 、恩惠说 该学说强调：国家统治权与公共利益的优越性。认为社会个体没有理由与 1 5 王太高著： 行政补偿制度研究，北京大学出版社2 0 0 4 年版，第7 l 页。 6 王太高著：行政补偿制度研究，北京大学出版社2 0 0 4 年版，第7 l 页。 1 7 姜明安主编： 行政法与行政诉讼法，北京大学出版社1 9 9 9 年版，第4 7 5 页 6 国家对抗，甚至认为国家完全没有对社会个体给予损失补偿的必要。国家行政 机关因公共利益侵害个人的权益而进行的补偿，纯属是出于国家的恩惠。” 笔者认为以上这些观点都各有侧重，但是较为贴近我国实际情况的主要有 特别牺牲说与公共负担平等说。公共负担平等说和特别牺牲说都较好地阐释了 国家对合法行政行为造成的损失应给予补偿的缘由。特别牺牲说与公共负担平 等说是相通的，前者重原因，后者重结果。前者侧重于补偿权利主体，后者侧 重于补偿义务主体。二者只是关注的重点不同，其实质都是指公民为社会公共 利益做出了特别的牺牲，国家应当给予公正补偿。 综上所述，笔者认为“特别牺牲说”作为我国行政补偿制度的法哲学基础 比较合理。 ( 二) 行政补偿制度的宪法学基础 从世界范围看，各国制定的宪法和法律保障财产权的目的，一方面是针对 来自他人的侵犯，另一方面是针对来自国家政府的侵犯。然而，随着社会的发 展，公权力的不断扩张，近现代宪法保障公民财产权主要偏重在防止来自国家 化的公权力对人民财产权的侵害。 1 、财产征收的可能- 陛分析 自古以来，财产权与人身自由权是同等重要的。从理论上讲，在完全自然 状态下，人们不受任何限制地享受各种权利，人人皆享有生命、自由和财产权， 不受他人的侵犯。随着社会经济的发展，到了资本主义初期，这种建立在个人 主义基础上的所有权绝对思想在欧洲得到迅速蔓延。1 8 世纪英国的首相威 廉皮特说的一段话很能说明问题：对穷人来说，其寒舍也可以对抗国王的权 威。”财产权神圣不可侵犯是这一时代的基本法律准则。 但随着资本主义的发展，生产的高度集中，导致了财富的过分垄断，使得 社会化大生产与生产资料私人制之间的矛盾非常突出，不断爆发经济危机，加 剧劳资的对立与冲突。为了克服自由资本主义经济所产生的许多社会弊端及矛 1 8 王太高著：行政补偿制度研究，北京大学出版社2 0 0 4 年版，第7 0 页。 1 9 王太高著： 行政补偿制度研究，北京大学出版社2 0 0 4 年版，第7 7 页 7 盾，国家政府逐渐对社会经济进行适度的管制。一方面尽量避免因为过分管制 而使社会竞争的积极性受到影响；另一方面国家也尽可能公平合理地分配各种 社会资源及相关财产，促进社会发展。“ 当个人的权利自由被扩大到已经严重影响国家与人们权利的行使和阻碍 社会经济健康发展的时候，世界宪法学者们也逐渐对过去的私有财产神圣不可 侵犯的学说开始了深刻的反思，从而为私人财产权社会化的这种转变提供了有 力的理论依据。如果以前财产还意味着更多的是个人权力，那么2 0 世纪7 0 年 代以后，这种状况逐渐得到了改变，财产在法律上却意味着更多的是社会责任。 在财产法的制定中，财产权社会化主要体现在宪法中，德国1 9 1 9 年魏玛宪法 是其代表。魏玛宪法摈弃了私人财产权绝对不受任何限制的理念，转而倡导对 私人财产权加以必要的限制的思想。私人财产权作为人权的重要内容不再是绝 对的、神圣不可侵犯的，它也要受到一些限制。 2 、行政补偿的必要性分析 世界各国宪法的一个基础功能就是划定国家权力和公民权利的分界线，以 此来限制和防范国家权力的无限膨胀造成对公民私有权利的侵犯，在法律上为 公民权利提供公正平等的保护。若国家政府基于社会公共利益需求而行使征收 权对个人合法财产造成了实质性损害，为了保护个人财产权，宪法又对政府的 这种行政征收权设置了严格限制，包括对征收目的、正当程序和公正补偿等方 面的限制。 行政补偿既承认并保障私人的财产权，促进人民发挥潜能，积极从事社会 生产活动；又强调其财产的社会性，为了社会公共利益而限制甚至剥夺私人财 产权，这就是现代财产权制度中的一个显著特点。要把国家收入规定好，就应 该兼顾国家和国民两方面需要。当取之于民时，绝不因为国家想像上的需要而 排除国民实际上的需要。