（宪法学与行政法学专业论文）中美环境行政执法若干问题比较研究.pdf

摘要 环境问题是当今世界发展所急需应对的重大问题，各国都采取了积极的管理措施和 有效的执法手段来保证自己的可持续发展。环境行政执法是各项环境法律、法规得以顺 利实施的重要保障。美国作为发达的资本主义国家在环境保护方面开始较早，有着丰富 的管理经验，具有典型的学习意义，因此本文从立法模式、执法目的、执法主体、执法 行为和救济制度等方面，对中美两国的环境行政执法进行比较研究，指出我国环境行政 执法中存在的问题，剖析这些问题的形成原因，旨在借鉴发达国家的先进经验和有益做 法，提出完善我国环境行政执法的对策。 我国在环境保护上虽然有着悠久的历史，但环境行政执法制度还很不完善，尤其在 具体执法上仍然相当落后，通过对中美环境行政执法制度上的纵深比较，借鉴美国的环 境管理经验对于加强和改善我国环境行政执法制度，对于中国环境管理体制的创新和环 境行政执法的完善，促进经济和社会的可持续发展，都具有十分重要的现实意义。 关键词：环境保护；环境行政执法：美国环境行政执法 a b s t r a c t e n v i r o n m e n t a lp r o b l e mi sam a g n i t u d ei s s u en e e dt ob es o l v e du r g e n t l yt oe n s u r et h e d e v e l o p m e n to ft h ew o r l d e n v i r o n m e n t a la d m i n i s t r a t i v el a w - e n f o r c e m e n t i st h em o s t i m p o r t a n tg u a r a n t e et om a k ea l lk i n d so fe n v i r o n m e n t a ll a w sa n ds t a t u t e st ob ei m p l e m e n t e d s m o o t h l y a st h ed e v e l o p e dc a p i t a l i s t i cc o u n t r y , a m e r i c ab e g a nt h e i re n v i r o n m e n t a lp r o t e c t i o n e a r l i e rt h a no t h e rc o u n t r i e s ，t h u sh a sr i c hm a n a g e m e n te x p e r i e n c ea n di sat y p i c a le x a m p l ef o r o t h e r st ol e a r nf r o m t h ec o n t e n to ft h i sa r t i c l ei st od oac o m p a r a t i v es t u d yo ns o m es i n o - u s e n v i r o n m e n t a la d m i n i s t r a t i v el a w - e n f o r c e m e n tp r o b l e m sf r o mt h ea s p e c t so fl e g i s l a t i o n p a t t e r n , l a we n f o r c e m e n tp u r p o s e ，m a i nb o d yo fl a we n f o r c e m e n t ，l a we n f o r c e m e n tb e h a v i o r a n da l m s g i v i n gs y s t e m ，a l s ot op o i n to u tt h ep r o b l e m se x i s ti no u rc o u n t r y se n v i r o n m e n t a l a d m i n i s t r a t i v el a w - e n f o r c e m e n ta n dt oa n a t o m i z et h ec a u s e so ft h e s ep r o b l e m s t h em a i n p u r p o s eo ft h e a r t i c l ei st op u tf o r w a r ds o m ec o u n t e r m e a s u r e st op e r f e c to u rc o u n t r y s e n f o r c e m e n to ft h ee n v i r o n