（交通运输规划与管理专业论文）干线公路路政管理成本研究.pdf

摘要 随着公路事业的快速发展，路政管理工作取得了一定成果。然而随着国家关于投资 体制改革的决定出台，江苏省加快了交通体制改革的进程，对交通行业内部管理提出一 系列新的要求，从而要求江苏省路政主管部门必须建立健全公路路政管理的资金预算体 系，以确保公路路政资金的合理拨付，最大程度发挥出公路的社会公益性。 本论文通过对路政管理工作情况的调查研究，采用作业成本法对路政管理各项作业 成本进行了深入的分析研究，在此基础上，以江苏省干线公路为例测算得到其路政管理 成本，进而分析其影响因素，最后建立了江苏省路政管理成本的动态预算模型。研究成 果包括以下几个方面： l 、通过对巡查、许可、监管、案件查处、超限治理、环境整治这六项工作展开流程 分析，采用作业成本法深入研究其资源耗费、作业动因以及作业成本为路政管理工作 的规范化、标准化提供了依据，为后文的研究测算打下基础。 2 、以路政管理各项作业成本为基准，结合2 0 0 5 年江苏省干线公路路政管理的工作 量分析研究江苏省国省干线的路政管理成本，进一步深入分析研究得到分区域、分等级 的单位里程路政管理成本。 c 3 、路政管理成本受诸多因素的影响，研究这些外部因素对路政管理成本的影响能为 路政管理部门的财务预算提供参考，具有现实指导意义。为了让管理决策部门能够非常 直观的理解这些外部因素对路政管理成本造成的影响，本论文建立了路政管理的动态预 算模型。 关键词：路政管理、作业成本法、单位成本、动态预算模型 a b s t r a c t w i t ht h er a p i dd e v e l o p m e n to f h i g h w a yc o n s t r u c t i o n , i th a sa l r e a d ya e h i v e dg o o dr e s u l t s o ft h er o a dm a n a g e m e n to fj i a n g s up r o v i c e b u tt h eg o v e r n m e n td e c i d e dt oi m p l e m e n t i n v e s t m e n ts y s t e mr e f o r m ，j i a n g s up r o v i c 圮h a v et oi m p l e m e n tt r a n s p o t a t i o ns y s t e mr e f o r mo n t h ei n n e rt r a n s p o t a t i o ni n d u s t r y s oj i a n g s ur o a dm a n a g e m e n tm u s tb u i l d i n ga n dp e r f e c t i n gt h e b u d g e ts y s t e mo fr o a dm a n a g e m e n tf u n d s ，i no r d e rt or a 3 u r er e s o n a b l e f u n da p p r o p r i a t i o n , g i v ef u l lp l a yt or o a ds o c i a lp u b l i c i t yi nl a r g ed e g r e e t h ep a p e ru s ea e c t i v i t y - b a s e dc o s t i n gm e t h o di nt h er o a s e r c ho fr o a dm a n a g e m e n tc o s t s o f r o a dh i g h w a yb yt h ed e t a i l e da n a l y s i so nt h ee x s i t i n gc o n d i t i o no f r o a dm a n a g e m e n t o nt h e g r o u n do f t h ec o s t so f e a c hw o r k , t h ep a p e rc a l c u l a t e st h em a n a g e m e n tc o s t so f j i a n g s ua r t e r i a l h i g h w a y ，t h e na n a l y s i st h ei n f l u e n c i n gf a c t o r s ，a n db u i l dd y n a m i cb u d g e tm o d e l t h em a i n l y s t u d yo nt h i sp a p e ri n c l u d ec o n t e n t sa sf o l l o w s ： 1 、a n a l y s i ss t a n d a r df l o wo nt h em a i nw o r ko f r o a dm a n a g e m e n t ，i n c l u d ep a t r o l ，p