（交通运输规划与管理专业论文）我国港口经营管理模式研究.pdf

武汉理工大学硕士学位论文 摘要 中国港口在进入2 l 世纪后，港口面临的经营环境发生了很大的变化，重新 审视港口经营的环境，分析自身的经营特点，制定新的经营管理模式是港口企业 发展所必须进行重要工作。 本文从目前我国港口经营管理现状出发，分析了世界上发达国家和地区港 口经营管理模式的经验和教训，提出了我国港口国有民营的经营管理模式。并 对我国港口国有民营模式下，港口企业的长期发展战略及国有民营模式存在的 问题进行了分析和讨论，得出了国有民营的港口经营管理模式适合我国港口体 制改革的形势，是我国港口经营管理可供选择模式。 我国港口经营管理模式中，无论是中央直接管理还是中央和地方政府共同 管理，港口投资都是政府行为，这就产生了投资主体的含混和归属所有权不公 平的问题。 从世界范围看，港口管理的具体形式具有很大差异性，具体表现在不同国 家、同一国家不同港口、同一港口在不同时期，其港口管理模式各不相同。但 其主要模式是实行股份制，股东包括国家、企业团体及私人。无论何种股份制 形式，其实质是港口经营管理的民营化。其显著特点是让港口经营性业务参与 市场竞争，企业领导者致力于按照市场规律经营港口，提高效率，而不是单纯 服从行政指令。民营化有效克服港口公有公营的种种弊端，有利于减轻政府财 政负担，有利于有效筹集和利用资金。 国有民营是允许私有成份参与到港口业务中来，也就出现了某种程度的私 有化。民营化表现为多种形式和层次，政府可通过控制私方介入港口管理、经 营和生产控制方面的程度来建立不同层次的我国港口国民的经营管理模式。通 过港口的国有民营，让港口经营者对港口资产进行经营，实现港口经营者赢利 目的。从而使国有资产达到保值增值的目的。 国有民营模式下，港口企业必须注重长期的发展战略。政府可通过保税区 和自由港政策来促进港口的长期发展，港口可通过多元化经营，实现港口的多 功能，分散港口的经营风险，增强抵御风险的能力，提高港口的综合效益，达 到港口的长期稳定发展的目标。无论对港口企业本身还是对国家而言，可持续 发展是港口长期发展中必须坚持的发展战略。港口经济的发展同样不仅要满足 武汉理工大学硕士学位论文 当代人的需求，同时，今天的发展不能损害后代人满足需求的能力，因此可持 续发展的一些原则必须坚持。 港口国有民营模式的实行必然会带来一些问题，如国有资产流失问题，但 对于这些问题要有一个正确的认识，只有正确认识这些问题并加以解决，国有 民营模式才可以发展和完善。 关键词：港口经营管理模式国有民营 i i 武汉理工大学硕士学位论文 a b s t r a c t t h em a n a g e m e n te n v i r o n m e n to fc h i n e s es e a p o r t sh a ss i g n i f i c a n t l yc h a n g e d s i n c et h e e m e r g e n c e o ft h e2 1s t c e n t u r y t oa n a l y z e t h i s r a p i d l yc h a n g i n g e n v i r o n m e n t ，w en e e dt oe x a m i n et h em a n a g e m e n tc h a r a c t e r i s t i c so ft h i sb u s i n e s s e n t i t y t h r o u g ht h es t u d y o fc h i n a s s e a p o r tm a n a g e m e n t a n d a d m i n i s t r a t i o n ，i a n t i c i p a t e t o a c q u i r e ab e t t e r u n d e r s t a n d i n g o fp o r t m a n a g e m e n ti nd e v e l o p e d c o u n t r i e sa n d r e g i o n s 1 w i l l a n a l y s e s a n dd i s c u s s e st h e l o n g - t e r md e v e l o p m e n t s t r a t e g i e so fc h i n a ss e a p o r te n t e r p r i s e si nd o i n gs ow i l ld i s c o v e rp r o b l e m si nb o t h s t a t e o w n e da n dn o n g o v e r n m e n t a lr u n n i n gs e a p o r te n t e r p r i s e s w ew i l l s u g g e s t a m o r ee f f i c i e n tm a n a g e m e n tm o d ea n ds h o wt h a ti ti sam o l ee f f i c i e n ts y s t e mt h a n c h i n ah a si np l a c en o w a m o n g t h ed i f f e r e n tp o r tm a n a g e m e n ts t y l e st h a ti sb e i n gu t i l i z e di nc h i n a , c e n t r a ld i r e c t ，c e n 订a ia u t h o r i t y , a n dl o c a lg o v e r n m e n t sm a n a g e m e n tt o g e t h e ra r ea l l g o v e r n m e n t 。