（财政学专业论文）关于中国财政支出的结构性研究.pdf

摘要 随着社会主义市场经济体制的确立和建立公共财政的构想，我国财政改革进 入了以财政支出管理改革为重点的新阶段，调整和优化财政支出结构是我国财政 管理改革一项重要而紧迫的任务。财政支出结构是与政府活动范围相适应的，财 政支出是实现政府职能的手段，财政支出结构的优化调整必须服从政府职能、经 济发展阶段和财政支出规模总体发展变化趋势。 我国财政学界就如何调整和优化财政支出结构进行了很多研究，提出了许多 观点和政策措施。本论文在借鉴国内外理论与实践的基础上，以市场经济条件下 的公共财政理论为基础，通过建立计量模型，深入地研究了各部分财政支出结构 对于经济增长和社会公平的影响，同时结合国际比较和我国现阶段财政支出结构 的现状，提出了如何进一步优化我国财政支出结构的思路和对策。 关键词：财政支出结构经济增长基尼系数 分类号：f 8 1 0 4 5 a b s t r a c t w i t ht h ee s t a b l i s h m e n to fs o c i a l i s tm a r k e te c o n o m i cs y s t e ma n dp u b l i cf i n a n c e c o n c e p t ，t h ef i n a n c i a lr e f o r mi nc h i n ah a se n t e r e dan e wp e r i o di nw h i c ht h er e f o r m o ff i n a n c i a le x p e n d i t u r em a n a g e m e n ti st h ek e yp o i n t ，a n dt h ea d j u s t m e n tm a d o p t i m i z a t i o no ft h ef i n a n c i a le x p e n d i t u r es t r u c t u r ei sa ni m p o r t a n ta n du r g e n tt a s ko f o u rf i n a n c i a lm a n a g e m e n t t h ef i n a n c i a le x p e n d i t u r es t r u c t u r es h o u l da c c o r dt ot h e s c o p eo ft h eg o v e r n m e n ta c t i v i t i e s ，a n dt h ef i n a n c i a le x p e n d i t u r ei saw a yt or e a l i z e t h ef u n c t i o no ft h eg o v e r n m e n t t h ea d j u s t m e n ta n do p t i m i z a t i o no ft h ef i n a n c i a l e x p e n d i t u r es r 2 r u c t u t em u s tc o m g l yw i t ht h et e n d e u c yo ft h eg o v e r n m e n tf u n c t i o n ， e c o n o m i cd e v e l o p m e n ts t a g ea n df i n a n c i ne x p e n d i t u r es c a l e i nc h i n a ，s p e c i a l i s t si nf i n a n c i a lf i e l dh a v em a d eal o to fr e s e a r c hf o c u s i n go nt h e a d j u s t m e n ta n do p t i m i z a t i o no ff i n a n c i a le x p e n d i t u r es t r u c t u r e ，a n dh a v er e f e r r e d m a n yv i e wp o i n t sa n dp o l i t i cm e a s u r e s i nt h i se s s a y , o nt h eb a s i so fd o m e s t i ca n d f o r e i g nt h e o r i e sa n dp u b l i cf i n a n c et h e o r yi nm a r k e te c o n o m i cc o n d i t i o n ，w eh a v e c o n s t r u c te c o n o m e t r i c sm o d e l st od e e p l ya n a l y z et h ei m p a c td i f f e r e n tp a r to ff i n a n c i a l e x p e n d i t u r eo nt h ee c o n