e r m i t ， s u p e r v i s i o n ，d e a l i n gw i t hc a s e s ，t r a n s f i n i t ec o n t r o l ，s p e c i a lt r e a t m e n t s t u d yt h e s ew o r k s u n i t c o s tw i t ha c t i v i t y - b a s e dc o s tm e t h o d ，p r o v i d eb a s i st ot h en o r m a l i z a t i o na n ds t a n d a r d i z a t i o no f r o a dm a n a g e m e n t 2 、i nr e s p o n s et ot h ec o s tp e ru n i to fe v e r yw o r k ，a tt h es a m et i m e ，c o m b i n e dw i t ht h e w o r k i n gc a p a c i t yo f2 0 0 5 ，a n a l y s i sa n ds t u d yt h em a n a g e m e n tc o s t so ft h ea r t e r i a lr o a d o n t h i sb a s i s ，c a l c u l a t em a n a g e m e n tc o s to nd i f f e r e n ta r e aa n dd i f f e rr e n tg r a d ep e rk i l o m e t e r 3 、s t u d yo nt h ei n f l u e n c i n gf a c t o r so f r o a dm a n a g e m e n tc o u l dp r o v i d er e f e r e n c et ot h e f i n i c a lb u d g e t i no r d e rt om a k et h e s ef a c t o r sv i s u a l i z e db yd e c i s i o n - m a k i n gd e p a r t m e n t ，t h e p a p e re s t a b l i s h e dd y n a m i cb u d g e tm o d e lb ym a t h e m a t i c a lm e t h o d k e yw o r d s ：r o a dm a n a g e m e n t ，a c t i v i t y - b a s e dc o s t ，u n i tc o s t , d y n a m i cb u d g e tm o d e l 学位论文独创性声明： 本人所呈交的学位论文是我个人在导师指导下进行的研究工作及取得 的研究成果。尽我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文中 不包含其他人已经发表或撰写过的研究成果。与我一同工作的同事对本研 究所做的任何贡献均已在论文中作了明确的说明并表示了谢意。如不实， 本人负全部责任。 论文作者( 签名) ：- 兰壅二l 嬲年弓月彬日 学位论文使用授权说明 河海大学、中国科学技术信息研究所、国家图书馆、中国学术期刊( 光 盘版) 电子杂志社有权保留本人所送交学位论文的复印件或电子文档，可 以采用影印、缩印或其他复制手段保存论文。本人电子文档的内容和纸质 论文的内容相一致。除在保密期内的保密论文外，允许论文被查阅和借阅。 论文全部或部分内容的公布( 包括刊登) 授权河海大学研究生院办理。 论文作者( 签名) ：垒己扛 甜年亭月幺日 河海夫学硕士学位论文 1 1 研究背景 第一章绪论 交通运输是国民经济的基础产业之一，其大力发展是提高社会经济效益的重 要环节和必备条件。而交通运输的载体道路，则是公路路政管理部门工作开 展的围绕中心，路政管理工作与道路使用者的生命、财产、安全等各方面都息息 相关。从某种程度上可以说，路政工作是整个公路系统中不可或缺的一个重要环 节，对公路运营秩序的保障维护、交通运输事业的顺利发展具有重要的意义。 随着公路事业的繁荣发展，江苏省路政工作得到了省交通厅公路局的高度重 视和全面加强，路政管理工作取得了良好的成绩，具体体现在以下五个方面：( 1 ) 规章制度进一步完善。省人大出台了江苏省公路条例、江苏省高速公路条例 两部地方性法规，省政府出台了江苏省治理公路超限运输管理办法。( 2 ) 管 理体系进一步健全。高速公路组建了省总队及以“线”为主的高速公路路政支队， 普通国省干线公路成立了以“片”为主的市路政支队及路政大队。( 3 ) 执法工作 进一步规范。全省已组建的4 8 个高速公路路政大队和8 8 个普通公路路政大队全 部建成了标准化大队，其中普通公路同步建成了路政执法受理中心。( 4 ) 管理手 段进一步加强。建立了涵盖全省的路政管理数据库，开发并应用了路政管理系统。 ( 5 ) 装备水平进一步提高。