（宪法学与行政法学专业论文）论我国行政补偿制度的完善(1).pdfVIP

摘要 行政补偿是行政救济制度的重要组成部分。在现实生活中，行政补偿制度的 健全与否，与公民的合法权益能否得到切实的保护有着极为密切的联系，关系到 行政相对人的合法权益的切实保障，关系到和谐社会的构建。本文从我国的行政 补偿制度的历史与现状分析入手，探讨了行政补偿的概念、法律特征及其特点， 回顾了我国行政补偿制度的产生历程。在此基础之上，对我国现有的行政补偿制 度存在的问题进行剖析，主要包括缺乏补偿的基本原则、补偿标准不明、程序粗 简、实施不到位、缺乏统一性等。最后，针对我国行政补偿的现状和相关问题， 提出如何在我国建立合理有效的行政补偿制度。具体建议主要包括：更新立法观 念；明确补偿的原则和标准；细化补偿程序；制定统一的行政补偿法；严格 执法和司法等。 关键词：行政补偿； 制度；基本原则；程序；完善 a b s t r a c r n es y s t e mo fa d m i n i s t r a t i v ec o m p e n s a t i o ni s v e r yi m p o r t a n tp a r t o f a d m i n i s t r a t i v e r e m e d y i n r e a l i s t i c c i r c u m s t a n c e s ，w h e t h e r a d m i n i s t r a t i v e c o m p e n s a t i o ni si n s t i t u t i o n a lo rn o t , i th a sm u c ht od ow i t ht h em a t t e rt h a tc i t i z e n s c a nh a v et h e i rl e g a lr i g h t sr e a s o n a b l ya n de f f i c i e n t l yp r o t e c t e d i nt h i se s s a y , a u t h o r w i l lf a s tb r i e f t h ec u r r e n ts i t u a t i o no f t h es y s t e ma n da n a l y z e sa n ds t a r t sw i t hf r o m t h ea d m i n i s t r a t i o no fo u rc o u n t r y , h a v ep r o b e di n t of o r m i n g , d e v e l o p m e n ta n d c h a r a c t e r i s t i ct h a tt h ea d m i n i s t r a t i o nc o m p e n s a t e s o nt h i sf o u n d a t i o n , ia n a l y z e d t h ep r o b l e mo fp r e s e n ta d m i n i s t r a t i v ec o m p e n s a t i o ni n0 1 1 1 c o u n t r y i ti n c l u d e d l a c k i n go fb a s i cp r i n c i p l e a n ds t a n d a r d ，t h ep r o c e d u r ei st h i c ka n d s i m p l e ， i m p l e m e n ti su n c o m p l e t e d , l a c k i n go ft h eu n i t y , a t t e m p t e dt oa n a l y z et h a ts o l v e s a n dc o n s t r u c t st h eb a s i cc o n t e n to ft h es y s t e mo fa d m i n i s t r a t i v ec o m p e n s a t i o n t h e n ，c o m b i n et h ep r o b l e mo fp r e s e n ta d m i n i s t r a t i v ec o m p e n s a t i o ni no u rc o u n t r y , p u tf o r w a r dh o w t os e tu pr a t i o n a la n dv a l i ds y s t e mo f a d m i n i s t r a t i v ec o m p e n s a t i o n i no u rc o u n t r y w es h o u l du p g r a d et h el e g i s l a t i v ei d e aa tf a s t , d e f i n ep r i n c i p l ea n d s t a n d a r do fc o m p e n s a t i