o m i cd e v e l o p m e n t a tt h e s a n l et i m e ，w ec o m b i n e dt h e i n t e r n a t i o n a lc o m p a r i s o na n do u rc u r r e n tf i n a n c i a le x p e n d i t u r ec o n d i t i o n ，a n dr e f e r r e d t om e a n sa n ds t r a t e g i e st of u i * t l l e ro p t i m i z ec h i n a sf i n a n c i a le x p e n d i t u r es t r u c t u r e ， k e yw o r d s ：f i n a n c i a le x p e n d i t u r es t r u c t u r e ，e c o n o m i cd e v e l o p m e n t ，g i n ii n d e x c l a s s i f i c a t i o nn u m b e r ：f 8 】o ，4 5 关于中国财政支出的结构性研究 引言 一、问题的提出 进入2 0 世纪以来，从全球范围来看，世界各国的财政支出无论从绝对量 上还是相对量。巴都有不断增长的趋势。经济发达国家的财政支出占g d p 的比 重从1 9 世纪末的1 0 左右，上升到2 0 世纪末的4 5 左右。虽然发展中国家的 财政支出水平一般比发达国家低，而且在过去的几十年当中，甚至有不少低 收入国家财政支出占g d p 的比重在下降，但是从1 9 9 8 的数据来看，发展中国 家财政支出占g d p 的比重分别为：低收入国家2 1 6 5 ，下中等收入国家 2 6 8 9 4 ，上中等国家3 3 3 5 。我国按人均g d p 属于下中等收入国家，但同年 份我国名义财政支出规模为1 3 7 8 ，不仅低于下中等收入国家的水平，甚至 低于低收入国家的水平。虽然从1 9 9 5 年开始，我国财政支出占g d p 的比重开 始稳步增长，但是直到2 0 0 3 年，也才为2 1 ，考虑到预算外支出( 约为4 ) ， 我国的实际财政支出规模也不足2 5 ，仍低于下中等国家的平均收入水平，也 就是说我国的财政支出规模偏小。 从中围的实际需要来看，中国的经济发展处于“起飞”阶段，需要大 量的基础设施建设，但是目前存在着许多制约经济快速发展的“瓶颈”部门， 如能源、交通、通讯等滞后于经济发展的需要，又如中小学义务教育还需要 “希望工程”来解决部分问题，这些也都说明我国的财政支出规模与经济发 展的需要不相称。 从收入制约来，改革开放以来，我国财政收入在总量上有了较大增长， 从1 9 7 8 年的1 1 2 1 亿元增加到2 0 0 3 年的2 1 7 1 5 亿元( 均不包括债务收入) ， 2 5 年间增长了1 9 1 3 7 倍，但是相对于国内生产总值的增长，其增幅就显得较 慢，同期g d p 增长了3 1 3 5 倍。财政收入的增长率与g d p 增长率比较可分为两 个阶段：1 9 7 8 1 9 9 5 年，财政收入增长率基本低于g d p 的增长率；1 9 9 6 年后 财政收入增长率又快于g d p 的增长率。但从2 5 年的平均增长率来看，财政收 入增长率平均为1 3 ，g d p 则为1 6 ，两者相差近4 个百分点。从财政收入规 模的国际比较来看，发达国家一股保持3 0 一6 0 的财政收入比重水平，这 与其经济发展水平是相适应的。发展中国家9 0 年代初的平均水平也在2 0 左 右，我国财政收入规模不但远远低于发达国家的平均水平，在发展中国家中 关于中国财政支的结构性研究 也属较低的国家，反映我国政府集中的财力较少，严重制约了财政支出的规 模。 面临着经济发展对财政支出的需求不断增加，而财政支出比率下滑，财 政收入又一时难以大幅度增加的局面，财政支出的结构分配问题在我国就显 得尤其重要，需要有效地分配财政支出才能缓解经济拮据的情况并产生最好 的经济社会效益。而处于由传统体制向市场体制的转轨过程中，我国目前的 财政支出结构却不甚合理，政府职能既存在“越位”的情况，管了许多不该 管的事，造成财政支出几乎覆盖了社会生产消费的方方面面；同时也存在“缺 位”的情况，有不少该管而没有管好的事，文教科卫、农业、社会保障和基 础漫施建设等事业投入严重不足。导致财政支出效率低下。 经济增氏和社会公平是包括财政政策在内的宏观经济政策的重要目标， 为了实现目标，除了适当的财政总量政策，更重要的是适当的微观财政政策 即财政结构政策。不同的公共支出、不同的支出结构调整政策具有不同的经 济社会效应。有些财政支出虽然在短期可以扩大内需，但会妨碍长期经济增 长；有些财政支出可能对经济增长的激励作用不大，但是能够促进社会公平。 因此要改善我国的财政支出结构，解决财政的“越位”和“缺位”问题，提 高财政支出效率，就需要估价各部分财政支出与经济增长和社会公平的关系， 为财政支出改革提供政策建议。这正是本文所要探讨的问题。 