2 1 因此，要使财产权在个人利益和公共利益两方面达 到最佳效果，必须随着社会发展而不断调整，行政补偿恰恰正是适应这一客观 要求的产物。 幻王太高著：行政补偿制度研究，北京大学出版社2 0 0 4 年版，第7 9 页 2 1 ( 法) 孟德斯鸠著：论法的精神，张雁深译，商务印书馆2 0 0 6 年版，1 3 9 页 8 ( 三) 行政补偿制度的行政法学基础 国家行政机关在行使行政职责的过程中，私人合法权益的正当性并不因公 共利益需要的合法性而丧失，相反，国家行政机关要以尊重和保护私人权益为 其履行行政职责的前提。 在行政补偿的立法、执法和司法过程中，应平衡国家行政权力与私人财产 权利的关系。既要充分满足社会公共利益的需求，又要切实保障私人的合法权 秘。+ 。若过分强调被征收人的权益，实行无条件的完全补偿，有可能会给国家带 来严重的财政负担，影响社会经济建设和发展；若国家对行政相对人不进行公 正补偿，又将大大影响其积极性，从而导致国家与公民的矛盾。 在具体的行政补偿中，行政补偿产生的前提是在于政府征收或征用权的合 法行使，不需要征得财产权人的同意而强制取得其财产，但又基于特别牺牲说 的原则，国家对行政相对人因此而遭受的损失必须给予公正补偿。行政补偿制 度全面、深刻地展示了权力与权利、公益与私益、公平与效率等现代行政法核 心范畴的对立统一关系。通过行政补偿的调节，避免了公民、法人和其他组织 因公共利益需要而承担额外负担，实现社会公正，维护社会安定，消除或缓减 行政相对人对社会的不满情绪。船 行政补偿较多地主张了平衡论的理念，其核心价值与平衡论不谋而合。行 政补偿集中体现了国家公权力与公民、法人和其他组织私权利的对立与统一。 行政补偿立足于平衡社会各方利益，促进公平与效率，使社会各种利益协调发 展。 笠张正钊、韩大元主编：比较行政法，国中人民大学出版社1 9 9 8 年版，第7 4 0 7 4 l 页 9 三、外国行政补偿制度比较及启示 行政补偿制度作为独立的法律制度，最早产生于西方发达的资本主义国 家。目前世界上很多国家都规定了公民有主张行政补偿的权利。但是较为完备 的要数法国、德国、英国和日本等发达国家。不少国家有关补偿制度的立法都 不同程度地借鉴了发达国家的经验教训，甚至移植相关法律条文。因为各国历 史和文化背景不同，所以在补偿方面也存在较大的差异。因此在对国外补偿制 度介绍和比较方面既要选择以法国、德国等为代表的大陆法系的补偿制度，又 要选择以英国、美国为代表的英美法系的补偿制度。 ( 一) 法国行政补偿制度 法国是世界公认的“行政法的母国 ，是最早产生“补偿 思想并确立行 政补偿制度的国家。法国早在1 7 8 9 年人权宣言中宣布：私有财产是神圣 不可侵犯的权利，只有当合法认定的公共利益很有必要时，且在公平而又预先 补偿的情况下，否则不能剥夺任何人的私有财产。“研究法国行政补偿制度， 尤其要重点研究法国在公用征收补偿方面的相关制度和规定。在法国，公用征 收是行政主体为了公共利益的需求，依据法定的形式和事先公平补偿的原则， 以强制取得私人不动产的所有权或其它物权。 l 、公用征收补偿的原则 主要包括三个方面：必须因公共需要来判断其合法性，公平补偿行政相对 人的受到的损害，实行先兑现补偿再进行征收或征用活动。 2 、公用征收补偿的程序 补偿程序是对被征收人权利的一种保障，是公用征收制度最为重要的组成 部分。在法国，转移财产所有权和确定补偿金这两个程序都由公用征收法官管 辖，然而却是两个独立的程序。法国公用征收程序中转移财产所有权由行政机 胡建淼著：行政法学，法律出版社1 9 9 8 年版，第5 5 6 页 l o 关和法院同时参加，来维持公用征收主体和私人之间利益的平衡；确定补偿金 是公用征收在司法阶段的另一个重要程序。 3 、公用征收补偿金额的确定程序 大致分为五个环节：首先确定补偿权利人，二是通过相关部门及人员参与 协商补偿金额，三是由法庭审理以及通过法院判决，四是公用征收主体给补偿 权利人兑付补偿金，最后公用征收主体取得财产所有权。 4 、公用征收的补偿标准 根据法国人权宣言和民法典所明确的公正补偿原则，对行政相对 人的补偿金额应包括所有的直接的物质损失，根本不包括精神损失。 