o n ；t h e nt | l i i it h ec o m p e n s a t i o np r o c e d u r e a n dp r o d u c et h e u n i t y “l a wo fa d m i n i s t r a t i v ec o m p e n s a t i o n ；e n f o r c e t h el a w s t r i c t l y a n d a d m i n i s t r a t i o no fj u s t i c e , a c h i e v i n gt h eg o a lo fp r o t e c t i n gr e l a t i v ep e o p l e sr i g h t s a n di n t e r e s t s k e y w o r d ： a d m i n i s t r a t i v ec o m p e n s a t i o n ； s y s t e m ； b a s i c p r i n c i p l e ；p r o c e d u r e ； p e r f e c t n 学位论文独创性声明 本人郑重声明： 1 、坚持以。求实、刨新的科学精神从事研究工作 2 、本论文是我个人在导师指导下进行的研究工作和取得的研究成果 3 、本论文中除引文外，所有实验、数据和有关材料均是真实的 4 、本论文中除引文和致谢的内容外，不包含其他人或其它机构已经发 表或撰写过的研究成果 5 、其他同志对本研究所做的贡献均已在论文中作了声明并表示了谢 意。 作者签名： 日期： 学位论文使用授权声明 本人完全了解南京师范大学有关保留、使用学位论文的规定，学校有权 保留学位论文并向国家主管部门或其指定机构送交论文的电子版和纸质 版；有权将学位论文用于非赢利目的的少量复制并允许论文进入学校图书 馆被查阅；有权将学位论文的内容编入有关数据库进行检索；有权将学位 论文的标题和摘要汇编出版。保密的学位论文在解密后适用本规定 作者签名 日期 前言 一、选题的缘由和意义 重庆钉子户事件实际是中国近2 0 年来城市拆迁运动的一个缩影。类似的事情在我 们身边不断发生，谁也不知道相同的事情会不会在自己身上重演，因此，公众和媒体的 视线才会异常热切地关注着这对重庆夫妻和那栋二层小楼的最终命运。尽管事件最终以 一种看上去皆大欢喜的方式和平收场，但由此引发的争论和呼声却并未停止。尤其是在 物权法h i j hj ! 问世之际，这一事件更具有现实的标本意义，在一个急剧转型的社会中， 要在公共利益和保护私权之间达到平衡，行政补偿制度是不能回避的问题之一，如何完 善行政补偿制度需要我们认真思考 强制拆迁的不公，行政补偿的不到位已成为万恶之源。吴苹夫妇也就此成为物权法 维权第一人，而有关私权保护的启蒙也随着这一事件的广泛传播而拉开帷幕。吴苹夫妇 被包装上了“维权英雄”的外农，抗拒法院生效裁决的举动被无数人拍手支持。不仅仅 是拆迁问题，也包括农村土地的征用补偿，还有其他类型的财产保护，都是特别紧迫的 事情。重庆钉子户事件的另一大贡献则在于充分暴露出拆迁补偿制度的种种漏洞，已经 到了必须正视和加以改正的时候。1 9 9 1 年制定城市房屋拆迁管理条例时，我国没有 物权法，没有房地产市场，条例规定的拆迁主体是取得房屋拆迁许可证的建设单位，被 拆迁入只是义务主体。条例虽然在2 0 0 1 年经过修改，但基本理念和框架没变。物权 法公布后，有关部门应尽快启动城市房屋拆迁管理条例的修订工作，尽量完善补 偿制度 将在今年l o 月1 日正式实施的物权法第3 9 条规定：所有权人对自己的不动产 或者动产，依法享有占有、使用、收益和处分的权利。第4 2 条规定：“为了公共利益 的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其 他不动产。征收单位、个人的房屋及其他不动产，应当依法给予拆迁补偿，维护被征收 人的合法权益。”不难看出，虽然物权法规定了出于社会公共利益需要可以征收私 人财产，但是并没有具体列举哪些属于社会公共利益需要，也没有对社会公共利益需要 的判定规定明确的程序。 事实上，在迄今为止的许多拆迁纠纷中，有些开发商打出的“旧城改造”、“城市 开发”等旗号大都是借公共利益为名的“挡箭牌”在许多城市里，房屋拆迁法规不健 全、程序不平等、补偿不公平、强拆不文明，加上房地产市场存在明显的垄断利润，被 拆迁人获得的补偿与迁居成本差距太大，甚至有些地方政府涉嫌在征用土地中与开发商 分享巨额利润，这些都不可避免地带来社会公众的不满。 对于更多的被拆迁户们来说，可能更希望看到的是，政府借此机会出台必要的行 政补偿法，为制度化处理拆迁问题铺平道路，从而使得在这一类事件中，公民不需再 付出常人所不可能付出的代价、运气和背景就能够维护自己合法的权利。从此不难看出， “最牛钉子户”作为一起公共事件，更是一个符号，1 0 多年来积累下来的城市化拆迁的 种种难题在这一事件的映照下已经到了必须解决的地步，应该尽快规范和完善行政补偿 制度。 近些年来，我国行政法理论研究和制度建设取得了长足的发展，具有中国特色的行 政法理论体系已初步成形。