（金融学专业论文）我国政策性银行发展存在的问题与解决对策.pdf

摘要 政策性银行是指由政府创立、参股或保证，不以盈利为目的，专门为贯彻、 配合政府的经济社会政策或意图，在特定的业务领域内，直接或间接从事政策性 融资活动，充当政府发展经济、促进社会进步、进行宏观经济调节管理工具的金 融机构。它的产生和发展，至今已经有一百多年的历史。政策性银行存在的原因， 在因为市场经济体制下，存在着资源配置有效性与合理性的矛盾。商业银行在利 润最大化目标的驱使下，缺乏对社会效益好、但自身经济效益低，或者是投资周 期长、数额巨大、资金回笼慢的项目的融资动机。而政策性银行的作用，则刚好 可以弥补商业银行的功能缺陷。在政策性银行的经营过程中，它通过金融手段贯 彻国家的产业政策，对基础性行业和保护性行业进行有力的资金支持，从而促进 国民经济和社会的平衡、稳定、协调发展。 我国是世界上最大的发展中国家，在社会主义市场经济条件下实现工业化的 过程中，基础设施、基础产业、支柱产业建设和社会发展的任务相当繁重。如果 只有商业性融资机制而缺少政策性融资机制，经济和社会的协调发展就没有保 证，科学的发展观也难以落实。为此，1 9 9 4 年我国金融体制进行了全面改革， 其中的重大举措之一就是相继成立了国家开发银行、中国进出口银行和中国农业 发展银行三家政策性银行，基本形成了商业性金融与政策金融性金融相分离，以 国有商业银行为主体，多种金融机构并存的会融组织体系。成立1 0 年来，我国 的三家政策性银行在落实国家产业政策、促进产业结构合理化和地区经济平衡、 促进国民经济健康发展方面发挥了突出的作用，政策性银行自身也得到了迅速的 发展。 但是，由于我国政策性银行成立的时间还不长，在理论和实践方面还处于探 索阶段，而我国社会主义市场经济体制尚不健全，因此政策性银行在发展中还存 在不少问题。 第一、缺少法律保障，政策性业务与商业性业务混合经营。1 9 9 4 年我国三 家银行成立后，关于政策性银行的立法一直没有出台，对政策性银行的经营范围、 运行规则等都没有明确规定。由于法律地位不清，影响到了我国政策性银行的经 营方针、目标、内部管理机制以及与外部的关系，造成了目前政策性银行政策性 业务与商业性混合经营的现象。 第二、资金来源不足，融资能力较低。由于财政补贴资金难以及时足额到位， 我国政策性银行的资金来源渠道呈现明显的单一性。除了在成立时财政拨付的资 本金外，主要依靠发行金融债券和中央银行再贷款，造成对商业银行和中央银行 的过度依赖，使得政策性银行资金积累能力有限，融资能力低，缺乏长期稳定的 资金来源。 第三、资产负债在总量、期限、利率和质量方面非均衡。目前我国的政策性 银行由于缺乏长期、稳定、低成本的资金来源，因而在资产负债结构方面存在着 总量、期限、利率和质量非均衡的现象，主要表现为缺乏稳定的资金供给、短期 负债用于长期资产、负债高成本与资产低收入的矛盾及信贷资产质量不高。 第四、外部经营环境不顺畅。由于在经营过程中受到的外部干预较多，使得 政策性银行缺乏良好的外部环境，不仅削弱了其经营自主性，降低了它的运行效 率，还增加了其经营成本，在一定程度上阻碍了政策性银行的迅速发展。 第五、缺乏风险控制手段，经营风险偏高。我国政策性银行无论是在风险防 范意识方面，还是在风险控制手段方面都还处于比较落后的阶段，由此造成的后 果是经营机制不完善，不良资产规模偏大，隐含的经营风险较高。 为了解决我国政策性银行在发展中存在的这些问题，促进它的健康成长，以 便更好地发挥它在我国社会主义经济建设中的作用，建议采取以下措施。 第一、尽快建立独立的法律支持系统。我国应加快政策性银行立法的步伐， 通过法律的形式明确它在社会经济和金融体系中的定位，规范其经营范围和经营 行为，促进政策性银行依法经营、有序运转和健康发展。 第二、积极拓宽资金来源渠道。为了降低政策性银行的流动性风险，应该通 过各种方式为其提供长期、稳定、低成本的资金来源渠道，如增加财政的支持力 度、利用邮政储蓄资金以及完善债券运行制度等。 第三、推行资产负债比例管理制度。政策性银行应该对其资产负债实行对称 性均衡管理，逐步构造资产负债在总量、结构、利率、成本、收益和速度均衡方 面的数量、质量平衡关系，寻求和实现政策性银行资产负债的最佳配置与组合。 第四、改善外部经营环境。要正确处理好政策性银行与政府、企! 世、财政和 中央银行等部门的关系，为其营造一个良好宽松的外部经营环境，提高其自主经 营决策能力，确保其业务的顺利运行。 第五、建立科学的风险防范机制，降低政策性银行的经营风险。我国政策性 银行要在完善风险管理机制的基础上，借鉴国外政策性银行的经验，增强风险防 范意识，构筑风险管理体系，加强风险管理，降低不良资产比率。 a b s t r a c t 一“p r o b l e m sa n dw a y so f s o l u t i o ni nt h ed e v e l o p m e n to f c h i n e s ep o l i c y b a n k s ” p o l i c yb a n k sr e f e rt ot h o s ef i n a n c i a li n s t i t u t i o n st h a ta r ee s t a b l i s h e d 。