（财政学专业论文）我国财政政策问题研究.pdf

摘要 在现代市场经济条件下，调控经济都用“两只手”：一只是看不见的手，指 的是市场机制，通过市场对资源进行基础性配置：一只是看得见的手，指的是政 府宏观调控，主要是弥补市场调节的不足或失灵。主要工具是财政政策和货币政 策，货币政策更多的是管总量，财政政策更多的是管结构。在宏观调控中，这两 个政策应该密切配合，并且调控的力度、调控的方向要大体一致，才能形成合力， 取得调控成效。但具体采取什么样的财政政策和货币政策，要根据宏观经济运行 态势，相机抉择。 改革开放以来，中国政府根椐经济发展不同阶段的运行态势，充分借鉴国际 经验，积极探索，果敢决策，于1 9 9 3 年、1 9 9 8 年、和2 0 0 5 年分别实施了适度 从紧的( 紧缩性) 财政政策、积极的( 扩张性) 财政政策和稳健的( 中性) 财政 政策。不仅实现了财政调控由行政手段为主的直接方式向经济手段为主的间接方 式转变，而且有力地促进了国民经济的持续快速健康发展。实践证明，无论是扩 张的财政政策，还是紧缩的财政政策，或是稳健( 中性) 的财政政策，只要运用 得当，符合宏观经济发展需要，有利于消除经济运行中不稳定、不健康的因素， 都是积极的、可持续的、有效的。选择扩张、紧缩，稳健( 中性) 的财政政策， 必须根据宏观经济运行态势和特定的宏观调控目标决定。经济太热了，财政宏观 调控政策就要着眼于给经济降温：经济冷了，财政宏观调控政策就要着眼于给经 济升温；经济冷热差不多的时候，财政宏观调控政策就要着眼于解决结构不平衡 问题。 考虑到宏观经济业已出现的过热迹象，财政赤字占g d p 的比重已接近3 的 国际公认的警戒线，数量巨大的银行不赵资产和社会保障资金缺口，以及普遍存 在的非均衡发展问题，中国在中长期内应实行稳健的财政政策。即在不出现大的 新的不可控因素的情况下，明确提出中期内( 3 - 5 年) 不扩大财政赤字绝对额， 并通过g d p 的快速增长相对压缩财政赤字占g d p 的比例。但从长期看，我国仍应 坚持适度从紧的财政政策。这是因为：经济资源的有限性要求积极的财政政策不 能作为长期政策，经济持续增长的实现最终取决于消费的拉动作用，坚持适度从 紧的财政政策是实现财政可持续发展的客观要求。 关键词：财政政策；相机决择；适度从紧；稳健 a b s t r a c t i nt h ec o n d i t i o no ft h em o d e mm a r k e te c o n o m y ，t h er e g u l a t i v ee c o n o m ya l lu s e s “t w oh a n d s ”：o n ec a n n o tb es e e ni st h em a r k e tm e c h a n i s m ，w h i c hd i s p o s et h e r e s o u r c e sf o u n d a t i o n , a l l yt h r o u g ht h em a r k e t ；t h eo t h e rc a nb es e e ni st h eg o v e r n m e n t m a c r o e c o n o m i cr e g u l a t i o na n dc o n t r o l ，w h i c hm a i n l ym a k e su pt h ei n s u f f i c i e n c ya n d m a l f u n c t i o n so f t h em a r k e tr e g u l a t i o n 。n l em a i nt o o l sa r et h ef i n a n c i a lp o l i c ya n dt h e m o n e t a r yp o l i c y 。t h em o n e t a r yp o l i c yc o n d u c tt h et o t a lq u a n t i t ym o r e ，t h ef m a n e i a l p o l i c yc o n d u c t 也es t r u c t u r em o r e 。i nt h em a c r o e c o n o m i cr e g u l a t i o na n dc o n t r o l ，t h e s e t w op o l i c i e ss h o u l dc l o s e l yc o o r d i n a t e 。t h er e g u l a t i v ep o w e ra n dd i r e c t i o nm u s tb e r o u g h l yc o n s i s t e n t ，t h e ni tc a r tf 0 1 1 t 1t h ej o i n tf o r c e sa n do b t a i n st h er e g u l a t i v er e s u l t 。 