（财政学专业论文）我国开展国库现金管理的若干思考.pdf

内容摘要 内容摘要 国库现金是指财政存放在中国人民银行的活期存款。国库现金管理是政府部 门开展的现金管理，研究的是政府在预算管理执行过程中如何有效管理财政国库 资金的问题。国库现金管理职能是在2 0 世纪7 0 年代发达国家出现严重财政压力 的背景下受到重视并发展起来的。它的兴起与“新公共管理运动”和“绩效预算 有着十分紧密的联系。它是发达国家财政国库管理活动的重要组成部分，是政府 管理国库现金余额、提高国库资金收益的有效手段。在最近的3 0 年中，发达国 家在国库现金管理中注入先进的管理理念和技术，管理水平愈益提高。 建国以来，我国一直实行中央银行完全代理国库制，国库现金管理没有受到 应有的重视。近年来，在西方新公共管理运动的影响下，政府提出了“科学发展 观”、“执政为民”等管理理念，政府开始了管理体制的改革。随着预算改革的不 断深入，国库集中收付制度的建立实现了现金余额的集中化，越来越多的财政资 金沉淀在各级国库中，国库现金余额逐年攀升，如何运用这笔资金进行国库现金 管理，使其保值增值，已经成为一个刻不容缓的问题。最近两三年来，我国开始 在国库现金管理方面进行了一些初步的尝试。本文在总结和评价发达国家的主要 经验的基础上，针对我国的具体国情提出了今后在开展国库现金管理方面的一些 具体的建议和设想。 国内有关国库现金管理的研究，目前主要停留在介绍国外成功的实践经验方 面，较少涉及我国近两年来在国库现金管理方面的所做的尝试和取得的成就，本 文弥补了这一方面研究的不足。同时，通过梳理和评价发达国家国库现金管理的 经验，提出我国开展国库现金管理的具体建议。鉴此，本文在阐述现状和经验借 鉴方面做出了一定的贡献。 关键词：现金管理；单一帐户；短期国债 a b t r a c t a b s t r a c t g o v e r n m e n tc a s hm a n a g e m e n tm a yb ed e f i n e da s t h es t r a t e g ya n da s s o c i a t e d p r o c e s s e sf o rm a n a g e m e n tc o s t - e f f e c t i v e l yt h eg o v e r n m e n t ss h o r t - t r e r mc a s hf l o w s a n dc a s hb a l a n c e s ，b o t hw i t h i n g o v e r n m e n t ，a n db e t w e e ng o v e r n m e n ta n do t h e r s e c t o r s ，p a r t i c u l a r l yt h ef i n a n c i a ls e c t o r g o v e r n m e n tc a s hm a n a g e m e n th a sb e e n g i v e nl e s sa t t e n t i o nb yt h ei n t e r n a t i o n a la g e n c i e sb e f o r e19 7 0 s s i n c e19 7 0 st h e i n t e r n a t i o n a la g e n c i e sb e g a nt op a ym o r ea t t e n t i o nt ot h ec a s hm a n a g e m e n t ，b yr e a s o n o f i n c r e a s i n g l yf i s c a lp r e a s u r e i nt h el a s t3 0y e a r st h ed e v e l o p e dc o u n t r i e sh a v el e a r n t al o ti np r a c t i c e o u rt r e a s u r yp a y m e n ts y s t e mw a sd e c e n t r a l i z e di n l o n gh i s t o r yu n t i lt h et r e a s u r y r e f o r mi n2 0 01 a n dt h e r ew a sn oc a s hm a n a g e m e n ti nt h a tt i m e w h e nt h e c e n t r a l i z e dt r e a s u r yp a y m e n ts y s t e mi su n d e rw a y , w ef o u n dt h a ti t ss oe s s e n t i a lt o u n d e r t a k et h eg o v e r n m e n tc a s hm a n a g e m e n t a st h ec a s hb a l a n c ei nt h et r e a s u r yi s i n c r e a s i n ge v e r yy