sb e h a v i o r s t oi n v e s ti n t ot h es e a p o r t s t h i sh a sl e di n v e s t m e n tm a i n b o d y c o n f u s i o na n dt h ep r o b l e mw i t lu n f a i ro w n e r s h i p e x a m i m n g t h el e s to ft h ew o r l d ，t h e r ea r es i g n i f i c a n td i f f e r e n c e sa m o n gt h e d i f f e r e n tm a n a g e m e n t s t y l e s i th a sn o t h i n g i nc o n l i n o nw i t l le a c ho t h e ri nt h ep o r t si n t h es a m ec o u n t r y , t h es a n l ep o r ti nd i f f e r e n tc o u n t r i e sa n dt h es a m e p o r ti nd i f f e r e n t p e r i o d s ，b u t i t sm a i ns t y l ei st h ei m p l e m e n t a t i o no ft h es h a r e h o l d i n gs y s t e m t h e s h a r e h o l d e r si n c l u d et h ec o u n t r y , e n t e r p r i s eg r o u pa n d p r i v a t e n om a t t e rw h i c h k i n d o f s h a r e h o l d i n gs y s t e m i s b e i n gu t i l i z e d ，i t s t h ee s s e n t i a l s b ，l e o ft h e p o r t m a n a g e m e n to ft h en o n g o v e r n m e n t a l i z a t i o n i t sr e m a r k a b l ec h a r a c t e r i s t i c i sw h i c h m a k e s p o r to p e r a t i o n a lb u s i n e s sp a r t i c i p a t ei nm a r k e tc o m p e t i t i o na n d t h a te n t e r p r i s e l e a d e r sm a n a g et h ep o r t sa c c o r d i n gt ot h em a r k e tr u l ea n dr a i s et h ee f f i c i e n c y , n o t o b e y i n g t h ea d m i n i s t r a t i v eo r d e r s s i m p l y n o n g o v e m m e n t a l i z a t i o no v e r c o m e s a l l s o r t so f p u b l i c o w n e d d r a w b a c k so f p o r te f f e c t i v e l y , a n dh e l p s t o l i g h t e n g o v e r n m e n t sf i n a n c i a lb u r d e na n d r a i s ea n du t i l i z et h ef u n de f f e c t i v e l y u n d e rt h es t a t e o w n e da n dn o n g o v e r n m e n t a l r u n n i n gm o d e i ti sa l l o w e dt h a t 1 1 t 武汉理工大学硕士学位论文 p r i v a t e l y o w n e d c o m p o s i t