b u tw h i c ht y p eo ft h ef i s c a l p o l i c ya n dt h em o n e t a r yp o l i c yw i l lb ea d o p t e d s p e c i f i c a l l yd e p e n d so nt h em a c r o s c o p i ce c o n o m i c a ls i t u a t i o n 。 s i n c et h er e f o r ma n d o p e n i n g ，c h i n ag o v e r n m e n tu s e st h ei n t e m a t i o n a l e x p e r i e n c e f o rr e f e r e n c es u f f i c i e n t l y , e x p l o r e s p o s i t i v e l y a n dm a k e sd e c i s i o n c o u r a g e o u s l ya c c o r d i n gt ot h ed e v e l o p m e n ts i t u a t i o no fd i f i e r e n te c o n o m ys t a g e s 。i t h a sr e s p e c t i v e l yi m p l e m e n t e dt h em o d e r a t e l yt i g h t ( c o n s t r i c t i v e ) f i n a n c i a lp o l i c yi n 1 9 9 3 ，t h ep o s i t i v e ( o u t s t r e t c h e d ) f i n a n c i a lp o l i c yi n1 9 9 8a n dt h es t e a d yf n c u t e r ) f i n a n c i a lp o l i c yi n2 0 0 5 。t h ef i n a n c i a lr e g u l a t i o nt r a n s f o r m i n gf r o mt h ed i r e c tw a y ( r e f e r st oa d m i n i s t r a t i v em e t h o d sp r i m a r i l 们t ot h ei n d i r e c tw a y ( r e f e r st oe c o n o m i c a l m e t h o d sp r i m a r i l y ) h a sc o m et r b e 。m o r e o v e ri tp o w e r f u l l yp r o m o t e dt h en a t i o n a l e c o n o m yd e v e l o p m e n tc o n t i n u a l l y 、f a s ta n dh e a l t h i l v 。t h ep r a c t i c ep r o v e d ，r e g a r d l e s s o ft h eo u t s t r e t c h e df i n a n c i a lp o l i c y 、c o n s t r i c t i v ef i n a n c i a lp o l i c yo rs t e a d y ( n e u t e r ) f i n a u c i a lp o l i c y a l lw i l lb ep o s i t i v e 、s u s t a i n a b l e 、e f f e c t i v e ，s ol o n ga si tu t i l i z e s a p p r o p r i a t e l y , c o n f o r i l l st ot h em a c r o s c o p i ce c o n o m i c a ld e v e l o p m e n tn e e d ， a d v a n t a g e se l i m i n a t i n gt h eu n s t a b l e 、u n h e a l t h yf a c t o r si nt h ee c o n o m ym o v e m e n t 。 t h ec h o i c eo fo u t s t r e t c h e d 、c o n s t r i c t i v e 、s t e a d y ( n e u t e r ) f i n a n c i a lp o l i c ym u s t a c c o r d i n g t ot h e m a c r o s c o p i cb c o n o m i c a l s i t u a t i o na n dt h e s p e c i f i cg o a l o f m a c r o e c o n o m i cr e g u l a t i o na n dc o n t r o l 。