5 、公用征调制度 在法国公用征调是行政机关基于公共利益，根据法定程序，在公用征收以 外强制取得财产权或劳务的一种方式。公用征调补偿和公用征收补偿在法国也 有较大的差别。 从以上可以看出：法国行政补偿制度有明确的补偿原则，严格、细致的补 偿程序和具体的补偿标准，法国行政补偿制度也是世界上最早的，现在许多国 家在行政补偿制度方面都对其效仿和借鉴。 ( 二) 德国行政补偿制度 德国和法国虽然是邻国，都属大陆法系，但两国在行政补偿制度上却有差 异，德国行政补偿制度主要体现在以下四个方面。 l 、古典征收对私有财产的保障 古典征收是德国补偿制度的缘起，开始于德国1 7 、1 8 世纪的专制时期， 国家只能因为特殊公共利益的需要，才能对个人的权益进行剥夺或限制，但应 给予相应补偿。在这个时期，公用征收制度是以土地作为主要客体，用行政处 分的形式，使土地发生所有权变动，在于满足社会公共利益的需要，一般称为 古典征收。孔其最盛行时期是希望国家及其行政机关尽量不要侵犯人民基本权 利，主要是指财产权。古典征收的基本精神是从绝对保障私有财产为出发点， 来抑制国家公权力的侵犯。 2 、对特别牺牲的赔偿 德国认为，国家因为社会公共利益而强加于社会个体的任何特殊义务必须 承担赔偿责任；公民因特别牺牲而有权获得国家赔偿。拍这就是德国行政补偿 的雏形。 3 、魏玛宪法征收概念的扩张 随着德国行政补偿的发展，到2 0 世纪魏玛宪法时期征收概念得到不断扩 张。2 0 世纪初德国“魏玛宪法 第1 5 3 条规定：财产权由宪法予以保障，其内 容及其界限，由法律定之。公用征收仅能为了公共福祉以法律为基础，方得为 之。2 6 征收的范围既包括所有权和其他物权，还包括其它有价值的权利。 4 、基本法 1 9 4 9 年德国颁布了基本法，涉及到财产权的保障问题。基本法规定公民的 财产权与继承权应该得到保护。财产权使用时应有助于公共利益，财产权负有 社会义务。征收补偿的确定，合理衡量公共利益与当事人利益。德国基本法不 承认征收补偿，可以由联邦法律来排除。相反，虽然基本法明文允许直接以法 律为公用征收，但是同时规定了关于公用征收的法律本身必须包含补偿的规 定。在德国宪法体系中，财产权保障、公益征收和补偿三者融合为一体而不可 分离。这种无补偿就无征收的原则，确保了人民因征收权利被侵犯时，就一定 可以获得相关补偿。德国基本法对公民财产权利的保障有深远的意义，远远超 过了魏玛宪法时所提供的保护。魏玛宪法时期，只要当事人获得合适补偿，征 用就可以接受，主张的是财产保障基本上是财产价值的保障；而基本法是提倡 拍陈新民主编：德国公法学基础理论，山东人民出版社2 0 0 1 年版，第4 0 7 页 2 5 毕可志著：论行政救济，北京大学出版社2 0 0 5 年版，第1 6 4 页。 筠高景芳、赵宗更主编著：行政补偿制度研究，天津大学出版社2 0 0 5 年版，第1 0 0 页 1 2 保证现有财产处于财产所有者之手。在财产征用领域德国宪法贯穿着收支平衡 的公正原则，它要求从合法干预中得益的一方担负造成的损失，因为公共利益 而造成特别牺牲的一方获得公正补偿。 5 、以“结果取向 为考察行政补偿的方式 根据具体征收情况，德国建构了“应予补偿的公用征收”与“不予补偿的 社会义务”的损失补偿二维体系。 德国行政补偿制度先是以绝对地保障私有财产权为出发点，抑制国家公权 力的侵犯，进而要公共利益和私人利益的问题之间采取“收支平衡的原则， 公用征收以特别牺牲为判断标准，对其它国家行政补偿制度的建立有较大的影 响。 ( 三) 英国行政补偿制度 相对于其他国家，英国补偿制度发展相对较晚。英国法律不太注重对补偿 法律制度概念的定义，对行政赔偿和行政补偿在概念上也没有严格区分，但是 一样存在行政补偿制度。 在英国，补偿责任必须有法律明文规定这一条件。补偿责任被视为王权责 任的一种形式。国家行政机关在没有侵权行为和破坏契约的情况下，由于合法 行政行为对公民造成了损害，而因此对公民所负的财产上的补救责任。2 7 发展 到今天，英国政府的补偿责任主要体现在以下三个方面。 1 、强制剥夺财产权的补偿 国家行政机关基于社会公共利益的需要，有权剥夺公民、法人或其他组织 的财产权。