m e n t a la d m i n i s t r a t i v el a wb yl e a r n i n ge x c e l l e n te x p e r i e n c ea n d d e e d sf r o mo t h e rd e v e l o p e dc o u n t r i e s t h o u g ho u rc o u n t r yh a sal o n gh i s t o r yi np r o t e c t i n ge n v i r o n m e n t ，t h ee n v i r o n m e n t a l a d m i n i s t r a t i v el a w - e n f o r c e m e n ts y s t e mi sf a u l t y , d r o p p i n gb e h i n de s p e c i a l l yi np u t t i n gt h e l a we n f o r c e m e n ti n t o p r a c t i c e t o l e a r nf r o ma m e r i c aa b o u tt h e i re n v i r o n m e n t a l m a n a g e m e n te x p e r i e n c eb yc o m p a r i n gt h ed e p t ho fs i n o - u se n v i r o n m e n t a la d m i n i s t r a t i v e l a we n f o r c e m e n ts y s t e m sw i l lh a sm a g n i t u d er e a l i s ms i g n i f i c a n c eo nm a n ya s p e c t s ，l i k e e n h a n c i n ga n di m p r o v i n go u re n v i r o n m e n t a la d m i n i s t r a t i v el a we n f o r c e m e n ts y s t e m ， p e r f e c t i n g c h i n e s ee n v i r o n m e n t a la d m i n i s t r a t i v el a w - e n f o r c e m e n ta n d i n n o v a t i n g e n v i r o n m e n t a lm a n a g e m e n ts y s t e m , a sw e l la sp r o m o t i n gt h ec o n t i n u o u sd e v e l o p m e n to fo u r e c o n o m ya n ds o c i e t y k e yw o r d s ：e n v i r o n m e n tp r o t e c t i o n ；e n v i r o n m e n t a la d m i n i s t r a t i v el a w - e n f o r c e m e n t ； a m e r i c a ne n v i r o n m e n t a la d m i n i s t r a t i v el a w - e n f o r c e m e n t 独创性声明 本人郑重声明：所提交的学位论文是本人在导师指导下独立进行研究工作所取得 的成果。据我所知，除了特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包含其他人已经发 表或撰写过的研究成果。对本人的研究做出重要贡献的个人和集体，均已在文中作了 明确的说明。本声明的法律结果由本人承担。 学位论文作者签名：泣纽盗! 日期：2 堑盟! ! ：望： 学位论文使用授权书 本学位论文作者完全了解东北师范大学有关保留、使用学位论文的规定，即：东 北师范大学有权保留并向国家有关部门或机构送交学位论文的复印件和电子版，允许 论文被查阅和借阅。本人授权东北师范大学可以采用影印、缩印或其它复制手段保存、 汇编本学位论文。同意将本学位论文收录到中国优秀博硕士学位论文全文数据库 ( 中国学术期刊( 光盘版) 电子杂志社) 、中国学位论文全文数据库( 中国科学技 术信息研究所) 等数据库中，并以电子出版物形式出版发行和提供信息服务。 ( 保密的学位论文在解密后适用本授权书) 学位论文作者签名：墟过重当 指导教师签名： 日 期：谜幽1 皿叼 同期： 学位论文作者毕业后去向： 工作单位： 通讯地址： 电话： 邮编： 东北师范大学硕士学位论文 引言 环境行政执法能力建设正成为中国环境保护管理体制建设的一个重点。