t h ee c o n o m yh a sb e e nt o oh o t ，t h ef i n a n c i a l m a c r o e c o n o m i cr e g u l a t i o na n dc o n t r 0 1p o l i c yn e e d st of o c u so nt h ee c o n o m i c a l t e m p e r a t u r ed e c r e a s e ，v i c ev e r s a ：w h e ni t i sn o t t o oc o l do rh o t t h ef i n a n c i a l m a c r o e c o n o m i cr e g u l a t i o na n dc o n t r o lp o l i c yn e e d st of o c u so n 也es o l u t i o no f u n b a l a n c e ds t r u c t u r ep r o b l e m 。 c o n s i d e r i n gt h ea p p e a r a n c eo fs u p e r h e a ts i g ni nt h em a c r o s c o p i ce c o n o m y , t h e p r o p o r t i o no ft h ef i n a n c i a ld e f i c i tt og d pa l r e a d yc l o s e3 w h i c hi si n t e r n a t i o n a l l y r e c o g n i z e dw a r n i n g1 i n e ，g i a n tq u a n t i t yo fb a n k sb a da s s e t sa n dt h es o c i a ls e c u r i t y u n m e tn e e d s a sw e l la st h eu n i v e r s a l e x i s t e n c eo fn o n b a l a n c e dd e v e l o p m e n t p r o b l e m ，c h i n as h o u l di m p l e m e n tt h es t e a d yf i n a n c i a lp o l i c yi nt h em e d i u ma n d l o n g - t e r m 。n l a ti si ft 1 1 eb i gn e wa n du n c o n t r o l l a b l ef a c t o r sd o n ta d p e a r ，c h i n a e x p l i c i t l yp r o p o s e dt h a ti nt h ei n t e r m e d i a t es t a g e ( 3 - 5y e a r s ) w ew i l ln o te x p a n dt h e a b s o l u t ev o l u m eo ff i n a n c i a ld e f i c i t ，m a dw i l lc o m p r e s st h ep r o p o r t i o no ff i n a n c i a l i i d c f i c i tt og d p t h r o u g ht h eg d p sf a s tg r o w t h 。b u ti nai o n gt e r m ，o l a fc o u n t r ys h o u l d s t i l lp e r s i s tm o d e r a t e l yf i g h tf i n a n c i a lp o l i c y 。1 1 1 i si sb e c a u s e ：t h ef i n i t e n e s so f e c o n o m i c a lr e s o u r c e sr e q u e s tt h a tw ec a n tt a k et h ep o s r i v e 丘h a n o i a lp o l i c ya sa l o n g t e r r ap o l i c y 。t h er e a l i z a t i o no fc o n t i n u a l l ye c o n o m yg r o w t hf i n a l l yd e p e n d so n t h ec o n s u m p f i o n sd r a w i n gf u n c t i o n 。p e r s i s t i n g m o d e r a t e l yt i g h tf i n a n c i a lp o l i c yi s t h e0 b j e c t i v er e q u e s to f t h ef m a n c i a ls u s t a i n a b l ed e v e l o p m e n t 。 