e a r h o wt om a k eu s eo ft h i sf u n di sb e c o m i n ga nu r g e n tp r o b l e m w ec a nl e a r nm u c hf r o mt h e i n t e r n a t i o n a lp r a c t i c e s i nr e c e n ty e a r s ，t h ea u t h o r i t i e s h a v ea l r e a d yc a r r i e do u ts o m en e w o p e r a t i o n so nc a s hm a n a g e m e n t is u g g e s tt h a tw e s h o u l d d e v e l o pt h et r e a s u r ys i n g a la c c o u n t ，b u i l dt h ec a s hf l o wf o r e c a s t i n gs y s t e m ， a n di s s u et h et - b i l lr e g u l a r l y m o s to fr e s e a r c ho nt h eg o v e r n m e n tc a s hm a n a g e m e n ti s s o m e t h i n ga b o u tt h e i n t e r n a t i o n a lp r a c t i c e s 1w i l ld os o m er e s e a r c h e sa b o u tt h en e wo p e r a t i o n so nc a s h m a n a g e m e n tw eh a v ea l r e a d yc a r r i e do u ti nc h i n ai nr e s c e n ty e a r s t h e nim a k es o m e s u g g e s t i o no ni m p r o v i n gt h ep r a c t i c ei nf u t u r e t h o s ea r et h ei n n o v a t i o n si nt h et h e s i s k e yw o r d s ：g o v e r n m e n t c a s hm a n a g e m e n t ；t r e a s u r ys i n g l ea c c o u n t ；t - b i l l i i 厦门大学学位论文原创性声明 兹呈交的学位论文，是本人在导师指导下独立完成的研究成 果。本人在论文写作中参考的其他个人或集体的研究成果，均在 文中以明确方式标明。本人依法享有和承担由此论文产生的权利 和责任。 声明人( 签名) ： 2 0 0 8 年月日 厦门大学学位论文著作权使用声明 本人完全了解厦门大学有关保留、使用学位论文的规定。厦门大 学有权保留并向国家主管部门或其指定机构送交论文的纸质版和电 子版，有权将学位论文用于非赢利目的的少量复制并允许论文进入学 校图书馆被查阅，有权将学位论文的内容编入有关数据库进行检索， 有权将学位论文的标题和摘要汇编出版。保密的学位论文在解密后适 用本规定。 本学位论文属于 1 、保密() ，在年解密后适用本授权书。 2 、不保密( ) ( 请在以上相应括号内打“4 ”) 作者签名： 导师签名： 日期： 日期： 年月 日 年月 日 第一章导论 第一章导论 1 1 选题意义 国库现金是指财政存放在中国人民银行的活期存款。国库现金管理是政府部 门开展的现金管理，指的是有效地管理政府内部及政府与其他部门之间的短期现 金流和现金余额的战略及相关过程。它研究的是政府在预算管理执行过程中如何 有效管理财政国库资金的问题。国库现金管理职能是在2 0 世纪7 0 年代发达国家 出现严重财政压力的背景下受到重视并发展起来的。它的兴起与“新公共管理运 动”和“绩效预算 有着十分紧密的联系。它是发达国家财政国库管理活动的重 要组成部分，是政府管理国库现金余额、提高国库资金收益的有效手段。在最近 的3 0 年中，发达国家在国库现金管理中注入先进的管理理念和技术，管理水平 愈益提高。 建国以来，我国一直实行中央银行完全代理国库制，国库现金管理没有受到 应有的重视。近年来，在西方新公共管理运动的影响下，政府提出了“科学发展 观”、“执政为民等管理理念，政府开始了管理体制的改革。随着预算改革的不 断深入，国库集中收付制度的建立实现了现金余额的集中化，越来越多的财政资 金沉淀在各级国库中，国库现金余额逐年攀升，数据显示，2 0 0 7 年1 2 月末的国 库现金余额已达1 7 1 2 1 亿元。如何运用这笔资金进行国库现金管理，使其保值增 值，已经成为一个刻不容缓的问题。 随着我国近几十年经济的发展和市场经济体制改革的深入，货币市场得到了 一定程度的发展，国库集中收付制度和政府采购政策也相继出台，已经客观上具 备了国库现金管理的一些条件。