遗憾的是，行政补偿作为现代行政法中一项极其重要的制度， 其理论研究和制度建设在我国并未得到足够的重视，这表现在： 其一，现行的法律法规中虽不乏“补偿”的零散规定，但这些规定之间根本缺少内 在的程序性、系统性，无法形成和谐统一的、适应现代法制发展需要的行政补偿制度； 另一方面行政补偿的基础理论研究长期受到冷落，迄今为止行政法学界还未有对该制度 进行系统研究的完整理论成果。从法哲学的角度看，“特别牺牲说”和“公共负担平等” 理论是相通的，它们分别从原因和结果两个不同的角度，阐明了行政补偿制度确立的法 理基础；而财产权的社会性和人权平等保护的理论则为行政补偿奠定了坚实的宪法学基 础其二、为了防御行政权对公民权利的不法侵害，我国建立了国家赔偿制度来保障公 民的权利。另一方面，针对国家权力通过合法形式导致公民权利受损的情况，虽然制定 了一些单行法律，法规加以合理限制，但相关规定非常分散。由此可见，有关行政补偿 的立法还相当不成体系，不够完善，甚至可以说还比较凌乱。对于哪些应该补偿，哪些 不该补偿，理论上目前尚未理清，难以适应现代法治建设的发展需要。总而言之，我国 还没有建立起合理有效的行政补偿制度。 当然我们也知道行政补偿的出现与运用是市场经济发展的需要，它既是现代行政法 中合作、协商的民主精神发展的结果，也是现代市场经济发展过程中对市场经济调节和 政府双重干预的一种补救方法。因此，在现代行政法中，行政补偿是国家调整公共利益 与私人利益或团体利益、全局利益与局部利益关系之间的一项基木制度，体现了现代法 治和服务行政的特色。 令人欣喜的是，我国十届人大一次会议通过了 中华人民共和国宪法修正案，修 2 改后的宪法第1 0 条第3 款规定，“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土 地实行征收或者征用并给予补偿。”同时，在原有宪法第1 3 条中增加规定了。国家为 了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补 偿。”这一规定弥补了行政补偿条款多年来在宪法层面上的缺失，为进一步完善我国行 政补偿制度提供了直接的宪法依据。 行政补偿多数是由于行政权力的合法行使而产生的。在现实情况中，行政补偿制度 的健全与否，与公民的合法权益能否得到切实的保护有着密切的联系。在我国建立合理 有效的行政补偿制度，首先，应当在宪法中明确行政补偿的基本原则，在基本法和单行 法中完善行政补偿的范围和标准、制定有效的实施程序和救济途径、尽量丰富行政补偿 的承担方式和费用来源。从而使我国的行政补偿制度能够跟上世界的步伐，跟上时代的 节奏。 加入w t o 以后，为了更好的和世界经济接轨，搞好我国的对外贸易关系，我们就必 须建立平等、公正、等价有偿、诚实信用的市场经济运行机制。这就要求我们必须完善 我国的国家补偿制度。 所以在当今条件下我们做好如何完善行政补偿制度的研究有以下几个意义：协调单 行行政补偿法规间的不周全，不平等和不协调；更加广泛的保障公民的个人权利；更好 的监督行政权的行使，提高行政机关依法行政的水平；健全和完善行政补偿立法，有利 于我国国家责任体系的完善，从而在行政救济领域走到世界的前沿。 二、国内外关于该课题的研究现状 从我目前初步掌握的情况来看，虽然西方学者在这一课题上仁者见仁，智者见智， 形成了丰富的学说，但是国内对于这一问题的讨论既不系统也不深入，中国法学界对该 课题进行深入研究的人屈指可数，而对此进行专门研究的更可谓凤毛麟角。随着民主法 治的发展，如何进一步保障国民的权利，如何构建起作为人权保障重要组成部分的行政 补偿制度的理论基础，成为许多国家公法学的一个重要的课题。 目前，德国的行政补偿制度和理论最为完善和发达，德国的行政法学之父奥托迈 耶提出的行政补偿的相关理论一直影响至今。日本学者也对行政补偿理论作了深入的研 究，并出了一批成果。如田中二郎的行政上的损害赔偿及损失补偿、今村成和的 行 政补偿法和损失补偿制度的研究、秋山义昭的行政补偿法、古崎的行政补偿 法、近藤昭三的行政之补偿等。我国台湾地区也对行政补偿制度有广泛的研究， 如史尚宽的土地法原论、李建良的行政法上损失补偿制度之基本体系、叶百修的 从财产权保障的观点论公用征收制度、张泰煌的从美国法准征收理论论财产权之 保障、谢哲胜：准征收之研究：以美国法之研究为中心等优秀论文。而且基本上所 有的行政法教材或者专门介绍行政法的专著里面都设有专门的章节来讨论行政补偿问 题，形成了系统的行政补偿理论。 而我国长期以来对行政补偿制度相当漠视，这与我国一直强调公权力和公共利益， 轻视个人利益的法律传统有很大关系，所以我国学者开始关注行政补偿问题也一般都是 在上世纪九十年代以后的事情。主要在一些行政法方面的教材中提到行政补偿制度，如 1 9 9 2 年杨海坤的中国行政法基本理论、1 9 9 3 年王连昌主编行政法学、1 9 9 4 年韩 国章主编行政法学、1 9 9 8 年胡建淼主编行政法教程、1 9 9 9 年方世荣主编行政 法与行政诉讼法、1 9 9 9 年姜明安主编行政法与行政诉讼法、2 0 0 5 年刘旺洪主编行 政法学。另外也有一些专著中出现了行政补偿的相关内容，如1 9 9 8 年胡锦光、杨建顺、 李元起的行政法专题研究，2 0 0 4 年沈开举的行政补偿法研究，2 0 0 4 年王太高的 行政补偿制度研究。