（民商法学专业论文）广东经济立法的改革与创新问题研究.pdf

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展过程中所体现出的“国家主导”与“政策先行 、“双轨制立法 与“试验立法角色 的担当”、“阶段特征”与“渐进发展 的特点进行了分析；第二节在对广东经济立法 i 的发展道路和特点进行分析总结的基础上，对广东经济立法存在的问题作进一步的反 思和总结。 第三章主要以贯彻实施珠江三角洲地区改革发展规划纲要为视角，进一步探 讨广东的经济立法在新时期新形势下的改革与创新问题，即广东经济立法的改革与创 新有什么样的现实路径可供选择。笔者认为，广东的经济立法要实现改革与创新，总 的原则是要立足广东实际，紧紧围绕贯彻实施珠江三角洲地区改革发展规划纲要 的现实需要，并结合地方立法工作的科学规律来进行。换言之，广东的经济立法要实 现改革与创新，应当将为贯彻实施珠江三角洲地区改革发展规划纲要提供法制保 障与坚持科学立法、民主立法有机统一起来。只有这样，才能真正找到实现广东经济 立法改革与创新的现实路径。为此，此章分三节从三个方面对广东经济立法的改革与 创新问题进行了探讨和论述。第一节主要探讨如何科学全面地确定新时期广东经济立 法的重点，即新时期广东经济立法应重点关注的领域和对象；第二节主要探讨如何实 现立法机制制度和方式方法的改革与创新，来推进广东地方立法的科学化和民主化； 第三节是针对近些年来，特别是珠江三角洲地区改革发展规划纲要颁布实施以来， 广东在区域协调发展( 区域经济一体化) 和区域合作的过程中出现的地方区际协议， 并采用比较研究方法，对比研究欧盟和美国的有关经验和做法。在此基础上，探讨中 国地方区际协议的性质、法律效力和合法性，并进一步探讨将地方区际协议纳入法制 化轨道的可能性，尤其是进一步探讨了如何为加强区域协调发展和深化区域合作提供 法制保障的问题。对这一问题的研究和探讨，本身是具有一定的前瞻性的，笔者认为， 这可能会成为未来广东经济立法改革、创新与发展中要重点予以关注、研究的领域和 对象。 关键词：经济立法科学立法民主立法地方区际协议 i i a n i n v e s t i g a t i o no nt h er e f o r m a t i o na n d i n n o v a t i o no f t h ee c o n o m i cl e g i s l a t i o no fg u a n g d o n gp r o v i n c e m a j o r ：c i v i la n d c o m m e r c i a ll a w n a m e ：c a o 物6 0 s u p e r v i s o r ：z h o ul i n b i n ( p r o f e s s o r ) a bs t r a c t a st h ef o r e l a n do ft h er e f o r m a t i o no fc h i n a , g u a n g d o n gp l a y sar o l eo f e x p e r i m e n t a l i s t ，e x p l o r e ro rf o r t h g o e ro nt h el e g i s l a t i o n ，e s p e c i a l l yt h ee c o n o m i cl e g i s l a t i o n o nt h ec o n s t r u c t i o no ft h el e g a ls y s t e ma n dt h ei n n o v a t i o no ft h el e g i s l a t i o nm o d ea m o n g t h ep r o v i n c e so fc h i n a a st h ec o n s e q u e n c e ，t h eg u a n g d o n ge x p e r i e n c e h a sb e e n a c c u m u l a t e d b a s e do nt h er e v i e wo ft h ea d v a n c e m e n ta n de x p e r i m e n to f t h ee c o n o m i cl e g i s l a t i o no f g u a n g d o n g ，t h ec o n t e x ta n a l y s e st h er o u t e ，t h ec h a r a c t e ra n dt h ee x i s t i n gp r o b l e mo fi t c o n s i d e rw i t ht h e i m p l