配备了路政执法车g p $ 卫星定位系统和车载电话， 巡查、调查、检测初步实现了机械化、信息化、网络化。 在江苏省公路路政管理工作取得一定成果的同时，一些深层次的矛盾也暴露 出来，随着江苏省交通体制改革进程的加快，路政管理工作正面临着诸多挑战 主要体现在以下几个方面： 首先，江苏省国民经济的迅速发展，全省的公路交通运输量和汽车保有量的 快速增长，都对公路运输业提出了考验。特别在路政管理方面，一是全省公路网 的快速建成，使道路系统更为复杂，路政管理过程中的复杂性、不确定性也大大 增加；二是全省公路交通流量的急剧上升，使公路交通系统的压力增大，也加大 了路政管理的工作量和工作难度。当前的路政管理工作现状已经难以满足社会经 济以及交通发展的需要。 扛苏省路政管理成本研究 其次，目前公路路政部门的管理资金是根据批准的年度计划组织实施的，实 行的是交通系统内的封闭运作。随着国务院关于投资体制改革的决定的出台，江 苏省加快了交通体制改革的进程，开始着手完善宏观调控体系，相应的税费改革 也已经启动，交通资金的体内循环即将被打破，实行资金的预算管理正成为发展 的趋势。这些都对路政管理提出了新的要求，路政主管部门必须建立健全公路路 政管理的资金预算体系，以确保公路路政的财政投入，做到资盒的合理拨付，最 大程度发挥出公路的社会公益性。 最后，目前的路政管理资金的拨付模式是对已经发生的、事后型的费用进行 控制，与路政管理工作的考核机制还没有形成有效的衔接。这种运作模式难以对 路政部门的工作进行有效考核，这直接导致了公路路政主管部门难以对路政执法 工作进行有效控制，造成整个路政部门运作效率低下，公路路政管理的市场化运 作缺乏基础。要想改变这一局面，必须尽快完善现有的资金预算管理体系。而路 政管理成本是资金预算管理体系中最重要的一部分，因此对路政管理成本的深入 研究将有效促进资盒预算管理体系的完善。 江苏省是经济较为发达的省份，市场经济繁荣，公路事业发展迅猛，公路投 融资体制的完善、经营主体的多元化转变，都给路政管理工作带来了新的问题。 深入研究路政管理成本，建立健全资金预算管理体系，对推进交通行政管理体制 改革，提高公路路政管理效率、保证路政管理资金的合理拨付都具有重要的指导 意义。 1 2 研究范围 目前国内外关于公路路政管理成本的研究几乎没有，本文拟以江苏省路政管 辖范围内的7 5 3 9 公里的国省干线为对象，研究公路部门每年用于路政管理工作 的成本。本文涉及到的成本是指与路政管理工作有直接或间接关系的成本支出， 主要包括人员费用，包括生产人员的工资、奖金、福利、公积金等：设备费用， 包括车辆的燃油、维修保养等，其他设备的使用、折旧等；管理费用，主要是日 常工作中不可量化各项工作的费用。 2 河海大学硕一j j 学位论文 1 3 国内外研究现状 本文研究内容主要包括路政管理和成本研究两个方面的内容。 大量资料研究显示，国外并没有成立专门的机构从事路政管理，其交通管理 多采用交通与警察合署办公，协作管理的方式进行，路政工作的各项职能分别由 不同的组织或机构共同承担。从国外公路管理体制和管理模式来看，公路的建设 与管理实行的是一体化管理，其公路投融资模式主要有中央财政制、专项基金制 和项目融资三种方法。中央财政制主要是按照预算由国家财政直接拨款；专项基 金制则是将公路税收直接用于公路的建设、运营和管理，属于特定财源制度；项 目融资主要是以特定的公路项目本身作为担保条件，依靠项目自身的投资价值进 行融资，通车后，再收取通行费进行偿还，该模式已经逐渐成为全球交通行业的 发展趋势o 1 “。 国内路政管理体制还不完善，各省各地交通管理部门在遵循总体原则以及管 理体制的前提下，结合自身情况，对路政管理的模式和手段进行了深入的探索与 实践。经过调研发现，全国普通公路路政管理的主流模式是属地管理模式，以浙 江为代表；另外有综合执法型管理模式目前j 下处于试点阶段，以重庆、成都为代 表“”1 。除此之外其他省份也有自己的一套管理模式如广州、上海等。 从路政成本的角度来看，目前国内研究尚未涉及公路管理成本，大部分研究 还停留于对路政管理模式和未来发展方向的探索上。造成了路政管理成本研究方 面的空白，一方面是由于管理体制的不完善引起的，另一方面是由于全国诸多省 市并没有形成统一的路政管理模式，路政管理资金的来源也不尽相同造成的。 本文拟采用作业成本法( 简称a b c 法，a c t i v i t y - b a s e dc o s t i n g ) 用于此次行政 管理成本的研究。作业成本法是一种成本会计核算方法，可以为企业提供关键作 业的信息、作业发生原因以及这些作业消耗资源的数量，从而弄清作业成本是如 何发生的“”。尽管a b c 法得到了很多管理者的青睐，而且越来越多的用作决策 工具，但是很少有研究关于公路管理使用a b c 法的趋势，国内几乎没有研究a b c 法在公路管理中的应用，在路政管理成本中的应用更是少见。 本文的研究目的在于运用作业成本的研究方法，对路政各项工作作业流程的 分解细化，对其资源耗费情况进行详细的的研究测算，建立江苏省路政管理成本 的预算模型，从而为管理层决策提供帮助。 江苏省路政管理成本研究 1 4 研究思路 1 5 研究框架 绪论 j 路政管理概述 j 路政作业模式研究 j i - 单项作业单位成本 l 多j _土j l上 巡 许 处超 监专其 限项 苦 整 杏 百 罚理 手 治他 r 。