i o np a r t i c i p a t e s i n p o r t b u s i n e s s s ot h e r e a p p e a r s p r i v a t i z a t i o ni n c e r t a i nd e g r e ep r i v a f i z a t i o ni ss h o w na sv a r i o u sf o r m sa n dl e v e l g o v e r n m e n tc a ni n v o l v ei n t op o r tm a n a g e m e n ta n dp r o d u c t i o nt h r o u g hc o n t r o l l i n g p r i r a t ep a r t i e s t h o u g hn o n g o v e r n m e n t a l i z a t i o n ，p o r to p e r a t o r so p e r a t ep o r ta s s e t s m o r e e f f e c t i v e l y , r e a l i z et h ep o r tp r o f i tp u r p o s e a n dm a k es t a l ea s s e t s p r e s e r v i n g o r i n c r e a s i n g u n d e rt h es t a t e o w n e da n dn o n g o v e r n m e n t a lr u n n i n gm o d e ，t h eg o v e r n m e n t c a np r o m o t et h el o n g t e r md e v e l o p m e n to ft h ep o r tt h r o u g ht h eb o n d e da r e aa n df r e e p o r tp o l i c y p o r te n t e r p r i s e sm u s tp a y a t t e n t i o nt ot h el o n g - t e r m d e v e l o p m e n ts t r a t e g y t h e yc a r ls t r e n g t h e nt h ea b i l i t yt or e s i s tr i s k ，i m p r o v et h ec o m p r e h e n s i v eb e n e f i to f t h ep o r ta n dr e a c ht h eg o a lo fl o n g t e r ms t a b i l i t yd e v e l o p m e n to ft h ep o r t ，t h r o u g h d e a l i n g i n p l u r a l i s m a tt h e p o r t , r e a l i z i n g t h em u l t i f u n c t i o no ft h e p o r t ，a n d d i s p e r s i n gt h eb u s i n e s sr i s ko ft h ep o r t n om a t t e rf o rc o u n t r yo rp o r te n t e r p r i s e s ， c o n t i n u a ld e v e l o p m e n ti sab a s i cd e v e l o p m e n ts t r a t e g yw h i c hm u s tb ei n s i s t e di nt h e l o n g - t e r md e v e l o p m e n to f p o r t t h ed e v e l o p m e n to f p o r te c o n o m ys h o u l dn o tm e r e l y m e e tc o n t e m p o r a r yp e o p l e sd e m a n d s ，a tt h es a m et i m e ，d e v e l o p m e n to f t o d a yc a n t d a m a g e l a t e r g e n e r a t i o np e o p l em e e ta b i l i t y o fd e m a n d s os o m ep r i n c i p l e so f s u s t a i n a b l ed e v e l o p m e n tm u s ti n s i s to n t h ei m p l e m e n t a t i o no f t h es t a t e o w n e da n dn o n g o v e r n m e n t a lr u n n i n gm o d eo f p o r tw i l lb r