s h a r e h e l d o rg u a r a n t e e db yt h eg o v e r n m e n ts p e c i a l i z e di np r o v i d i n gp o l i c yf i n a n c i n gs e r v i c e s b o t hd i r e c t l yo ri n d i r e c t l yw i t h i nc e r t a i n1 i m i t e db u s i n e s ss c o p et oe a r l yo u ta n d s u p p o r t t h e g o v e r r m a e n t s e c o n o m i ca n ds o c i a l p o l i c i e s a n d o b j e c t i v e s a s n o t p r o f i t o r i e n t e d ，t h e s ep o l i c yb a n k s a c ta st h ei n s t r u m e n to fd e v e l o p i n ge c o n o m y , p r o m o t i n gs o c i a lp r o g r e s sa n dr e a l i z i n gm a c r o e c o n o m i ca a j u s t m e n ta n dm a n a g e m e n t f o rt h eg o v e m m e n t u p t i l ln o w , t h eh i s t o r yo f p o l i c yb a n k si sm o r et h a nac e n t u r y o l ds i n c ei t sf i r s ta p p e a r a n c ea n dg r o w t h t h er e a s o nf o rt h ee s t a b l i s h m e n to f p o l i c y b a n k sl i e si nt h ef a c tt h a tt h e r ea r ec o n f l i c t sa n dd i s c r e p a n c i e si nt h ee f f e c t i v e n e s sa n d r e a s o n a b l e n e s so fr e s o u r c ea l l o c a t i o nu n d e rt h em a r k e te c o n o m ym e c h a n i s m f o r c o m m e r c i a lb a n k s ，a sd r i v e nb yp u r s u i n gm a x i m i z e dp r o f i t s ，t h e ya r en o tw i l l i n gt o f i n a n c et h o s ep r o j e c t st h a ta r es o c i a l l yb e n e f i c i a ly e te c o n o m i c a l l yu n p r o f i t a b l eo r t h o s eo n e st h a ta r e l o n g i ni n v e s m a e n t p e r i o d 1 a r g e i ni n v e s t m e n ts u ma n d t i m e c o n s u m i n g i nr e p a y m e n ts c h e d u l e t h ef u n c t i o no f p o l i c y b a n k s ，t h e n ，j u s tf i l l s i nt h i sg a pi nt h ef u n e t i o no fc o m m e r c i a lb a n k s i nt h e i rb u s i n e s so p e r a t i o n s ，p o l i c y b a n k sc a r r yo u tt h es t a t ei n d u s t r i a lp o l i c i e sb ym e a n so ff i n a n c i a ls e r v i c e st op r o v i d e s t r o n gf u n d i n gs u p p o r tf o rf u n d m n e n t a li n d u s t r i e sa n ds h e l t e r e di n d u s t r i e s ，s oa st o e n c o u r a g eab a l a n c e d ，s t 曲l ea n dw e l l c 0 0 r d i n a t e dg r o w t ho ft h en a t i o n a le c o n o m y a n ds o c i a ld e v e l o p m e n t a st h el a r g e s td e v e l o p i n gc o u n t r yi nt h ew o r l d ，c h i n af a c e sr a t h e rh e a v yt a s k si n h e rp r o c e s so f r e a l i z i n gn a t i o n a li n d u s t r i a l i z a t i o nu n d e rt h eb a c k g r o u n do fs o c i a l i s t m a r k e te c o n o m yo fc o n s t r u c t i n gh e ri n f r a s t r u c t u r ef a c i l i t i e s f u n d a m e n t a li n d u s t r i e s a n dp o l a ri n d u s t r i e sa sw e l la si ns o c i a ld e v e l o p m e n t i fo n l yr e l i e so nc o m m e r c i a l f i n a n c i n gm e c h a n i s mw i t h o u ta n y e x i s t e n c eo