_ _ _ _ _ _ _ _ _ 一 _ _ _ 。_ _ 一 _ _ _ _ _ _ _ 一 _ _ - _ _ _ 一 。_ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ 一 l 上 江苏省路政管理成本 j 动态预算模型 r j 总结 全文分为六章： 第l 章：绪论。提出论文的研究背景，研究范围，国内外研究现状，研究框 架结构以及研究思路。 第2 章：省路政管理现状。对路政管理相关概念进行界定，包括职能和工作 内容，对江苏省路真个管理现状进行了详细的描述。 第3 章：基于a b c 法的单项作业成本。本章是全文研究的核心内容。首介绍 4 河海人学硕士学位论文 作业成本法( a b c 法) 的原理、发展以及计算程序，进而分析研究路政管理作业 模式，对作业流程进行详细分析并逐项细化，研究其资源耗费情况，进而通过分 析得出路政管理各项作业成本。 第4 章：江苏省路政管理成本研究。本章在第3 章作业成本法分析成本基础 上，结合江苏省路政管理的实际情况对江苏省路政管理成本进行测算。考虑到地 区差异，分苏南、苏中、苏北三地分别开展其路政管理成本研究。 第5 章：动态预算模型。对影响路政管理成本的主要因素进行定性和定量分 析，得出路政管理成本的影响度参数，建立动态预算模型，方便以后路政管理成 本随公路里程、国民经济变化后的情况。 第6 章：总结与展望。总结论文研究成果，归纳主要创新点，并提出本文存 在的不足之处。 江苏省路政管理成本研究 第二章路政管理现状 2 1 路政管理概述 2 1 1 路政管理的定义 我国路政管理规定第二条阐述了路政管理的基本含义：路政管理，是指 县级以上人民政府交通主管部门或者其设置的公路管理机构，为维护公路管理 者、经营者、使用者的合法权益，根据( 公路法及其他有关法律和规章的规定， 实施保护公路、公路用地及公路附属设施的行政管理”1 。 具体而言，其管理主体是交通主管部门或其设置的公路管理机构，其他任何 机关、组织都无权进行路政管理；其工作的核心是路政管理机构为了保护公路路 产、路权、维护公路管理者、经营者、使用者的合法权益，依据国家的法律、法 规、规章等实施的行政管理活动。 2 1 2 管理职能界定 路政管理规定是根据中华人民共和国公路法以及其他有关法律、法 规制定的，针对中华人民共和国境内的国道、省道、县道、乡道的路政管理而制 定的法规，由交通部颁布，是路政管理最重要的法律依据。 路政管理规定第一章第五条规定。县级以上地方人民政府交通主管部门 或者其设置的公路管理机构的路政管理职责如下： ( 1 ) 宣传、贯彻执行公路管理的法律法规和规章； ( 2 ) 保护路产； ( 3 ) 实施路政巡查； ( 4 ) 管理公路两侧建筑控制区； ( 5 ) 维持公路养护作业现场秩序； ( 6 ) 参与公路工程交工、竣工验收； 6 河海大学硕士学位论文 ( 7 ) 依法查处各种违反路政管理法律、法规、规章的案件； ( 8 ) 法律、法规规定的其他职责。 2 1 3 与平行部门间的职能交叉 由于路政管理的对象是公路，点多、线长、面广，而又没有建立类似铁路、 管道、航道等其他运输方式的条线管理体制，因此造成了路政管理活动涉及到多 部门、多岗位、多部门问职责交错的问题，而法规也没有明确相关的责任主体， 这也是路政工作的症结所在。是当前迫切需要解决的难题。 本论文通过总结分析国内众多省份的路政管理实践经验，对路政部门与其他 平行职能部门之间的管理进行了梳理，主要总结了外部交叉和内部交叉两个方面 的问题。 l 、外部职能交叉 外部职能的交叉主要出现在路政管理机构和土地管理机构、公安机构、市容 管理机构、运管单位等部门之问，涉及交叉管理的内容主要是公路通行秩序、公 路权属以及公路经营管理等方面的问题。表2 1 明确列出了部门间交叉管理的内 容以及涉及到的相关职能部门。 表2 1外部职能交叉 交叉内容交叉部门 建筑控制区管理 城市规划部门、土管部门、地方政府 公路用地权属 土管部门 非公路标志处置市容管理部门、城市规划部门 摆摊设点工商部门、市容管理部门、公安机关 道口搭接 公安机关 道路损坏 公安机关、物价部门、财政部门 超限超载公安机关、运管部门 打谷晒场 公安机关 施工作业 公安机关 路树砍伐 林业部门 压缩、拓宽河床、修筑堤坝水利部门 特种机具行驶公路公安机关 污染、损坏公路环保部门、市容管理部门、消防部门 7 江苏省路政管理成奉研究 2 、内部职能交叉 内部职能交叉主要是指公路养护、公路建设与路政部门问的职能交叉。公路 的建设、养护和管理是公路工作的有机组成部分，三者互相联系、互相促进，正 确处理三者问的关系是公路交通工作中始终需要把握和解决的问题。全面提高通 行能力，必须以建设为主导，以养护为中心，以路政管理为保障，没有路政管理 的保障，公路标准再高，养护质量再好，也发挥不了应有的作用。下表列出了路 政管理与养护、建设之自j 的交叉的工作内容。 