i n gs o m eq u e s t i o n ss u c ha sl o s i n go f s t a t e r u na s s e t s ，b u tw es h o u l dh a v e o n ec o r r e c tu n d e r s t a n d i n gt ot h e s e q u e s t i o n sb e c a u s eo n l yl o o k i n g a tt i f f sp r o b l e ma n d s o l v i n gt h e mc o r r e c t l y , t h es t a t e o w n e da n dn o n g o v e r n m e n t a lr u n n i n g m o d ec o u l db e d e v e l o p e d a n d p e r f e c t e d k e yw o r d s ：p o r t ，m a n a g e m e n t a n da d m i n i s t r a t i o n m o d e ， s t a t e - o w n e da n d n o n g o v e r n m e n t a ln m n i n g 武汉理工大学硕士学位论文 第1 章中国港口经营管理模式现状 港口是一个国家和所在地区的重要经济资源，因此“天然良港”对于港口 所在地区( 或城市) 具有重要的经济价值。大量事实表明，一个港口城市的经济 发展与港口具有很大的关联。我们可以认为，港口是国民经济和地区经济发展 的重要组成部分，港口不仅产生国内生产总值、国民收入，而且还创造就业机 会。港口带动着所在地区的工业和贸易的发展，由于其独特的地理位置，对工 业和贸易具有较强的诱入、产生和凝聚作用。 改革传统的港口经营管理模式的根本问题是要深入进行以产权改革为主线 的综合配套改革。产权模糊虚置，所有权的代表对资产的关切度太低，是我国 港口目前尚存的许多弊端的病根。这个问题不解决，港口的自主经营、自负盈 亏、自我发展、自我约束的经营机制就无法建立，独立的经营者也就不存在。 如果不通过产权制度改革为基础的综合配套改革，把政府的一般行政管理职能 和国有资产所有权代表职能分开，把国有资产管理职能同国有资产经营职能分 开，那么诸如使产权清晰化、政企分开、两权分离等问题，就不可能彻底解决， 港口企业的活力也就有限了，港口企业的效率和经济效益就难以提高。 早在8 0 年代初，中国港口开始了港口发展战略的研究。进入新千年后，港口 面临的经营环境发生了很大的变化，沿用原有的经营模式和思维已经不再使每 个港口得到发展优势，为了使港口在新的历史时期获得新的发展，重新审视港口 经营的环境，分析自身的经营特点，争取发展的机会和制定港口新的发展模式策 略是港口企业重要的工作。“2 【” 1 1 中国港口发展环境的特点 竞争、联合、改革、加入世贸组织和信息技术是处于世纪之交的中国港口 经营的主要环境特点。在港口经营的外部环境中，中国加入wt0 可以说是当前 中国港口发展最为突出的环境特点。“加入世贸组织后，已对我国的经贸发展生 产直接影响，同样也给我国的航运业和港口业的发展带来新的发展空间，同时， 随着中国港口融入世界港口市场，中国港口也会受到更加激烈的市场竞争。尽管 中国港口早已经历了市场的竞争，但过去的竞争通常发生在功能相似、地域相 近、腹地相同的港口群之间，而现在，随着中国港口对外开放度的继续加大，特别 1 武汉理工大学硕士学位论文 是国际集装箱运输的格局的变化不定，国际集装箱枢纽港布局的调整，中国港口 与周边国家和地区港口的竞争形势将更加严重。 中国港口管理体制的改革，也是我国港口企业面临的一个环境特点。港口管 理体制改革后，港口企业将按现代企业制度进行企业重组，港口企业的经营机制 将要有重大的变革，港口经营者将对港口的经营与发展承担责任和风险，如何顺 应这种历史性的变革，为港口发展创造新的生长点，已到了港口企业经营者该谋 划的时候了。 此外，联合是一种经营管理模式策略。对现代水运市场而言船公司与港口 各自面临激烈的市场竞争，为了提高市场竞争力，为客户提供优于其它竞争对 手的服务，占领更多的市场份额，船公司与港口进行合作或联合成为必然的发 展趋势。目前，绝大多数大型集装箱班轮公司都己经参与到集装箱码头投资经 营中。由于每个船公司和港口的情况不尽相同，特别是在现代物流业快速发展 的今天，如何进行有效地合作，整合业务，降低风险，实现共赢，是船公司与 港口面临的共同问题。 改革开放后出现的合资、联营港口企业打破了过去国营港口一统天下的局 面，以全新的经营模式和管理机制参与我国港口市场的竞争，已经成为我国港口 发展的又一个环境特点，也是港口在决策发展目标和制定策略时，必须要考虑的 因素。 上述的这些特点反映了当今中国港口经营的时代特征，也使我们明确了研 究港口企业经营管理模式的重点所在。 1 2 中国港口经营管理模式改革历程 建国以来，中国港口的管理体制经历了由中央交通主管部门( 交通部) 管 理，到中央与地方( 所在城市) 共同管理：由中央交通主管部门为主，到以地方 管理为主的变化过程。目前，中国港口又在经历一场大的变革，就是港口完全 下放，由所在城市管理。 ( 1 ) 中央交通主管部门管理时期。“” 这一时期，由于中国实行的是计划经济管理模式，中央政府对经济实行高 度的集权化管理。因此，当时的大型海港都归交通部直接管理，内河主要港口 则有交通部的派出机构进行管理( 如在我国几大水系设置的长江航运管理局、珠 2 武汉理工大学硕士学位论文 江航运管理局以及黑龙江航运管理局等) 。小型港口则归地方的交通厅( 局) 或航 运管理局管理。港口管理机构为港务局，港务局行使对本港区内的行政管理和 生产管理的职能。即在港口管理上，基本实行“高度集中，统一管理，一家独 办，全国垄断”的管理模式。可以这样说，当时，整个交通部就保一个大型企 业，统筹安排全国的港口生产。 ( 2 ) 中央政府交通主管部门与地方( 所在城市) 政府双重领导”“6 l 1 9 8 8 年我国港口下放给所在城市，实行交通部与城市地方政府共同管理的 模式管理上作以下分工： 1 ) 港门业务管理：以交通部为主，地方政府为辅； 2 ) 基本建设：大中型项目由中央下达( 以贷款形式) ，自筹的建设基金由 地方政府管理，港口采用“以港养港”的政策： 3 ) 人事组织：以地方政府为主，交通部为辅： 4 ) 港航监督从港务局中分离，直接归交通部统一管理。 1 3 现行港口经营管理模式的主要弊端 现行的港口经营管理模式下，由国家投资建设港口。这一政策产生的主要 问题之一就是投资主体的含混和归属所有权不公平。乡镇企业和个体企业在这 一点是很明确的。投资主体就是集体和个人，投资后形成的固定资产归集体或 个人所有。当然，经营的风险和效益也由投资主体承担。可是，对于港口企业 来说，表面上看，投资主体正向港口企业转移，但实际上投资后所形成的固定 资产仍归国家所有；经营的风险和效益虽已与职工的工资和奖金挂钩。但并没 有真正地实现责、权、利的统一，争投资、争贷款、有钱尽管借的现象仍普遍 存在。民营企业贷款不但产权归民所有，而且还享受许多优惠政策，国有的港 口企业产权归国家所有，而且还要受制于许多约束条件，甚至其限定的最大利 润率比贷款利息率还低( 因港1 ：3 投资回收期一般都较长，倘若用其他行业的投 资收益率来要求港口，有的港日恐怕百年也不会收回投资。有的甚至给付贷款 利率也困难。虽然，国家从整个社会效益考虑问题) ；反过来，国家为维持社会 的安定，明知有些港口还不起欠债，仍不能不给其扩大贷款的数额。“”“ 概括起来，我国港口在产权方面的缺陷主要有以下一些： ( 1 ) 产权的部分性 武汉理工大学硕士学位论文 产权的四个特性中，体制改革前的港口企业除了拥有一定的收益性以外， 其余三个特性基本都没有，也就是说，体制改革前的港口企业的产权具有非排 他性，不可流动性各不完整性的特点。非排他性是指，成员以集体方式行使各 项权力，任何人都不能排斥他人而独享其权；不可流动性是指产权被禁止进入 市场交易，不能通过转让产权获取等价的另一种形式的占有：不完整性是指从 改革前的港口企业来看，虽然它是产权的实际占有者，但是它拥有的产权是不 完整的。产权随时有可能被上级机关根据需要平调给另一家企业，实际上，由 于产权排他性、流动性、完整性的残缺，产权收益性功能的发挥亦受封很大限 制。 ( 2 ) 产权占用的无偿性 在新轮的港口体制改革前，我国港口企业占用的是由政府无偿提供的， 无偿性是与产权的真正收益能力相比的，之前的上交利润，实际上只是一种核 算手段，并不能反映产权的真正收益。港口企业无偿使用( 占用) 产权，其实 质在于企业不承担占用效果责任，不对亏损负责，即所谓国家给钱、企业花钱， 这就不可避免的导致企业缺乏产权约束机制，产权被低效使用或滥用。 ( 3 ) 产权拥有的非排他性 在产权改革前，港口企业的全体成员对全部企业产权都拥有完全重合的所 有权，任一成员都不能声称他对产权拥有排他性的所有权，所以，任何成员对 产权的决定都将影响全体成员的利益，即在成员的权利之间存在充分的“外部 不经济”或“外部性”。同时，改革前的港口，作为一个单位，其活动也拥有很 大的外部性，如；企业利润全部上交，各项费收标准由国家统一制定等。 非排他性的共同拥有所有权使个人( 以及单位) 间的物质利益边界相当模 糊，个人( 以及单位) 的行为与其行为后果基本上是外部性的。他们对产权进 行动作的成本由全体成员负担，而收益则大部分归个人( 或单位) 拥有，即： 个人成本公有化，公有收益个人化；局部成本国有化，国有收益局部化，其具 体表现为出工不出力，化公为私，高度“内耗”如公款吃喝、贪污浪费、灰色 消费等等。 上述产权制度的缺陷，使得管理体制改革前的我国港口出现政资不分、政 企不分等种种问题，要从根本上解决上述问题，就得从产权制度的改革开始。 4 武汉理工大学硕士学位论立 1 4 我国的港口经营管理模式改革基本思路 我国的港口经营管理经历了从计划经济到市场经济的转型，正逐步走向良 性发展轨道，必将迎来新的发展机遇。我以为，我国港口改革应按下述思路进 行。 ( 1 ) 建立国有民营经营管理模式，彻底实行政企分开。“” 港口企业国有民营是转换经营机制过程中一条可探索的新路子。针对港口 经营管理的改革中，在政企分开方面虽然已经做了很多的工作，但还是不够彻 底。实质上，实行政企分开，是减少国家在港口经营管理中的直接参与。