中国的环境 行政执法体制总体而言已经建立起了一个完整的体系框架，环境执法能力有了很大提 高，但面对高速发展的经济形势和公众日益提高的环境要求，环境行政执法也越来越不 适应市场经济发展的需求，急需完善。2 0 0 8 年，美国的次贷危机引起了席卷全球性的金 融危机，经济的萧条不能掩盖美国多年来在环境保护事业上取得的辉煌成绩，在提高环 境行政执法能力，改善环境行政执法环境等方面有必要对中美环境行政执法进行比较研 究，吸取借鉴其成功经验。 为更好的建设我国环境行政执法制度，本文以比较的方法，从环境行政执法的立法 模式、立法目的、执法主体、执法行为和救济制度等方面对中美两国的环境行政执法情 况进行深入的比较研究，突显出我国环境行政执法存在的不足，立足我国基本国情，学 习美国环境行政执法的成功之处，完善我国环境行政执法制度。 东北师范大学硕士学位论文 一、中美环境行政执法立法模式比较 立法乃执法之根本，没有立法的规定而执行的都是违法的。美国作为一个新兴的发 达国家，在环境行政执法的立法上卓有成效，已经形成相当成熟的立法模式。相对而言， 中国的环境行政执法立法模式仍然需要完善。 ( 一) 美国环境法行政执法的立法模式及其发展状况 美国虽然是一个近代兴起的工业发达国家，但在环境保护立法方面却起步较早。美 国的环境立法主要分为单行法立法模式和系统化立法模式两个阶段。 1 单行法立法模式 单行法立法模式的发展阶段大约是从1 8 世纪资产阶级产业革命到二次世界大战结 束。这期间的环境法发展缓慢，主要是各种单行的环境资源法律不断出台的时期。 在1 7 8 7 年美国联邦宪法通过之前的1 7 8 5 年，美国就已经有了有关土地保护内 容的第一部土地法，1 7 8 7 年制定了关于河流的法令，1 8 3 6 年制定了关于林业的法令， 至1 9 3 9 年相继出台了煤烟法、矿业法、森林保留地法、垃圾法( 又称河流 与港口法) 、古物保护法、防止油污染法、泰勒放牧法和水土保持和利用法 等环境法规。 单行法立法模式的主要特征有以下几点： 第一，环境资源保护立法主要以自然资源立法为主，在污染防治方面涉及较少。自 然资源法主要针对自然资源的分配和直接利用，而不是管理和持续利用的法律，其主要 内容是资源的所有权和使用权，很少有资源保护的内容。例如，1 7 8 5 年的土地法主 要解决的是土地归属问题，而不是土地的合理利用和保护问题。 第二，以单行性专门立法为主，缺乏系统性。这个阶段的环境行政立法虽然有少部 分涉及自然保护和污染防治方面的内容，但两方面相互分离，缺乏系统性。自然保护立 法主要针对个别环境资源，而污染防治立法主要针对突出和严重的环境污染问题，且多 局限在大气污染和水污染防治方面。 第三，以民事救济方式为环境法调整的主要方式。在环境法的调整方式上注重污染 的损害赔偿和对侵害自然资源财产权利的赔偿，很少采用经济刺激、行政制裁和刑事处 罚等方式。 第四，环境行政管理权具有较强的地方性，且多分散于诸多部门中。对环境保护管 理问题认识不够，不重视整体联系和广泛影响，多认为环境保护执法是地方事务，将环 境行政执法权分散的赋予州和其他地方政府，联邦政府作用非常小，没有统一的权威执 东北师范大学硕士学位论文 法机构，即使在同一层次的政府部门之间执法权力也是高度分散重叠的多元化体制。 2 系统化立法模式 第二次世界大战之后是现代环境资源法迅速发展的时期，逐渐形成了行业性、部门 性和专业性的环境保护法体系。 这一时期出台和实施了联邦农药法、联邦水污染控制法、空气污染控制法、 联邦危险物质法、固体废物处理法、国家环境政策法、清洁空气法、海洋倾 倒法、联邦农药、杀虫剂和灭鼠剂法、有毒物质控制法、综合环境反映、补偿和 责任法、酸性物质沉降法和船舶污染防治法等一系列法律。 1 9 9 0 年，美国国会通过污染预防法，该法宣布“对污染应该尽可能地实行预防 或源削减是美国国策”，制定了以“末端控制为特征的源削减制度。 系统化立法模式特点主要有： 一 第一，环境资源法律走向系统化、综合化和一体化。环境法不仅在同部门、同行业 走向系统化，更广泛扩展环境、资源、经济和社会等可持续发展领域。环境科学与环境 资源的开发利用水平越来越高，专业化、行业化水平也更完善。 第二，环境法学突破传统法学理论。从2 0 世纪6 0 年代起，环境法学开始酝酿并形 成了突破传统法学理论的新理论，环境道德和生态伦理成为环境法学认识论的重要组成 部分。环境正义、环境公平、环境民主和环境权开始被视为环境法学的思想武器，促进 了环境行政执法和环境监督管理的民主化法制化发展。 第三，设立了统一的环境行政执法监管政府机构。2 0 世纪7 0 年代，美国加强中央 政府对环境资源的管理权，设立联邦环境保护局，并按地理条件和环境质量要求将全国 划分成1 0 个环境保护区域，在各区设立联邦环境保护局的区域办公室。 