k e yw o r d ：f i n a n c i a lp o l i c y ；o p p o r t u n i t yc h o i c e ；m o d e r a t e l yt i g h t ；s t e a d y i l l 独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究 工作及取得的研究成果。据我所知，除了文中特别加以标注和致 谢的地方外，论文中不包含其他人已经发表或撰写过的研究成果， 也不包含为获得东北师范大学或其他教育机构的学位或证书而使 用过的材料。与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均已 在论文中作了明确的说明并表示谢意。 学位论文作者签名：孕五。耻日期：2 鲤6 = ! 奠! 妒 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解东北师范大学有关保留、使用学位 论文的规定，即：东北师范大学有权保留并向国家有关部门或机 构送交学位论文的复印件和磁盘，允许论文被查阅和借阅。本人 授权东北师范大学可以将学位论文的全部或部分内容编入有关数 据库进行检索，可以采用影印、缩印或其它复制手段保存、汇编 学位论文。 ( 保密的学位论文在解密后适用本授权书) 学位论文作者签名：乏丞型指导教师签名多望益1 日 期：知二叫d 日期：出 学位论文作者毕业后去向 工作单位 通讯地址 电话： 邮编： 引言 在现代市场经济条件下，调控经济都用“两只手”：一只是看不见的手，指 的是市场机制，通过市场对资源进行基础性配置；一只是看得见的手，指的是政 府宏观调控，主要是弥补市场调节的不足。主要工具是财政政策和货币政策，货 币政策更多的是管总量，财政政策更多的是管结构。在宏观调控中，这两个政策 应该密切配合，并且调控的力度、调控的方向要大体一致，才能形成合力，取得 调控成效。但具体采取什么样的财政政策和货币政策，要根据宏观经济运行态势， 相机抉择。 一 市场经济下财政功能的正常发挥，主要取决于财政政策的适当运用。财政政 策运用得当，可以保证经济的持续、稳定、协调发展。否则，也会引起经济的波 动和失衡。就我国情况而言，财政政策作为国家宏观经济调控的重要杠杆，在传 统的计划经济和社会主义市场经济两种不同体制下，它的内容和作用过程是不相 同的。随着市场经济体制的建立与完善，不仅丰富了财政政策的内容，而且在一 定程度上增加了财政政策运用的难度。 第一章财政政策理论概述 一、财政政策的含义 西方经济学家对财政政策的定义较有代表性的看法，是通过税收和公共支出 的运作，以达到充分就业，通货适度稳定，国际收支平衡等经济目标的一种宏观 经济稳定政策。0 埃克斯坦教授认为“政府为了充分就业和稳定物价水平这些短 期目标而实行的各种税收和财政支出的变化，通常叫财政政策。” 1 我国经济学 家对财政政策的定义，通常指政府根据宏观经济规律的要求，为达到一定目标而 制定的指导财政工作的基本方针、准则和措施。从这个定义看，几乎所有的财政 活动都可以加上“财政政策”，那么就等于什么都不是财政政策。根据我国市场 经济体制下的财政政策实践，借鉴西方财政政策理论，我认为财政政策是指政府 依据客观经济规律，国家一定时期的发展战略目标和政治经济形势，通过预算、 税收、公债、补贴、政府间转移支付等工具，调节社会供求关系，引导资源合理 配置，维护社会公平，保持充分就业和通货稳定，促进经济稳定发展的一系列政 策和策略。 二、财政政策的构成要素 财政政策一般由三个要素构成：一是财政政策目标，二是财政政策主体，三 是财政政策工具。 财政政策目标，就是通过财政政策的实施所要达到的目的或产生的效果，它 构成财政政策的核心内容，具体如经济增长、价格稳定、充分就业、公平分配等。 财政政策目标是随着经济发展和社会政治状况的改变而不断进行选择和确定的。 在自由资本主义时期，政府不干预经济，任由市场机制这只“看不见的手” 发挥作用，政府担当“守护人”的角色，只课征一定量的税收以保证国家机器运 转，财政政策的基本目标是实现收支平衡，不打赤字，不发国债。到了2 0 世纪 3 0 年代，资本主义经济危机频繁发生，危害程度也越来越大，客观上需要政府 进行干预，在凯恩斯理论指导下，西方国家政府用财政政策，扩大财政赤字，刺 激消费需求和投资需求，实现经济稳定和均衡的层面，向着经济和社会目标转变。 后来随着社会分配不公、通货膨胀等问题的日益突出，财政政策目标的种类进一 步增加，内容也更为丰富。发展中国家为了加快发展步伐，纷纷实行政府主导型 发展战略，经济增长成为财政政策的首要目标。 从各国财政政策目标演进的过程看，目标的选择受社会、政治、经济、文化 2 等因素的影响和制约。在现代社会里，财政政策目标是多元的，而不是单一的； 在不同的国家、不同的时期、不同的发展阶段，财政政策的目标选择也不尽相同。 财政政策主体，就是财政政策的制定者和执行者。财政政策主体行为的规范、 正确与否，对财政政策的制定和执行具有决定性作用并直接影响财政政策效应的 好坏、大小。 财政政策工具，就是财政政策主体所选择的用以达到政策目标的手段和方 法。财政政策工具主要包括税收、公债、经常支出、转移支付、贴息等。 在财政政策要素进行组合发挥作用的过程中，要注意政策运行环境。财政政 策的运行和传导，主要通过经济利益机制间接实现。