表2 2内部职能交叉 交叉部n交叉魂容 巡查、清障、突发案件处置、施 路段管理、标志标线监管，环境整治、 养护科 交通安全设施的管理 ：【j 翌科非标裔处、在建公路工程的建筑控制区管理、违章建筑、搭接 2 1 4 路政管理的工作内容 根据路政管理的责权划分以及路政管理过程中与平行部门白j 的关系，本研究 对路政管理的具体工作按照职能划分作出以下规定： 1 、宣传、贯彻执行路政管理的法律、法规等 ( 1 ) 制定公路法律法规宣传计划 ( 2 ) 制定、落实路政管理宣传计划 ( 3 ) 贯彻上级路政管理指示要求 ( 4 ) 组织开展宣传活动 ( 5 ) 接受路政管理咨询，提供路政法律服务 2 、路政巡查 j ( 1 ) 公路( 包括隐蔽部位) 及附属设施 ( 2 ) 公路、公路用地及附属设施 ( 3 ) 公路改造、大中修、小修保养以及路政许可路段等 ( 4 ) 公路突发事件的处置 ( 5 ) 公路法律法规宣传教育咨询 ( 6 ) 履行法律、法规规定的其他路政巡查内容 河海大学硕士学位论文 ( 7 ) 巡查情况记录并报告重大事故 ( 8 ) 搜集、整理上报路况信息 3 、路政许可 ( 1 ) 增设平面交叉口 ( 2 ) 占用、利用或挖掘公路、公路用地、公路两侧建筑控制区 ( 3 ) 更新、砍伐公路用地上的树木 ( 4 ) 铁轮车等可能损害公路路面的机具需要再公路上行驶 ( 5 ) 公路法律法规宣传教育咨询 ( 6 ) 超过限载、限高、限宽、限长标准的车辆需要再公路上行驶 ( 7 ) 公路两侧的建筑控制区内埋设管( 杆) 线、电缆等设施 4 、路政处罚( 包括超限查处) ( 1 ) 对损坏公路行为的检查及处罚 ( 2 ) 组织实施查超查限，开展具体的查超工作 ( 3 ) 监督检查超限卸驳载活动，但不开展卸驳载业务 ( 4 ) 提供相关卸驳载信息服务，提升服务水平 5 、路政监管 ( 1 ) 公路养护施工监管以及验收 ( 2 ) 公路清排障监管以及验收 ( 3 ) 车辆通行费征收秩序监管 ( 4 ) 现场管理，包括：拆除违法建筑、拆除非标、清楚其他违法设施等 6 、专项整治 ( 1 ) 公路环境整治 ( 2 ) 打谷晒场整治 ( 3 ) 集镇路段整治 除上述主要工作内容以外，路政管理工作还包括路网调度、特情处置、业务 协调以及其他日常管理工作。 9 江苏省路政管理成奉研究 2 2 江苏省路政管理现状 2 2 1 管理体制 江苏省路政管理体制是在“统一领导，分级管理”的指导原则下建立的，这 种管理体制一方面是历史的延续，也是现实的要求，是不同等级道路管理需求和 特性从本质上所决定的。 江苏省路政管理体制可以概括为：“两套体制，一套班子”。省缓机关的路政 管理机构为公路局，在支队建设上，实行高速公路与干线公路相对独立的管理架 构。高速公路的路政管理主要采用的是省直管的模式，实行“条”式管理，按路 成立支队，业务指导由公路局路政一科负责，日常管理由高速公路路公司进行， 仅南京，苏州的高速公路业务指导和日常管理由地市管理。普通干线公路则以 “片”式管理为主，按照地级行政区划组成支队，业务指导由公路局路政二科负 责，f i 常的行政管理及事务性管理由当地交通局负责：县道由县市级政府委托路 政部门管理，也有部分县乡道委托给交通系统内的其他部门管理，如养护部门等。 2 2 2 管理机构 ( 1 ) 厅公路局 根据江苏省交通厅公路局的机构设置( 图2 1 ) ，内设路政管理一科与二科， 结合组织分工表，一科专门负责高速公路的路政工作，而二科则主要负责普通公 路的路政管理 江苏省交通f j ：公路局( 高速公路路政总队) 办 公 室 政 工 科 政 簧 法 规 科 财 务 审 计 科 技 术 信 息 科 路 罔 调 度 办 公 室 路 政 管 理 _ 科 路 政 管 理 一 一 科 路 政 装 备 科 图2 1 扛苏省交通厅公路局机构设置 0 工 程 管 理 科 收 费 道 路 科 征 收 稽 查 科 安 全 生 牟 与 机 务 管 理 科 河海大学罚i 士学位论文 ( 2 ) 公路处 地市一级成立的路政管理机构称为路政支队，在组织机构上为地市公路处的 下属科室，与养护科、工程科等并列。支队主要组织公路路政管理人员依法维护 公路路产路权；负责重大路政案件监督、查处；审批公路路政管理的一般事项； 参与公路交通监控和信息处置监督公路经营、管理单位保证公路各项设施的完 好，监督检查公路养护及施工作业现场的管理。机构设置示意见图2 2 。 图2 2 各地市公路处机构设置 ( 3 ) 公路站 县市一级成立的路政管理机构称为路政大队，由公路站管理，负责公路路政 巡查和超限年拾检查，查处损害路产、路权案件审查公路日常养护作业方案，对 公路施工作业、标志表现设置、广告设置、道路清障行为实践现场监督，及时上 报公路交通运行信息。公路站的组织架构如图2 3 。 2 2 3 管理模式 图2 3 各县市公路站机构设置 江苏省路政管理对普通公路与高速公路按照其各自特征以及管理要求，采取 了不同的管理模式。 江苏省路政管理成本研究 l 、普通公路一属地行业管理型 普通公路路政管理以区域为单位，各地市成立路政支队，县市成立路政大队， 由公路局统一管理，形成公路局支队大队的纵向管理层次；从横向管理 层次上看，路政支队由地市的交通管理部门负责，属于处级单位，为合署办公； 而路政大队作为公路站的一个科室由当地的交通局管辖。 2 、高速公路一统一管理型 高速公路路政管理机构以路线为单位，各条高速公路成立路政支队，行政关 系上属路政总队的派驻机构。