第四，可持续发展理论成为环境法的指导思想和原则。可持续发展理论正成为环境 法学的基本理论，影响了污染防治战略的变化，环境法更加重视预防原则、全过程管理、 清洁生产、源头控制和总量控制。环境法向可持续发展方向发展。例如，1 9 9 3 年克林顿 政府成立了美国总统可持续发展委员会。 第五，环境行政执法方式增多，环境执法效率提高。环境行政执法更多的采用经济 政策、经济手段和市场经济制度作为执法手段，增强机关的强制执行权限。根据清洁 空气法和水污染防治法等法律，美国环境保护局、商务部等政府机关享有行政执 法权。美国环境保护局设有专司侦察、调查和起诉职能的机构，采取的执法措施大都由 执行处和守法监督处负责具体实施。 ( 二) 中国环境法行政执法的立法模式及其发展状况 中国是一个有着悠久历史的文明古国，环境法的发展也有几千年的历史，尤其是以 中华人民共和国成立之后的发展最为迅猛。我国环境法的立法模式发展可分为三个阶 段：古代环境法、现代环境法和当代环境法。 东北师范大学硕士学位论文 1 古代环境法立法模式 中华民族在其漫长的历史中对开发、利用、保护和改善环境资源上的有关法律规定 在各个时期都可以找到。古代环境法立法模式指的是中华人民共和国成立前的环境法立 法模式。 早在公元前1 6 世纪的商朝就已经在防治污染上有了法律规定。据韩非子内储 说上记载：“殷之法，弃灰于公道者断其手。董说- h 国考秦刑法指出，战 国时期商鞅在秦国实行变法，制定了“步过六尺者罚，弃灰于道者被刑”的法令。心1 在 保护开发自然资源方面更可追溯带4 0 0 0 多年前。据逸周书大聚篇记载：“禹之禁， 春三月山林不登斧，以成草木之长；入夏三月川泽不网罟，以成鱼鳖之长。川3 1 另据秦 律规定：“春天二月，不准到山林中砍伐林木，不准堵塞水道。不到夏季，不准烧草 做肥料，不准采集刚发芽的植物或捉取幼兽、鸟卵和幼鸟，不准毒杀鱼鳖，不准设置捕 捉鸟兽的陷阱和网罟，到七月解除禁令。“4 1 在汉朝、唐朝、宋朝、明朝以及清朝等朝代 都有保护森林、鸟兽、土地和防止污染的规定。 鸦片战争后的中国依然有一些保护资源环境的法规。中华民国政府曾颁布过森林 法、土地法和渔业法等。中共领导的苏区抗日根据地和解放区政权制定过中 华苏维埃共和国土地法、植树运动决议案、保护林木条例、晋冀鲁豫边区土地使 用管理暂行条例、陕甘宁边区森林保护条例和东北解放区森林保护暂行条例等。 这一时期虽然有几千年的历史，但有关环境法的资料相当贫乏。原始社会与封建社 会的环境资源法律在当时社会虽然达到领先水平，但仍缺少系统化和规范化。1 9 世纪以 来的中国环境法缺乏发达的市场经济、工业化、城市化以及科学技术等必要条件，长期 处在经济、社会和科技不发达状况，并没有形成行之有效的环境法，缺乏有利的环境行 政执法力度。 2 现代环境法立法模式 中华人民共和国成立到十一届三中全会之前的环境法立法模式称之为现代环境法 立法模式。 这一时期的环境法立法是缓慢发展的时期。出台了中华人民共和国矿业暂行条 例、国家建设征用土地办法、狩猎管理办法( 草案) 、水产资源繁殖保护条例( 草 案) 、中华人民共和国水土保持暂行纲要、放射性工作卫生防护暂行规定、森林 保护条例、矿产资源保护试行条例、关于保护和改善环境的若干规定、工业“三 废 排放试行标准和防治沿海水域污染暂行规定等。 总体而言，这一时期的环境法立法模式具有以下特征： 第一，缺乏环境法学研究和环境科学的理论基础。在立法形式与内容上带有强烈的 苏联模式，某些环境政策带有“左 倾错误的烙印。 第二，缺乏宪法基础。法规的效力等级或立法级别较低，主要是行政法规、行政规 章和会议纪要、领导批文等非法律性政策文件。 第三，缺乏可操作性和可执行性。法规比较粗糙笼统，很少有正规化、程序化的环 4 东北师范大学硕士学位论文 境保护法律制度。 第四，缺少行政执法手段。行政执法以行政手段为主，法律手段和经济刺激等手段 极少。 3 当代环境法立法模式 十一届三中全会使中国进入了改革开放的经济转型时期，以此为界的中国环境法进 入了当代环境法立法模式阶段。 1 9 7 8 年修改后的宪法规定：“国家保护环境和自然资源，防治污染和其他公害 的基本责任。1 9 8 2 年的宪法中明确了环境保护条款摘录。 1 9 7 9 年9 月通过了环境保护法( 试行) 以后又先后通过了海洋环境保护法、 森林法、矿产资源法、土地管理法和野生动物保护法等法律。 1 9 8 9 年1 2 月2 6 日出台环境保护法之后出现了环境立法上的又一次高潮。相继 颁布了水土保持法、农业法( 摘录) 、煤炭法、环境噪声污染防治法、气象 法、大气污染防治法、渔业法、水法、草原法、可再生能源法和水污染 防治法等。 这一时期的环境法立法模式特点明显： 第一，建立了具有特色的环境法立法理论。