e m e n to f t h ec o m p e n d i o u sp r o g r a mo ft h er e f o r m a t i o na n d d e v e l o p m e n to ft h ep e a r l r i v e rd e l t a ，t h ea u t h o ra l s od i s c u s s e dt h ep a t ho f 舶s h r e f o r m a t i o na n di n n o v a t i o no ft h ee c o n o m i cl e g i s l a t i o no fg u a n g d o n g t h i sa r t i c l ea d o p t s h i s t o r i c a l ，d e m o n s t r a t i o na n dc o m p a r a t i v em e t h o do fa n a l y s i s t h ef r a m eh a sb e e nd i v i d e di n t ot h r e e t h ef i r s tc h a p t e rr e t r o s p e c t sa n ds u m s - u pt h e r e p r e s e n t a t i v ee x p e r i e n c e s a n d o p e r a t i o n f r o mf o u ra s p e c t s t h es e c o n d c h a p t e r r e - c o n s i d e r st h ee c o n o m i cl e g i s l a t i o no fg u a n g d o n g t h el a s tc h a p t e rd i s c u s s e st h e r e f o r m a t i o na n di n n o v a t i o no ft h ee c o n o m i cl e g i s l a t i o no fg u a n g d o n gw i mt h ep r e s e n t b a c k g r o u n df r o mt h ea n g l eo ft h ei m p l e m e n to f t h ec o m p e n d i o u sp r o g r a mo ft h e r e f o r m a t i o na n dd e v e l o p m e n to ft h ep e a r lr i v e rd e l t a ，i no t h e rw o r d s ，t h em e t h o d so ft h e r e f o r m a t i o na n dd e v e l o p m e n t k e yw o r d s ：e c o n o m i cl e g i s l a t i o n r e a s o n a b l el e g i s l a t i o nd e m o c r a t i cl e g i s l a t i o n l o c a l s e c t i o na g r e e m e n t i i i 目录 摘要i a b s t r a c t 目录 引言1：，li 三i - 第一章广东经济立法的历史与经验5 第一节经济特区建设中的法制先行与探索5 第二节发挥“立法试验田”的作用8 第三节全方位推进和完善经济立法1 0 第四节在立法科学化、民主化方面创造了“广东经验 1 2 第二章广东经济立法发展道路、特点和存在问题探析1 5 第一节广东经济立法的发展道路及其特点1 5 第二节广东经济立法存在的问题2 4 第三章广东经济立法改革与创新的路径选择 以贯彻实施珠江三角洲地区改革发展规划纲要为视角2 8 第一节新时期广东经济立法的重点3 1 第二节科学化与民主化立法方式的改革与创新3 4 第三节广东区域协调发展和区域合作的法制化构想3 6 结语5 0 参考文献5 2 致谢5 7 i v 引言 弹指一挥间，中国的改革开放已走过了三十载春秋。回首中国三十年轰轰烈烈的 改革开放进程，可以发现，有两条明显的主线贯穿其中，一是执政党和国家的工作中 心从以阶级斗争为纲，转向以经济建设为中心，逐步冲破了高度集中的计划经济体制， 走上了建设充满活力的社会主义市场经济体制的道路；二是把政治社会秩序从十年文 革的无民主、无法治的状态，转到保障人民民主、健全社会主义法制、维护社会稳定 上来，强调必须把社会主义民主制度化、法律化，逐步走向依法治国和建设社会主义 法治国家的道路。改革开放以来，经济建设与民主法制建设互为前提，相互推进，共 同发展。