各支队作为副处级建制，内设综合科、计划财务科 和路政业务科。在各支队下设大队，负责具体的现场工作。 普通公路属地型管理模式是历史的沿革，管理方法、管理手段均较为成熟， 实践证明这也是较为有效的管理模式之一。高速公路的管理，就国内而言目前尚 处于摸索阶段。按照路线划分进行管理的模式，也有待进一步的探索和实践的检 验。随着道路交通事业的快速发展，路政管理工作将会面临一系列新的挑战，为 此，需要积极学习和借鉴其他省份的路政管理工作的方法和经验，以提升江苏省 路政管理工作的成效。 2 2 4 管辖范围 江苏省公路事业发展迅猛，道路管理工作只益复杂与繁重。江苏省公路总里 程约8 2 7 3 9 公里，路政一科管辖着约2 7 7 3 7 公里的高速公路( 表2 4 ) ，二科管 辖省内除高速公路以外的约2 6 3 6 5 公旱的普通公路( 表2 3 ) 根据公路法，路政部门必须对全省范围内的所有道路进行管理，但实地 调研显示，目前江苏各地市普通公路路政管理与养护管理的管辖范围，均以国省 干线为主，对县乡道路以及农村公路的管理还存在很多的不足，有待于工作的进 一步深入，这主要是由路政人员与装备的不足所造成的。 1 2 河海大学硕士学位论文 表2 3江苏省普通公路路政管辖里程( 2 0 0 5 ) ( 单位：陆) 国道省道 地区 县道乡道总计 一级二二级一级二级 南京1 2 83 19 l2 3 01 1 7 53 4 31 9 9 7 镇江 3 11 49 91 8 74 2 16 1 01 3 6 3 常州 2 91 61 8 91 1 33 7 86 5 51 3 8 0 无锡3 02 31 4 82 0 56 9 83 0 01 4 0 6 苏州 1 0 65 01 7 72 2 1 1 2 7 6 1 0 5 22 8 8 1 南通3 57 11 5 14 8 61 0 4 49 6 32 7 4 8 扬州 8 507 73 5 77 6 18 8 82 1 6 7 泰州 5 5o2 l l2 9 03 3 54 8 81 3 7 8 盐城9 07 l1 7 96 4 28 1 49 5 52 7 5 0 淮安2 81 4 9 7 4 5 41 1 4 25 5 32 2 8 7 宿迁 05 71 1 03 1 86 3 93 1 01 4 3 3 徐州 2 0 61 6 64 0 22 1 86 9 39 8 52 6 7 0 连云港3 22 4 57 32 0 39 6 93 8 31 9 0 5 全省合计 8 5 27 5 72 0 0 53 9 2 51 0 3 4 58 4 8 22 6 3 6 5 表24江苏省高速公路路政管辖里程( 2 0 0 5 ) ( 单位：m m ) 高速公路名称里程 沂淮江高速公路 2 6 1 5 宁通高速公路 3 2 4 4 沪，高速公路2 5 8 5 宁连高速公路 3 0 6 3 宁宿徐高速公路3 2 4 0 连徐高速公路 2 8 0 2 江阴大桥 5 6 4 盐靖高速公路 3 2 0 8 宁杭高速公路 1 8 2 9 苏州部分高速公路 2 8 8 0 沿江高速公路 1 3 4 6 润扬大桥 3 5 7 总计 2 7 7 3 3 3 江苏省路政管理成本研究 2 2 5 队伍建设 江苏省普通公路公路路政管理队伍由1 3 个支队、8 8 个大队与2 4 2 个中队构 成，2 0 0 5 年共有路政管理人员1 7 9 7 人，其中在编人员1 3 6 6 人，全省路政管理 队伍构成见表2 5 。 表2 5江苏省普通公路路政队伍构成 地区大队数目中队数量在编人数协管人员总人数 南京1 2 4 41 4 72 41 7 l 镇江 51 68 93 31 2 2 常州 51 38 53 21 1 7 无锡 62 01 0 51 1 92 2 4 苏州 81 91 6 83 42 0 2 南通 7 2 0 9 45 71 5 1 扬州 61 17 01 58 5 泰州 51 5 5 5 0 5 5 徐州8 2 09 85 21 5 0 宿迁 51 21 2 l01 2 1 淮安 72 0 1 1 85 81 7 6 盐城 91 81 1 271 1 9 连云港 51 41 0 4o1 0 4 总计8 82 4 2 1 3 6 6 4 3 11 7 9 7 江苏省高速公路路政管理队伍建设卓有成效，且发展迅速。统计资料显示， 在近3 年时间内，新增3 条高速公路和一座过江大桥。支队数量已经从2 0 0 3 年 的1 0 支增加至2 0 0 5 年的1 2 支，人员也从5 7 7 人增加至8 7 5 人。 2 2 6 管理资金 江苏省普通公路的路政财务管理按照事业单位会计制度设置并组织会计 核算，目前存在两种模式： l 、实行会计独立核算与审核，使用该模式的支队有南京、淮安和苏州； 2 、支队设立财务帐目，由地方公路处财务科统一管理与协调，处于半独立 状态，大队不设立单独的财务帐目，由县市公路站统一管理。 两种模式中第二种江苏省路政财务管理的主要模式。这种管理模式有利于公 1 4 阿海大学硕士学位论文 路系统内部的资金统筹与协调，有利于平衡公路各部门间的利益，对于路政这一 资金相对短缺的部门，有着一定的保护和促进作用，但是这种体制也让路政资金 独立支配和管理能力受限另外部门白j 的利益摩擦容易导致资金的不到位，影响工 作的开展，因此还有待进一步完善。 