f p o l i c yf i n a n c i n g m e c h a n i s m ，t h e r ew i l l b en o g u a r a n t e e f o rt h e e c o n o m ya n d t h e s o c i e t y t o e n j o y aw e l l c o o r d i n a t e d d e v e l o p m e n t ，a n dh e n c ed i 伍c u l tt or e a l i z et h ec o n c 印to fd e v e l o p i n gi nas c i e n t i f i c w a y t h e r e f o r e ，i n1 9 9 4 ，c h i n e s eg o v e r n m e n tm a d ea na 1 1 a r o m a dr e f o r r ni n f i n a n c i a ls e c t o r , a n do n eo ft h es i g n i f i c a n tm e a s u r e st a k e nw a st h ee s t a b l i s h m e n to f t h r e ep o l i c yb a n k s c h i n ad e v e l o p m e n tb a n k ，t h ee x p o r t i m p o r tb a n ko fc h i n a ， a n da g r i c u l t u r a ld e v e l o p m e n tb a n ko f c h i n a ，r o u g h l ym a k i n gi n t ob e i n gaf i n a n c i a l i n s t i t u t i o n s y s t e mo fs e p a r a t i n gp o l i c yb a n k i n gf r o mc o m m e r c i a lb a n k i n ga n do f d e p e n d i n gs t a t e - o w n e dc o m m e r c i a lb a n k sa st h ep r i n c i p a lb o d yt o g e t h e rw i mt h e c o e x i s t e n c eo fm u l t ic h a n n e lf i n a n c i a l i n s t i t u t i o n s o v e rt h e i r10 y e a r s e s t a b l i s h m e n t t h et h r e ec h i n e s ep o l i c yb a n k sh a v ep l a y e dp r o m i n e n tr o l e si n m a t e r i a l i z i n gs t a t e i n d u s t r i a l p o l i c i e s ，p r o m o t i n g r e a s o n a b l e r e a d j u s t m e n t i ni n d u s t r i a l s t r u c t u r e ， m a i n t a i n i n gr e g i o n a lb a l a n c e i n e c o n o m y , a n df o s t e r i n gh e a l t h yd e v e l o p m e n to f n a t i o n a l e c o n o m y i nt h e m e a n w h i l e ，t h e s ep o l i c yb a n k sa l s o g a i n e dr a p i d d e v e l o p m e n ti nt h e m s e l v e s h o w e v e r , s i n c ec h i n e s ep o l i c yb a n k sj u s th a v eas h o r th i s t o r y , t h e ya r es t i l lo n t h et r y i n gs t a g ei nb o t ht h e o r e t i ca n d p r a c t i c a le x p l o r a t i o n b e s i d e s ，s i n c ec h i n a ，s s o c i a l i s tm a r k e te c o n o m ym e c h a n i s mi sn o tc o m p l e t ey e t ，h e n c e ，f o rp o l i c yb a n k s t h e y d oh a v em a n y p r o b l e m s i nd e v e l o p m e n t ，s u c ha s ： 1 l a c ko f l e g a lg u a r a n t e er e s u l t i n g i np o l i c yb a n k i n gb u s i n e s si ss t i l lm i x e d w i t hc o m m e r c i a lb a n k i n gb u s i n e s si no p e r a t i o n s a f t e rt h ee s t a b l i s t m a e n to f t h e t h r e ec h i n e s ep o l i c yb a n k si n1 9 9 4 ，n ol e g i s l a t i o nh a