我国 政府早已进行了一系列的改革尝试，曾提出“所有权与经营权分离”的构想， 实行承包责任制和港口企业的二级法人制度；目前绝大多数港口企业采用后一 制度，但至今政企分开的问题仍未彻底解决，国家对港口经营活动的干预仍在 一定范围存在。 港口码头实行国有民营后，从表面上看，港务局向国家投资贷款所形成的 资产归企业所有，使国有资产所占的比率逐步有所减少，但却会使国有资产使 用效率和绝对量值显著增长。可见，当达到一个合理的比率后便不会大的变动， 除非政策上有较大的变动。现行的投资贷款政策，不但有相当的国有企业还不 起欠债，还要靠增加新的贷款维持生产，偿还利息，而且使用效率高；账面上 国有资产似乎是增加了，但是个虚数。更何况，由于国有企业对民营企业投资 贷款政策的攀比，民营企业国有企业“铁饭碗”的攀比，不平等的理时时影响 着企业领导和职工的积性，由此造成的损失难以估量。事实上只有将投资行为 与职工的切身利益联在一起，才有可能激发增强港口企业力所必需的创造性， 才有可能充分发投资资产的潜力。 例如，深圳港是我国改革开放大潮中发展起来的新型港口，也是全国最早 实行政企分开管理运作的港口。目前，深圳港的蛇口、赤湾、妈湾、东角头、 盐田等8 个港区的几十个企业中，有外资、合资及股份制企业，各港口企业经 营运作大多很好。几年来，港务局与港口企业管理逐步理顺，呈现港口管理有 序、企业健康发展的局面，深圳港已经成为我国沿海开放口岸中最具活力的港 口。 实践证明，建立国有民营经营管理模式，彻底实行政企分开，才是我国港 口改革的方向。 5 武汉理工大学硕士学位论立 ( 2 ) 中央和地方管理港口权利的合理划分。 中央与地方管理权限划分问题一直是我国港口管理体制改革所涉及的一个 重要内容，也是港口国有民营所必须从宏观上解决的一个问题，解决不好，国 有民营模式就无法推行。在改革开放以前，港口管理权力经过放、收的反复过 程。在改革开放之后，我国的港口管理权利一直呈逐步下放趋势，由计划经济 下的中央集中管理，到现在的多种管理形式，其中包括由中央管理、中央与地 方双重管理以及地方管理。1 9 9 9 年8 月，交通部水运司在宁波召开了双重领导 港口企业脱钩问题讨论会，为双重领导下的港口企业与交通部脱钩、下放到所 在地政府的改革实施方案加以讨论，这使我国港口管理体制向分散管理方式改 革又迈进了一步。分散管理使地方政府对所在地港口有更大管理权限，同时将 负起更完全的责任。但地方政府管理港口并不意味着中央对港口管理的约束没 有了，中央政府致力于全国的发展规划，建立完善的法律、制度进行宏观调控 是必不可少的。中央与地方的权利关系，根据我国国情，以制度的形式加以明 确。2 6 1 当然，我国港口改革的思路确定后，要实现改革目标，需要锲而不舍地努 力。只有把政企分开、港口企业建立现代企业制度、港口管理权利下放等改革 措施落到实处，我国的港口管理改革才能取得突破性进展。 6 武汉理工大学硕士学位论文 第2 章发达国家和地区港口经营管理模式 2 1 发达国家和地区港口经营管理主要模式 港口管理体制的形成、发展与其所在国历史、经济、政治、传统文化等因 素息息相关。通过对世界一些优秀港口的先进经营模式进行分析，从而可以总 结归纳出对我国港口发展的有益启示和改革思路。 从世界范围看，港口管理的具体形式具有很大差异性，具体表现在不同国 家、同一国家不同港口、同一港口在不同时期，其港口管理模式各不相同。发 达国家和地区由于市场经济发展成熟，所以港口政策也比较明确、完善。由于 各国国情不同，地理位置不同，自然条件也不同，因此各国差异很大。 2 1 1 按港口建设资金来源不同的管理模式 2 1 1 1 英国模式 英国模式以英国、我国香港和北欧一些小国为代表，把港口作为企业看待， 港口的水下设施和水上设施投资原则上都是由港口解决，国家和地方政府不给 补助。这种政策的好处是港口当局十分重视经济效益，港口经营多能赢利；其 不利之处是因国家和地方政府对港口无补助，港口的收费较高。因为港口企业 比其他企业盈利少，导致投资不足而大大制约了港口的发展。7 1 2 1 1 2 日本模式 曰本模式是以日本为代表的一些发达国家，包括德国、法国和新加坡等。 这些国家把港口作为社会经济设施之一看待，认为港口除了起到运输枢纽作用 外，还是国民经济发展中不可缺少的公用基础设施，能对国家经济和地区经济 起到带动和促进作用，因此政府对港口给予大的财务支持。这种模式大多能利 用港口的多种功能带动整个国家经济迅速发展，缺点是港口的经济效益比较差， 政府需经常给予巨额补助和投资。“州“旧 2 1 1 3 美国模式 美国模式的特点是既承认港口的公共性( 联邦政府进行一部分公共投资) ， 又重视港口的企业性质。国家负责投资防波堤以外的航道治理，不少州市对港 口有补助，各州对港口的支持表现为有的用政策，有的用资金。美国政府还是 7 武汉理工大学硕士学位论文 把港口作为社会基础设施的一部分，每年的公共投资都列出了对港口的支出， 政府承担内河航道、远洋航道以及五大湖的建设和维护费用，并由陆军工程兵 团负责。另外，当政府认为港口面临失业危机时，也给予经济补助，不少州市 给予港口财政补助。“1 “0 1 2 1 2 按经营管理者不同的经营管理模式 2 1 2 1 私人企业经营管理的模式 世界上完全由私人经营管理的港口并不多，比较具有代表性的是香港的港 1 3 。