当然还有一批的关于本题的优秀论文，如1 9 9 6 年的崔卓兰、施 彦的国家补偿理论与法律制度，2 0 0 1 年姜明安的 行政补偿法研究。但是总体来说， 我国并没有能建立起统一的行政补偿理论体系和法律制度，更加没有人专门研究如何完 善我国的行政补偿制度。 三、本文的理论目标和可预期的创造性成果 本文首先通过对我国行政补偿制度的现状进行分析，从中吸取有益的经验。对行 政补偿制度的形成和发展进行探讨，透视我国行政补偿制度的现状，形成合理的认识， 为进行完善行政补偿的理论研究奠定逻辑基础。然后进一步的分析行政补偿制度存在的 问题，发现我国行政补偿制度有原则欠缺、标准不明、程序粗简、实施不到位、缺乏统 一性等问题，建立行政补偿的主要框架结构。最后再分析如何建立适合我国发展的行政 补偿制度，要更新立法观念、明确补偿原则和标准、细化补偿程序、制定统一的行政 补偿法、严格执法和司法，保护相对人的权益，最后达到完善我国行政补偿法的目的。 4 四、研究目标、研究内容和拟解决的关键问题 分析我国行政补偿的现状、存在的不足，从中吸取有益的经验。对行政补偿制度的 形成和发展进行探讨，透视我国行政补偿制度的现状，形成合理的认识，为进行完善行 政补偿的理论研究奠定逻辑基础。根据我国已经拥有的行政补偿法律实践，对我国现状 中的行政补偿相关制度进行剖析。我国现在虽然在宪法中已经明确行政补偿。但在基本 法和单行法中应当完善行政补偿的范围和标准、制定有效的实施程序和救济途径、尽量 丰富行政补偿的承担方式和费用来源。本文提出要更新立法观念、明确补偿原则和标准、 细化补偿程序、制定统一的行政补偿法、严格执法和司法，保护相对人的权益，最 后达到完善我国行政补偿法的目的。本文展望和设想在不久的将来出台的 行政补偿法 的大体框架解决这一制度如何规范化、制度化、法律化的问题，最终达到完善我国 行政补偿制度的目的。 五、拟采取的研究方法、研究手段 采用辩证唯物主义和历史唯物主义的分析方法，客观地、全面地、历史地看待我国 行政补偿制度与国外行政补偿法律制度的差异、不足和现存的问题，并从我国的实际出 发主张在不久的将来应该颁布行政补偿法，以此规范化、制度化我国行政补偿的经 验和成果，充分保障我国人民当家作主的宪法性权利。 采用语义分析的方法，先对行政补偿的范围作原则性的界定，以限定本文拟将探讨 的行政补偿法律制度的对象，以便于更有针对性地进行研究和探讨行政补偿法律制度。 采用比较分析的方法，通过比较、借鉴国内外学者的研究方法、路径以及参照、汲 取相关的研究成果，拓宽对于本论题的理解和研究视阈，深化研究的深度。 采用功能主义的分析方法，行政补偿制度的完善由外在因素的促进作用与内在要求 的共同催生。国际社会新环境价值观的确立以及国际上相关环境立法的出现，国内科学 发展观的提出是其内在发展的自身动量。 采用实证研究的方法。除了对行政补偿的基础理论进行探讨和研究外，本文还深入 的分析我国现存的一些有关行政补偿的具体法律规定，以期待提出更加符合我国社会情 况的制度 第一章我国行政补偿制度的历史与现状 行政补偿是行政救济制度的重要组成部分。行政补偿是国家调整公共利益和私人或 团体利益、全局利益和局部利益之扫j 关系的重要制度，是一国行政法制建设发展到一定 阶段的产物。 现代汉语词典对补偿的解释为“抵消( 损失、消耗) ；补足( 缺欠、差额) ”。 而它对赔偿的解释为“因自己的行为使他人或集体受到损失而给予补偿”o 。在汉语词 典对这两者的解释并没有什么太大的不同，甚至出现了用补偿来做核心词解释赔偿意思 的情况。对于“补偿”和“赔偿”的英文翻译一直以来也都是“c o m p e n s a t e 、c o m p e n s a t i o n ”， 对这两者并没有进行区分但是在行政法学界，补偿是有别于赔偿的一个概念，补偿是 指对合法、正当行为所造成的损失予以救济的行为或制度。 我国作为法治后进国家， 长期以来对行政补偿制度相当漠视，这与我国强调国家利益和公共利益、轻视个人利益 的法律文化传统有关。而我国己决心要建设一个宪政法治国家，这就必须要改变我国漠 视个人权利的法律文化传统，必须要尊重国民的权利，培育国民的权利意识。行政补偿 制度正是建筑在尊重国民权利的法文化之上的，该制度的建立和完善也是培育国民权利 意识的一个重要的契机和途径。作为现代法治国家行政法制建设中的一项重要内容，该 制度的确立和完善，有利于调整公共利益和个人利益、全局利益和局部利益，因而是行 政法领域一个不应忽视的问题。 一、行政补偿的概念及其法律特征 要分析我国行政补偿制度的特点首先要从概念分析入手。目前的行政法学界对这一 概念的概括主要有以下几类：“行政补偿是指行政机关的行为合法、适当，但在执行中不 可避免地要损害公民、法人或其他组织的合法权益，如拓宽城市马路、开辟军事用地等， 对此，按规定给予补偿。”o “行政补偿是指行政主体的合法行为给行政相对人的合法权 益造成损失，依法由行政主体对相对人所受的损失予以补偿的制度。”o 这两种概括基本 o 现代汉语词典( 2 0 0 2 年增补本) ，商务印书馆，第1 0 0 页。 现代汉语词典( 2 0 0 2 年增补本) ，商务印书馆，第9 5 6 页 参见胡建淼主编：行政法教程 ，北京，法律出版社1 9 9 6 年版，第3 3 0 页。 