2 0 0 1 年3 月，国务院批准了财政国库管理制 度改革试点方案，建立以国库单一账户体系为基础，资金缴拨以国库集中收付 为主要形式的财政国库管理制度。随后，国库现金管理作为一个全新的事物开始 步入我们的视野与生活。2 0 0 3 年，各级人民银行对财政存款按同期单位存款活 期利率支付利息。2 0 0 6 年国库现金管理暂行条例出台，意味着国库现金管 理走上了正轨。 近几年，我国在国库现金管理方面进行了一些尝试，包括2 0 0 6 和2 0 0 7 年商 第一章导论 业银行定期存款的招投标，2 0 0 4 和2 0 0 6 年赎回未到期的中长期国债等。目前， 我国的国库现金管理还处于探索和起步的阶段，因此借鉴发达国家的先进经验， 同时根据我国国情探讨适合中国的国库现金管理操作已成为当务之急，这就是本 文的研究意义。 1 2 研究思路和篇章结构 本文首先介绍国库现金管理兴起的理论背景，接着论述我国开展国库现金管 理的必要性以及国库现金管理在我国的开展情况，然后介绍了发达国家进行国库 现金管理的制度安排和主要做法，然最后是根据我国国情提出相关建议和设想。 本文共分五章，第一章是导论，首先介绍本文的选题意义，指出本文探讨的 主要问题，其次介绍了文章的结构、主要贡献与不足。 第二章是国库现金管理的理论背景。介绍了新公共管理运动的兴起、绩效预 算的产生和国库现金管理的兴起。指出，国库现金管理的兴起与新公共管理运动 和绩效预算有着十分紧密的联系。文章还阐明了国库现金管理的概念、目标，进 行国库现金管理的原因和原则。 第三章是我国开展国库现金管理的必要性。从制度原因和技术原因两个方面 指出我国国库现金的必要性。开展国库现金管理是深化行政管理体制改革的需 要，是提高财政资金使用效率，缓解财政支出压力的重要手段。同时，从我国国 库现金余额高、年内波动明显、负债性来源的比重不断上升等特点，可以看出： 国库现金闲置与浪费现象十分严重，并且沉重的债务支出给财政造成了巨大负 担，因此，借鉴发达国家的先进经验进行国库现金管理成为当务之急。 第四章是国库现金管理的国际借鉴，这是本文研究的起点。本章从制度安排、 科学的现金流预测体系、现金管理操作的主要做法三方面来介绍发达市场经济国 家在国库现金管理方面的经验。然后总结出一国开展国库现金管理的基本条件要 求，即发达成熟的货币市场、科学的现金收支预测技术、制度方面的支持。 第五章是我国完善国库现金管理的若干思考。本文认为，第一，在机构设置 方面，设立现金和债务管理办公室，专门负责政府债务和现金管理。第二，目前 的国库改革中有许多过渡性的安排，随着改革深入，应取消各部门各单位的各类 收入过渡性账户和各类支出账户，同时设立国库现金管理帐户，最终建立完善的 2 第一章导论 国库单一帐户体系。第三，实现财税库横向联网，分三个阶段逐步从现行的按季 分月滚动预测过渡到按季逐日滚动预测，建立“大额收支提前报备制度”有效监 控大额现金流。第四，建立短期国债市场，通过定期、均衡、滚动发行短期国 债和赎回中长期国债两种操作来平衡国库现金流的波动。 1 3 主要贡献与不足 本文的贡献主要体现在三个方面： 首先，在选题上，近年来，在西方新公共管理运动的影响下，政府提出了“科 学发展观 、“执政为民 等管理理念，政府开始了管理体制的改革。从2 0 世纪 9 0 年代后期开始，我国分步设计、推行了一系列预算制度改革措施，内容包括 部门预算、国库集中收付制度、预算外资金收支两条线等。这些改革对各级政府 的资金管理理念和制度变革产生了指导作用。在这一背景下探讨如何开展国库现 金管理具有现实意义。本文试图通过研究国库现金管理较为成熟国家的成功经 验，以期能对我国即将开展的国库现金管理提供有价值的借鉴意义。 其次，在研究资料的选择上，笔者并没有囿于国内现有的中文资料，而是亲 自查阅并翻译了大量英文文献，包括美国财务管理局( f m s ) 的参考手册( c a s h m a n a g e m e n tm a d ee a s y , a p r i l2 0 0 2 ) ，英国债务管理局( d m o ) 的参考手册 ( e x c h e q u e rc a s hm a n a g e m e n t ：ad m oh a n d b o o k , 2 0 0 2 ) ，世界银行的相关文献， 如c h i n ad e v e l o p i n gg o v e r n m e n ts e c u r i t i e sm a r k e t ：g o v e r n m e n tc a s hm a n a g e m e n t t h ew o r l db a n k , 2 0 0 3 还有一些英文的文章如g o v e m m e n tc a s hm a n a g e m e n t g o o da n db a dp r a c t i c e ，m i k ew i l l i a m s ，s e p ，2 0 0 4 通过查阅英文文献，以期掌握最 真实的第一手资料。 第三，在研究方式上，本文突破简单罗列各个国家具体实践的窠臼，通过归 纳总结，从制度安排、现金流量预测体系、现金管理操作的主要做法这三个方面 来介绍发达市场经济国家的相关经验。在此基础上对比国际经验和我国的具体国 情，提出在财政部内部设立一个相对独立的机构现金和债务管理办公室，专 门负责政府债务和现金管理。 