环境法的研究取得了巨大的进步，国外 环境法学理论、环境法制建设经验大量引入，形成了具有中国特色的环境法学理论。环 境管理思想与环境保护战略更加进步，可持续发展思想成为指导。 第二，环境保护纳入宪法。环境法制建设日益成为宪法、国家计划和政党章程中的 重大问题。 第三，环境立法综合化、系统化和规范化。中国环境法正在将环境与资源、环境保 护与经济社会发展结合起来，正在发展成为以保护环境资源为主，综合调整环境、经济 和社会发展问题的可持续环境法体系。旧。 第四，环境法立法模式越来越多地采用经济政策、经济手段和市场刺激手段。科学 技术手段和科学技术规范越来越受到普遍重视。 第五，加强了环境监督管理，完善了环境执法能力和提高了环境执法效率。中国的 环境法制建设逐步向立法与执法并重的方向发展。 ( 三) 中美环境行政执法立法模式特点 美国的环境行政执法立法模式和中国的环境行政执法立法模式各具特色，体现了中 美两国不同的立法思维与发展方向。 1 美国环境行政执法的立法模式特点 美国环境行政执法立法模式的主要特点是在三权分立思想和环境公众参与思想的 东j l - i i l i 范大学硕士学位论文 深刻影响下产生的。 第一，行政执法与司法执法相结合。美国环境行政执法机关拥有广泛的执法权力， 既可以通过普通的行政手段进行处罚与禁止，还可以通过行政命令追究污染者民事责任 和刑事责任。司法机关既可以应当事人的申请对污染者发布禁止令，更对环境污染案件 拥有广泛的司法审查权。行政执法与司法执法相得益彰。 第二，环境行政执法的执行机制灵活。环境行政执法部门可以通过联邦环境保护局 制定主要环境保护的法律法规，在立法上规定相关民事责任公式与刑事执行条款，在以 行政执法为主的前提下，民事执行与刑事执行各有侧重。 第三，加强公众执行与污染者自觉意识。在主要环境法中，不仅规定了公民诉讼条 款，发挥公民执法的辅助作用，更从立法和执行中建立自我监测计划和生产前通知计划 等，以此来增强污染者的自我守法意识，自觉的保护环境。 第四，公民团体有效的加入到执行机制之中。为阻止违法行为，在清洁水法诉 讼条款中授权公民团体可以在联邦法院提起诉讼。在诉讼中，原告举证责任较轻，而排 污者对监测和报告排污行为负有义务。这就更加鼓励了公民参与到环境保护监督的机制 中来。 2 中国环境行政执法的立法模式特点 第一，行政执法主体的多元性。除了环境保护部和各级地方环境保护部门以外，土 地、矿产、林业、水利等行政部门都拥有行政执法权。 第二，行政执法手段多样，且具有很强技术性。环境行政执法包括了所有的行政执 法手段，并且对环境科学技术知识和环境政策法律知识进行了综合利用。 第三，环境行政执法具有事前预防性。环境保护重在预防，必须对相应的污染可能 性较大者进行适当监督管理，在危害结果发生前进行阻止。 第四，环境行政执法的法律依据具有广泛性。除宪法外，还有全国人大及其全国人 大常委会、国务院、国务院各部委、地方人民政府等制定的法律、法规和规章等都有环 境保护的规定。 东北师范大学硕士学位论文 二、中美环境行政执法体制比较 美国在环境保护上所取得的成绩有目共睹，美国的环境行政执法成为世界很多国家 的榜样。中国的环境行政执法存在很多的问题，通过与美国环境行政执法的比较，能更 清晰的看出我国环境行政执法存在的问题。 ( 一) 中美环境行政执法立法目的比较 环境行政执法的立法目的是以实现环境法的立法目的为目标的，即环境法的立法目 的就是环境行政执法的目的。目前世界各国环境立法主要以制定环境基本法来确定环境 法的基本目的、政策、原则、措施以及各权利义务主体的关系。 1 美国 国家环境政策法( 1 9 6 9 年) 的立法目的 美国国家环境政策法规定：“本法的目的是：宣示为努力促使推进协调人类与 环境之间的生产及其享受的国家环境政策，防止和消除对环境以及生物圈的损伤，增进 人类的健康及其福利，使国民深切的理解重要的生态学体系和有关天然资源，以及设立 环境问题会议。 该法第一章“国家环境政策宣言 第1 0 1 条( b ) 款规定国家应当采用 可实行的手段以达到这样的目的：“作为世代环境的受托者，履行各世代所赋予的责 任：为所有美国国民的安全和健康，保障生产的并且是美学的、文化的舒适环境； 实施对环境的广泛的有效利用，避免出现环境退化，对健康和安全的威胁或者其他非期 待和毫无意图的结果；保存重要的历史、文化或者自然的国民遗产，尽可能的保持一 个支持个人选择的多样性和差异性的环境；在允许提高生活标准和多数人享受舒适生 活的同时，促使人口与资源利用之间的均衡；提高可更新资源的质量，谋求对可更新 资源的最大限度的循环利用。第1 0 1 条( c ) 款规定：“联邦议会认为，每个人都应当 享有健康的环境，以及负有保全环境和提高环境品质的责任。 国家环境政策法的立法虽然是在1 9 6 9 年提出的，却成为后来世界各国环境基 本法所标榜的一个立法模式。