香港的港口设施全部由私人投资建设、私人经营管理。其集装箱码头完全 遵循自由港政策。例如，葵涌码头的1 9 个集装箱泊位，分别由和记黄埔、美国 海陆、韩国现代和中远( 与和记黄埔合营) 4 家公司所经营。香港私营企业的业务 经营极少受到行政干预，完全自主定价。香港港口经营的特点表现在使私营企 业的商业技巧得到淋漓尽致地发挥，使官僚主义的色彩减到最低程度。因此， 香港以其高效率和可靠性，吸引着大批航运公司长期与之合作，并成为现今世 界上最繁忙的集装箱港口之一。不能否认，私营企业的投资方式制约了香港港 口进行长期、大规模战略发展。o ”“”“” 私人经营管理的港口最主要的特点是经营管理市场化、效率高。私人经营 管理港口模式的形成有其特殊的历史背景，并与港口所在地发达的私人经济分 不开。 2 1 2 2 由政府机构、国营企业经营管理的模式 世界上完全由政府机构、国有企业经营管理的港口总体上不占多数，尤其 是在欧美和亚洲比较发达的国家中，这种模式相对更少。我国计划经济时期的 港口管理模式属该种模式。港口系国家拥有，港口的运作是围绕国家的计划任 务进行。不管是发达国家还是发展中国家，国有港口公有公营都存在着投资浪 费、服务质量不高、效率低下等问题。其结果是一方面增加了政府财政负担： 另一方面也影响了港口竞争力。 公有公营有三个弊端：一是港口基础设施服务不存在竞争，尤其是港口内 部同一服务类型的各部门间无竞争可言。二是提供服务的港口企业缺少自主的 经营权和财产权，一方面被追以低于成本的价格提供服务；另一方面造成了港 口企业不能很好地对其工作负责。三是港口设施的使用者可能因国家无偿投资， 而要求拥有更多的设施，以至造成设施资源浪费。由于港口公有公营存在种种 8 武汉理工大学硕士学位论文 弊端，故许多此类管理模式的港口已经或正在进行改革，逐步向私企或股份制 企业经营管理的模式转变。 2 1 2 3 三方共同经营管理的模式 世界上由政府机构或国营企业和私营企业共同经营管理港口的模式最为普 遍。近年来，有相当多国家的港口管理模式正在由政府机构和国营企业经营管 理的模式转向由政府机构或国营企业和私营企业共同经营管理的模式，这种趋 势被称为港口的商业化或民营化。民营化的特点是打破单一由国家或政府经营 的港口管理模式，减少国家在港口经营管理中的宜接参与。日本、新加坡和我 国台湾地区的港口都属这种管理模式。当然，日本、新加坡和我国台湾都拥有 世界知名的大港，但其港口管理模式的特点和其形成发展过程又有所差异。 日本由政府、私人共同参与管理港口。“2 “9 日本的港口由政府、私人共同参与管理。一方面日本政府非常重视港口的 社会公益性，把港口看作是国家和地区发展的核心，强调把港口开发建设纳入 国家和地区经济发展的总体规划之中，明确政府在港口建设中的投资责任，确 保国家对港口的所有权；强调地方政府对港口的管理权，注重以地方经济的发 展来保证总体国民经济的发展水平。与此同时，日本政府又强调企业的独立经 营权，港口管理机构被禁止妨碍和干涉私营企业的正常业务活动，不允许经营 和私营企业相竞争的业务，港口管理机构也被禁止在设施利用、港口经营管理 等方面对任意一方给予歧视性待遇，政府仅通过法律、财税等手段对港口经营 企业进行宏观指导与调控。 日本的港口管理实践表明，加强对港口所有权的控制与放手港口经营权并 不矛盾，私营企业经营港口比港口管理机构直接参与港口营运对提高营运效率 更有好处，港口的社会效益发挥得更加充分。在投资对象上，日本实行由政府 投资港口基础设施的建设、规划和维护，由私营企业投资经营性设施并经营港 口，私营企业的投资一方面加大了港口投资力度，有利于港口筹集更多资金； 同时，私人企业的投资促使其真正关心港口的经营状况。而政府为支持港口、 航运业的发展，不要求港口通过经营来收回其基础建设费用。日本的这种港口 管理模式，使政府对港口权利的控制与私人企业的经营能力高效地结合起来， 使其以海运为基础的贸易立国的基本国策得到可靠保证。 新加坡港口管理的民营化。0 7 “3 ” 新加坡的港口也是世界最繁忙的港口之一。新加坡于1 9 9 7 年进行港口管理 9 武汉理工大学硕士学位论文 体制改革，开始实行港口民营化。在此之前，新加坡实行政企合一的港口管理 体制，港务局既行使部分管理职能，又直接经营港口装卸、仓储等业务。改革 后，原港务局分为新加坡海运与港口局( m p a ) 和新加坡港务集团( p s a c o r p o r a t i 0 1 1l t d ) 。海运与港口局( m p a ) 主要处理港口和海运方面的管制和技术 问题；港务集团( p s a ) 由原来的法定机构转化为一个商业机构，承担港口投资、 经营职能。目前，政府是港务( p s a ) 的股东，集团负责人由政府任命。 港口改革的最终目标是上市。一系列的改革为新加坡的港口带来了巨大的 效益：一是港口企业职工的服务态度，服务意识增强；二是企业集团增加了在 国外投资；三是效率提高并降低了成本。新加坡的民营化改革实际上是使从事 港口经营性业务的企业实行股份制，进行市场化经营，以提高港口效率。新加 坡港口的民营化改革同其他管理制度，其中包括政府投资制度、中央管理制度、 自由港策等相配合，共同巩固了新加坡国际航运的优势地位。 