二、本文的研究思路及方法 本文的研究思路在于通过国际比较和实证分析评价各部分财政支出的效 益，根据研究的结果提出政策建议，确定哪部分财政支出应当予以削减，哪 部分财政支出应当加强。 如何评价财政支出结构效益。一般来讲，财政支出结构效益一部分表现 为促进经济增长的直接经济效益，另一部分则表现在稳定物价、缩小收入差 距、促进社会秩序稳定的社会效益上，以及维持自然与社会协调发展的生态 效益上。然而，要将财政支出的经济效益、社会效益和生态效益，内部效益 和外部效益，短期效益和长期效益，微观效益和宏观效益，直接效益和间接 效益，有形效益和无形效益进行综合评价是一件非常困难的事情，因为在这 关于中国财政支出的结构性研究 些因素中，有的是可以量化的，有的则很难量化，使得对财政支出结构的效 益很难进行有效的评估。 笔者从两个方面出发来解决这个问题。首先要确定我国所处的经济发展 阶段以及在该阶段上政府所追求的主要经济政策目标。如果该国经济发展滞 后，生产力水平低下，经济快速增长是其主要的政策目标，那么相应的财政 支出就应该首先考虑经济效益；如果该国生产力水平较高，经济发达，保持 经济的稳定增长，提高社会生活质量是其经济政策的主要目标，相应地，财 政支出应当更注重于社会和生态效益。而我国现阶段经济增长是一切宏观经 济政策的首要目标，对于财政支出政策也毫不例外，而同时促进社会公平、 逐步实现共同富裕也己提上日程。考虑我国现阶段的经济社会发展状况，我 国财政支出结构是否合理、是否具有效益，可以在很大程度上体现在经济增 长上和社会公平上。因此主要考虑各个部分财政支出对于促进经济增长和社 会公平的贡献，来评判其效益。 其次，在选定评判标准的前提下，笔者主要通过建立计量经济学模型， 采用最小二乘法来考察各个部分财政支出对于g d p 增长率、基尼系数影响的 显著性、影响方向及影响力度。通过模型回归的结果对财政支出各部分的占 财政支出比例的合理性进行深入分析，并结合国际比较的结果对我国财政支 出的合理结构提出建议。 三、本文的研究难点及创新 本文的难点之一在于社会公平很难量化。因此前人的论述当中一般只考 虑财政支出同经济增长的关系，认为当前财政的主要职能依然是促进经济增 长，而将社会效益忽略不考虑。事实上，随着经济的快速发展，平衡收入， 缩小收入差距，促进社会公平已经日益成为全社会关心的问题，也成为财政 所要履行的一项重要职能。本文的创新之一就在于引入基尼系数来代表社会 公平，用以量化财政支出的社会效益。这样就可咀建立计量模型进行定量分 析，探讨各个部分财政支出对于促进社会公平的作用，作为优化财政支出结 构的一个重要参考。 难点之二在于基尼系数的数值难以获得。没有统计资料公布我国连续每 关于中国财政支出的结构性研究 年的基尼系数，只有一些经济学家和组织曾经对基尼系数个别年份的值进行 过估算。本文的创新之二就在于采用了一种简易的公式来计算中国的基尼系 数，并能够证实这种估算结果的可靠性。通过这种方法来获得我国九十年代 以来的基尼系数，以便进行定量分析。 四、文章结构及结论 本文主要分三大部分：第一部分包括第一章，集中论述财政支出范围的 一般界定和财政支出结构的基本规律及相关的文献综述：第二部分包括第二 章和第三章，探讨了影响财政支出结构的主要因素以财政支出结构的国际比 较；主体是第三部分，包括第四章和第五章，主要是对财政支出结构对经济 增长和社会公平的影响进行实证分析，并在分析结果的基础上，结合国际比 较提出相关的政策建议。 根据本文分析的结果，我国的财政支出结构当中，经济建设支出比重偏 高且其内部结构不合理：支农支出比重也有待提高；国防建设支出比重相对 适当，但仍可适当提高；教育支出对于经济和社会公平的影响尤其显著，比 重还有待提高：而我国对于福利补贴方面的支出则严重不足，有待大幅提高。 在此基础上，本文还提出了相关的政策建议。 4 关于中国财政支出的结构性研究 1 财政支出结构的理论基础 1 1 财政支出范围的一般界定 i i i 财政支出范围的一般界定 财政支出是国家对财政收入有计划的再分配。而财政支出的范围则源于 政府职能的范围。有关财政支出范围界定，理论界有不同的观点，但基本上 都集中在财政支出用于弥补市场失灵方面，比如况公共产品的存在，信息不 对称以及外部性。 萨缪尔森( s a m u e l s o n ) 1 9 5 4 年在公共支出的纯理论文中阐述了在 市场失效领域需要政府合作这一中心问题。他认为公共品具有两种特性：非竞 争性和非排它性。由于非排他性的存在，最初的消费者会很快意识到既然别 人不付任何代价就可以享受他所购买的消费品，那么他就没有动力去掏钱购 买，他本身也想成为免费搭便车者，最终导致公共品供给的无效。萨缪尔森 从公共品的角度讨论了财政支出范围的界定问题。 要使整个社会达到帕累托最优，就要求必须使个人边际收益或成本与社 会边际收益或成本相等。但由于外部效应的存在，使个人边际收益或成本与 社会边际收益或成本发生了偏离，这与公共品供给问题其实是相似的，同样 面临着与之相似的困境。就是除非所有消费者对外部性活动有同样的要求， 并且外部性活动能把非支付者排除在外，市场机制将无法达到帕氏最优，关 键仍在于市场机制无法准确显示外部性消费或生产中的真实偏好。外部性的 解决也涉及到财政支出的范围界定。 信息完全是完全竞争市场达到帕氏最优的一个必要条件。