江苏省普通公路的路政管理以及财务设置模式决定了江苏省路政管理资金 的来源。根据调研及统计，其管理资金来源分为内外两部分，内部来源主要是赔 补偿和罚没款，而外部来源包括省直拨经费、处和站分摊经费以及公路站各项补 贴。具体见表2 6 ： 表2 6江苏省路政管理资金来源 资金来源 名称 拨付方式 赔补偿提留 主要指路产损失赔( 补) 偿费总额的2 5 用于路政经费，5 内部 用于奖励基金。 罚没款补贴上交财政t 由财政统返还，返还率达4 5 左右。 根据事业编制人员数量将其基本二f ：资及社会保险费等拨付给路 省直拨经费 政部fj 。 由公路站对站内资金在部i j 间实行统一调配与分摊，如养护、 外部 公路站分摊经费 征稽等部fj 。 公路站各项补贴公路站各种补贴包括人员福利补贴等。 2 3 现状小结 通过对江苏省路政管理部门现状的详细调研与相关分析，江苏省的路政管理 取得了一定的成绩，但也存在着迫切需要解决的问题。 1 、江苏省路政管理工作实行“两种体制、一套班子”的管理体制，高速公 路与普通公路的路政工作分别由路政一科与二科负责。高速公路路政管理主要采 用省直管的模式，实行“条”式管理；普通干线公路路政管理是地市直管的模式， 实行“片”式管理；目前的路政管理模式基本适应了路政工作的需要，但随着交 通行业管理体制与行政事业单位体制的改革，路政、养护、运管等职能将逐步向 加强行业管理的方向转变，必将对现行路政管理体制产生一定的影响。 2 、江苏省普通公路路政管理队伍由1 3 个支队、8 8 个大队、2 4 2 个中队构成， 共有路政人员1 7 9 7 名，其中在编人员1 3 6 6 名，管辖里程达2 6 3 6 5 公里；高速公 路路政管理成立了1 2 个支队，共8 7 5 人，管辖里程达2 7 7 3 7 k m 。总的来说，江 江苏省路政管理成本研究 苏省路政管理队伍现状只能满足较低水平的管理需求，远未达到积极主动保障路 产路权完好、道路安全畅通的高要求。随着全省道路里程的增加，道路交通流量 的快速上升。路政管理业务量将日益增多，且更趋复杂，人员不足的问题会更加 突显。 3 、江苏省路政管理资金存在多头来源、多头支出等问题。这主要是由路政 管理体制造成的，因为大部分路政支队没有独立的财务科室，在很大程度上影响 了路政管理工作的独立性和高效性。江苏省路政管理与公路建设、养护、征稽等 部门实行的是资金系统内封闭运作，路政经费与公路建设、公路养护、征稽等经 费混合在一起，难以进行有效统计与管理，路政管理工作的独立性也受到较大影 响，这种模式将难以适应未来资金预算管理的发展要求。 4 、江苏省路政管理部门是按照公路法、路政管理规定 等法规条例展 开工作的。但由于人员、装备的不足，部分工作没有做或者是不到位，如县乡公 路的巡查、案件发现与处理、超限查处等存在工作不到位的现象；另外，由于管 理职能、管理范围等界定的不清晰，路政工作中与其他行政管理机构之白j 存在较 多的职能交叉，路政部门在超限超载运输的查处、道路安全生产宣传、在建工程 的规划管理、施工路政管理等方面都额外承担了一定的工作量。路政管理的相关 界定不能仅着眼于小路政，有必要转变观念，建立起大路政，以便于实施更为有 效的道路管理。 ： 随着道路管理要求的提升，管理工作开趋复杂，管理难度只益加大，路政管 理存在的问题问题不仅需要适度增加人员编制与装备配置，从“量”上解决；更 需要加大培训与宣传力度，内部挖潜，提高路政管理的效率，达到“质”的提高。 1 6 河海大学硕士学位论文 第三章基于a b c 法的单项作业成本 根据路政管理工作职能的界定，在路政管理中最主要的工作是巡查、许可、 案件查处、超限治理、监管、专项整治。本章重点对这六项工作展开流程分析， 对每项作业的资源耗费进行深入研究，采用作业成本法分析测算单项作业成本， 为路政管理工作的规范化、标准化提供了依据，为后文江苏省路政管理成本的研 究打下基础。 3 1 作业成本法( a b c 法) 3 1 1 作业成本法的含义 作业成本法( a b c ，a c t i v i t y - - b a s e d c o s t i n g ) 是一种旨在弥补传统成本会计 的缺陷，努力提供及时、准确，相关的成本信息的新型成本会计方法。 一般认为，作业成本法是一个以作业为基础的管理信息系统。它以生产产品 或提供劳务所进行的作业为成本归集的中心点，将成本归属到各项作业，通过对 作业及作业成本的确认、计量，再经由作业将成本归属到产品，最终计算出产品 成本的方法。 作业成本法的理论基础：企业的成本和价值不是孤立存在的，它们以作业为 中介联系在一起，而作业是资源转换为产出必不可少的关键环节。在这种理论基 础下，作业成本法将产品的成本看成是资源的耗费而非成本的发生，而要了解资 源的耗费就需要对企业的作业活动进行流程以及资源耗费情况的详细分析。 作业成本法核算的基本原理是：作业消耗间接资源，产品消耗作业：生产导 致作业的发生，作业导致间接费用过间接成本的发生“1 ，如图3 1 所示。 