高雄港政企分开的港口管理体制。3 高雄港虽然位居世界第3 大集装箱港口，但集装箱竞争能力并不强。高雄 港务局属政府机关港务局，既从事港政管理又从事岸上业务经营，这种执行公 务的权力机关与盈利为目的企业集于一身的经营体制使高雄港管理效率低下。 高雄港针对自身管理中“政府官员”管理港口、管理者收入与港口运行绩效没 有直接联系、惯于行政手段管理等弊端，提出港口民营化改革。1 9 9 7 年高雄港 开始其民营化改造，其中船舶作业由私营公司承担，并形成多家私营公司竞争 的局面：建立境外航运中心和有竞争力的费率体系等措施，均取得了显著效果， 为实现使高雄港成为亚太营运中心的目标奠定了基础。高雄港管理体制改革的 实质是实行政企分开，引进企业间竞争机制，消除了公有公营的弊端，提高了 港口的服务水平，增强了竞争力。 2 2 发达国家和地区港口经营管理模式的特点 在国外港口经营管理模式当中，无论是以股份制公司或以私人公司参与经 营，其显著特点是让港口经营性业务参与市场竞争，企业领导者致力于按照市 场规律经营港口，提高效率，而不是单纯服从行政指令。日本港口管理模式使 得政府对港口的权利控制与私人企业的经营能力高效结合；新加坡的改革证明 股份制也是港口管理民营化的一种有效方式；高雄港则用港口经营管理民营化 1 0 武汉理工大学硕士学位论文 有效克服港口公有公营的种种弊端。 除了为数不多的私营港口外，凡是有政府机构和国营企业参与港口经营管 理的一般有两种方式：集中管理和分散管理。 集中管理指由中央政府直接控制和管理港口，许多仅有一个港口的国家均 采取这种管理形式。集中管理港口的主要特点是有关港口的经营发展重在决策， 包括负责人员的任命都必须由中央政府做出。在这类港口中，有关购买、招聘、 关税、投资等重要决定都必须获得中央政府的授权。分散管理港口的方式有多 种，其中最主要的方式是将管理权下放到地方政府。日本、澳大利亚、德国、 荷兰、比利时等许多国家的港口都属于这一管理方式。分散管理港口的另外一 种方式是建立独立的港口管理部门，例如英国就在许多港口建立独立的港口管 理部门。 总之，港口由国家或国有企业与私人企业共同经营，无论是以股份制公司， 还是以私人公司经营港口，都有利于有效克服港口公有公营的种种弊端，有利 于减轻政府财政负担，有利于有效筹集和利用资金。因此，该种港口经营管理 模式己为许多国家采用。”“3 2 3 发达国家和地区港口经营管理模式给我国的启示 通过对世界港口管理模式的分析研究，可以对我国港口管理体制改革提供 以下几点启示。“”“3 1 2 3 1 启示一：港口管理体制改革势在必行 当前，世界各国港口竞争日趋激烈，我国周边港口都在不断改善其经营管 理以提高竞争力，我国只有加强管理，改革港口经营管理中存在的弊端，提高 港口效率，提高港口企业的经营管理水平，才能在竞争中占据优势。 2 3 2 启示二：港口的公益性与实行政企分开、市场化经营不矛盾 日本是一个非常重视港口社会效益的国家，港口在日本具有举足轻重的地 位，然而日本政府并没有独揽港口经营权，而是放手由私人经营港口( 实际上也 是政企分开的一种方式) ，当然，政府对港口权利的控制并未减弱。 武汉理工大学硕士学位论文 2 3 3 启示三：政府或国有企业共同管理港口以及港口的民营化 政府或国有企业共同管理港1 ：3 以及港口的民营化有利于有效克服港1 ：3 公有 公营的种种弊端；有利于减轻政府财政负担，提高港口管理效率：有利于有效 筹集和利用资金。该模式能把政府参与管理、发挥港口的社会公益性与私人或 股份制公司经营发挥其市场化经营的高效性相结合，有利于港口的公益性、经 济性效力同时发挥。 2 3 4 启示四：政府在港口发展中的作用不可替代 港口管理市场化，不是完全不要政府参与，而是减少政府在港i e 经营管理 中的直接参与，实行政企分开，经营性业务市场化，在改革方式的选择上可结 合具体国情酌情选定。新加坡的股份制对于减少政府在港口经营管理中的直接 参与是又一种尝试，对我国的改革很有借鉴作用。 1 2 武汉理工大学硕士学位论文 第3 章建立我国港口国有民营化的经营管理模式 3 1 民营化的含义 广义的民营化应包括如下三个方面内容：“州2 ( 1 ) 非国营化 通过严格的股份出售将所有权从国家转移到民间( 包括国家持股，民间经 营的过渡形式) 。 ( 2 ) 经营自由化 企业完全有经营自主权。 ( 3 ) 政府行政机构的社会服务事业委托民间实行企业化经营。 国际上民营化形成潮流，大概可以从英国撒切尔夫人于1 9 7 9 年推行的民营 化运动算起。从这一年开始，英国陆续出台了一批国有化企业政策和项目，到 1 9 8 9 年，英国的水道局实行了民营化。荷兰从1 9 8 6 年开始将邮政储蓄行业全面 民营化。美国从1 9 7 9 年航空业自由化开始，政策大幅度放宽，不久，速递邮政 也实行了民营，目前正考虑飞机场、邮政都将实行民营化“”“8 “4 。专家预测， 世界各地的港口将通过各种方式如承包、租赁、合资、独资等( 进一步扩大民 间资本在港口经营中的决策权和支配权，而政府的职能主要是在政策法规上对 港口的建设、发展规划与管理进行宏观调控。 3 2 港口国有民营化的经营管理模式优点 港口码头实行国有民营后，从表面上看，港务局向国家投资贷款所形成的 资产归企业所有，使国有资产所