美国环境基本法的立法目的规定涵盖了世代间的平衡、保 护人类健康和环境、保护生态系统多样性、协调人与环境的关系几个方面，这无不体现 着美国自然保护理念的文化和思想，以及自由、民主的法律、政治和高度发达的国民经 济。但由于其仍是6 0 年代末的法律，没有全球生态系统的理念，仅仅停留在美国国民 的利益角度，这就与现代环境伦理( 生物圈中心主义) 思想与环境保护国际合作理念不 相符合了。 东北师范大学硕士学位论文 2 中国 环境保护法立法目的 1 9 8 9 年在新的环境保护法第1 条对立法目的的规定是：“为保护和改善生活环 境与生态环境，防治污染和其他公害，保障人体健康，促进社会主义现代化建设的发展 制定本法。 该规定主要包括两方面内容：一是环境法的任务是在建设社会主义现代化 过程中合理利用自然资源，防治环境污染和生态破坏，为广大人民塑造良好适宜的生活 劳动环境；二是环境法的目的就是保障人体健康，促进社会经济发展。这次对1 9 7 9 年 环境保护法( 试行) 立法目的的修改只是在文字上的压缩，本质上仍停留在2 0 世纪 7 0 年代的水平，其指导思想仍是传统的人本主义( 与现代环境伦理观和地球生物圈中心 主义观相对立) 的传统法律伦理观，只是一种迫不得已而为的促进传统经济发展模式的 修改，这也使中国环境立法在思想论上不能与时俱进。 我们可以将环境法的立法目的分为两种：一是基础直接目标，即协调人与自然的关 系，保护和改善环境；二是最终发展目标，又包括两方面：一方面保护人群健康；另一 方面保障经济社会持续发展。在保护和改善环境这一直接目的方面，世界各国都无不相 同；在最终目的方面，各国规定则有差别。多数国家主张环境法的最终目的首先是保护 人的健康，其次是促进经济社会持续发展，即“目的二元论 ( d u a l i s mo fo b j e c t i v e s ) 。 也有的国家规定环境法的唯一目的是保护人群健康，即“目的一元论 ( m o n i s mo f o b j e c t i v e s ) 。旧。中国的环境立法目的属于狭隘的人类中心主义思想。 美国的环境行政执法立法目的更多的体现生态环境优先的理念，注重环境行政执法 的生态效益。中国的环境行政执法立法作为一种任务和目的的规定，强调的是行政执法 的强制性和禁止性，为完善环境行政执法中国的环境立法应从目的理念上树立生态利益 优先的现代环境伦理思想。 ( 二) 中美环境行政执法主体比较 环境保护内容的广泛性决定了环境管理主体的多元性。环境行政执法主体不单是各 级环境保护行政主管部门，还有其他依法行使对环境有监督管理权的部门或组织。 1 美国的环境行政执法主体 美国的环境行政执法主体不仅包括行政管理机关，还包括对环境保护形成有力监督 和参与的非政府性民间组织。 美国的环境保护机构除联邦环境保护局、国家环境质量委员会外，还包括负责国家 自然资源和国家公园等事务的内政部以及州和地方的环境行政部门等。 第一，联邦环境保护局。根据行政机构重组计划方案，1 9 7 0 年成立了联邦环境 保护局( t h eu s e n v i r o n m e n t a lp r o t e c t i o na g e n c y ，简称e p a ) 。美国联邦制定的有 关环境保护的法律中，直接授权e p a 执行的就有1 3 部。 在联邦环境保护局中设立了1 2 个主管部门( 办公室) ，管理事项主要包括三方面： 东北师范大学硕士学位论文 首先是空气、水、放射性预防、杀虫剂和有害物质、固体废弃物与应急反应等的管理； 其次是遵守和执行国际事务、研究与开发新技术；最后是人事管理，包括行政与人力资 源、财政、环境信息与协商员、检查员等。联邦环境保护局在1 0 个州设立地方办事机 构，与州、地方政府合作开展环保事务。 与其他机构相比，联邦环境保护局有三个显著特点：第一，有自己的行政执法官， 这是在联邦政府中设立的有处罚权的官员，目的在于迅速解决纠纷；第二，有2 5 5 人编 制的警察( g r e e np o l i c e ) 队伍，主要管辖重大环境违法事件；第三，在与各州政府的 关系方面，享有较大的权力，当各州未能执行环境标准时，可以独立于州直接执行和查 处违反联邦标准的行为。 第二，国家环境质量委员会。根据国家环境政策法规定，1 9 7 0 年设立了国家环 境质量委员会( t h eu s c o u n c i lo ne n v i r o n m e n t a lq u a l i t y ，简称c e q ) 。国家环境质 量委员会由2 5 人组成，主要职能是：收集环境信息，并作出分析与解释；对环境质量 报告书的制作提供帮助建议；对联邦政府的各项计划与活动进行审查与评价，并给予建 议：为总统提供政策咨询和年度报告，并提出有关立法及政策的研究、报告与建议；协 调各部门的环境管理活动；制定国家环境政策法的实施程序等。