sb e e ni np l a c eo nc h i n e s ep o l i c y b a n k s ，a n dt h e r eh a sb e e nn oe x p l i c i tr e g u l a t i o n sa n ds p e c i f i c a t i o no nt h eb u s i n e s s s c o p ea n do p e r a t i o n a lr e g u l a t i o n s o fp o l i c yb a n k s t h i su n s e a l e di s s u eo fu n c l e a r l e g a ls t a t u sh a sa l r e a d yh i n d e r e dc h i n e s ep o l i c yb a n k si nt h e i ro p e r a t i o n a lo b j e c t i v e s ， p r i n c i p l e s i n t e r n a la d m i n i s t r a t i o nm e c h a n i s ma s w e l la se x t e m a lr e l a t i o n s h i pw i t h o u t s i d ew o r l d ，1 e a d i n gt ot h em i x e do p e r a t i o nb e t w e e np o l i c yb a n k i n gb u s i n e s sa n d c o m m e r c i a lb a n k i n gb u s i n e s sf o rt h ep o l i c yb a n k s 2 l a e ko ff u n dr e s o u r e e sr e s u l t i n gi nc o m p a r a t i v e l yi n e m c i e n tf u n d i n g c a p a c i t y d u et ot h ef a c tt h a ti ti sd i 伍c u l tt og e tt h ef i s c a ls u b s i d i a r yf u l l yi np l a c e a t e x p e c t e dt i m e ，t h ef u n d i n gc h a n n e l so fc h i n e s ep o l i c yb a n k sc l e a r l yi n d i c a t e o b v i o u ss i n g l e n e s s a p a r tf r o mt h ea l l o c a t e dc a p i t a l s f r o mm i n i s t r yo ff i n a n c e ， t h e s ep o l i c yb a n k sm a i n l yd e p e n do ni s s u i n gf t n a n c i a lb o n d sa n dr e l o a nf r o mt h e c e n t r a lb a n kt os a t i s f yt h e i rf u n d i n gr e q u i r e m e n t w h i c h1 e a d st ot h eo v e r - d e p e n d e n c e o nc o m m e r c i a lb a n k sa n dt h ec e n t r a lb a u ka n dh e n c el i m i t s t h e i rp o w e ri n a c c u m u l a t i n gf u n d sw h i l ew e a k e n i n gt h e i rf u n d i n gc a p a c i t ya n dm a k i n gt h e mr u n s h o i to f1 0 n g - t e r ms t a b l ef u n d i n gr e s o u r c e s 3 l a c ko fb a l a n t ei na s s e t sa n dl i a b i l i t i e si nt e r m so ft o t a ls c a l e m a t u r i t y , i n t e r e s ta n d q u a l i t y a tp r e s e n t ，b e c a u s eo ft h e1 a c ko fl o n g t e r ms t a b l ea n d l o w c o s tf u n dr e s o u r c e s ，c h i n e s ep o l i c yb a n k ss u l y e r sf r o mt h e1 a c ko fb a l a n c ei n t h e i ra s s e t sa n dl l a b i l i t i e si nt e r m so ft o t a l s c a l e m a t u r i t ya n dq u a l i t y t h em a i n m a n i f e s t a t i o nm a yi n c l u d e ：l a c ko fs t a b l ef u n ds u p p l y , m i s u t i l i z a t i o no fs h o r t - t e m a l i a b i l i t i e so nl o n g - t e r n a s s e t s ，d i s c r e p a n c y a r i s i n g