o 王连昌主编：行政法学 ，四川人民出版社1 9 9 3 年j 钣第5 2 2 页。 姜明安主编：行政法与行政诉讼法 ，北京大学出版社、高等教育出版社1 9 9 9 年舨，第4 6 9 页 6 上是正确的，但是仍然不算完整，因为它们没有把引起行政补偿发生的公民主动协助行 为包括在内。即在特定情况下，特定的公民、法人或者其他组织为了维护公共利益而使 自己的利益受损时，也应当得到相应的行政补偿其他的概括还有：“行政补偿制度，是 指国家行政机关及其工作人员的合法行政行为使公民、法人或者其他组织合法权益受到 损失，由行政机关给予一定经济补偿的制度。它是国家调整公共利益与私人或团体利益， 全局利益与局部利益之间关系的必要制度。”回“行政补偿是指行政机关及其公务员在执 行职务的过程中的合法行为，导致相对人合法权益遭受损害或相对人为社会公益而蒙受 一定损失时，行政机关向受损害的相对人依法承担给付一定金钱的义务。”。这两个概括 也都存在一定程度的偏差，前者将引起补偿发生的行为限定于合法的行政行为。但事实 上并非只有行政行为才会引起公民合法权益的损失，只要是行政主体实施的合法的行为 导致公民、法人或者其他组织合法财产的损失，相对人都拥有提起行政补偿申请的权利。 至于后一概念，则是把行政补偿的方式缩小了。行政补偿的方式不限于金钱给付，除了经 济补偿以外还可以从其他方面加以安排。还有人认为“行政补偿是指行政主体因合法行 政活动给行政相对人的合法权益造成特别损失，而由国家进行补救的一种公法上的义务 或制度。”画我国台湾学者李建良称之为行政法上之损害补偿，“是指行政机关基于公益 目的，合法实施公权力，致人民之生命、身体或财产遭受损失，而由国家予以适当补偿的 制度，又可称之为行政法上之损失补偿。”固杨海坤教授认为：“行政补偿是指行政机关及 其工作人员在行政活动中因正当原因和合法行为致使特定的相对人在经济上承受特殊 损失或将遭到损失而进行财产上弥补的补救制度，又称行政损失补偿。”囝对于行政补偿 的内涵，学者的表述虽有差异，但并无大的分歧，即都认为行政补偿制度产生的前提是基 于社会公益，是合法行使公权力造成相对人特别损害而引起的。 至此笔者将行政补偿定义为；“行政补偿是指国家行政机关及其工作人员的合法行 为使公民、法人或者其他组织的合法权益受到特别损失；或者公民、法人或其他组织为 了维护和增进国家、社会公共利益而使自己的合法利益受到损失，依法由行政机关对相 对人所受损失从经济上、生活上、或者工作安置上等诸方面对其所受损失予以适当弥补 的制度。” o 李傲、夏军：试论我国行政补偿制度 法学评论1 9 9 7 年第l 期，第8 5 页 o 韩国章主编：行政法学吉林大学小版社1 9 9 4 年版第2 9 5 页 o 张弘、宋光明著：行政取证行为补偿制度之研究兼论我国行政补偿制度之缺陷与完善h 载修宪之后的中 嗣行政法一中国法学会行政法研究会2 0 0 4 年年会论文集) ，北京，中国政法大学出版社，2 0 0 5 年版。 o 林胜鹞：行政法总论 ，r 台1 - - - 民书局1 9 9 9 年版，第7 5 l 页 o 杨海坤；中国行政法基本理论 ，南京大学出版社1 9 9 2 年版，第6 1 0 页。 7 在这里笔者要对行政补偿这一概念需要说明三点：第一。行政补偿范围小于国家补 偿，行政补偿是国家补偿的一个下位概念。行政补偿仅限于对行政主体( 主要指国家行政 机关) 的合法的具体行政行为及其附随效果回导致的损失进行补偿，而国家补偿除了行政 补偿外，还包括刑事补偿圆、社会保险性质的补偿。等等；第二，我们把导致行政补偿的行 为限于合法的具体行政行为，不包括抽象行政行为；第三，导致行政补偿产生的原因不仅 仅限于该合法的具体行政行为本身所造成的特别损失，还及于该具体行政行为的附随效 果所造成的特别损失。 根据这个概念的界定，我们可以进一步分析行政补偿制度的法律特征： ( 一) 行政补偿的原因行为必须合法。行政补偿是由行政主体合法的行政行为而引 起的，这与由违法行政行为引起的行政赔偿不同。这是对为了实现公共利益，而被剥夺 权利或被限制权利者的损失补偿及利害调整。它是国家行政机关及其工作人员为了国 家、社会的公共利益而实施的合法行为导致公民、法人或其他组织的合法利益受到损失； 或者是公民、法入或其他组织为了维护和增进国家、社会公共利益而主动地协助行政机 关从而导致自己的利益受到了损失。 行政补偿制度理论采用了结果责任理论，即无过错责任理论。无过错责任理论，即 行政机关及其工作人员只要其行为或其所管理的人或物造成了给相对人的损害，不管其 是否存在违法情形，不管其是否有过错，均应对被害人的损失予以赔偿或丰 偿。回行政 补偿是一种特殊的行政责任，这种责任不以违法为构成要件，行政机关对其合法行为造 成的损害对相对人依法负损害补偿责任，例如，在发生火灾时，消防部门为了阻止火势 蔓延，可以拆毁火场附近居民和其他建筑物，为了迅速扑来火灾，消防部门还可能征用 个人或组织的灭火器材或征用其他物品用于灭火，但必须进行行政补偿。对此，中华 人民共和国消防法第3 2 条、3 7 条做了相应的规定。行政补偿也不以过错为构成要件， 行政机关对其无过错行为造成的损害也要对相应人依法负“无过错责任” 。