为协调国家环境质 量委员会与其他部门之间的环境事务冲突，1 9 9 4 年白宫设立了联邦环境执行官办公室 ( o f f i c eo ft h ef e d e r a le n v i r o n m e n t a le x e c u t i v e ) ，直接对总统负责。该联邦环境 执行官兼任国家环境质量委员会副主任。 一。 国家环境质量委员会仅仅是国家环境保护机构中的监督与协调部门，没有实际的行 政执法能力。 第三，内政部。联邦内政部主要负责管理国家i 3 的土地和国家森林( 主要是美国 西部地区) 以及海洋上的岛屿，包括印第安部落、渔业和野生生物、国家公园、水库、 灌溉、海底石油、土地利用、矿藏以及金属等的管理。 此外，农业部的自然资源保护局、农民局和林业局等则主要针对私有土地利用与环 境保护的协调工作；联邦的商务部的国家海洋和大气局( n o 从) 则执行海洋与大气的环 境保护事务；还有国防部、能源部、劳工部也都设有与环境保护有关的机构。 第四，州和地方的环境行政执法机关。联邦各州对本州有着直接的管辖权，在环境 保护上则包括：执行联邦计划与州的管辖权力；在联邦法律的基础上制定更严格的法律 标准；监督环境保护的状况与确保环境保护计划的实施；针对具体事务颁发许可证等。 州以下的地方政府主要是提供环境服务，依法处理管区内的噪音、垃圾与恶臭等问 题，并从e p a 接受资金、技术与信息等。 在美国，非政府性的民间环境保护组织虽然没有环境行政执法权力，但其对环境保 护上影响作用却是举足轻重的。 世界野生动物基金组织、美国环境保护协会、世界资源协会、美国自然保护协会、 自然资源监护委员会、山岳会、琛彼安湖协会等都对美国的环境保护事业都做出了巨大 的贡献。 东北师范大学硕士学位论文 清洁水法、清洁空气法等法律为阻止违法行为，诉讼条款授权公民、团体可 以在联邦法院提起诉讼，将公共行政管理与公众参与有机的结合起来，推动了公民团体 加入到执行机制中来。这不仅鼓励了公民团体参与追究违法者责任的机制中，更弥补了 环境行政执法的不足，克服了可能的懈怠倾向，提高国家环境行政执法的效率。可以说 美国的非政府性民间组织不仅是环境保护的有力监督者，更是环境行政执法的积极参与 者和促进者。除此之外，为了保证公众参与，在州、地方政府还设立了公众参与的政府 组织机构，如环境保护委员会，使公众可以共同参与和讨论环境保护事务。 2 中国的环境行政执法主体 中国的环境行政执法与环境保护管理权力的执行主体主要是国家各有关行政机构， 虽然民间环境保护组织已逐渐增多，但其在环境行政执法上的作用仍略显不足。 中国的环境行政执法主体与美国的环境行政执法主体同样具有多元性，执法上各部 门会有一定的交叉。主要包括：国务院、环境保护部、国土资源部、水利部、农业部、 海洋行政主管部门、港务监督等部门以及县级以上地方人民政府环境保护行政主管部 门。 第一，国务院。中华人民共和国国务院统一领导国务院各部委和地方各级人民政府 的环境行政管理工作，对全国的环境行政执法进行指导监督。 第二，环境保护部。国家环境保护总局经历了1 0 年的时间，于2 0 0 8 年正式升格为 国务院的组成部中华人民共和国环境保护部。国家环境保护部对全国环境保护工作 实施统一监督管理。除污染防治、生态保护、核安全监管，还包括拟定并组织实施环境 保护规划、政策和标准；组织编制环境功能区划；监督管理环境污染防治；协调解决重 大环境问题等职能。 第三，国土资源部。国土资源部负责全国土地、矿产资源、海域等自然资源的统一 管理工作，确保可持续发展战略的有效实施。 第四，水利部。水利部主要负责全国水资源的统一管理工作和水土保持工作，荚下 设七大江河流域管理的派出机构，在本流域内执行法律、行政法规、规定和水利部授予 的水资源管理与监督职责。叫 第五，农业部。农业部主要负责农业工作的统一管理工作，协调农业与环境保护之 间的矛盾，保证土地资源的可持续发展。 第六，县级以上地方人民政府与环境保护有关的各主管部门根据法律或授权，对本 辖区内的环境保护工作进行统一的监督与管理。 此外，国家海洋行政主管部门，港务监督、渔政渔港监督，军队环境保护部门和各 级公安、交通、铁道、民政管理部门，依照有关法律规定对相关领域内的环境保护实施 监督管理。 中国环境行政执法主体之间的环境职能互相交叉、部门之间权责不一以及中央与地 方的管辖权限不明等问题明显影响着行政执法能力的提升。 东北师范大学硕士学位论文 非政府性民间组织是当代中国保护环境资源、防止环境污染和环境破坏的活跃力 量。 1 9 9 4 年1 2 月，民政部批准“中国文化书院绿色文化分院( 简称“自然之友 ) 成 立，该组织被中国环境报称为中国第一个纯民间环保团体，并于1 9 9 5 年1 1 月在日 本获得“亚洲环境奖”。中国绿色环境发展中心于1 9 9 5 年1 月6 日在北京成立。此后中 国环境新闻工作者协会、丽水市绿色环保志愿者协会、中国环保产业协会、中国环境文 化促进会和中国城市科学研究会等民间组织不断涌现。 