在经济体制改革和民主法制建设这两条主线相互交错、相互推进的过程中， 形成了无数个相互交叉的“坐标”。而这每一个“坐标”都能成为研究中国改革开放的“标 本”。在这无数个“坐标中”，“经济立法”无疑是十分重要的一个。它既深刻反映了改革 开放以来中国经济体制改革的一路历程，也是改革开放以来中国民主法制建设的一个 十分重要的组成部分。从这个角度而言，“经济立法”本身是具有双重意义的。 回首遥望，广东的地方立法事业也已走过了三十载冬夏。作为中国改革开放的前 沿阵地，广东的地方立法长期以来一直扮演着“试验田”、“探索地”、“先行者”的角色， 在法律制度的构建和立法方式的创新等方面一直走在全国前列，摸索、积累和形成了 很多具有特色的“广东经验”。多年来，广东省人大及其常委会、省政府出台地方性法 规、政府规章达1 5 0 0 多项，较大的市的法规、经济特区法规、自治条例和单行条例 4 5 0 多项，地方立法数量居全国之首，为广东经济社会发展奠定了坚实的法制基础。 而在广东省人大及其常委会制定的3 1 0 多项法规和4 5 0 多项较大的市的法规、经济特 区法规、自治条例和单行条例中，有关经济方面的法规达到2 5 0 多项，占总数的三分 之。在这些法规中，有不少是全国第一个，有不少直接为国家立法摸索了道路、积 累了经验。因此，研究广东的经济立法，对研究广东改革开放的道路和进程具有重要 意义，也对研究中国的经济立法具有一定的实证意义。 当然，广东的地方立法数量远不止于此。上面所列的数字不包括广东省政府和广 州、深圳、珠海、汕头四个市政府制定的政府规章的情况。因此，需要说明的是，本 1 文的研究对象主要是广东省的经济类地方性法规，即省人大及其常委会制定的经济类 法规、省人大常委会批准的广州、深圳、珠海、汕头四个较大的市的经济类法规和深 圳、珠海、汕头三市人大及其常委会制定的经济特区经济类法规。理由有二：一是上 述所列的法规，效力高、涉及面广、管辖范围宽，对其进行研究是具有针对性和代表 性的；二是由于时间、精力和研究水平有限，难以对卷帙浩繁、数量巨大的广东各类 具有法律效力的规范性法律文件进行全面、系统的梳理和研究。加之本人作为一名地 方立法的实务工作者，选择上述所列的法规为研究对象，可以更好地把时间和精力集 中到更为熟悉的事物上去。 研究广东的经济立法，首先要搞清楚什么是经济立法? 经济立法的含义和划分标 准是什么? 有哪些表现形式? “经济立法”一词并不是近年来才提出的。早在上世纪7 0 年代末，中央就要求广 东尽快制定一些必要的经济法令、条例和规章制度。除应由中央统一制定颁布的以外， 属于地方职权范围内的，广东要抓紧制定并颁布实行。“经济立法”一词比较正式的出 现和使用，是在八届全国人大一次会议上。此次会议上，全国人大常委会的工作报告 指出：“本届全国人大常委会要把加强经济立法作为第一位任务”。也是在本次会议上， “经济立法”第一次正式写入宪法1 。实践中，无论是中央立法，还是地方立法，“经济 立法”早已成为一个惯用的概念。 经济立法，主要是从立法的内容，即法调整的社会关系的角度对立法进行分类而 得出的一种立法类型。法律是调整社会关系的行为准则，任何法律都有其所调整的社 会关系。社会关系是多种多样且复杂的，人们可以将社会关系分为经济关系、政治关 系、文化关系、宗教关系、家庭关系等等。当这些不同领域的社会关系成为法律调整 的内容之后，立法就可以根据不同的社会关系而进行不同的分类。 因此，从立法的内容，即法调整的社会关系的角度，可以对经济立法下一个定义， 即指由特定主体，按照法定权力和程序，依据一定技术，制定、认可和变动以中国特 色社会主义市场经济关系为规范和调整对象的规范性法律文件的活动。由此也可以得 1 9 9 3 年，宪法修正案将宪法原第十五条关于计划经济的规定，修改为“国家实行社会主义市场经济”，“国家 加强经济立法、完善宏观调控”。 2 一 出经济立法的内涵：一方面，经济立法是立法的一种类型，它具备立法所具有的一般 特征，与立法的内涵相一致。另一方面，经济立法具有自身的特殊性，这是其与其他 类型的立法相区别的根本所在。经济立法的特殊性在于，经济立法所“立”的是以中国 特色社会主义市场经济关系为规范和调整对象的所有规范性法律文件的总和。 有学者从法律经济学的角度对经济法律规范作了研究和探讨，并对作为正式约束 的经济法律规范的经济分类进行了分析。根据该学者的观点，按照制度经济学的定义， 经济法律规范就是经济制度规范中的正式约束。经济分类的一般标准是，从市场经济 的一般意义有效竞争及其实现的意义上，经济法律规范可以分为市场主体分工中 的“责任”规范、市场主体行为“选择空间”的边界规范，市场交换价值量的“度量衡”规 范，以及市场主体犯规的处罚规则。从市场经济运行规律和市场缺陷( 不完全意义) 及政府干预的意义上，可以将经济法律规范分类为市场主体规范、市场交易规范、市 场财产权规范、宏观调控规范、市场管理监督规范、社会保障规范。