但是法院在审理补偿责任时，要以成文法律的规定为标准。如英国 1 9 6 1 年和1 9 7 3 年的土地补偿法的相关规定就体现了这一点。若法律对国家行 政机关强制剥夺公民、法人、或其他组织的财产权行为不作规定，比如城乡计 划法，那么法院也就没有办法来判定国家对其补偿。 2 7 高景芳、赵宗更主编：行政补偿制度研究，天津大学出版社2 0 0 5 年版，第1 1 3 页 1 3 2 、合法侵害行为的补偿 合法侵害行为与强制剥夺行为不一样。因为强制剥夺行为是直接剥夺公 民、法人、或其他组织的所有权，而合法侵害行为是间接取消公民、法人、或 其他组织的所有权。如政府因公共利益的需求，合法修建铁路时会影响到公民 的财产的价值变化( 主要是减少) ，对于这些情况，国家依据相关法律也可以 对受损人予以补偿。 3 、强制卖出的补偿 由于政府合法的行政行为导致公民、法人、或其他组织的私有财产不能正 常使用，则公民等可以按正常价格将受损财物卖给实施具体行政行为的机关， 由政府来买单，一样的，也得有法律明文规定才行。 ( 四) 日本行政s h 尝- n 度 日本行政补偿制度在世界上也有一定的代表性，特别是因为日本与我国互 为邻国，许多方面对我国都有较大的影响，有值得借鉴的地方。 l 、补偿制度的产生 从日本的宪法和法律中可以看出，立法方面和理论方面对赔偿和补偿有严 格的区别。日本国宪法第1 7 条使用了“赔偿 一词，而第2 9 条使用了“补 偿”一词，就可以说明赔偿和补偿有严格的区别。日本的行政损失补偿制度和 行政损失赔偿制度合称为国家填补制度。 2 、损失补偿制度的法律依据 ( 1 ) 损失补偿制度的宪法依据。日本国家赔偿法中并不包含国家补 偿，损失补偿也没有另外的法律依据，最根本的依据就是现行宪法。一般认为 曰本损失补偿的宪法根据有以下三点：第1 4 、2 5 、2 9 三条规定，公共利益需 要应为全体负担的平等原则。国家干预和支持，来保障生活权利。保障财产权 从而实行正当补偿。“ 勰高景芳、赵宗更主编著：行政补偿制度研究，天津大学出版社2 0 0 5 年版，第1 0 8 页 1 4 ( 2 ) 损失补偿的法令依据。在在日本各法令中以各种形式规定了损失补 偿，例如：土地收用法、公用收用法、公共补偿基准纲要等。 3 、损失补偿的内容与种类 日本现行宪法规定财产权的内容要符合公共利益的目的，法律对此已作出 规定，私有财产用于社会公用时要求进行正当补偿。日本行政补偿的种类根据 不同的标准可以分以下两种：一种是根据原因行为分为伴随公用征收、公用限 制、行政活动变更的损失补偿；另一种是根据被侵害客体物质分为一般补偿与 公共补偿。四 4 、行政活动的变更与补偿 在日本，行政活动的有三条基本要求：一是首尾一致性，必须确保其合理 性与连续性，强调行政活动作出后具有自我约束性：二是可变性，强调在行政 活动作出后，为追求更完美的公益效果，在一定条件下的变更是合理的、必要 的；三是补偿性，行政活动给国民生活带来很大的影响，甚至造成国民在生活 或权益上的直接或间接损失，应给予补偿。 5 、补偿不及的领域与基于结果责任的损失补偿 在行政赔偿和行政补偿之间存在一个中间地带，就是国民所受到的损失既 不符合损失补偿的条件，也不符合损失赔偿的条件。这就产生了一个新的问题， 一个无违法无过错的行政行为给相对人造成的损失如何救济? 在日本，基于福 利国家、社会国家理念下，任何损失或损害都可以得到补偿或赔偿。 在日本，严格区分了赔偿和补偿，把行政损失赔偿和行政损失补偿制度统 称为国家填补制度。任何损失或损害都必须获得弥补或救济。 ( 五) 外国行政补偿制度对我国的启示 法国、德国、英国和日本等这些国家的行政补偿法律制度经过了较长时期 的演化历程，许多理念和制度模式经过了试错和检验，能够保留下来的思想资 高景芳，赵宗更主编著：行政补偿制度研究，天津大学出版社2 0 0 5 年版，第1 1 0 页。 l s 源和制度形态是具有其一定的合理性和科学性，从中我们可以借鉴。 从以上国家行政补偿制度的产生与发展历史来看，较长时期存在着将行政 补偿作为国家赔偿的一部分混合运用，并在此基础上不断发展。随着社会的发 展，近现代以来