因此，市场经济体制成熟和 完善的程度直接制约着财政政策运行的质量。目前，我国正处于经济体制转轨时 期，社会主义市场经济体制还不完善，在加快体制改革步伐的同时，也要注意避 免和克服体制因素对财政政策的扭曲。 三、财政政策的分类 ( 一) 自动稳定财政政策和相机抉择财政政策 根据调节经济周期的作用来划分，财政政策分为自动稳定的财政政策和相机 抉择的财政政策。 自动稳定的财政政策是指某些能够根据经济波动情况自动发生稳定作用的 政策，它无须借助外力就可产生调控效果。这种自动稳定性主要表现在两个方面： 一是税收的自动稳定性。税收体系，特别是公司所得税和累进的个人所得税，对 经济活动和收入水平变化的反应相当敏锐。如果当初预算是平衡的，税率没有变 动，而经济活动出现不景气，国民生产就要减少，这时税收收入就会自动下降； 如果政府预算支出保持不变，则由于税收收入的减少而使预算发生赤字，这种赤 字会“自动”产生一种力量，以抑制国民生产的继续下降。二是财政支出的自动 稳定性。如果国民经济出现衰退，就会有一大批居民具备申请失业救济金的资格， 政府必须对失业者支付救济金，以使他们能够进行必要的生活开支，使国民经济 中的总需求不致下降过多；同样，如果经济繁荣来临，失业者可重新获得工作机 会，在总需求接近充分就业水平时，政府就可以停止这种救济性支出，使总需求 不致过旺。 相机抉择的财政政策是指某些财政政策本身没有自动稳定的作用，需要借助 外力才能对经济产生调节作用。一般来说，这种政策是政府根据当时的经济形势， 相机采取的财政措施，以消除通货膨胀或通货紧缩，是政府利用国家财力有意识 干预经济运行的行为。西方学者汉森提出的汲水政策和补偿性政策都是典型的相 机抉择财政政策。汲水政策，从字面上看，如同水泵启动时里面缺水，不能抽出 地下水，需要注入少许水，以达到抽出地下水的能力。实际上，汲水政策是指在 经济萧条时靠财政安排一定的投资以使经济恢复活力的办法。补偿性财政政策， 或叫周期性平衡的财政政策，是指政府以繁荣年份的财政盈余补偿萧条年份的财 政赤字，财政收支平衡以年度为目标变为从整个经济周期来考察。与凯恩斯主张 的区别在于，凯恩斯主张用财政赤字解决经济萧条或经济危机问题，但解决不了 繁荣时期的通货膨胀问题，而汉森则强调以财政赤字和财政盈余交替使用解决经 济周期问题，减缓经济周期性波动。 ( 二) 扩张性财政政策、紧缩性财政政策和中性财政政策 根据财政政策在调节国民经济总量方面的不同功能，财政政策可区分为扩张 性财政政策、紧缩性财政政策和中性财政政策。 扩张性财政政策是指通过财政分配活动来增加和刺激社会总需求。在总需求 不足时，通过扩张性财政政策能使总需求与总供给的差额缩小以至平衡。扩张性 财政政策主要通过减税、增支进而扩大赤字的方式实现。1 9 9 7 年亚洲金融危机 爆发后我国出现的情况，可以说是通货紧缩，所以在1 9 9 8 年实施了积极的财政 政策和稳健的货币政策。积极的财政政策是有中国特色的名字，实质上就是扩张 性财政政策。 紧缩性财政政策是指通过财政分配活动来减少和抑制总需求。在总需求大于 总供给时，通过紧缩性财政政策有助于抑制和消除通货膨胀，达到供求平衡。紧 缩性财政政策是增加政府税收，减少政府支出。 中性财政政策是指财政的分配活动对社会总需求的影响保持中性，财政的收 支活动既不会产生扩张效应，也不会产生紧缩效应，实践中这种情况是很少存在 的。有人认为实现财政收支平衡的财政政策就是一种中性财政政策，这是一种简 单化、片面化的理解。因为财政的收和支的乘数是不同的，因此各自产生的效应 不能完全抵消。我国从2 0 0 3 年下半年到现在基本上处于这么一种状况，但具体 来讲，有些产品供大于求，有些产品供小于求。应对这种局面采取什么样的宏观 调控政策? 2 0 0 4 年中央经济工作会议决定，2 0 0 5 年继续实行稳健的货币政策， 同时调整财政政策取向，由扩张性的积极财政政策转向稳健财政政策，也就是经 济学意义上的中性财政政策。稳健财政政策的实质是在总量上不做太大的动作， 但在结构上有保有压，加强薄弱环节，压缩过热行业的投资。 4 第二章我国财政政策的历史延革及评价 1 9 9 3 年以前，我国基本上属于计划经济，政府宏观调控主要是靠计划实现 综合平衡，大多采取行政性措施。真正运用经济办法进行宏观调控，运用财政政 策来进行宏观调控。是在1 9 9 3 年我国开始建立社会主义市场经济体制以后。 一、19 9 3 19 9 7 年实行的是适度从紧的财政政策 这一阶段，我国宏观调控的着力点是控制通货膨胀。主要表现为以下三个方 面。一是四个“热”：房地产热，开发区热，集资热，股票热：二是四个“紧张”： 交通运输紧张，能源紧张，原材料紧张，资金紧张；三是一个“乱”：经济秩序 混乱，特别是金融秩序混乱。为了确保经济的健康发展，1 9 9 3 年6 月2 4 日，中 央下发了6 号文件，决定实行适度从紧的财政政策和货币政策。 采取的主要措施包括：一是通过适当压缩财政开支逐步减少财政赤字，控制 固定资产投资规模和社会集团购买力，采取有效措施促进增加有效供给，缩小社 会供求总量的差额。 二是通过税制改革，调整税种结构和税率，严格控制税收减免，清理到期的 税收优惠政策，进一步规范分配秩序。 三是实行分税制财政管理体制改革，提高中央财政收入占全国财政收入的比 重，增强中央财政的宏观调控能力。 