按市场经济法律 体系的基本框架和市场运行机制规律及特点，可以将经济法律规范划分为市场主体 法、市场交易法、市场调控法、市场管理监督法、市场保障法2 。 从法律经济学的视角，也许有助于更加清楚地认识经济立法的形式。严格意义上 的市场机制，除了价格机制，还包括产权机制、企业机制、政府干预机制3 。其中纯粹 的价格机制作用下的市场，是完全的竞争市场。在完全竞争的市场条件下，交易费用 为零，所以单纯通过价格进行资源配置的效率最大化，与法律无关( 科斯定律) 。但 是，产权机制、企业机制、政府干预机制，它们以克服市场( 完全竞争市场) 失灵即 节约市场失灵导致的交易费用为其存在前提4 ，所以与这三种机制相关的法律制度安排 即经济法律制度的建立，亦即市场经济立法，与依法有效配置资源有密切的关系。由 于依法建立的产权规范、企业规范、政府干预规范同属经济立法的范畴，加之产权机 制、企业机制、政府干预机制的不同资源配置功能，从而决定了与此相关的经济法律 2 周林彬著： 法律经济学论纲中国经济法律构成和运行的经济分析，北京大学出版社1 9 9 8 年版，第9 4 9 5 页。 3 伊萨克森著：理解市场经济，中译本，商务印书馆1 9 9 5 年版，第2 7 页。转引自周林彬著：法律经济学论纲 中国经济法律构成和运行的经济分析，北京大学出版社1 9 9 8 年版，第1 0 8 页。 伊萨克森著：理解市场经济，中译本，商务印书馆1 9 9 5 年版，第2 7 页。转引自周林彬著：法律经济学论纲 中国经济法律构成和运行的经济分析，北京大学出版社1 9 9 8 年版，第1 0 8 页。 具有各自的特点。比如，依法界定产权的物权法，依法维护企业资信及组织管理原则 的企业法、公司法等，依法确立政府干预经济的反垄断法、反不正当竞争法等，按照 法学界比较流行的一种观点，则分别属于民法、商法和经济法三个相对独立又相互联 系的经济法律部门5 。从这些论述中可以看出，经济立法的范畴包括有关产权、企业、 政府干预三个方面的法律规范，这与上文提到的市场主体规范、市场交易规范、市场 财产权规范、宏观调控规范、市场管理监督规范是一致的。经济立法的形式具体表现 为民法、商法、经济法，这与上文提到的市场主体法、市场交易法、市场调控法、市 场管理监督法、市场保障法也是一致的。由此可见，经济立法的形式基本包括了民商 法、经济法两个法律部门。经济立法这一“活动”产生了民商法、经济法律规范这一结 果。因此，既然经济立法产生的是调整中国特色社会主义市场经济关系的法律规范的 总和，这其中也就必然包括了地方经济立法所产生的调整社会主义市场经济关系的地 方性法规和地方政府规章。 对经济立法内涵和形式的简述，旨在为接下来探讨广东经济立法的改革与创新问 题奠定一个概念基础。本文主要是在回顾总结改革开放以来广东经济立法历史与经验 的基础上，分析广东经济立法的发展道路和特点是什么? 有哪些值得总结的经验? 广 东经济立法还存在哪些问题? 有哪些值得进一步反思的地方? 同时，在贯彻实施珠 江三角洲地区改革发展规划纲要的大背景下，广东经济立法要实现新的改革与创新， 有哪些现实的路径可供选择? 如何将为贯彻实施珠江三角洲地区改革发展规划纲 要提供法制保障的迫切需要与实现科学立法、民主立法的理性价值统一起来? 正是 这一个又一个的问题，构成了这篇论文的主要框架。也正是要努力回答这些问题，才 能以“经济立法”这个“标本”，来为回顾总结广东的改革开放进程提供一个具有参考价 值的“参照物”，从而达到见微知著的作用。 5 周林彬著：法律经济学论纲中国经济法律构成和运行的经济分析，北京大学出版社1 9 9 8 年版，第1 0 8 页。 4 第一章广东经济立法的历史与经验 要探讨广东的经济立法问题，不能不对改革开放以来广东在经济立法方面的经验 和做法进行一番回顾与总结。作为改革开放的前沿阵地，作为在改革开放大潮中第一 个“下水摸鱼的人”，改革开放以来，在以经济立法为主要表征的法制建设的宏伟蓝图 中，广东的经济立法究竟扮演了什么样的角色，探索了什么样的道路，创造了什么样 的经验，发挥了什么样的作用。这一系列问题值得认真总结与探讨。 第一节经济特区建设中的法制先行与探索 改革开放起步以后，广东以中央赋予的“特殊政策、灵活措施”为主线，以为改革 开放顺利起步提供法制保障为目标，通过授权制定经济特区法规和制定一系列促进经 济体制改革和发展的法规，把中央赋予的特殊政策和灵活措施通过制定特区法规的形 式进行具体化，以适应改革开放的迫切需要。 1 9 7 9 年7 月，党中央、国务院批准广东省在对外经济活动中实行“特殊政策、灵活 措施”。这个时期，广东省改革的一个特点是：以放开价格和改革经济体制为突破口， 打破传统的计划经济体制，针对计划经济体制明显阻碍特区建设的一些方面进行局部 改革。