如公安机 关工作人员在追捕犯罪嫌疑人时踩踏了公民的菜地，造成损失的。这种情况，国家就应 。醋艟效果是指具体行政行为在实旌过程中酣带的一些不具目的性的鹳发的事僻印事实行为x 这类雕随效果如果造 成私人台法权益的特别损失剐也应该给予补偿 o 参见德国1 9 0 4 年的羁押补偿法，日本1 9 5 0 年的刑事补偿法) 规定 o 参见日本1 9 7 3 年的公害健康受害补偿法) 规定。 o 姜明安主编：行政法与行政诉讼法) ，北京，北京大学出版杜和高教出版社，1 9 9 9 年版第4 6 9 页 无过错责任原则，也称无过失责任原则是指没有过错造成他人损害的，依法律规定由与造成损害原因有关的人 承担民事责任的归贵原则适用这一原则，主要不是根据行为人的过错，而是基于损害事实的客观存在，根据行 为人的活动及所管理的人或物的危险性质与所造成损害后果的因果关系，由法律规定的特别加重责任所以，学 说上也把无过错责任原则称之为客观责任或危险责任，英美法则称之为严格责任 8 承担补偿责任 行政补偿责任也不以因果关系为构成要件，对于法律规定的情形，行政机关对损害 负“结果责任”。公民因积极协助公务和见义勇为，使自己的身体或财产受到损害时， 国家也应当负行政补偿责任比如中华人民共和国消防法第三十八条规定，。对因 参加扑救火灾受伤、致残或者死亡的人员，按照国家有关规定给予医疗、抚恤。”此外， 行政补偿责任也不以行政机关及其公务员的侵权行为为构成要件，行政机关对特定相对 人因公共设施或为社会公共利益而蒙受的损失要依法负“公平责任”。 违法行政行为不产生损失补偿问题，只产生行政赔偿责任的后果。公务员的个人行 为或行政主体的民事行为也不会导致行政补偿。行政补偿的这一特征使其区别于行政救 助。行政救助是指行政主体在行政相对人因发生年老、疾病或丧失劳动能力等情况时， 或者其他特殊情况下，依照有关法律规范的规定，赋予其一定的物质权益或与物质有关 的权益的具体行政行为。行政救助的原因行为与行政主体没有关系，因而国家能择其要 者给予救济，而且这种救济不以填补当事人所受的损失为目标，而仅以维持当事人的生 存权为目的。 ( 二) 行政补偿以无义务的特定人所受的特别损失为要件，也就是说行政补偿的对 象是权利被剥夺或被限制者的合法权益所遭受的特别损失。在行政补偿中，只有“特别 损失”圆才可以补偿，而合法权益受到违法行政行为侵犯可请求行政赔偿。有时，国家因 为管理的需要对全体公民施以某项义务，对于该义务造成的公民的损失国家是不负补偿 或赔偿责任的。这是因为这一义务是由全体公民负担，并没有使特定人蒙受特别的损失， 比如服兵役的义务以及公民纳税的义务等只有在合法的行为使相对人遭受了特别的损 失时，国家才承担财产上的补偿义务。行政主体做出的行为，受益者是社会全体成员，理 应由全体成员公平负担由此产生的损失。但是，行政主体在行为时却往往使特定人蒙受 了特别的损失，这是不公平的。基于公平正义的理念受益者应该对受损失的特定人给予 。结果责任原则即客观证明责任，是指引起法律关系发生、变更或者消灭的构成要件事实处于真伪不明状态时，当事人 因法院不适用以事实存在为构成要件的法律而产生的不利于自己的法律后果的负担后果它产生于1 9 世纪下半叶， 当时随着科学技术的迅猛发展和政府权力的不断扩张，公务活动造成的危险大大增加7 ，在这种状态下，即使公务 人员不存在过错，也可能导致公民、法人和其他组织合法权益的损害，如煤气从管道中泄露引起爆炸，造成f r 人员 伤亡，煤气公司并无过错，而是煤气管道破裂所致所以随着核能、电力、煤气等危险事业的广泛发展，结果责任 原则应运而生，它一般适用于工业事故等有高度危险的领域，所以又称危险责任原则西方国家在适用该原则时往 往作为违法原则和过错原则的补充，即该原则在整个规则体系中处于辅助与从属地位 o 公平责任原则，是指加害人和受害人都没有过错，在损害事实已经发生的情况下，以公平考虑作为价值判断标准t 根据实际情况和可能，由双方当事人公平地分担损失的归贾原则 应该根据侵害行为的对象是一般人还是特定人( 形式性基准) 以及侵害行为是否达到侵害财产权的本质内容的程 度( 实质性基准) 两个方面来客观地合理地决定是否属于特别损失参见高景芳赵宗更著：行政补偿制度研究 ， 天津，天津大学出版社，第8 4 - 8 5 页 9 适当的补偿换言之，并不是行政主体合法行为引起的所有损失都可以请求行政补偿， 只有超出了社会的公平负担而构成特别牺牲损失时才可以请求行政补偿。国家对一般公 民因公平分配的负担而承担的义务，不必加以补偿。如服兵役、依法纳税等，是所有的 公民应尽的义务，这是一种公平的负担，无需给予补偿。行政主体因为相对人违反行政 法而给予行政处罚或采取行政强制措施造成的损失，国家也无需给予补偿。不是所有损 失都可以请求损失补偿，只有特别损失方可以请求行政补偿。这一点与合法权益受到违 法行政行为侵犯皆可请求行政赔偿不同。既然是为实现公共利益而实施的行为，那么， 享受公共利益的全体社会就应该共同负担有关损失。然而，国家机关的某种行为却往往 需要特定的人承受特别的损失，这显然是不公平的，基于公平正义的理念，全体社会就 应该将基于特定人的特别损失而取得的不当获利返还给该人。 ( 三) 行政补偿的主体是国家，而补偿义务机关是国家行政机关或其他行政主体。 