四是整顿财经秩序，健全规章制度，强化财税监管，加大执法力度，大力打 击逃税骗税和设“小金库”等违法违纪行为，加强对预算外资金使用情况的监督 检查。 五是支持汇率改革，实行以市场供求为基础的、单一的、有管理的浮动汇率 制，完善出口退税制度，促进外贸出口增长。在货币政策的配合下，1 9 9 6 年国 民经济成功实现了“软着陆”，既有效地抑制了通货膨胀，挤压了过热经济的泡 沫成分，又保持了经济的快速增长，1 9 9 6 年国内生产总值增长9 6 ，物价指数 比上年增长6 1 ，形成了“高增长，低通涨”的良好局面。 二、19 9 8 2 0 0 4 年实行的是积极的财政政策 1 9 9 3 1 9 9 6 年的宏观调控刚刚完成，经济形势就发生了变化，亚洲金融危 机波及我国，出现了供大子求、需求不足的问题，经济增长明显受到需求不足的 制约。当时的提法是出现了“通货紧缩的趋势”，实际上就是通货紧缩。1 9 9 7 年 以前，我国经济面临的最大问题是通货膨胀，没有治理通货紧缩的经验。在国际 上，治理通货膨胀一般都是采取“关水龙头”的做法，包括控制银行货币投放量、 提高利率、控制财政支出等。治理通货紧缩，最关键的是扩大需求。为此，党中 央、国务院果断决策，实施了积极的财政政策，实质上就是扩张的财政政策，主 要是通过发行长期建设国债、增加财政赤字、扩大政府支出，特别是增加投资性 支出等来扩大需求，拉动经济增长。主要措施包括： 一是发行长期建设国债，带动全社会固定资产投资。1 9 9 8 2 0 0 4 年累计发 行了9 1 0 0 亿元 1 的长期建设国债，集中力量建成了一批关系国民经济发展全局 的重大基础设施项目，同时带动了社会投资特别是民间资本的跟进。 二是调整税收政策，刺激需求增长。对涉及投资、消费及进出口的税收政策 及时作了相应的调整，分别实行了对符合国家产业政策的技术改造项目国产设备 投资按4 0 的比例抵免企业所得税、对国家鼓励发展的外商投资项目和国内投资 项目的进口设备在规定的范围内免征关税和进口环节增值税、停征固定资产投资 方向调节税、恢复征收居民储蓄存款利息个人所得税、分三年将金融保险企业营 业税税率由8 降至5 ，以及多次提高出口货物增值税退税率等政策措施。 三是调整收入分配政策，改善居民消费心理预期。连续四次调整机关事业单 位职工工资，建立艰苦边远地区津贴制度，实施机关事业单位年终奖金制度。同 时，增加社会保障投入，提高社会保障水平。 四是规范收费制度，减轻社会负担，推动扩大消费。1 9 9 8 年以来，取消行 政事业收费项目1 8 0 5 项，共减轻社会负担1 4 1 7 亿元：农村税费改革不断深化， 农民负担明显减轻。 五是支持国民经济战略性调整，促进国有企业改革和产业结构优化。在稳健 的货币政策的配合下，积极的财政政策基本完成了预期的宏观调控目标：加强了 基础设施建设，调整了经济结构，促进了企业技术改造，提高了居民的收入。但 最大的功劳还是拉动了经济增长，国债投资每年拉动g d p 增长l _ 5 2 个百分点， 平均每年拉动1 8 个百分点，从而避免了我国经济的大起大落。期间，我国经济 增长速度基本上保持在7 9 之间，又一次实现了“软着陆”。 2 0 0 4 年以来，财政部门充分发挥职能作用，主动服务大局，认真贯彻落实 中央的宏观调控政策，突出从加强农业特别是粮食生产这个薄弱环节和控制部分 行业固定资产投资过快增长两个方面，促进加强宏观调控，取得了明显成效。 1 采取更直接、更有力的支农政策措施，促进粮食增产和农民增收。近几 年来，我国在农业结构调整等方面取得很大成绩的同时，也出现了一些新问题： 一是耕地面积和粮食播种面积大量减少；二是粮食产量连年下降。由于粮食供求 紧张，粮价就上来了。粮价一上来，所有和粮食有关的副食品价格也就涨起来了。 为此，中央在2 0 0 3 年就确定了从农业特别是粮食生产入手加强和改善宏观调控 6 的方针。根据党中央、国务院的部署，2 0 0 4 年以来，财政部门采取了多项支农 措施，促进粮食增产和农民增收。概括起来讲，主要就是“两减免三补贴”。 “两减免”的主要内容：一是稳步推进减免农业税改革试点工作；二是取消 除烟叶外的农业特产税。“三补贴”的主要内容：一是全面推开粮食直补工作； 二是对1 3 个粮食主产省水稻、小麦、玉米、大豆等品种实施良种补贴；三是认 真落实稳定农业生产资料价格的财税优惠政策。2 0 0 4 年，中央财政落实“两减 免三补贴”政策共安排补助支出3 1 3 2 亿元。 与此同时，中央财政还积极采取以下支农政策措施：一是主动配合调增用于 农业的国债项目资金，2 0 0 4 年安排3 8 0 亿元：二是为缓解因粮食等基本食品价 格上涨对社保对象生活带来的影响，从2 0 0 4 年下半年起提高企业退休人员基本 养老金标准增支2 2 5 亿元，追加城市低保补助资金1 0 亿元：三是新增农业综合 开发资金主要用于粮食主产区，并将改善农业生产条件的6 3 1 6 亿元资金由有偿 使用全部改为无偿投入；四是认真落实教育、卫生、文化新增支出主要用于农村 的政策：五是取消、免征、降低了十几项涉农行政事业性收费；六是支持农村劳 动力转移培训2 0 0 多万人，其中有8 0 左右的人实现就业。 