另一方面，试办经济特区是这个时期广东省改革开放的重要内容，因此，这一 时期，广东省对经济特区的立法相当重视，并把建立和完善外商投资法律环境作为中 心任务6 。1 9 7 9 年9 月，党中央、国务院在批转广东省委的报告中指出：“尽快制定一些 必要的经济法令、条例和规章制度。除应由中央统一制定颁布的以外，属于地方职权 范围内的，广东要抓紧制定并颁布实行”。这个时期，广东地方立法的特点集中体现 为：通过地方立法推进广东改革开放起步和经济发展，即充分利用国家授予的地方立 法权来推动经济特区的改革与发展。 上世纪8 0 年代中期以后，在农村第一步改革取得成功和城市局部改革的探索进 展顺利的基础上，以城市为重点的经济体制改革成为社会主义现代化建设事业发展的 6 刘恒等著：走向法治广东法制建设3 0 年，广东人民出版社2 0 0 8 年版，第1 3 页。 必然趋势。在这个背景下，1 9 8 4 年，中共中央发布了中共中央关于经济体制改革的 决定，确认社会主义经济是在公有制基础上的有计划的商品经济。1 9 8 7 年，党的十 三大对继续高举改革开放大旗，进一步肯定了实行社会主义有计划商品经济的总方 针，强调要“深化改革、扩大开放”。在深化改革、扩大开放的大背景下，广东将近十 年率先进行的“市场导向的改革”，得到了中央的认可和肯定。中共中央要求广东进一 步“放开手脚”，探索建立新的体制，加快广东的发展。因此，中央决定广东作为“全国 改革开放的综合试验区”，要采取更加得力的改革措施，加快发展7 。 总的来看，从改革开放起步至上世纪9 0 年代初期，从中央到地方，改革开放工作 的中心就是经济体制改革。市场经济的本质是法治经济，即经济活动中各个经济主体 的权利、义务和行为规则、政府行为等方面都应该通过法律的形式来全面规范。经济 体制改革为广东的地方立法拓展了更为广阔的空间，提供了更为丰富的实践内容。这 一时期广东地方立法具有以下特点：一是充分把握立法与经济发展的辩证关系，大胆 探索地方立法的新领域，为改革开放和经济发展提供法制保障。二是针对改革开放中 出现的新情况、新问题，在中央尚未制定法律的情况下，充分发扬“敢想敢闯敢试”的 精神，充分把握和运用中央给予的“特殊政策、灵活措施”，大力开展先行性、试验性 立法，为国家立法摸索道路、积累经验。 广东省经济特区条例是这一时期经济特区立法最重要的成果。试办经济特区 是中国改革开放的一个重大举措，也是广东省在改革开放中实行中央“特殊政策、灵 活措施”的重要内容。1 9 8 0 年4 月1 5 日，广东省经济特区条例经广东省第五届人大 常委会第三次会议通过，并于1 9 8 0 年8 月2 6 日经第五届全国人大常委会第十五次会议 批准执行。这部由广东省人大常委会会同广东省人民政府起草，再由国务院报全国人 大常委会批准生效的法律，为广东省三个经济特区的建设提供了有力的法制保障。广 东省经济特区条例的颁布施行，是中国经济特区建设史上值得纪念的重大事件。 广东省经济特区条例不足两千字，从起草到公布历时一年多，修改了1 3 稿。 这个过程被称为“十月怀胎”，历经曲折。早在中央同意试办特区的文件发出后，广东 省便开始了筹备工作，其中重要的一项便是草拟特区法。当时就有海外人士表示，没 7 刘恒等著：走向法治广东法制建设3 0 年，广东人民出版社2 0 0 8 年版，第1 8 页。 6 有立法，谁敢进来投资! 光广东省委通过不够啊。需要国家用立法的形式将有关政策 明确和固定下来。但出乎意料的是，中央一开始并不同意由全国人大立特区法的请求。 反对的理由是，这是广东自己的事情，没听说一个地方的事情还要拿到全国人大来立 法的。 这个问题的严重性立马凸显出来了。立法的问题不解决，海外投资就不敢进入， 特区的试验就无法坚持下去。“牵一发而动全身”。这个问题如果得不到妥善处理，改 革开放的事业就无法顺利起步，广东经济特区先行地、试验场的作用就发挥不出来。 后来经过各方努力，广东省经济特区条例终于经第五届全国人大常委会第十五次 会议批准执行。 可以说，广东省经济特区条例是中央给予广东“特殊政策、灵活措施”的集中 体现，是广东在推进改革开放事业中充分发扬“敢想敢闯敢试”精神的集中体现，是广 东在改革开放、经济发展中进行法制探索的集中体现。因此，在广东经济立法8 发展史 上，广东省经济特区条例书写了浓墨重彩的一笔。 根据广东省经济特区条例，广东省人大常委会又相继制定了广东省经济特 区入境出境人员管理暂行规定、广东省经济特区企业劳动工资管理暂行规定、广 东省经济特区企业登记管理暂行规定、深圳经济特区土地管理暂行规定等一系列 规范投资环境方面的单行法规，有力地促进了经济特区的快速健康发展。这些法规无 疑都是广东勇于探索试验的结果。其中，深圳经济特区土地管理暂行规定是这个 时期最具创新性、探索性和试验性的法规之。它突破当时宪法的规定，将土地使用 权与所有权分开，确定特区土地有偿使用和转让制度。