但在实际中， 往往显现的是信息不完全和不对称，这种情况下就会产生两种情形，即道德 风险和逆向选择。虽然进一步发挥市场效力会在某种程度上克服信息不对称， 但这是需要成本的。首先，信息通常只是一种相对的表述( 较好、较坏) ，第 一个真实地公布自己信息的人很可能是不划算的，只有所有的人都合作，才 能克服这种“网络外部效应”。因此，信息也是一种公共物品，谁都没有能力 去提供这样一种物品，其结果就是需要合作制度。这也是政府干预的范围。 以上提到的只是市场失灵的一些方面，重要的在于说明：市场不是万能 的，存在着市场失灵。市场不能提供公共品或劳务；市场对具有外部效应的 关于中国财政支出的结构性研究 物品和劳务，无法排除私人边际成本( 效益) 和社会边际成本( 效益) 之间 的非一致性，导致配置不足或过度：市场无法排除垄断，导致竞争失灵；市 场不能解决有欠公平的收人分配和失业、通货膨胀等经济不稳定的问题，它 们必须依靠一种外在于市场的力来解决，这种外在的力量就是政府。在市场 经济下，由弥补市场缺陷所决定的政府经济职能表现在配置资源、公平收人 分配、实行宏观调控以保持经济稳定增长等方面。财政作为实现政府职能的 一个重要手段，支出范围与政府职能相适应被赋予了资源配置、收人分配和 稳定经济三大方面。 l ，i 2 财政支出结构的一般界定 财政支出范围的具体体现则是财政支出结构。在现代理论和实践中，比 较常见的财政支出结构的界定方法主要有以下几种： l 、支出的横向结构。支出的横向结构一般是指支出的职能结构。即以政 府职能或以财政职能为标准，对财政支出进行分类所形成的结构状态。从多 数国家分类办法来考察，按职能分类多是分为：一般性公共服务和公共秩序支 出、国防支出、教育支出、保健医疗方面支出、社会保障及福利支出、住房 与环境支出、经济服务支出、其他支出等等。中国在财政统计上则分为，经 济建设支出、社会文教支出、国防支出、行政管理支出、其他支出五类。按 职能划分的财政支出结构形态，是研究财政支出结构中最基本最常用的方法。 这种支出结构，它可以明确而具体地表明，财政支出在各职能间的分配格局， 和各项职能实现的程度，并从动态上可以反映出各项财政职能在不同时期变 动情况等等。 2 、支出的部门结构。财政支出是要通过各个行政部门来执行的，支出在 各部门阃分配状况和使用效率，直接影响着财政职能实现程度。就预算管理 而言，按部门分类比按职能分类更具体，而且便于将财政支出与部门业绩联 系起来，利于监督和分析财政支出的效用。因此，各国在财政管理中多用部 门分类。 3 、支出的纵向结构。支出的纵向结构也称为支出的彳亍政结构。现代世界 各国均依照各个国家政权的级次设置相应级次的财政，如我国财政分为中央 财政和地方财政。基本上每个级次的财政，都有其本级次的财政支出范围， 6 关于中国财政支出的结构性研究 从事本级次的相对独立的财政活动。根据行政级次进行分类，就形成了财政 支出的行政结构，也可称为行政层次结构。 4 、支出经济性质分类结构。支出经济性质分类结构，在实践中可作多视 角的研究，从而会呈现出各种各样的具体结构。经常使用的大体有以下两种 结构分类法。第一是以支出有无补偿为标准的分类方法。它是将支出分为购 买支出和转移支出两部分，这就是所谓补偿性支出结构。购买支出包括政府 部门行政管理费和公共性投资等等。转移支付支出则是财政资源只单方面的 从政府手中流出，而不能从中直接获得相应的物品和劳务。这类支出包括用 于社会保障以及各种补贴等等。第二是以支出在社会再生产中的地位为标准 的分类方法，这种结构通常被称为再生产结构。这种分类方法，在研究中又 存在分类角度上的区别，有的将支出分为积累性支出和消费性支出，有的则 将支出分为维持性支出和发展性支出，这两种分类各有其特殊意义，积累和 消费结构己是人们所熟知，有必要对维持和发展结构作一下解释。维持性支 出是指用于维持社会简单再生产性的财政支出。发展性支出是指用于社会扩 大再生产的财政支出。在财政资源配置中，首先必须把支出用于满足维持性 的各项需要，而后有剩余才可用于发展性的各项需要。 1 1 3 本文对于财政支出结构的界定 从资源配置角度研究财政支出效率或支出配置的优化，则以职能分类为 最佳选择。财政支出职能结构的分类方法是研究财政支出结构中最基本最常 用的方法这种分类方法可以明确而具体地表明财政支出在各职能间的分配 格局和各项职能实现程度，并从动态上反映各项财政职能在不同时期的变动 情况。 本文的分析就是对财政支出的职能结构进行分类。但是为了能够更好地 说明我国财政支出结构当中存在的问题，以及为了分析的方便，本文对中国 统计年鉴当中对财政支出按功能性质分类及主要支出项目进行了重新的组 合，主要将财政支出分为投资支出、支农支出、国防费、行政管理费、文教 科学卫生费、福利补贴及其他。其中投资支出包括基本建设支出、增拨企业 流动资金、挖潜改造资金和科技三项费用、地质勘探费和公交流通部门事业 费；支农支出是指国家财政支援农村集体( 户) 各项生产的支出：国防费是指 关于中国财政支山的结构性研究 国家预算用于国防建设和保卫国家全的支出；行政管理费则包括行政管理支 出，党派团体补助支出，外交支出，公安安全支出。