当然，国库现金管理问题非常复杂，其涉及的相关领域包括财政、税务、金 融、管理等诸多方面，笔者囿于自身的知识背景和工作经验，很多问题只是触及 第一章导论 其表，而未反映深度和力度，如谈到“国库现金管理、债务管理、货币政策操作 的协调一致”等内容时，未能很好地表达三者之间的联系和相互影响。论文存在 的诸多不足之处，待今后做进一步的研究。 4 第二章国库现金管理的理论基础 第二章国库现金管理的理论基础 国库现金是指财政存放在中国人民银行的活期存款。国库现金管理是政府部 门开展的现金管理，研究的是政府在预算管理执行过程中如何有效管理财政国库 资金的问题。国库现金管理的兴起有着深厚的理论基础，它的兴起与“新公共管 理运动”和“绩效预算 有着十分紧密的联系。新公共管理运动，是2 0 世纪七、 八十年代，兴起于西方各国的一场声势浩大的政府改革运动，主张将竞争引入公 共领域，在公共部门进行市场导向的改革。绩效预算是这场新公共管理运动的重 要组成部分。绩效预算是结果导向型的预算体制，以预算的执行情况来确定预算 单位的绩效目标是否达成，把行政目标与预算资源的配置联系起来。国库现金管 理的开展有助于绩效预算的开展。因此，国库现金管理的兴起是绩效预算的内在 要求。它是在“新公共管理运动”的大背景下，为促进政府的面向绩效的预算改革 绩效预算而产生的。 2 1 新公共管理运动的兴起 自2 0 世纪7 0 年代末至8 0 年代开始，西方各国掀起了一场声势浩大且旷日 持久的政府改革运动，它起源于英国、美国、新西兰和澳大利亚，并迅速扩展到 加拿大、荷兰、瑞典、法国等欧洲国家，这就是“新公共管理”( n e wp u b l i c m a n a g e m e n t ) 运动。这场政府改革运动是西方各国为了应对财政赤字、债务危 机和政府的信任危机而发展起来的。西方发达国家在七、八十年代普遍面临着政 府开支过大、经济停滞、财政危机严重、政府部门工作效率低下等问题，公众对 政府的不满越来越强烈，政府的管理受到前所未有的挑战，这促使人们开始变革 传统的公共行政体制。以市场和顾客为导向、注重结果和绩效、富有回应性和弹 性的公共行政模式取代了传统的、僵化的、层级制和官僚制的行政模式。新公共 管理的理论代表了政府公共管理研究领域发展的新阶段，它是在对传统的公共行 政学理论的批判的基础上逐步形成的。 2 1 1 传统的公共行政理论的弊端 传统的公共行政学诞生于1 9 世纪末2 0 世纪初，随着西方诸国工业化的完成 而建立起来的，其主要理论基础是政治学特别是马克斯韦伯的“官僚体制理论” 第二章国库现金管理的理论基础 和伍德罗威尔逊、古德诺等人的“政治与行政二分法”的理论。 德国社会学家马克斯韦伯所倡导的“官僚体制理论”，主张建立严密的、层 级节制的科层组织，公共部门人员照章办事、循规蹈矩，在行为过程中完全非人 格化，严格按照等级次序自上而下地单项执行行政命令。伍德罗威尔逊、古德 诺等人的“政治与行政二分法”的理论则认为，政治与行政是可以分开的。威尔逊 在其开山之作行政之研究中指出：“行政应当在政治的适当范围之外，行政 问题不是政治问题，虽然政治为行政确定任务，但政治不能去操纵行政”。杰 拉尔德凯登也认为，“政客应当统治，公共官员应当遵命而行。政治官员在政 治舞台上通过竞争当选，官僚则在官僚舞台上通过竞争录用。政治官员的选择看 其政治能力，官僚的选择看其官僚能力，应当通过法律和宪法，禁止两者同时占 据一个位置和互相交换，使两者的分离制度化”圆。所以，执行政策而不参与政 策制定是在政治与行政两分法之下公务员的一个重要特征。 传统的公共行政模式严格界定公共部门的界限，公共部门和组织结构完全按 照既定的规章而形成完整体系，在长期的运作过程中形成官僚制弊病，诸如过分 膨胀、人浮于事、效率低下、能力有限等问题，使公共部门无法应对新阶段的环 境变化和公众的需求，极大地损害了政府的公信力，导致政府的“信任赤字”、 “合法性危机”。同时，在凯恩斯主义的影响下政府的触角伸到社会的每一个角 落，造成一种强国家、弱社会的局面，政府无所不包，角色膨胀，却能力有限， 大量的社会问题层出不穷，推出一部分公共事务，缩小其范围，已成为一种必然 的选择。 2 1 2 新公共管理运动的理论支撑 新公共管理运动打破了传统公共行政理论的政治、行政二分法模式，引进 公共选择理论、委托一代理理论、交易成本理论和管理学等，构成了新公共管理 的主要理论基础，令人耳目一新。 1 公共选择理论 公共选择理论，是对非市场决策的经济学研究，或者简单定义为把经济学运 用于政治学科的分析。它以经济人假设、政治交易观和方法论上的个人主义作为 规范基础，通过对政府行为的实证分析得出“政府失灵 ( g o v e r n m e n tf a i l u r e ) d 伍德罗威尔逊行政之研究【j 】国外政治学，1 9 8 7 ，( 6 ) 圆杰拉尔德凯登公共行政( 2 版) 【m 】太平洋悬崖出版社，1 9 8 1 ：8 11 6 第二章国库现金管理的理论基础 的结论。公共选择理论认为：政府并不是一个能够有效地判断社会福利函数并以 促进公共利益最大化为自己行为目标的仁慈君主，阿罗不可能定律对此做了最好 的诠释。