上述政策措施，有力地促进了农业发展，大大调动了农民生产粮食的积极性， 使粮食生产出现了转机，确保了中央从农业特别是粮食生产入手加强和改善宏观 调控战略的顺利实施，为调控整个经济奠定了良好基础。由于政策好、天帮忙、 人努力，2 0 0 4 年粮食总产量实现了历史性的恢复，增加了7 7 5 亿斤，差不多达 到了9 4 0 0 亿斤。由于粮价上涨等因素，2 0 0 4 年农村居民人均纯收入实际增长 6 8 ，是1 9 9 7 年以来增长最快的一年，增幅比2 0 0 3 年提高2 5 个百分点。有关 部门、专家学者和广大农民也认为，2 0 0 4 年是一个时期以来支农政策最实、力 度最大、落实最快、效果最好的一年，是农民增产最多、增收最多、发展最好的 一一年。 2 适当调整财政投资的方向、力度和进度，有效减缓投资增长过快势头。 2 0 0 4 年初，党中央、国务院未雨绸缪，果断科学决策，中央预算安排国债项目 资金1 1 0 0 亿元，比上年减少了3 0 0 亿元。在实际执行过程中，根据经济发展形 势和中央宏观调控的要求，一方面，为体现“五个统筹”的精神，财政部门主动 配合调整国债项目资金的使用方向，有保有压，重点保证重大在建项目、农林水 利、教科文卫、能源、县乡公路等方面的需要，对其他投资项目宜缓则缓，特别 是对部分过快增长行业投资项目暂缓下达资金预算。在此基础上，切实加强国债 项目资金预算管理，把好审核关，并严格按工程进度拨款。全年结转国债项目资 金4 5 6 9 2 亿元。另外，适时调整房地产行业的有关减免税政策，并通过调整土 地出让收益支出结构、将部分土地出让金用于农业土地开发等措施，在加大支持 农业的同时控制城市扩建速度。这些措施，为有效实施宏观调控，促进经济社会 协调发展，发挥了积极作用。 3 积极推进出口退税机制改革，促进外贸发展。2 0 0 4 年，按照“新账不欠， 老账要还，完善机制，共同负担，推动改革，促进发展”的改革原则，各级财政 会同有关部门密切跟踪出口退税机制改革情况，足额安排出口退税资金，积极组 织协调，及时完善相关办法，确保了改革的顺利实施。除及时办理当年出口退( 免) 税2 1 8 7 7 4 亿元、确保正常需要和“新账不欠”外，还通过使用超收收入，利用 由于实行国库集中支付改革而增加的中央库款余额，全部清偿了历年欠企业和地 方的出口退税“这项改革的成功推进，提高了国家信誉，维护了政府形象；有效 缓解了出口企业和地方财政资金紧张状况，降低了出口企业的财务成本，增强了 企业的竞争和发展能力，推动了出口大幅增长，全年增长3 5 4 ：促进了财政收 入体制的完善，提高了地方政府参与出口退税管理的积极性。 三、2 0 0 5 2 0 0 6 年实行的是稳健的财政政策 从2 0 0 3 年开始，我国的宏观经济运行出现了一些新的情况。2 0 0 3 年一季度 g d p 增长速度达9 9 ，全年为9 1 。2 0 0 4 年一季度g d p 增长速度为9 8 ，二季 度为9 6 ，三季度为9 1 ，四季度为9 5 ，全年为9 5 。同时，从2 0 0 3 年开 始，物价也走出通货紧缩的阴影，由负增长变成正增长。2 0 0 4 年居民消费价格 总水平上涨3 9 。这些数据说明，我国经济走出了通货紧缩的阴影，经济增长 进入新一轮周期的上升阶段，呈现出加速发展的态势。但另一方面，又存在经济 结构不合理、经济增长方式粗放等问题。一是有些行业如钢铁、冶金、房地产、 建材等发展太快，出现了局部过热：二是经济社会发展中还有能源、交通、农业、 教育、公共卫生、社会保障等许多薄弱环节亟待加强。党中央、国务院很敏锐地 看到了宏观经济运行中存在的问题，从2 0 0 3 年起，及时采取了一系列的宏观调 控政策，初步消除了经济发展中的不稳定、不健康因素，避免了经济出现大的波 动。但一些深层次问题还没有完全解决，主要是粮食增产和农民增收的机制尚不 完善、固定资产投资反弹压力大、能源和运输瓶颈约束依然突出等。在这种宏观 经济形势下，党中央、国务院决定进一步采取措施加强和改善宏观调控，在继续 实行稳健货币政策的同时，2 0 0 5 年开始调整财政政策取向，由扩张性的积极财 政政策转向稳健财政政策。 三次财政宏观调控的成功实践中，我们至少可以得到两点启示。 第一，在社会主义市场经济条件下，既要发挥市场配置资源的基础性作用， 又要加强和改善宏观调控。两者相辅相成，不可或缺。财政政策是党中央、国务 院实施宏观调控的重要政策工具和经济手段，其主要作用在于消除经济周期中的 不健康、不稳定因素，弥补市场的不足，促进国民经济持续稳定较快发展。正确 地运用财政政策，不仅是加强和改善宏观调控的必然选择，也是落实科学发展观、 s 完善社会主义市场经济体制的客观需要。实践证明，无论是扩张的财政政策，还 是紧缩的财政政策，或是稳健( 中性) 的财政政策，只要运用得当，符合宏观经 济发展需要，有利于消除经济运行中不稳定、不健康的因素，都是积极的、可持 续的、有效的。 第二，财政宏观调控的灵魂或关键是审时度势、相机抉择。财政政策必须随 着环境与对象的变化面适时适度地调整，要对具体经济情况作具体分析，并根据 不同的时机，做出正确的抉择。宏观调控政策能不能发挥作用，关键在其是否基 于对宏观经济形势正确、科学的判断之上。具体来说，要判断得早，动手得早， 决策得早，这样作用也大，效果也明显，成本也低。选择扩张、紧缩，稳健( 中 性) 的财政政策，必须根据宏观经济运行态势和特定的宏观调控目标决定。