司法支出，法院支出， 检察院支出和公检法办案费用补助：文教科学卫生事业费是指国家预算用于 文化、卫生、海洋、科协等项事业的人员和公用经费支出以及高技术研究专 项经费；福利补贴包括抚恤和社会福利救济费以及政策性补贴支出；不在此 范围内的则属于其它支出。这种分类方法属于财政职能结构分类但有不同国 家统计年鉴的分类，而是对其进行了重新的安排。笔者认为这样分类能够更 加清楚地说明各项财政支出对于经济和社会的贡献。 i 2 财政支出结构的基本规律 发展社会主义市场经济，社会资源的配置机制和分配关系都将出现不同 于传统体制下的各种变化，财政职能、财政支出的供给范围，财政支出的结 构也需要进行相应调整。那么，究竟如何认识和界定中国社会主义市场经济 条件下的财政支出结构，需要首先从理论上深入探讨。 1 2 1 经济发展阶段论。 马斯格雷夫( m u s g r a v e ) 和罗斯托( r o s t o w ) 曾从经济发展阶段来研究公 共支出增长的原因，同时他们也就不同经济发展阶段的不同财政支出结构作 了蜕明。在他们看来，在经济发展的早期阶段，由于交通、通讯、水利等基 础设施落后，直接影响私人部门生产性投资的效益，从而间接影响整个经济 的发展。而对这类经济基础设施的投资往往投资大、周期长、收益小，私人 部门不愿投资或没有能力投资，但对这些经济基础设施的投资又是具有较大 外部经济效益的。因此需要政府提供，为经济发展创造一个良好的投资环境， 克服可能出现的基础设施“瓶颈”效应。此外在经济发展的早期阶段，由于 私人资本积累是有限的，这就使得某些资本品必须公共生产，即使这些资本 品的利益是内在的，不具外部经济效益，也要求通过政府预算提供。所以这 一阶段公共资本的作用很大，这时政府主要发挥资源配置作用，政府的这些 投入对于经济与社会发展早期阶段的国家进人“起飞和发展的中期阶段来 说，是必不可少的。一旦经济进入发展中期，私人产业部门业已兴旺，资本 存量刁i 断扩增，私人企业和农业的资本份额增大，那些需要由政府提供的具 关于中国财政支出的靠构性研究 有较大外部经济效益的基础设施已基本建成，对其的增加也逐渐变缓了，此 时私人资本积累开始上升公共积累支出的增长率就会下降。当经济进入成 熟期，公共净投资的份额又会上升。这是因为随着人均收入进一步增长，人 们对生活的质量提出了更高的要求，私人消费形式将发生变化，从而预算形 式也要发生变化。政府支出将从基础设施投人转向不断增加教育、保健与福 利服务的支出。因此，这一段对私人消费品的补偿性公共投资将处在显著地 位，从而使公共积累支出又出现较高的增长率。总之在经济发展的早期阶段， 对公共资本比例要求较高；而在“起飞”实现之后会暂时有所下降；当经济 步入“成熟”阶段时又会上升。其增加与下降的程度主要取决于特定的收入 阶段和它对资本的要求。 至于公共消费支出的增长变化，马斯格雷夫认为关键取决于人们对公共 消费品的收入弹性。虽然不可能在经济发展的各个阶段都准确的测量出该弹 性的大小，但就经济发展的全过程来看，这一弹性一般要大予1 。在经济发展 的早期阶段，收入主要是用于满足人们的基本生活需求，如衣、食等方面的 消费，因而对公共消费支出的要求不高；随着人均收入的增加，基本需要满 足之后，私人对基本需要的支出比例将减少，对提高生活层次的消费支出将 会增加资源更多地被用于满足第二需要，如教育、卫生、安全等方面的需 要，由于这些消费项目都需要较大的公共消费支出作补充因此，公共消费 支出占社会总消费支出的比重相应的就要提高；此外，伴随着经济的增长， 将会出现日益复杂的社会经济组织，要求政府提供各种管理服务来协调和处 理增长所引起的各种矛盾和问题，如交通、控制污染、反托拉斯等等需求的 增加，这将弓l 起政府各种管理费支出的增加，从而导致整个公共消费支出的 迅速增长。 从国际经验看，在不同国家，由于经济发展状况不同，财政支出结构也有 差异，这突出表现在财政投资方面。从工业化国家情况看由于其经济发达， 市场机制完善，社会筹资能力强，由此决定政府投资主要定位在弥补市场缺 陷，提供公共产品，具体投资范围限于基础设施、储备战略性物资以及补充 或增加特定主题的资本等。与此同时，工业化国家的政府投资比重也相对较 低。在发展中国家，政府部门作为一个投资者，比工业国家发挥着更大的作 9 关于中国财政支出的结构性州究 用。这至少是因为，在发展中国家基础设施的建设需要比工业国更多的投资， 而基础设施的建设一般周期长、耗资多、收益低、非政府部门既无力量也不 愿进行投资，因此只能由政府担当这方面的投资主体任务。此外，发展中国 家大多处于经济起飞阶段，国民经济的一些重要领域和产业需要政府投资兴 建或扶持，这也决定了发展中国家的政府投资职能更要重一些，投资范围更 要宽一些。 1 2 2 消费需求变化导致论。 恩格尔定律提示了消费者消费需求变化的规律。当人均收人较低时，总 支出中用于食物和必需品的比例就高，用于舒适品和奢侈品的比例就低。随 着人均收人的提高，用于食物和必需品的消费支出比例便会下降，而舒适品 和奢侈品的消费支出比例便会上升。这种需求变化势必引起农业部门或第一 产业部门生产所占比例下降，制造业或第二产业和服务业或第三产业所占比 例上升。雨产业结构的变化对政府职能着力点的变化、政府投资方向有着重 要影响。 实际收入提高时，人们对公共产品与私入产品的需求都会增加。