任何个人主体均不负有以自己的名义和财产给付行政补偿之义务，且不发生行政追偿问 题与行政赔偿不同，在行政补偿中任何人均不负担以自己的名义和财产给付相对人补 偿的义务。行政主体在管理社会公共事物中，使权利被剥夺或被限制者承担了别人没有 承担的义务，遭受了损失，是与“社会义务面自口人人平等”的公平原则相违背的。我国 行政补偿制度的实施思路，明显有别于通过建立完善法律体系而得以实旌的行政赔偿制 度。因而，行政主体要承担行政补偿的义务。依据宪法上的补偿条款，通过立法者的法 律将之具体化，规定严格的补偿范围和补偿程序，以防止行政机关的滥权对公民财产权 的进一步侵害，已成为衡量一个国家是否具有法治的标志。补偿只有在为了公共利益的 目的下才能发动，而判断何者为公共利益，须为立法机关的任务 ( 四) 行政补偿的程序以协商前置为原则，以事后协商为例外。补偿的进行需遵循 正当程序，而何种程序才算正当，也只有通过立法机关的民主议程才能解决。行政主体 一般只有在与行政相对人就补偿的范围，标准，方式等事项达成协议之后才能实施造成 相对人权益损失的有关行为。通常是以当事人事先的协商一致为前提，在当事人就补偿 的范围、程度等达成协议后，才实施造成相对人权益损失的有关行为，例如征用土地等。 而国家赔偿是在损害发生后才进行的，损害的发生对于受害人而言是始料未及的，故不 存在当事人在损害发生之前达成赔偿协议并给付赔偿金的可能性。但例外情形也是存在 的如行政强制法( 草案) 第二十三条第一款规定：”行政机关依法实施本法第二十= o 参见十届全国人大常委会第十九次会议上送审稿行政强制法( 草案) ) 1 0 条规定的行政强制措施，对公民、法人或者其他组织的财产造成损害的，应当给予补偿； 公民、法人或者其他组织也可以请求行政补偿。”这种即时强制的损失是事前无可预料 的、偶发的，具有不确定性，因而只有在事发后才能进行补偿。 ( 五) 行政补偿以能够确定的损害存在为基础，并且损失的发生必须与合法的行为 有因果关系行政补偿以直接损失为限，且补偿额往往小于直接损失额。很多学者主张， 行政补偿以“直接、物质、实际”的损失为界限。对此，笔者认为没有实际发生的损失 还可以分为确定性与非确定性两种，对能够确定的但没有实际发生的损失也应该给予补 偿，才符合公平原则。没有能够确定的损失的存在，行政补偿则无以发生。此外，因果 关系也很重要。如果某一合法行政行为与某权益受损失问毫无因果关系，则决不能导致 行政补偿。 ( 六) 行政补偿的方式多样，标准灵活。经济补偿是行政补偿的基本方法。除此， 还可以是生产、生活和就业方面的优待或优惠。在行政管理的许多领域，行政机关和行 政机关工作人员合法行使职权的行为，或国家为了社会公共利益的需要，都不可避免地 会损害个别或部分行政相对人的合法权益。这必然引起行政补偿责任的产生。在补偿方 式上，行政补偿一般可以分为直接补偿和间接补偿两种。直接补偿类似于行政赔偿的方 式，即以金钱补偿为主，例如国家征用土地给予补偿时，可给予土地补偿费、安罱补助 费、青苗补助费及附着物补助费等金钱补偿等。间接补偿的方式比较多样，常见的主 要包括：提供医疗，抚恤，减、免税费，授予某种能给受损失人带来利益的特许权，给 予生活或生产上的照顾额外的带薪休假、旅游和疗养，晋级晋职、加薪、安排就业、分 配住房等；给以人财物调配使用上的优惠。 二、我国行政补偿制度的形成和发展 我国是一个有着悠久历史的泱泱大国，历代明君都崇尚“德治天下”，不与民争利， 但是由于封建统治时间很长，君权本位思想根深蒂固。在新中国的宪政史上，长期以来 o 中华人民共和国土地管理法 第四十七条规定；。征用耕地的补偿费包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着 物和青苗的补偿费”根据中华人民麸和国土地管理法实施条例) 第2 6 条的规定；。土地补偿费归农村集体经 济组织所有：地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有；需要安置的人员由农村集体经济组织 安置的。安置补助费支付给农村集体经济组织，由农村集体组织管理和使用；由其他单位安置的，安置补助费支 付给安置单位；不需要统一安置的，安置补助费发放给被安置人员个人或者征得被安置人员同意后用于支付被安 置人员的保险费用” 9 如森林法 第2 l 条规定：。因扑救森林火灾负伤、致残、牺牲的国家职工由所在单位给予医疗、抚恤t 非国家 职工由起火的单位按照国务院有关主管部门的规定给予医疗、抚恤。矿产资源法 第3 6 条规定：。国务院和国务 院有关主管部门批准开办的矿山企业矿区范围内已有的集体矿山企业! 应当关闭或者到指定的其他地点开采，由 矿山建设单位给予合理的补偿! 并妥善安置群众生活也可以按照该矿山企业的统筹安捧，实行联合经营” 也没有确立行政赔偿和行政补偿相分离的概念1 9 9 4 年出台的国家赔偿法正式确立 了国家赔偿制度，但对于行政补偿，至今尚未有一部对行政补偿制度做出专门规定的法 律除个别单行法对某些行政管理领域对补偿做了一些零散的规定外，整体的、规范化 的行政补偿制度尚未建立。下面我们简单的看一下我国行政补偿制度的形成过程 真j f 的“国家责任”是直到民主革命之后才出现。