“这一立法不仅促进了深圳经 济特区的经济发展，而且为我国宪法和土地管理法的修订提供了有益经验，成为全国 土地产权制度改革的一帖催化剂”9 。 这一时期，广东在涉外经济立法方面也进行了诸多探索和创新，尤其是在规范市 场主体的行为和秩序方面，广东省制定和批准了四部涉外的规范市场主体组织方面的 经济法规，即1 9 8 4 年广东省人大常委会批准的深圳经济特区涉外经济合同规定、 虽然广东省经济特区条例经全国人大常委会批准后上升为国家法律，但它是由广东起草的。因此，说这部 法律是广东地方立法的实践成果是不过分的。 9 刘恒等著：走向法治广东法制建设3 0 年，广东人民出版社2 0 0 8 年版，第1 8 页。 一7 1 9 8 5 年广东省人大常委会批准的广东省经济特区涉外企业会计管理规定、1 9 8 6 年 广东省人大常委会制定的广东省经济特区涉外公司条例和深圳经济特区涉外公 司破产条例。广东省经济特区涉外会计管理规定有利于规范特区涉外企业的会计 行为，利用法律机制调整和规范特区涉外企业的经济活动，维护特区经济秩序和会计 秩序，从而维护社会主义市场经济秩序。广东省经济特区涉外公司条例则在我国 公司法立法史上写下了重重的一笔。改革开放初期，我国法制建设百废待兴，很多方 面处于无法可依的境地，其中就包括以规范公司的组织和行为，保护公司、股东和债 权人的合法权益为宗旨的公司法。为了改变特区内中外合资公司、中外合作公司、外 资公司和中外股份有限公司的组织和行为无法可依的局面，广东率先进行法制探索和 先行。广东省经济特区涉外公司条例，创造性地将我国当时实行的三资企业法与公 司法律制度的基本规范糅合在一起，是当时特区三资企业的主要行为依据。从某种意 义上看，这部法规可以视为我国公司领域内立法的雏形，对随后公司领域的立法起了 重要的推动作用。而深圳经济特区涉外公司破产条例则在广东省经济特区涉外 公司条例的基础上进一步规定了外商投资企业的破产问题1 0 。深圳经济特区涉外经 济合同规定对深圳经济特区涉外经济合同的订立和主要内容，合同履行和违约责任， 合同的变更、解除和终止，合同的管理和监督，合同纠纷的调解和仲裁等内容作了规 定。这部法规的探索先行为我国制定涉外经济合同法提供了最为直接的立法经验。 第二节发挥“立法试验田”的作用 1 9 9 3 年，宪法修正案将宪法原第十五条关于计划经济的规定，修改为“国家实行 社会主义市场经济”，“国家加强经济立法、完善宏观调控”。1 9 9 3 年11 月，党的十四 届三中全会通过的中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定，把 党的十四大所确立的建立社会主义市场经济体制的改革目标和基本原则具体化和系 统化，勾画了社会主义市场经济体制的基本框架，制定了继续深化改革的总体蓝图。 这是我国经济体制改革进入全局性整体推进阶段的标志。随着建立社会主义市场经济 ”刘恒等著：走向法治广东法制建设3 0 年，广东人民出版社2 0 0 8 年版，第2 0 一2 l 页。 8 体制的改革目标的确立，广东省的改革开放不断向纵深发展，围绕建立社会主义市场 经济体制的目标，广东的经济立法在诸多方面继续进行大胆探索1 1 。 邓小平南巡讲话后，明确指出我国要建立社会主义市场经济体制。与此同时，第 八届全国人大及其常委会为建立适应社会主义市场经济的法律体系，把经济立法作为 第一位任务。与此同时，上世纪9 0 年代初，国家要求广东要进一步加快立法步伐， 并鼓励广东在建立社会主义市场经济体制的过程中，可以成为立法工作试验田，先行 一步。广东省人大常委会根据党的十四大确立的建立社会主义市场经济体制的目标， 提出“全速推进立法”的口号，紧紧围绕培育和发展社会主义市场经济这个中心，加快 地方立法步伐。 上世纪9 0 年代是广东地方立法事业快速发展的时期，立法速度很快，数量惊人。 据统计，从1 9 9 3 年n 2 0 0 0 年，广东省第八届、第九届人大及其常委会制定和批准的地 方性法规达2 9 2 件，占三十多年来法规总数的百分之五十二点七。因此，这一时期， 广东地方立法的一个显著特点，就是积极相应国家号召，勇敢承担起“立法试验田”的 重任，坚持将立法决策与经济改革紧密结合起来，牢牢抓住促进地方经济发展的主题， 加快地方立法步伐，始终把经济立法放在首位，将改革措施与改革开放的成果用法制 的形式固定下来，使立法进程与社会主义市场经济发展相适应，勇于创新，敢于突破， 继续进行先行性、试验性立法。 这一时期最具代表性的是有关公司方面的立法。1 9 9 3 年4 月2 6 日，深圳市一届人 大五次会议同时通过了深圳经济特区有限责任公司条例和深圳经济特区股份有 限公司条例。作为改革开放“试验田”和市场经济发育最早的深圳，率先出台两个公 司条例，首次确立了公司的法律地位，规范了公司的组织经营行为，为深圳市以产权 关系为纽带改造企业，率先建立现代企业制度和社会主义市场经济体制打下了基础。 