f r o mh i g h c o s tl i a b i l i t i e so v e r 1 0 w i n c o m ea s s e t sa n dn o tf a v o r a b l eq u a l i t yo fc r e d i ta s s e t s 4 l a c ko fs m o o t he x t e r n a lo p e r a t i o ne n v i r o n m e n t ，d u et ot h ev a r i o u se x t e m a l i n t e r v e n t i o n si nb u s i n e s so p e r a t i o n s ，t h ep o l i c yb a n k sa r eg e n e r a l l y1 a c ko ff a v o r a b l e e x t e r n a le n v i r o n m e n t ，w h i c hn o to n l yw e a k e n st h e i ro p e r a t i o n a li n d e p e n d e n c ea n d o p e r a t i o ne f f i c i e n c yb u ta l s oi n c r e a s e so p e r a t i o nc o s t s ，h i n d e r i n gp o l i c yb a n k si n g a i n i n g a r a p i dd e v e l o p m e n t i nt h e i rb u s i n e s st oac e r t a i ne x t e n t 5 l a c ko fr i s kc o n t r o lm e a s u r e s r e s u l t i n gh i 曲b u s i n e s sr i s k s f o rc h i n e s e p o l i c yb a n k s ，t h e ya r es t i l la t ac o m p a r a t i v e l yb a c k w a r ds t a g ei nb o t hr i s k h e d g i n g a w a r e n e s sm a dc o n c e p t i o na n dr i s kc o n t r 0 1m e a s u r e s w h i c hr e s u l t si n i n c o m p l e t e o p e r a t i o nm e c h a n i s m ，o v e r s i z e dn p l a s s e t sa n d h i g hp o t e n t i a l si nb u s i n e s sr i s k s i no r d e rt or e s o l v ea l lt h ea b o v e m e n t i o n e dp r o b l e m se n c o u n t e r e db yc h i n e s e p o l i c yb a n k s i nt h e i rd e v e l o p m e n t ，w e s u g g e s tt h a tt h ef o l l o w i n gm e a s u r e ss h o u l db e t a k e nt of o s t e rt h e i rh e a l t h yg r o w t hs oa st op l a yb e t t e rr o l ei nt h es o c i a l i s te c o n o m i c c o n s t r u c t i o no f t h e c o u n t r y ： 1 t os e tu pas e p a r a t ea n di n d e p e n d e n tl e g a ls u p p o r t i n gs y s t e ma ss o o na s p o s s i b l e c h i n as h o u l dq u i c k e ni t ss t e p si nc o m p l e t i n g l e g i s l a t i o nf o rp o l i c yb a n k s ， s ot h a ti tc o u l db e s p e c i f i e di nl a we x p l i c i t l yt h ep o s i t i o na n ds t a t u so f p o l i c yb a n k si n s o c i a le c o n o m ym a df i n a n c i a lr e g i m e ，w h i c hw i l lh e l ps t r e a m l i n et h eb u s i n e s ss c o p e a n do p e r a t i o n so fp o l i c yb a n k s ，a n ds t i m u l a t e p o l i c yb a n k st oa b i d eb yl a wa n d 2 r e g u l a t i o n si nt h e i ro p e r a t i o n s t oo p e r a t ei no r d e ra n d t od e v e l o ph e a l t h i l y 2 t 0b r o a d e nc h a n n e l so ff u n dr e s o u r c e si n a l la c t i v ew a y i no r d e rt o r e d