官僚并不以公共利益作为自己行为的动因，而是受自身利益的驱使。一 言以蔽之，政府行为是非理想化的。 在布坎南等人的分析中，政府失灵表现为公共决策的失误、官僚机构的低效 率、政府扩张和寻租活动。公共选择理论认为政府低效的根本原因在于官僚机构 在公共服务供给中的垄断特性，具体分析有以下几点：第一，缺乏竞争。官僚机 构垄断了公共物品的供给，缺乏节约成本、提高效率的压力；第二，缺乏利润激 励机制。由于公共产出的非市场性质，公共产出难于测量，官僚的目标并非利润 最大化，而是预算规模最大化，造成公共生产过剩、效率低下；第三，缺乏监督。 官僚机构在公共生产信息方面占有优势，监督者有可能受到“被监督者”的操纵。 在监督机构面前，被监督者所处的地位使他们实际上可以强制规定最符合自身利 益的政策 。 对此，公共选择理论主张以市场这只“看不见的手来克服公共部门的弊病， 对政府机构进行市场导向的改革，以市场竞争的力量来实现良好行政。打破官僚 机构的这种垄断地位、引入竞争激励机制就成为提高政府绩效、消除政府失灵的 当然选择。正如缪勒所言，“无论何时，只要可能，政府就会像独家垄断者一样 行事；无论何处，只要存在竞争，它就会趋于对效率产生一种有益的影响，这与 企业之间竞争的效果是相同的”。提高政府效率的核心并不是公营对私营，而以 竞争对垄断。在公共部门进行市场导向的改革包括两个方面：缩减政府规模，减 少政府管制，进行市场化和私有化；在政府内部，重新创造市场，引入竞争机制。 2 委托代理理论 委托代理理论由罗斯( r o s s ) 在上世纪7 0 年代首先系统提出，其后由米尔利斯 ( m i r r l e e s ) 和斯蒂格里茨( s t i g l i t z ) 等人逐步将其模型化。这种假设和分析框架一般 用于分析在所有权、控制权两权分离和利益分割的状况下，委托人和代理人之间 的关系模式以及行为动机与规则等问题。当委托人赋予某个代理人定的权利一 一比如使用一种资源的权利，一种委托代理关系就建立起来了，这位代理人受契 约( 正式、非正式的) 制约，代表着委托人的利益，并相应获取某种形式的报酬。 国亨利勒帕日美国新自由主义经济学 m 】北京大学 l 版社，1 9 8 5 固思拉恩埃格特森新制度经济学【m 】商务印书馆，19 9 6 ：4 0 7 第二章国库现金管理的理论基础 在这种关系中，代理人的目标与委托人的目标存在偏差，代理人可能出于私利采 取机会主义行为，追求个人利益而把委托人的利益放在次要位置甚至以牺牲委托 人的利益为代价，从而出现委托代理问题。 在政治市场上，选民、政治家和官僚构成委托代理关系。代议制政府受公众 的委托，管理国家和决定社会价值的权威性分配，政治家和立法者就是公众的代 理人；在公共物品的需求和供给上，政治家代表公民成为公共物品生产的委托方， 决定公共物品的需求量；而官僚则接受政治家的委托，直接代理生产公共物品， 但无权决定生产的规模和利润水平。二者的权利和义务按双方达成的契约加以规 定，官僚作为代理人必须忠实执行委托人的意愿。但在实际运作中，官僚机构存 在严重的委托代理问题。官僚有其自身的利益，在一定程度上与委托人的利益相 冲突。同时，官僚与政治家拥有的公共物品和公共服务供给信息的种类和数量不 同，官僚在这种信息不对称中处于优势地位。从而在作为委托人的政治家和作为 代理人的官僚间的隐性契约中，可能存在严重的逆向选择和道德风险问题。官僚 利用其拥有的不对称信息，追求自身效用最大化，在实质上逃避了委托人的监督 和控制。在官僚和政治家的博弈中，虽然政治家拥有立法权和法律赋予的其他权 力，但是他们在很大程度上要依靠官僚提供与服务供给相关的信息。由于存在信 息不对称，因此实际上是这些官僚通过其政治上司来提出预算请求，而政治家往 往没有充分的信息对官僚的预算请求提出异议，从而使官僚有机会实现预算最大 化目标。 解决委托代理问题的关键在于如何将代理人的行为限制在符合委托人利益 的范围内，即在制度安排或契约协议中确立适当的激励机制诱导代理人去追求委 托人的目标，达到“激励兼容”的目的。代理人的机会主义行为的根源是代理人 与委托人之间的信息不对称。通过加强监督可以消除这种信息不对称，遏制组织 中的道德风险。对代理人进行有效的监督可以采取多种形式，直接收集有关信息、 对代理人的绩效进行测度考核是常用的办法，但在许多场合还有成本更低的方 式。例如，利用有利益冲突的不同个人或单位之间的竞争来挖掘有关的信息，比 较绩效评估是一种有效的显示私人信息的方法。 3 管理学相关理论 新公共管理也运用了私人部门的管理理念。2 0 世纪以来，由于信息化、知识 第二章国库现金管理的理论基础 经济、全球化的进程和国际竞争的加剧，对西方国家的私营部门形成了巨大的压 力。私人部门为了适应环境，很快进行了管理变革，并取得了极大成功。新公共 管理提倡者认为公共部门和私人部门之间不存在本质上的区别。而且，在管理方 式和效率上，私人部门还要比公共部门更胜一筹，所以，私营部门中卓有成效的 管理方法如绩效管理、战略管理、目标管理、灵活且具有弹性的组织模式、顾客 至上、结果控制等都被纷纷引入公共部门的管理之中。将私人部门领域引入公共 部门之中，意味着在公共部门领域引入了竞争，这可以激励公共部门不断提高自 身的能力和效率，削弱预算和开支，最大限度地利用资源，提高绩效。 