条例颁布施行后，深圳市有3 万多家有限责任公司脱胎换骨重新登记，众多股份制公 司循章试点发行股票，股份制改造健康发展。此外，这两部法规的实施还为中华人 民共和国公司法的制定提供了宝贵的立法经验1 2 。 ”刘恒等著：走向法治广东法制建设3 0 年，广东人民出版社2 0 0 8 年版，第2 5 页。 ”刘恒等著：走向法治广东法制建设3 0 年，广东人民出版社2 0 0 8 年版，第2 8 页。 在相同的时代背景下，1 9 9 3 年5 月，广东省也出台了广东省公司条例。据有关 人士回忆，时值广东企业启动股份制改造“热火朝天”，股市也刚进入国民的视野，国 有企业“路要怎么走”缺乏法律指引。广东省人大凭着国家有关部委的指导性意见，结 合国外的经验，率先以地方性法规的形式倡导产权明晰、管理科学的现代企业制度。 尽管该法规在实施中也暴露出一些矛盾和问题，但作为我国第一部调整市场主体关系 的法规，对于规范有限责任公司和股份有限公司的组织和经营发挥了重要作用，极大 地促进了我国企业，特别是国有企业的股份制改造，促进了现代企业制度的形成。有 人认为，广东省公司条例开了中国现在企业制度的先河，对中国经济发展影响深 远1 3 。 另外，1 9 9 3 年5 月颁布实施的深圳经济特区劳务工条例，规定了外来员工的用 工手续办理、外来员工的有序流动和外来员工权益的保护，使深圳成为我国第一个通 过立法来保障外来员工合法权益的城市。随着立法的完善，广东省劳动力市场也日益 走向法制化轨道。以劳动合同管理为例，从1 9 9 8 年至u 2 0 0 1 年底，深圳市国有、集体、 外资、民营等8 万多家企业中，劳动合同签订率达百分之九十。劳动力市场的立法的 不断完善促进了广东劳工市场的发育和繁荣，为广东地方经济的发展奠定了基础1 4 。 第三节全方位推进和完善经济立法 2 0 0 0 年以立法法的颁布实施为标志，广东的地方立法进入了进一步提高的阶 段，也就是进入了科学化、民主化的时期，开始从注重数量逐步向注重质量转变，从 以经济立法为重点逐步向统筹经济、政治、文化和社会立法转变，同时，越来越注重 立法的科学性和民主性。 随着国家立法步伐的加快，中国特色社会主义法律体系已经基本形成，我国在政 治生活、经济生活、文化生活、社会生活等各个方面已经基本有法可依，需要地方立 法发挥“试验田”作用的领域和问题明显减少。广东立法工作的主要任务是紧紧围绕中 ”刘恒等著：走向法治广东法制建设3 0 年，广东人民出版社2 0 0 8 年版，第2 8 页。 1 4 刘恒等著：走向法治广东法制建设3 0 年，广东人民出版社2 0 0 8 年版，第3 0 页。 1 0 国特色社会主义法律体系的形成，紧紧围绕全省的工作中心和大局，制定广东发展确 实需要而又符合广东具体情况的法规。随着广东改革开放的深入，经济社会发展中的 深层次矛盾和不同利益诉求在立法中越来越多的反映出来，通过立法解决社会矛盾、 促进社会公平正义的要求越来越强烈。进入新时期，广东的地方立法有以下四个显著 特点：一是在立法理念上，更加坚持以人为本、立法为民；二是在立法观念上，更加 注重质量，强调数量要服从质量；三是在立法领域上，除继续完善经济立法外，更加 注重以改善民生为重点的社会领域立法；四是在立法方式上，继续解放思想，坚持改 革创新，不断推进科学立法、民主立法。 新时期，广东更加注重以科学发展观为指导，围绕促进提高自主创新能力，促进 传统产业转型升级，促进建设现代产业体系等重大问题，全方位推进和完善经济立法。 一是提高自主创新能力，建设创新型社会的立法。譬如， 深圳经济特区改革创 新促进条例，是国内首部以改革创新为主题的法规，内容涵盖经济、行政管理、文 化、司法等现行体制改革创新的多个方面。同时，条例作出三项特例，对符合规定的 改革失败者可免责。深圳此次为改革创新立法，旨在以政府机构为主体，鼓励改革创 新，为行政体制改革“保驾护航”，并希望深圳建设成为国内重要的国家创新型城市， 再做改革试验田”。深圳经济特区科技创新促进条例，将自主创新作为深圳市发展 的主导战略，建立以企业为主体、产学研相结合、保护知识产权的技术创新体系，以 制度创新、机制创新推动区域创新体系建设1 6 。 二是加快转变经济发展方式，推动产业结构优化升级方面的立法。譬如，广东 省电子交易条例是全国首部关于电子商务的立法。该条例主要突破点在于确立了电 子签名的法律地位，解决了电子数据的法律有效性、法律取证两大难题，为电子商务 立法提供先行经验1 7 。深圳经济特区金融发展促进条例，明确提出要把金融业作 为深圳市“战略性支柱产业”，这一定位决定了金融业在深圳发展中的作用和深圳金融 业的发展前景：以深港金融合作为纽带，巩固提升深圳金融中心城市地位，使深圳成 ”( 国内首部以改革创新为主题的法规( 深圳经济特区改革创新促进条例) 出台，载节约网h t t p ：w w j i e y u e n e t 。 ”深圳经济特区科技创新促进条例l o 月1 日起实施政府可发起设立创投基金，载于深圳特区报，2 0 0 8 年 7 月2 3 日。 ”刘恒等著： 走向法治广东法制建设3 0 年，广东人民出版社2 0 0 8 年版，第5 0 一5 l 页。 一1 1 为港深国际金融中心的有机组成部分1 8 。 三是加强能源资源节约和生态环境保护方面的立法。从2 0 0 0 年至2 0 0 8 年，在广 东省近1 2 0 件各级经济类地方性法规中，加强能源资源节约和生态环境保护方面的法 规3 2 件，占总数的四分之一强。譬如，广东省东江西江北江韩江流域水资源管理 条例，建立了流域管理与区域管理相结合的制度，对进一步统筹不同类型、不同区 域的调水和用水需求，有效解决水环境安全日益突出、水资源供需矛盾日益加剧等问 题，充分发挥流域水资源的综合效益，具有重要意义。深圳经济特区循环经济促进 条例，确定了发展循环经济的规划计划、发展评价等十项基本制度，其中一项重要 制度，就是要求把政府促进循环经济发展的成效作为其政绩考核的重要内容，把政府 发展循环经济目标和任务的完成情况作为其政绩考核的标准。深圳市的循环经济促进 立法走在全国前列，对国家循环经济立法具有一定的借鉴意义。 四是推动区域协调发展，优化国土开发格局方面的立法。譬如，广东省珠江三 角洲城镇群协调发展规划实施条例，为珠江三角洲城镇群协调发展规划的实施 提供了更为直接和有力的法制保障。广东省土地利用总体规划条例，对各级政府土 地利用总体规划的编制重点、土地分区管制制度、公众参与制度等作了规定，提高土 地资源对我省经济社会全面、协调、可持续发展的保障能力，为广东建设节约集约用 地示范省提供了制度支撑。 五是健全现代市场体系，规范和促进市场主体发展，维护正常市场秩序方面的立 法。2 0 0 8 年1 1 月，省十一届人大常委会第七次会议修订通过了广东省物业管理条 例。该条例共分8 章，7 1 条，除了总则和附则，还对物业管理区域，业主、业主大 会及业主委员会，前期物业管理，物业管理服务，物业的使用和维护，法律责任等作 了规定。条例对基层组织的职责、业主范围、筹备业主大会、业主表决票的计算、车 位车库优先满足业主需要、“住改商”、“房中房”等焦点、难点问题作出了更加明确的 规定，对上位法作了进一步细化。 第四节在立法科学化、民主化方面创造了“广东经验” ”游春亮；立法创新铸造经济特区辉煌，载于法制日报，2 0 0 8 年1 0 月1 日。 1 2 一是创新法规起草模式。1 9 9 3 年，在起草广东省经纪人管理条例的过程中， 广东省人大常委会进行了委托立法的尝试，即委托专家学者起草法规草案。这是国内 立法机关委托专家学者起草法规的首次尝试。2 0 0 4 年，在起草广东省行业协会条例 时，由省人大内司委牵头，联合省人大法委、省政府法制办、省民政厅、省经贸委成 立了法规起草小组，对法规进行联合起草。这种“人大为主，各有关部门协同”的法规 起草模式是省人大常委会立法工作的一次新的尝试。2 0 0 9 年，在起草高校学生实习见 习条例草案时，由省政府法制办牵头，联合省人大财经委、省人大教科文卫委、省人 大常委会法工委、省教育厅、省劳动和社会保障厅、省人事厅、省财政厅、省地税局 及部分常委会立法顾问成立了法规起草组。这次联合起草是在省人大常委会的直接主 导和部署下进行的。这次联合起草最大的特点就是参与的单位更多，并邀请了专家学 者共同参与。这种“人大主导+ 多个职能部门配合+ 专家学者参与”的联合起草模式是 对多来来法规起草模式的一种总结和创新。 二是举行立法听证会。在立法听证方面，广东也是“第一个吃螃蟹的人”。1 9 9 9 年， 在修订广东省建设工程招标投标管理条例的过程中，广东省人大常委会举行了国 内第一次立法听证会。2 0 0 3 年，在制定广东省爱国卫生工作条例时，广东省人大 常委会再次举行了立法听证会。参加这次听证和旁听的人员共2 8 0 余人，外国驻穗领 事馆人员和记者参加了旁听，中央电视台新闻频道、广东卫视、南方网作了现场直播， 在社会上引起了强烈反响，得到了社会各界的普遍好评。2 0 0 8 年，在修改广东省物 业管理条例的过程中，广东省人大常委会举行了来自业主和业委会代表、物业服务 企业和建设单位代表、专家学者和其他社会公众等共2 0 0 多人参加的立法听证会。会 上，听证人就筹备业主大会、小区车位和车库优先出售出租、“住改商”、“房中房”等 人民群众普遍关注的问题展开了激烈辩论。 三是建立法规草案指引1 9 制度。2 0 0 5 年，由广东省人大法委起草并经广东省人大 常委会主任会议同意，以广东省人大常委会办公厅和省政府办公厅名义联合下发了 关于印发( 广东省法规草案指引若干规定( 试行) ) 的通知，广东省的地方性法规草 ”所谓法规草案指引，即指在地方性法规起草和审议过程中，起草、审议单位就制定或者修订地方性法规的必