旺葬省路政管理成本研究 图3 1 作业成本法基本原理 3 1 2 作业成本法的产生背景 作业成本法是基于传统成本法的不足应运而生的，传统成本法的运用自西方 工业革命以来历经改良与发展已存在了数百年，只是在2 0 世纪5 0 年代开始的近 几十年里，由于技术的飞速进步和社会的全面发展，其内在的矛盾越发尖锐起来， 并日益显示出被作业成本法取代的趋势“”。 作业成本法首先产生于西方发达国家，这些国家在经过了资本主义上百年的 发展和积累，商品供不应求的卖方市场时代已成为历史，市场买方的多样化和个 性化对传统的成本核算和管理方法提出新的要求。 面对越来越激烈的竞争压力，企业要获取更大的利润，必须降低成本提高质 量，增强自身的竞争力。在这种动力下，商家纷纷将新的科学技术成果运用到生 产中去，同时采用各种手段改进组织和管理，提高生产技术水平【”叫。 在管理方面，企业从管理理念到实际操作都发生了很大变化。厂商逐渐认同 以增强企业核心竞争力为重点的现代企业观，包括客户满意，价值链分析，内外 并重，持续改进和关键因素( 质量创新等) 。在实际运用中，管理的着眼点转向 更利于问题分析和实际控制的“作业”而非传统管理模式下的“产品” 管理理念和方式的变化要求更准确的成本信息和更合理的评价标准，传统成 本法以产品为成本计算对象，在体现客户满意为导向的管理理念，合理分析成本 产生的原因( 成本动因) ，找出对部门和员工评价和控制的合理标准方面存在先 天的不足。管理当局迫切需要一种更有效的成本计算和管理模式，作业成本法正 是在这种背景下产生和发展起来的【”罅】。 河海大学硕士学位论文 3 1 3 作业成本法的发展历史 对作业成本的研究最早可追溯到上世纪四十年代，最早提出的概念是“作业 会计( a c a v i t y a c c o u n t i n g ) ”“”。 美国会计学家埃里克科勒e r i ck o h l e r 教授于1 9 4 1 年在会计论坛杂志 发表论文，首次对作业、作业账户设置等问题进行了讨论，并提出“作业就是一 个组织单位对一项工程、一个大型建设项目、一项规划以及一项重要经营的各个 具体活动所做出的贡献”。 随后的g e o r g e j s t a u b u s 教授认为，“作业会计”是一种和决策有用性目标 相联系的会计，研究作业会计首先应明确“作业”、“成本”和“会计目标决 策有用性”三个概念忡卅。 1 9 7 1 年斯托布斯在具有重大影响的作业成本计算和投入产出会计一书 中，对“作业”、“成本”、“作业成本计算”等概念作了全面阐述，引发了8 0 年 代以后西方会计学者对传统的成本会计系统的全面反思“”。 1 9 8 8 年，哈佛大学的罗宾库珀( r o b i nc o o p e r ) 在成本管理杂志上发 表了一论a b c 的兴起：什么是a b c 系统? 。库珀认为产品成本就是制造和 运送产品所需全部作业的成本的总和，成本计算的最基本对象是作业；a b c 赖 以存在的基础是“作业消耗资源、产品消耗作业”。接着库珀又连续发表了 - - 论a b c 的兴起：何时需要a b c 系统? 、三论a b c 的兴起：需要多少成本动 因并如何选择? 和四论a b c 的兴起：a b c 系统看起来到底象什么? ，详 细的论述了作业成本法的原理和机制。 随后，库珀还与罗伯特卡普兰( r o b e r t s k a p l a n ) 合作在哈佛商业评 论上发表了计量成本的正确性：制定正确的决策等论文，对作业成本法的 现实意义、运作程序、成本动因选择、成本库的建立等重要问题进行了全面深入 的分析，奠定了作业成本法研究的基石“删。 此后在英美等国家对作业成本日益兴起，研究作业成本法的文章纷纷出现， 作业成本理论日趋完善，在治金、电信、制药、电子设备和盯等行业的应用也 逐步开展了起来。作业成本计算在成本核算上突破产品这个界限，使成本核算深 入到作业层次；它以作业为单位收集成本，并把“作业”或“作业成本库”的成 本按作业动因分配到产品。 江苏省路政管理成本研究 3 1 3 与传统成本法的区别 作业成本法与传统成本法既有区别又有联系： 二者联系： l 、作业成本是责任成本与传统成本核算的结合点。责任成本按内部单位界 定费用处于相对静止状态。传统成本核算是按工艺过程进行归属，处于一种动态。 2 、两者最终目的是产出成本。在传统核算制度下，成本计算方法目的是通 过各种材料、费用的分配和再分配，最终计算出产品生产成本：在作业成本制度 下，发生的间接费用或间接成本先在有关作业间进行分配，建立成本库，然后再 按照各产品耗用作业数量，把作业成本计入产品成本6 ” 二者区别： l 、对成本经济内容的认识不同。在作业成本观念下，产品成本是完全成本。 就一个制造中心而言，该制造中心的所有费用只要是合理的、有效的，对最终产 出有益的支出，都应计入产品成本，也就是作业成本强调费用支出的合理有效性， 而不论其是否与产出直接相关。另外，它的成本项目是按作业类别设置的。在传 统成本观下，产品成本是指制造成本，只包括直接费用，而用于企业管理和组织 生产经营的费用以及产品销售费用则作为期间费用处理。产品成本按费用的经济 用途设置成本项目。 2 、成本核算对象不同。在作业成本观念下，人们不仅关注产品成本结果本 身，更关注产品成本的形成过程和原因，从而作业成本计算对象是多层次的，不 仅包括最