总之，以制度经济学理论、管理主义为理论支撑，新公共管理主张在公共部 门内部采用企业管理技术，强化政府运作的绩效和顾客导向，在公共行政体制内 引入市场竞争机制。它代表了政府公共管理研究领域发展的新阶段，对于西方公 共部门管理尤其是政府管理的理论与实践产生了重大而深远的影响。 2 2 面向绩效的预算改革绩效预算 2 2 1 绩效预算的概念 绩效预算( p e r f e r m a n c eb u d g e t i n g ) 指的是，将公共资金的产出即政府活 动的绩效指标化( 如公安部门的犯罪率和破案率，交通部门的事故发生率，环保 部门的空气污染指数等) ，并以这些指标为依据编制预算。它是一种以目标为导 向、以项目成本为衡量、以业绩评估为核心的一种预算体制。 绩效预算是一个复杂的系统，主要包括政府绩效评价体系、财政支出评价体 系和组织管理体系三部分内容。 传统的预算管理属于“过程管理模式”，财政部门将预算支出分为人员经费、 公用经费、业务费、建设和购置费等，实行专款专用，目的是控制单位的办事过 程。应当说，在无法确定绩效目标的情况下，这是必要的。但有其缺陷：( 1 ) 拨 款与效果脱节，因而花钱人有权无责；( 2 ) 责任不清，无效率。 绩效预算属于“结果导向管理”，与传统预算模式的不同之处为：它将财政 拨款视同委托费用，拨款不再区分养人经费和办事经费，而将过程委托给部门。 绩效预算把资源配置的增加与绩效的提高紧密结合起来了。作为委托人代表，财 政部门依据“政府绩效评价体系”编制预算，而根据“财政支出评价体系 确 9 第二章国库现金管理的理论基础 定编制好了的预算究竟是否被执行好，以及优劣之处，即考核受托部门的职能实 现程度，也就是通过考核政府提供的公共产品或公共服务的数量与质量及成本， 来确定受托人的绩效目标是否达成。因此，在绩效预算下，预算机构努力提高 财政资金的使用效率，这就弥补了传统管理缺陷，实现了政府效率的回归。 2 2 2 绩效预算的起源 美国是绩效预算的发源地，1 9 4 7 年胡佛委员会提出要在预算编制中强调产出 而不是投入，并将成本融入了公共财政的领域。在尼克松、卡特时期，围绕着如 何提高政府的效率与效益，在预算管理上进行了一系列改革。到了里根和克林顿 时期，以绩效预算为核心进行的“新公共管理运动 或称“政府再造运动 使美 国政府在实现国家目标、促进经济持续增长上取得了良好的效果，使美国走上了 历史上最长的发展时期。因此，实现绩效预算以及财政支出绩效评价体系的根本 出发点，就是提高政府工作的效率与效益，也就是为了提高政府的“执政能力”。 2 2 3 绩效预算的理论基础委托代理理论 在传统的预算模式下，根据公共选择理论，官僚并不以公共利益作为自己行 为的动因，而是受自身利益的驱使。因此，在官僚和政治家的博弈中，存在严重 的委托代理问题。虽然政治家拥有立法权和法律赋予的其他权力，但是他们在很 大程度上要依靠官僚提供与服务供给相关的信息。由于存在信息不对称，这些官 僚向政治上司提出预算请求，而政治家往往没有充分的信息对官僚的预算请求提 出异议，从而使官僚有机会实现预算最大化目标。这使得机构膨胀、效率低下、 人浮于事的现象十分严重。 绩效预算是结果导向型的预算体制，它基于委托代理理论。财政部门和 预算单位构成委托代理关系，财政拨款视同于委托费用。绩效预算把资源配 置的增加与绩效的提高紧密结合起来了。作为委托人代表，财政部门依据“政 府绩效评价体系 编制预算，而根据“财政支出评价体系确定编制好了的预算 究竟是否被执行好，即考核受托部门的职能实现程度，也就是通过考核政府提供 的公共产品或公共服务的数量与质量及成本，来确定受托人的绩效目标是否达 成。资源配置的增加与绩效的提高挂钩，因此职能部门要增加预算经费必须努力 提高自身办事的效率和效益，也就是提高执政能力。在这种结果导向型的预算体 制下，把行政目标与预算资源配置联系起来了，这样可以避免受托人的逆向选择 1 0 第二章国库现金管理的理论基础 和道德风险的发生，解决了委托代理问题。 2 2 4 绩效预算是政府行政管理改革的重要组成部分 广义上讲的预算改革以及更为具体的绩效预算都可以被看成在变革公共管 理事业中进行的具体尝试。新公共管理运动使得政治领导踏上了管理探索的旅 程，去探索如何重新引导政府雇员尤其是高层管理者共同建设基于绩效的、高度 问责的、注重结果的机构组织 。财政预算是政府施政纲领得以具体实现的首要 途径，也是影响政府部门组织行为最有力的工具，因此，绩效预算是政府行政管 理改革的重要组成部分。 2 3 国库现金管理 2 3 1 国库现金管理的概念 国库现金是指财政存放在中国人民银行的活期存款，也称库底资金或政府存 款。国库现金管理就是政府的现金管理。迈克威廉姆斯( m i k ew i l l i a m s ) 和保 罗马尔维( p a u lm a l v e y ) ，均作为世界银行特聘顾问参与了“中国国债市场发 展”项目的研究工作。他们认为，“国库现金管理”指的是，有效地管理政府内部 及政府与其他部门之间的短期现金流和现金余额的战略及相关过程。