经济 太热了，财政宏观调控政策就要着眼于给经济降温；经济冷了，财政宏观调控政 策就要着眼于给经济升温；经济冷热差不多的时候，财政宏观调控政策就要着眼 于解决结构不平衡问题。 9 第三章对我国财政政策选择的思考 一、坚持适度从紧的财政政策是我国的长期目标 自1 9 9 8 年起实施的积极财政政策，主要是指通过增加财政支出及调整税收 政策，更直接、更有效地刺激经济增长，促进社会稳定发展。因此，从某种意义 上说，这是一种适度扩张的财政政策。它是针对国际国内经济形势的变化而采取 的熨平经济周期的调节措施。积极的财政政策不能以具体的时间界限来确定，只 能是根据国际国内政治经济发展形势和国民经济的运行状态来确定。但从长期 看，我国仍应坚持适度从紧的财政政策。所谓适度从紧的财政政策，主要是指通 过增收节支，调整和优化支出结构，提高财政资金的使用效益，实现国民经济较 快增长并维持较低通货膨胀水平的政策措施。 ( 一) 经济资源的有限性要求积极的财政政策不能作为长期政策 经济学的_ ：般原理认为，经济资源的总和是有限的，但由于受多种因索的影 响，往往又会出现资源闲置的状况，扩张性财政政策正是以国民经济中存在闲嚣 资源为前提的。目前，我国储蓄率高于投资率，银行资金存大于贷，在这种情况 下，财政用发债方式筹集适量资金，专项用于基础设施建设，可以直接增加社会 需求，使闲置资源得到充分运用，促进经济增长。然而社会资源毕竟是有限的， 随着经济扩张的进行，资源的瓶颈约束迟早会出现。如果这时的累计赤字和累积 的发债规模已经很大，而财政政策受惯性影响收缩不下来，财政从金融市场筹集 过量资金，就有可能导致经济过热，引发通货膨胀。因此，经济资源的有限性决 定了积极财政政策不能长期实行下去。 ( 二) 经济持续增长的实现最终取决于消费的拉动作用 从需求的角度看，拉动经济增长的因素是消费、投资和净出口。消费与生产 是相互依存、相互促进的关系，没有经济的增长就不可能有居民收入水平和消费 水平的提高，反之，没有消费的增长也不会有经济的持续发展。消费与投资都是 拉动经济增长不可或缺的因素，但消费需求是经济运行全过程的最终需求，是经 济增长的最终动力。投资需求则是一定意义上消费需求的派生，最终要依存于消 费需求。没有消费的最终需求，投资需求也将相应萎缩。所以扩大投资可以作为 启动经济的手段，但不能作为拉动经济增长的长期措施。 我国是一个发展中的大国，幅员广阔，人口众多，资源丰富，市场潜力巨大。 这就决定了中国经济发展的着眼点和立足点必须放在动员国内资源和需求上，依 靠市场机制发挥资源配置的基础性作用，依靠民间投资和消费促进经济增长。 ( 三) 坚持适度从紧的财政政策是实现经济长期“高增长、低通胀”的一个 重要前提 国际经验表明，在经济发展过程中，长期实行扩张性财政政策会造成经济“滞 胀”现象。7 0 年代美国经济发展中出现的严重“滞胀”现象就是长期实行扩张 性财政政策的结果。在饱受了经济“滞胀”的痛苦之后，美国政府逐步把控制赤 字、追求相对平衡的财政作为其财政政策的主要目标之一。欧盟国家制定的马 斯特里赫特条约规定，财政赤字占国内生产总值的比例不能超过3 ，国债余 额占国内生产总值的比例不能超过6 0 。欧盟国家正在为实现这一共同目标而努 力。由此可见，实行审慎的财政政策己成为世界各国的共识。 从我国经济发展的历史来看，以往比较高的增长速度总是伴随着比较高的物 价涨幅；而抑制通货膨胀，控制物价上涨则往往不可避免地造成经济增长速度的 急剧下降。“高增长、高通胀”“低通胀、低增长”这样一种循环，长期困 扰着我们，成为妨碍国民经济持续快速健康发展的一个顽症。1 9 9 3 年以来，我 国在深化改革的同时，采取了一系列加强和改善宏观调控的措施，主要是实行适 度从紧的财政货币政策。到1 9 9 7 年，国民经济成功地实现了“软着陆”，既有效 地抑制了通货膨胀，挤压了过热经济的泡沫成分，又保持了经济的快速健康发展。 实践证明，适度从紧的财政政策是我国宏观经济政策的基石，是一项符合国情、 行之有效的宏观经济政策，是今后一个时期继续保持经济“高增长、低通胀”态 势的重要前提，必须长期予以坚持。 ( 四) 坚持适度从紧的财政政策是实现财政可持续发展的客观要求 影响和制约财政可持续发展的因素很多，保持适度的债务规模是其中的一个 重要条件和主要标志。虽然目前我国财政赤字和债务余额占国内生产总值的比例 还比较低，但财政赤字和债务余额占国内生产总值的比例大小应与财政收入占国 内生产总值的比重高低相适应，只有在财政收入占国内生产总值的比例较高的情 况下，财政赤字和债务余额占国内生产总值的比例才能相应高一些。因此，在我 国财政收人占国内生产总值比重较低的情况下，不宜过分扩大发债规模。同时， 由于我国潜在的财政赤字昶债务融资规模已经比较大，社会保障和粮食亏损等欠 账较多，在扩大财政赤字和国债规模时更要特别谨慎。 二、中期我国应实行稳健的财政政策 考虑到宏观经济业已出现的过热迹象，财政赤字占g i ) p 的比重已接近3 的 国际公认的警戒线，数量巨大的银行不良资产和社会保障资金缺口，以及普遍存 在的非均衡发展问题，中国在中长期内应实行稳健的财政政策。即在不出现大的 新的不可控因素的情况下，明确提出中期内( 3 - 5 年) 不扩大财政赤字绝对额， 并通过g