u c et h ef l o a t i n gr i s k so fp o l i c yb a n k s ，i ti sn e c e s s a r yt op r o v i d el o n g - t e r ms t a b l e a n d1 0 w c o s tf u n dr e s o n r c e st h r o u g hv a r i o u sm e a n sa n dc h a n n e l s ，f o re x a m p l e ， i n c r e a s eo ff i s c a l s u p p o r t ，u t i l i z a t i o no fp o s ts a v i n g sc a p i t a l s ，i m p r o v e m e n to f b o n d i s s u a n c ea n d o p e r a t i o ns y s t e m ，a n de t c 3 t op r o m o t ea n d p o p u l a r i z ea s s e t l i a b i l i t y - r a t i om a n a g e m e n ts y s t e m ， p o l i c yb a n k ss h o u l dc a r r yo ns y m m e t r i cb a l a n c e dm a n a g e m e n to nt h e i ra s s e t sa n d l i a b i l i t i e s 、a n dg r a d u a l l yb u i l du pb a l a n c e dr e l a t i o n s h i pb e t w e e na m o u n ta n dq u a l i t yi n s u c ha s p e c t sa st h eo v e r a l ls c a l e ，s t r u c t u r e ，i n t e r e s tr a t e ，c o s t ，r e v e n u ea n dg r o w t hr a t e ， b yw h i c ht h e ya r ee x p e c t e d t of i n do u ta n dr e a l i z et h eb e s t c o n f i g u r a t i o na n d c o m b i n a t i o nf o rt h ea s s e t l i a b i l i t yr e l a t i o n s h i po f p o l i c yb a n k s 4 t oi m p r o v ee x t e r n a le n v i r o n m e n tf o ro p e r m i o n s p o l i c yb a n k ss h o u l dw e l l h a n d l et h e i rr e l a t i o n sw i t hs u c ho r g a n i z a t i o n sa sg o v e r n m e n t ，e n t e r p r i s e ，m i n i s t r yo f f i n a n c ea n dc e n t r a lb a n k ，s ot h a tt h e yc o u l do b t a i naf a v o r a b l ee x t e m a le n v i r m m a e n t f o rt h e i ro p e r a t i o n sa n di m p r o v et h e i rs e l f - d e c i s i o n m a k i n gi no p e r a t i o n s a n dh e n c e e n s u r eas m o o t h o p e r a t i o ni nt h e i rb u s i n e s sa c t i v i t i e s 5 t oe s t a b l i s hs c i e n t i f i c r i s k h e d g i n gm e c h a n i s m f o r r e d u c i n go p e r a t i o n r i s k so f p o l i c yb a n k s c h i n e s ep o l i c yb a n k ss h o u l d ，o nt h eb a s i so f i m p r o v i n gr i s k m a n a g e m e n tm e c h a n i s m m a k eu s eo ft h ea d v a n c e de x p e r i e n c eo ff o r e i g np o l i c y b a n k st os t r e n 群h e nt h e i rr i s kc o n t r o la w a r e n e s s ，t ob u i l d u p r i s km a n a g e m e n t s y s t e m t of o r t i f yr i s km a n a g e m e n t a n dt or e d u c en p l r a t i o 3 前言 1 9 世纪末以来，世界上大部分国家辅缝区都陆续建立了以政策往银行 为主耍形式的各类政策性金融机构。政策性金融机构与商业性金融机构一 越并存，在实现社会资源配置的有效性与合理性，弥补商业性金融机构机 制与作魇蛔不足，健全与优化一强佥惑体系豹整体功能，促进一阉经济与 社会协调发展中缴挥了巨大的作用。 