但公共 产品需求的收人弹性大于市场私人产品，其中最主要的原因就是现代社会的 公共产品不属于生活必需品。而越是非必需品，它的收人弹性就越大，当个 人收入超过一定的水平时，公共产品就变得越来越重要，人们就需要越来越 多的政府服务。诸如医疗保健、文化体育、交通运输、社会保障等公共物品 开始“侵蚀”消费结构中私人产品的相对份额。这就是说，随着收人的增长， 人们需求结构的变化由低到高、由单一到多样、由注重物质到注重精神， 不仅对市场供应私人产品提出了新的要求，也对政府提供公共物品在质、量、 品种上提出了新的要求。人们需求结构的变化对以满足居民个人需求和社会 共同需求为价值取向的社会经济发展，具有重要的意义。另一方面，我们还 可以从恩格尔定律中得到这样的启示：当财政收入较低时，财政支出中用于 国家职能、维持国家正常秩序等基本需要的比例就高，用于经济社会管理职 能方面的支出比例就低。而且随着收人的提高，用于国家政府基本需要的支 出比例会下降，而用于经济社会管理职能方面的支出比例将会增加。 l o 关于中国财政支出的结构性研究 l - 3 文献综述 l a s t e r l y 和r e h e l o ( 1 9 9 3 ) 利用1 9 7 0 1 9 8 6 年l o o 个国家的数据 和1 8 7 0 一1 9 8 8 年2 8 个国家的历史数据( 所有财政变量都指其g d p 的比重) 发现：公共交通和通讯投资与经济增长正相关：但总公共投资与经济增长负 相关；教育投资与经济增长正相关。 k n o o p ( 1 9 9 9 ) 在一个包含人力资本积累的内生增长模型中，就美国 经济进行了削减转移支付、公共投资、公共消费、政府购买和财政总支出等5 种政策实验，发现削减公共投资占总产出的比重1 个百分点，即使同时削减 资本税，在稳态也会使经济增长下降0 1 ，福利减少1 5 ；压缩公共消费， 如同时减税也可轻微促进经济增长，即经济增长与公共消费占g d p 比率负相 关；全面按比例削减购买支出1 0 ，降低了经济增长和福利，除非同时削减资 本税，这时经济增长率不变而社会福利上升。因此，全面削减政府支出不能 使缩小政府规模的潜在增长和福利效应最大化。 d a v o o d i 和z o u ( 1 9 9 8 ) 在财政分权的框架下应用内生经济增长的方法 讨论了不同层次的政府所发生的财政支出对长期经济增长率的影响。他们发 现财政分权在不同的国家与经济增长的关系不同：在发展中国家，二者负相 关：而在发达国家，= 者存在正相关关系。x i e 、z o u 和d a v o o d i ( 1 9 9 9 ) 在 相同的分析框架下把模型的主要结论应用于美国。他们发现，州政府和地方 政府目前的公共花费比率与经济的最大增长率相适应，因此，在公共花费上 的讲一步分权将对经济增长有害。d a v o o d i 和z o u ( 1 9 9 8 ) 、x i e 、z o u 和d a v o o d i ( 1 9 9 9 ) 等的工作揭示不同性质的财政支出对经济的影响可能是不同的。然 而，他们对财政支出的划分仅限于纵向的、在不同层次的政府之间做出区分。 事实上，在横向上，一国财政支出的性质并非完全相同。 t o y y ( 2 0 0 0 ) 也认为在为减少预算赤字而削减财政支出时，支出结构 相当重要。政府应避免把全部支出都削减x ，或者只削减某一类例如设备购 买支出，随意削减只会造成降低公共服务供给和对生产力的新扭曲。理性的 政策是找出生产力最低的公共服务予以削减，对国内和国外私入部门投资具 有最大正激励的公共支出应该保留。良好的经济基础设施如交通、通讯、电 力和供水；良好的社会部门服务例如教育、卫生和社会保障：具有预期的激 关于中国财政支出的结构性研究 励作用，应该是财政支出的保障重点。 本章小结： 财政支出的范围则源于政府职能的范围。财政支出范围应集中于弥补市 场失灵方面。财政支出结构是财政支出的各个不同部分的组合状态及其数量 配比的总称。财政支出结构的一般界定方法主要包括财政支出的横向( 职能) 结构、纵向结构、部门结构和按经济性质分类的结构。本文采用财政支出的 职能结构进行讨论，对中国统计年鉴当中对财政支出按功能性质分类及主要 支出项目进行了重新的组合，主要将财政支出分为投资支出、支农支出、国 防费、行政管理费、文教科学卫生费、福利补贴及其他。 财政支出结构发展的基本规律主要是经济发展阶段论和消费需求变化导 致论，分别说明随着经济发展阶段和人民收入的变化财政支出的结构会呈现 出不同的特点。相关的财政支出结构的文献也从横向和纵向的结构角度说明 不同性质的财政支出结构对于经济社会的贡献是不同的。 关于中国财政支出的结构性研究 2 财政支出结构的影响因素 2 1 政府职能与财政支出结构 研究财政支出结构问题，其实质是需要回答财政支出结构发展变化的规 律是什么? 或者说决定财政支出结构变化的主要因素是什么? 笔者认为应当从 三个角度探讨这一问题：政府职能，经济发展与财政支出的规模。 政府职能状况直接决定财政支出结构，有什么样的政府职能，也就应当 有其相应的财政支出结构。也就是说，财政支出结构在根本上取决于政府职 能范围。