主要包括 了以下四个方面的内容：( 1 ) 国库现金管理是对政府国库短期现金流入、现金流 出和现金余额的管理；( 2 ) 国库现金管理本质上是一种成本效益性的管理；( 3 ) 国库现金管理应该包括能够提高政府国库现金收支和余额管理效率的政府内部 和政府与其他部门之间的激励性制度安排；( 4 ) 国库现金管理是财政发展战略的 一个有效组成部分且涉及财政管理的相关过程。 本文认为，广义的国库现金管理，是指按照安全性、流动性、收益性的原则， 充分协调财政政策和货币政策目标，有效地管理财政部门内部和财政部门与其他 部门之间涉及短期国库现金流和现金余额的一系列财政管理活动。狭义的国库现 金管理，是指在确保国库资金安全完整和财政支出需要的前提下，对国库现金进 行有效的运作管理，以实现国库闲置现金余额最小化、投资收益最大化为目标的 西杰弗里斯特劳斯蔓变革背景下的行政改革：以绩效预算为例绩效预算：国外经验与借鉴【c 中国财 政经济出版社，2 0 0 7 m i k ew i l l i a m s 是英国财政部债务管理办公室前任总裁。 。p a u lm a l v e y 是美国财政部财务管理局前任局长。 威廉姆斯m ，马尔维p 中国的政府现金管理 z 中国国库现金管理国际研讨会( 第二次会议) ，2 0 0 3 第二章国库现金管理的理论基础 一系列财政管理活动。国库现金管理是市场经济国家财政国库管理活动的重要组 成部分，是政府管理国库现金余额、提高国库资金收益的有效手段。 2 3 2 国库现金管理的兴起是绩效预算的内在要求 国库现金管理是政府部门开展的现金管理，研究的是政府在预算管理执行过 程中如何有效管理财政国库资金的问题。2 0 世纪7 0 年代以前，即便在最发达的 国家美国，在预算执行过程中也没有人关注现金管理问题。那时，财政部门将重 点放在公共资金是否按预算进行拨付的问题上，预算单位将重点放在本部门是否 得到相应的预算资金以及如何继续“要钱”的问题上，而资金是否得到有效利用、 预算目标是否得到有效执行等问题却被搁置一边。从2 0 世纪6 0 年代末开始，现 金管理的重要性首先被私有部门所认识，货币的时间价值与现金的机会成本等理 念逐渐得到认可。2 0 世纪7 0 8 0 年代，当时的市场经济国家出现严重的财政压力， 政府面临着如何有效利用公共资源这一问题。在“新公共管理”运动的大背景下， 企业现金管理对政府预算管理产生了一定的影响，于是美国联邦政府开始了预算 改革，编制“新绩效预算”或“企业型预算”，并逐步开始了国库现金管理。 国库现金管理的兴起与绩效预算有着十分紧密的联系。国库现金管理的一个 重要目的是有效地管理政府的财政资金，促进有效地实施预算。而绩效预算，是 结果导向型的预算体制，以预算的执行情况来确定预算单位的绩效目标是否达 成，把行政目标与预算资源的配置联系起来。国库现金管理的开展有助于绩效预 算的开展。因此，国库现金管理的兴起是绩效预算的内在要求。它是在“新公共 管理运动”的大背景下，为促进政府的面向绩效的预算改革绩效预算而产生 的。 我们完全可以这样理解：新公共管理的兴起，把市场机制引入公共领域，使 得政府致力于建设基于绩效的、高度问责的、注重结果的管理模式，绩效预算成 为政府行政管理改革的重要组成部分。而国库现金管理研究的是，政府在预算管 理执行过程中如何有效管理财政资金的问题。因此，国库现金管理的兴起是面向 绩效的预算改革绩效预算的内在要求。 2 3 3 开展国库现金管理的原因 国库现金流入，指的是政府的税收收入和非税收入缴入国库单一账户的过 程。国库现金流出，指的是政府整体或预算单位向受款人( 多为商品与服务供应 1 2 第二章国库现金管理的理论基础 者) 支付款项的过程。由于政府预算执行过程中，各预算收支项目自身固有的进 度不平衡规律会导致国库收入和支出现金流不能完全匹配；同时，预算实际执行 数和计划数经常存在差异。这两方面的原因使得国库现金流经常处于波动状态。 当出现超收、减支、收入入库进度快于计划或支出进度滞后于计划时，就会产生 国库现金余额；当出现减收、增支、收入入库进度滞后于计划或支出进度快于计 划时，国库现金余额就会减少甚至出现资金缺口。 国库现金保持一定限度的波动性，本是合乎客观实际的正常情况。但是超出 一定范围的波动将会带来严重的问题，一方面意味着大量国库现金的闲置与浪 费，不利于提高国库现金的使用效益；另一方面，意味着为筹集国库短期资金而 发行债务要付出较大的代价，不利于降低政府成本。上述情况的发生，根本原因 在于政府的财政资金管理缺乏效率观。因此，针对以上两种情况，需要开展国库 现金管理。当存在闲置的库底资金时，在保证预算收支计划前提下使这笔闲置资 金趋于最小规模，最大可能地提高国库现金使用效率；当存在资金缺口时，及时 以最低成本筹得资金，弥合资金缺口。通过国库现金管理，可以减少闲置现金与 弥合资金缺口，最大限度提高国库库存资金使用效率，促进金融市场创新，冲抵 财政政策对货币政策的“挤出效应”，健全两者之间的协调机制，提高中央政府的 宏观调控能力，使社会经济沿着健康稳定的良性轨道发展。 2 3 4 国库现金管理的目标 作为政府财政管理活动的一个重要组成部分，国库现金管理不涉及政府预算 的编制过程，而是强化政府预算执行效果和提高财政资金使用效率的重要手段。 