1 9 9 4 年，我瓣金熬体铡进入全瑟改擎除段，蒸中懿黧大举搔之一裁楚 相继成立了国家开发银行、中国避出口银行和中围农业发展银行三家政策 浚银李亍，蕊本形成了裔鼗往金融与政策金磁淫金融辐分离，戳国有商韭键 行为主体，多种金融机构并存的众融组织体系，逐步形成了中央银行管总 鬣、商业银行管效益、政策性银行管结构的银行新格局，从制度建设上确 像健全金融组织体系的整体功能，促进缀济在货灞稳定的翦提下获彳导毫效 快速增长。 经过避年懿发展，我重三客政策瞧镶嚣袭落实国家产业政策、筵遂 国民经济发展方面发挥了突出的作用，政策性银行自身也得到了迅速的发 袋。毽与魏弼瓣，我国政策洼银行在运霉亍j 霪程中彀暴露密许多闻熬帮缺酪， 如政策性与商业性业务混合经营，资金来源渠道不畅，不良资产规模偏大， 潜在经营风险较搿等。这主要是自于我国政策性银行管理体制设计先天不 避、市场定位不凇确、经馥方针不明确、资金的来源帮运用设计不合理、 风险防范能力较弱等原因造成的。 因此，在星藏德提下，如何取毒效接旋改避上述不足，提麓政策瞧 银行实际运行质量，对我国政策性银行的生存及发展具有熏要意义。本文 撅鞋犍为爨发点，运覆瑶代管理爨想及毽论，对中国致繁生镶霉亍运行过纛 中的内、外环境进行认真分析研究，提出建立和完善我鼠政策性银行运行 镩毒l 静一攀蘩猪麓黎建议，努力我整一条适合中溺政策程银行的记确发鼹 道路。 本文在写作过程中得别了杨晓泉老师的大力指导，在此表示衷心的感 谢。 第一章我国政策性银行发展概述 一、政策性银行概述 ( 一) 政策性银行的概念 政策性银行是指由政府创立、参股或提供保证，不以盈利为目的，专 门为贯彻、配合政府社会经济政策或意图，在特定的业务领域内直接或间 接地从事政策性融资活动，充当政府发展经济、促进社会进步、进行宏观 经济管理的金融机构。简而言之，政策性银行是指不以盈利为目的，而是 贯彻国家政策，为政策性业务融资的政府金融机构。政策性银行具有政策 性和金融性双重属性，它的产生是市场经济发展的必然。在商品经济发展 为市场经济时，对金融的需求不再局限于盈利的商业性金融，政府需要一 种能满足政府需求、实施政策、平衡经济发展、扶持公众产业的金融，政 策性银行即应运而生。 ( 二) 政策性银行的特征 1 、由政府出资或参股建立 政策性银行一般是由政府或政府机构出资建立，如韩国开发银行、美 国进出口银行等都是由政府全资建立的，也有一些国家的政府只参与部分 资本，联合商业银行和其它金融机构共同设立，如法国对外贸易银行，就 是由法国中央银行法兰西银行( 持股2 4 5 ) 、信托储蓄银行( 持股2 4 5 ) 及几家商业银行和其它金融机构共同投资组成的。此外，也有一些国家通 过政府的某一机构间接设立政策性银行，如泰国的产业金融公司就是由一 家政府银行( k r u n gt h a ib a n k ) 持有其1 3 的股份来加以控制。无论采用 何种形式，政府或政府部门的政策意图都会在政策性银行的投融资活动中 发挥重要作用。 2 、独立的法律依据 政策性银行不受商业银行法律法规制约，而是以单独的法律条例规定 其相应的经营宗旨、经营目标、业务领域和业务方式等。例如，韩国输出 入银行根据韩国输出入银行法于1 9 7 6 年成立，并依法独立经营；而日 奉进出1 3 银行法就是日本国际协力银行恪守的法律依据。1 尽管政策性银 行有其独立的法律依据，但并无操纵、干预其它金融机构的权力，不具有 代表国家的身份，而是以平等的法律地位来参与金融市场活动的。 3 、不以盈利为主要目标 政策性银行的经营活动不是以盈利为主要目标，而是为贯彻和配合政 府的社会经济政策或意图来平衡经济发展，这是政策性银行与商业性银行 的根本区别之一。但必须强调的是，不以盈利为目的并非不许盈利或只许 亏损，政策性银行应该是在保证贯彻执行国家产业政策和经济政策的前提 下，确保资金的有偿使用和利息收入，力争保本微利，追求社会效益和项 目自身效益的最大化与统一。 4 、有确定的业务领域和对象 在现代金融制度中，商业性银行的业务发展呈现出明显的综合化和全 能化的趋势，但政策性银行都具有明显的专业性倾向，都有自己确定的业 务领域和对象。为了弥补市场机制的不足，促进国民经济均衡、协调发展， 政策性银行的资金运用必然集中在农业、住房业、中小企业、对外贸易及 经济开发等国民经济比较薄弱的环节或急需发展的方面，这就决定了政策 性银行的资金运用方向不可能是综合性的，必然是拥有其确定的业务领域 和对象的。 5 、特殊的融资原则 政策性银行是政府根据社会和经济发展的特殊需要，依据一定的特殊 目的建立的金融机构，它要遵循特殊的融资原则。首先，其贷款对象和贷 款条件，必须是国家重点扶持的、投资期限长、回报率低的基础性建设项 目或属于公益性较强的社会公共设施建设和环境保护建设，以及风险性较 大的高新技术产业。由于上述融资对象的特殊性而从商业性银行很难得到 资金扶持，但又急需得到发展的这一部分贷款对象才有从政策性银行获得 融资资格的条件。其次，是其贷款条件优惠。政策性银行的贷款主要用来 提供中长期资金，利率明显低于商业银行的同期贷款利率，甚至低于自身 日本国际协力银行于1 9 9 9 年1 0 月由日本输出入银行和日本海外协力基金合并成立。 3 的筹资成本，由此形成的经营亏损由政府予以补贴。最后，用多种方式引 导其它资金投向国家政策扶持的领域，如给予偿付担保、提供利息补贴或 再融资等，以此加大政府调控宏观经济的力度，促进社会经济平衡、协调、 快速发展。 6 、信用创造能力弱 通常情况下，政策性银行不参与信用创造过程，资金的派生能力较弱， 对货币供给量的影响不大。这是因为政策性银行的资金来源主要不是吸收 存款，而是靠政府拨款或者是在政府保证下从金融市场筹集而来，所以存 款的派生能力非常弱。 ( 三) 政策性银行产生的理论依据 1 、资源配置的矛盾性 一般来讲，社会资源的配置应遵循或实现两大目标，即经济有效性和 社会合理性。经济有效性是指资源配置最终应取得一定的经济效益；社会 合理性是指资源配置应有利于经济发展，有利于协调各种利益关系，有利 于维护社会公平和安全稳定。但是，这两种