然而政府职能所涵盖的各个具体内容，又是发展变化着的，它们总 是随着生产力发展、生产方式变化以及经济运行模式的改变而不断变化着。 因此，财政支出范围及其结构，随政府职能范围变化而变化，也就成为一种 客观必然要求。 如何正确界定政府的职能，这是研究财政支出结构的一个重要理论前提。 2 1 1 从人类社会发展的一般规律看，政府职能作用有不断拓宽的趋势。 政府的职能主要包括三个方面2 ：一是政治职能。主要是运用政治暴力( 包 括专政机关和军事手段) ，维护统治阶级的统治地位和基本利益，维护本国在 国际上的主权和利益。二是经济职能。主要是通过经济、法律和行政手段， 干预经济活动，实现国家宏观政策目标，促进经济发展，为实现统治阶级的 统治和促进社会发展创造物质基础。三是公共职能。主要是管理社会公共事 务和发展社会文化、教育、医疗、卫生、环保等事业，以适应社会的政治、 经济和文化发展的需要。从长期历史进程分析，随着人类社会的演进和生产 力发展水平的提高，政府职能出现了明显的发展变化趋势，其基本特征是：政 府的政治职能处于相对稳定的状态，而政府的经济职能、公共职能不断上升。 也就是说，政府的职能作用随着社会的进步有不断扩大化的趋势，这与不同 社会历史时期的生产力发展水平有着密不可分的联系。同时，政府职能的扩 大，对于加速经济发展，促进人类社会文明进步，起到了重要作用。 2 1 2 从市场经济发展的一般规律看，政府宏观调控的职能趋于强化。 西方市场经济发展已有几百年历史，政府与市场的关系也在发生变化， 从总体发展趋势考察，普遍经历了由传统自由放任到现代国家干预的变化过 程，政府调控经济的职能作用不断增强。 关于中国财政支出的结构性研究 当资本主义处于自由竞争时期，以亚当斯密为代表的一代经济学家， 竭力主张实行“自由放任”的经济政策，尽可能地缩小政府的经济权限，认 为政府应扮演“守夜人”的角色，政府最好的经济政策就是让市场机制这只 “看不见的手”自由调节经济的运行，而政府的职能作用仅仅限于行政、司 法及建设维持必要的公共工程设施。 资本主义发展到垄断阶段后，自由竞争的自动调节机制被不断出现的经 济危机所打乱，事实上宣告了古典学派“自由放任”政策的破产。本世纪3 0 年代资本主义世界发生了历史上最深刻、最持久、最广泛的经济危机，生产 缩减和失业加剧达到前所未有的程度。正是在这种经济环境和背景下，西方 经济学家关于政府经济职能的学说发生了重大转变，凯恩斯主义应运而生。 凯恩斯认为，市场并非像古典学派所说的那样可以自动实现充分就业均衡， 国民经济波动的主要原因在于总需求不足，政府不应该再是社会经济秩序的 消极保护者，而应作为积极的干预者。凯恩斯主义出现后，很快成为资本主 义国家政府干预经济的政策基础，在一定程度上缓解了周期性经济危机引发 的社会矛盾。 上世纪7 0 年代以来，西方国家面临着新的问题，即出现的通胀加剧和失 业增加的“滞胀”现象，凯恩斯主义的政府干预经济生活的主张和政策显得 于事无补，于是有人主张修复“看不见的手”，加强市场作用、减少政府干预 的呼声日渐高涨。在这样的背景下，产生于3 0 年代的新自由经济学获得了较 大发展。新自由主义思潮主要是由货币学派、供给学派、新制度学派和公共 选择学派等组成的理论体系。他们提出“政府失效”概念，积极提倡自由企 业制度，强调让市场机制重新成为经济运行的基本调节机制，加强市场的作 用。但鉴于现代市场经济运行的特点，新自由主义者也不可能完全否定政府 干预的作用，实践中也没有哪一个国家的政策调控返回到过去传统的自由放 任的老路。恰恰相反，现代西方国家市场经济的运行仍都是建立在政府适当 干预的基础上的，政府职能及其对经济的渗透力表现出不断增强的趋势。现 代西方著名经济学家萨缪尔森在经济学第十四版中明确指出，现代市场 经济下政府对经济的干预主要是出于三方面的考虑：一是力图矫正市场失灵， 以提高效率：二是规划利用税收和支出向特殊群体进行收入再分配，以促进公 1 4 关于中国财政支出的结构性研究 平：三是依靠税收、支出和货币量进行调控，以支持宏观经济的稳定发展，包 括减少失业，降低通货膨胀，促进经济增长。这就不仅阐述了政府调控经济 的必要性，而且还揭示了政府干预经济的主要目标和基本职能所在。 2 1 3 政府宏观经济调控的职能对于中国这样的发展中国家尤为重要。 中国足发展中国家，又以公有制为主体，面临着实现工业化、市场化战 略目标的艰巨任务。中国是个拥有近1 3 亿人口的发展中的大国，各地区的 经济、社会和环境的差异都很大，又处在旧体制的剧烈变革时期，当前和今 后一个时期面临着人口众多、人均资源相对不足、就业形势严峻、产业结构 调整升级、地区经济发展不平衡、保护环境和生态等问题。中国国情的特殊 性、复杂性、体制转轨等所面临任务的艰巨性，是任何一个国家所不能比拟 的，仅靠市场机制解决不了未来我国工业化发展面临的难题，也实现不了体 制转轨的战略性任务。因此，在我国强凋政府的宏观调控具有特殊的重要性。 从国外情况看日本和韩国经济发展的经验及其他新兴工业化国家和地 区的经济发展实际都证明，后发展国家要实旌追赶战略，在较短时间内走完 发达国家用二三百年走过的道路，必须发挥政府的主导作用，依靠国家的力 量来弥补市场的不足，把资源集中配置到国家产业政策引导方面。