我国人民司法制度中有关行政补 偿的条款最早出现在1 9 4 4 年1 2 月颁布的陕甘宁边区地权条例。该条例规定：“由于 建筑国防工事，兴修交通道路，进行改良市政工作以及举办其他公共利益为目的而经边 区政府批准的事业，政府得租用、征用或以其他土地交换任何人民或团体所有的土地。” o 这其中显然含有行政补偿的内容这说明在建国前，领导人就很注意和边区人民的关 系，处处维护老百姓的权利，即使在那样的困难时刻也不忘在征用农民土地时进行补偿。 建国以后，行政补偿制度得到了初步的发展。1 9 5 0 年1 1 月政务院公布的城市郊 区土地改革条例第1 4 条明确规定：“国家为市政建设和其他需要征用私人所有的农业 土地时，须给予适当代价，或以相等之国有土地调换之。对耕种该项土地的农民办给以 适当的安置，并对其他该项土地上的生产、投资( 如凿井、植树等) 及其他损失，予以 公平合理的补偿。”该条例确立了公平合理的补偿原则，并对补偿的方式、弥补损失的 范围做了初步规定，体现了刚刚成立的人民政权对农民合法权益的保护。当然新中国 成立以后最早提到征收补偿的是在土地法规里面，即1 9 5 0 年6 月2 4 日中央人民政府政 务院颁布的铁路留用办法和中央人民政府政务院“关于铁路留用土地办法的几点 解释”) ，但是这两部法规和解释都没有明确补偿的原则和方式，所以通说上还是把1 9 5 0 年1 1 月政务院公布的城市郊区土地改革条例看成是新中国成立以后的第一个有关 行政补偿的正式条款。 1 9 5 3 年1 1 月5 日，政务院颁布了关于国家建设征用土地办法，对补偿的程序和 范围作了具体的规定。该办法第八条第一款规定“被征用土地的补偿费，在农村应由当 地人民政府会同用地单位、农民协会及土地原所有人( 或原使用人) 推出之代表评议商定 之。一般土地以最近三年至五年产量的总值为标准，特殊土地 导酌情变通处理之。如另 有耕地可以调剂，亦须发给被调剂土地豹农民以迁移补助费。”第二款规定；“对被征用 土地上的房屋、水井、树木等附着物及种植的农作物，均应根据当地人民政府、用地单 位、农民协会及土地原所有人或原使用人会同勘定之现状，按公平合理的代价予以补 。姜明安主编：行政法与行政诉讼法 ，北京北京大学出版社1 9 9 9 年版第4 7 5 页 o 参见青锋、张水海著；中国行政补偿制度综论，载社会科学论坛2 0 0 5 年第9 期 1 2 偿”与此同时。地方人民政府又依法就营建铁路、矿山、荒山造林、垦殖、兴建水利 工程等建设中征用农业用地，将荒山、林地收归国有，以及房屋拆迁的补偿和生产、生 活的安置办法等做了规定当时农村土改之后，土地所有权已经私有化，所以土地使 用权制度在当时仅限于国有土地而且，基于公有制观念的影响，当时国有土地使用权 取得，从使用所交纳的租金来看，是采用出租的形式，以后，随着所交纳的“租金”由 “农业税”或“出让费”的替代，甚至取消，土地出租的形式已经荡然无存表面上看， 当时取得土地使用权是采用土地出租的形式，但此制度双方主体的地位并不平等，用地 者首先向县级以上人民政府提出请示，经同意之后，才可以领取。该程序的行政管理成 份相当大。所以这里只是再一次重申了“公平合理”原则，初步划定了补偿的范围，为 我国的行政补偿制度的发展打好了基础。 1 9 5 4 年中华人民共和国第一都宪法第9 7 条规定：“中华人民共和国公民对于任何违 法失职的国家机关工作人员，有向各级国家机关提出书面控告或者口头控告的权利。由 于国家机关工作人员侵犯公民权利而受到损失的人有取得赔偿的权利”。这一规定不 仅隐含着明确国家赔偿责任的要求，而且也可以理解为国家补偿责任的宪政基础。当然， 该规定本身不够清晰，关于国家机关工作人员侵权造成损害或者损失后应向谁控告、由 谁赔偿或补偿等，宪法本身没有规定。由于一系列的原因，虽然我国没有制定统一的法 律来贯彻这一宪法精神，但是这一时期与政务院的办法相呼应，地方各级人民政府 在有关土地管理的办法中，就营建铁路、矿山、荒山造林、垦殖、兴建水利工程等建设 中，征用农业用地，将荒山、林地收归国有，以及对房屋的拆迁时给原土地所有人和使 用人以适当经济补偿或对其生产、生活的安置办法等作了规定，充实了宪法精神 1 9 5 8 年1 月国家建设征用土地办法对补偿的程序和范围做了规定，1 9 6 2 年9 月中共中央制定的农村人民公社工作条例( 修正草案) 中进一步强调必须严格执行 征调劳动力、生产资料和其他物资以及征用民用房屋的补偿制度。指明“不许无代价地 调用劳动力、生产资料和其他物资。”“如果因为建设或其他需要必须征用社员的房屋， 应该严格执行国务院有关征用民房的规定，给予补偿，并且对迁移户作妥善的安置。”o 此外，各地方政府对营建铁路、矿山、荒地造林、垦殖、兴建水利工程等建设中征用农 田土地，收购荒地、林地、拆迁房屋等补偿方式作了具体规定。此后，由于文革动乱， o 参见1 9 5 0 年1 月1 3 日政务院通过的关于处理老解放区市郊农业土地问题的指示 ；1 9 5 0 年l o 月1 7 日东北人民 政府发布的东北区土地暂行条例) 第3 5 条；此两个法律文件规定土地所有者可以在特定条件下出租土地的权利， 恰好与中国共产党全国土地会议于1 9 4 7 年9 月i ，i = t 通过的中国土地法大纲) 第l l 条所规定的