因此，政府国库现金管理的目标集中体现在政府预算执行的过程中，主要包括： ( 1 ) 及时存入应收资金，准确及时实现支付，有效控制政府预算收支，高效地 执行预算，确保政府在到期支付时履行职责。( 2 ) 通过定期滚动发行短期国债、 适时赎回中长期国债等手段，灵活调节国库现金流波动，使现金流入流出相匹配。 ( 3 ) 在中央银行的国库帐户中保持一个最低的目标现金余额，既能满足日常的 支出需求，又避免了在银行体系持有大量的闲置余额及由此产生的额外成本。对 国库现金的闲置余额实施成本效益型管理，在符合财政政策和货币政策目标 条件下争取做到最小化债务成本和最大化投资收益。 总之，国库现金管理的目标在于，通过国库现金管理运作，实现闲置资金余 第二章国库现金管理的理论基础 额最小化与弥补资金缺口，最大可能地提高国库现金的使用效率，为公共利益最 大化服务。 2 3 5 国库现金管理的原则 国库现金管理遵循安全性，流动性、收益性相统一的原则。目标是在确保国 库现金支出需要的前提下，以实现国库闲置现金余额最小化而投资收益最大化。 国库现金管理的具体操作没有一个统一的模式，各国通常按照国情和市场情况作 出选择。主要包括以下几种方式：( 1 ) 定期、滚动地发行短期国债，不定期地发 行期限小于2 8 天的现金管理债券，使精确调整现金流成为可能；( 2 ) 适时调整 存放在商业银行中的财政资金规模，当中央银行下的日终现金余额不足时，从商 业银行调入现金补足；( 3 ) 经常性地在货币市场上开展双边操作，主要是回购、 逆回购等交易；( 4 ) ；灵活地将部分国库现金盈余以隔夜贷款和定期存款等形式 分流出去；( 5 ) 向中央银行或金融机构拍卖定期存款以调节国库现金流； 在开展现金管理的过程中必须考虑以下因素 ： 1 风险。在国库现金管理操作中产生的风险包括：第一，道德风险，例如 国库现金管理一个常用的操作手段国债回购是一种高信用的抵押借款方式， 交易双方面临着一定的道德风险：交易双方不履行回购协议中买回或者卖出义 务，而使对方遭受损失。一种情况是，国债卖方到期未再购回国债，如果此时市 场利率上升，国债价格下降，则买方只能拥有此国债，并遭受损失；另一种情况 是市场利率下降，国债价格上升，买方不履行按照约定价格卖回给卖方的义务， 则国债卖方将遭受损失。第二，市场风险，指”选择了较低报酬率与放弃较高报 酬率之差”，实际上就是机会成本。例如，为了保证日常支付需要，将国库资金 以活期存款的方式存放在中央银行，放弃了以定期存款的方式带来的资金收益； 第三，非流动性风险，由于国库现金流的预测不准，致使出现大额支出需求时， 不能及时地调度资金应付短期资金需求。或者将国库现金投资带来的投资损失， 与任何投资一样，国库现金余额的投资也可能带来相当大的风险，有时风险损失 甚至高得惊人：美国的一个城市政府当局由于大量投资于长期债务而一下子损失 了6 0 0 0 万美元。 因此，国库现金管理操作应把安全性放在第一位。 2 流动性。流动性是指在不遭受损失的情况下，将投资工具转变为现金的 王雍君国库改革与政府现金管理 m 】中国财政经济出版社，2 0 0 6 尊b j 理德，约翰w 斯韦恩公共财政管理【m 】中国财政经济出版社，2 0 0 1 1 4 第二章国库现金管理的理论基础 速度和可能性。各种投资工具的流动性差异很大，短期投资工具的流动性明显好 于长期投资工具的流动性，更有利于平衡国库现金流的波动。例如，短期国债流 动性强，期限在一年以内，还有一种期限在2 8 天以内的短期融资工具坝金 管理债券( c a s hm a n a g e m e n tb i l l ) ，此类流动性强的融资工具可以满足国库短期 资金周转的需要。 3 收益。收益可以定义为投资工具的投资报酬率。良好的现金管理可以带 来财务上的利益，包括降低政府的成本( 政府采购、银行提供金融服务以及借款 的成本) ，现金余额投资获得的收益。上述两方面共同作用，现金管理可以成为 政府的重要收入来源。国库通常要处理大量的现金流量，因此通过改进有时 哪怕是小小的改进观金收款与付款方式，便可以增加大量的现金流入。有一 个很好的案例：美国西雅图市政当局通过每天下午而不是上午有规律的存款，一 年内可获得1 8 0 0 万美元的收益，因为这样一来便可在每一笔存款上多挣一天的 利息。由此可见发达国家的现金管理几乎已经到了精细入微的地步。 政府进行国库现金管理应充分考虑前面三个因素，在安全性、流动性、收益 性三方面取得平衡。本文认为，国库现金管理首先应该遵循安全性、流动性、收 益性相统一的原则，在确保国库现金支出需要的前提下，实现闲置现金余额的最 小化和投资收益的最大化。 第三章我国开展国库现金管理的必要性 第三章我国开展国库现金管理的必要性 3 1 我国开展国库现金管理的必要性分析 3 1 1 制度方面的原因 1 开展国库现金管理是深化行政管理体制改革的需要 “新公共管理运动”在西方国家开展地如火如荼，对我国的行政管理体制 的改革也产生了深远的影响。在传统的计划经济体制下，机构庞杂、人浮于事、 办事效率低下的现象十分严重。目前，我国正处于经济转轨时期，经济的转轨伴 随着制度的转轨。随着行政体制改革的开展，中国政府提出“科学发展观”和“执 政为民”的管理理念，政府更加注重绩效管理。从2 0 世纪9 0 年代后期开始，我 国分步设计、推行了一系列预算制度改革措施，内容