如果没有 政府强有力的宏观调控，仅仅依靠市场的自发调节，那么，工业化发展必须 要走一条漫长的道路。中国作为一个发展中的社会主义国家，要发挥后发展 国家的优势，加快经济发展，就必须借鉴国际上后发展国家实行政府主导型 的市场经济、实现赶超发达国家的成功经验，强化政府对经济的宏观调控， 从而加速工业化的进程。 2 1 4 解决中国政府职能当前存在的“越位”与“缺位”，需要进一步调整和 健全政府的调控职能。 我国正处于由传统体制向市场体制的转变过程中，当前我国的政府职能 既存在“越位”的情况，管了许多不该管的事，同时也存在“缺位”的情况， 有不少该管而没有管好的事。因此，今后进一步调整和健全政府调控职能就 成为正确处理政府与市场关系面临的当务之急。其基本原则趋向是按照市场 经济要求，政府应该从微观的过多过细的管理中解脱出来，着力强化宏观政 策调控，从而有效地实施国家产业政策，推动产业结构的升级。 关于中国财政支 n 的结构性研究 2 2 经济发展与财政支出结构 国内外理论和实践表明，财政支出结构的发展变化不仅决定于政府职能， 而且与经济发展( 包括经济发展阶段及其经济发展程度) 密切相关。 美国财政学家马斯格雷夫关于财政支出的经济发展阶段理论就是对于经 济发展和财政支出结构关系研究的典范。马斯格雷夫在对不同国家、不同发 展阶段的财政之所处状况进行大量比较研究之后得出结论：在经济发展的早 期阶段，社会对公共资本的要求较高：在经济“起飞”实现之后，社会对公 共资本的要求暂时有所降低；当经济步入“成熟”阶段之后，社会对公共资 本的要求又会上升，其增加和下降的程度主要取决于特定的收入阶段及其资 本弹性。因此，一般而言，在经济发展初期，购买性支出在财政支出中所占 比重较大；在经济“起飞”阶段，转移性支出所占比重很大；在经济“成熟” 阶段，购买性支出所占比重又将有所回升。 从国际经验看，在不同国家，由于经济发展状况不同，财政支出结构也 有差异，这突出表现在财政投资方面。从工业化国家情况看，其经济发达， 市场机制完善，社会筹资能力强，由此决定政府投资主要定位在弥补市场缺 陷，提供公共产品，具体投资范围限于基础设施、储备战略性物资以及补充 或增加特定主体的资本等。与此同时，工业化国家的政府投资比重也相对较 低。在发展中国家，政府部门作为一个投资者，比工业国发挥着更大帕作用。 这至少是因为，在发展中国家基础设施的建设需要比工业国的投资更多，而 基础设施的建设一般说周期长、耗资多、收益低，非政府部门既无力量也不 愿进行投资，因此只能由政府担当起这方面投资主体的任务。此外，发展中 国家大多处于经济起飞阶段，国民经济的一些重要领域和产业需要政府投资 兴建或扶持，这也决定了发展中国家的政府投资职能更要重一些，投资范围 更要宽一些4 。 2 3 财政支出规模与财政支出结构 调整和优化财政支出结构，还必须注重支出总量这一因素，二者相互联 系，相互影响。可以说，财政支出总量的扩大是确保财政支出结构合理化的 重要条件。 关于中国财政支出的结构性研究 2 3 1 瓦格纳法则 早在近一个世纪前，德国财政学家阿道夫瓦格纳提出了颇有见地的“政 府活动不断扩大法则”，这就是著名的“瓦格纳法则9 y 。瓦格纳在考察了英国 工业化革命以及当时的美、法、德、日的工业化状况之后，预言：随着经济发 展，政府支出必定以比产出更快的比率增加，即财政支出比重会不断上升。 对发生这一现象的基本原因，瓦格纳认为是工业化经济中的社会进步，对政 府活动所提出的目益扩大的需求，包括对政府保护与管理服务方面的需求的 扩大、对政府干预经济以及从事直接生产经营活动的需求的扩大、对政府提 供文化、教育、卫生与福利服务方面需求的扩大等。工业化国家过去长期发 展的进程证明，瓦格纳的预言是正确的，工业化国家财政支出比重的确表现 出不断上升的趋势。1 8 8 0 年一1 9 8 5 年，美国财政支出占g d p 的比重由8 上升 到3 7 ，英国由1 0 上升到4 8 ，法国由1 5 上升到5 2 ，德国由1 0 上升到4 7 ， 瑞典由6 上升到6 5 ，日本由1 1 上升到3 2 。这是市场经济发展和政府宏观 调控加强的必然结果，也表明财政支出政策在全社会及其宏观经济全局中的 地位愈来愈重要。 2 3 2 西方国家的财政支出规模与结构 正是由于财政支出总量的扩张，西方工业化国家财政支出结构出现了新 的变化。一方面，西方财政已经突破了传统的公共开支范围，支持经济的力 度有所增强：另一方面，随着经济发展和国家财力规模的扩大，社会性支出愈 益重要，这己成为西方发达国家财政支出分配的明显特征。社会性支出是与 政府社会福利制度相关的各类支出的总称。在现代经济条件下，西方社会福 利制度已经演变成一个十分宽泛的概念，不仅包括由国家举办的社会公共事 业服务，如教育、医疗、保健等，而且还包括由社会保险、社会补贴、社会 救助等构成的社会保障。从发达的市场经济国家看，战后社会福利制度有了 很快发展，特别是进入6 0 年代以来，得到了普遍推行和强化，成为政府财政 支出的一项十分重要的内容，也是社会进步与协调发展的一个重要标志。可 以说，战后西方社会福利制度之所以能够得到迅速发展，这与生产力水平提 高、国家财力规模扩大密切相关。 总之，财政支出结构的调整和优化是动态变化的，是由一定时期政府职 关于中国财政支出的结构性