总体而言，中国环保民间组织起步晚、数量少、作用小、影响微、活动范围窄，仍 处于研究性与自发性环保组织阶段，没有有效的法律保障其充分的参与到环境保护监督 执法中来，与工业发达的美国不可同日而语。 ( 三) 中美环境行政执法行为比较 环境法的有效实施取决于环境法律、法规的遵从度。环境行政执法的目的就是要保 证环境法律、法规以及环境保护计划的有效实施，对于违法者给予必要的纠正和惩罚。 环境执法行为不仅有环境行政执法行为，还包括民事行为和刑事行为。本章就环境行政 执法行为给予简要介绍。 1 美国环境行政执法行为 美国的环境行政执法行为具有多样性和灵活性的特点。主要包括联邦环境行政执法 行为与州和地方政府环境行政执法行为。 美国联邦有关环境保护部门的行政执法行为主要包括：环境行政审查批准、环境行 政调查、环境行政警告和环境行政处罚。 第一，环境行政审查批准。环境行政执法机关对于项目举办人的申请，就该项目环 境影响展开评价等一系列研究，具体工作由机构的咨询人士承担，费用由项目举办人支 付。研究获得到有价值信息后，提出减少环境影响的替代方案甚至否决工程。再深入研 究分析从替代方案中选择最佳方案，制作环境影响报告( 草案) ，举办听证会，吸收公 众意见，发布最后环境影响报告，直到批准经修改的建设项目或作出拒绝批准决定。 环境行政审查批准是通过一系列程序审查之后而作出的批准( 拒绝批准) 决定，属 于一种有效的事前监督审查行为。美国的环境行政审查批准程序必须根据程序法规定的 议程进行，有着严格的执行审查标准。 第二，环境行政调查。美国资源保护回收法规定：“美国环保局或州政府环保 部门有权在任何时候进入生产、运输、处理、储存有害废物的处置地点进行检查。 一 旦检查人员怀疑被检查者有违反法律法规行为后，全国执法调查中心将会参与下步的调 查。具体的调查手段包括：访问、现场检查、查阅记录、监测取证、观察操作等。调查 的结果可以用于以后的进一步法律行为。 环境行政调查通过多种执法检查行为对被检举者的行为是否违法进行界定，从而为 东北师范大学硕士学位论文 进一步的法律行为提供事实依据，这不仅是一种积极的事中监督行为，更有利于震慑违 法者或企图违法者，确保环境法规得到准确及时的实现，有力的规避了一些可预见的污 染事件的发生。 第三，环境行政警告。环境行政警告主要是针对在行政调查中发现有轻微违法行为 的违法者而向其发通知和警告信的行为。 环境行政警告的目的是通过警告使违法者自觉的采取必要行动纠正其违法行为。简 洁的程序节约了行政成本，起到了积极有效的警示作用，成为美国环境保护部门经常采 用的措施。 第四，环境行政处罚。环境行政处罚主要是以罚款为主，是效率最高的使用最多的 环境行政执法措施。 对于违法行为比较严重的违法者，环保局根据有关法律对其进行行政处罚，并要求 违法者执行命令，主要有两种处罚方式：一种是对违法者处以每天不超过2 7 5 万美元 的罚款直至取消其有害废物处置许可证( 产生、运输、处理、储存) 。在发出行政命令 的同时也赋予违法者要求举行听证会的权利。但如违法者放弃这一权利，行政命令在发 出后3 0 天就开始生效。另一种行政命令根据污染造成的危害，不仅给目前的违法者， 可以发给曾经造成同样危害的责任者，该责任者也必须执行这一行政命令。这种行政命 令处以的罚款是每天不超过5 5 0 0 美元。憎。 最严重的违法者，不仅会被罚款，更可能会获刑。刑事处罚从每天罚款不超过5 万 美元或不超过5 年徒刑直至罚款总额不超过1 0 0 万美元或不超过1 5 年徒刑。此类处罚 以罚款低于每天5 万美元或刑期低于5 年为主。 美国联邦政府的各与环保有关的执法部门不仅可以通过行政手段完成其执法任务， 还可以通过司法程序给予违法者相应的处罚，环保局可以采取民事诉讼的方式将违法者 告上法庭，主要是针对无视行政警告而继续违法的违法者。这也体现了其行政执法措施 的多元性。 美国各州及以下市县一级政府内部多设有环境和资源管理部( d e p a r t m e n to f e n v i r o n m e n ta n dr e s o u r c e sm a n a g e m e n t ) 。地方政府除处理通常的噪声、恶臭公共公 害妨害外，还可以根据所处环境状况的不同处理水污染、大气污染以及湿地保护等环境 保护事务。 州和地方政府的环境行政执法行为比较灵活。这主要是因各州和地方立法的不同 ( 地方政府可制定并执行法规，但其内容不得与联邦或州的法律相冲突) 。 2 中国环境行政执法行为 根据我国环境保护法与行政法的有关规定，环境行政执法行为主要包括：环境行政 检查、环境行政处理、环境行政处罚、环境行政奖励、环境行政复议与环境行政强制执 行。 第一，环境行政检查。我国环境保护法第1 4 条明确规定：“县级以上人民政府 东北师范大学硕士学位论文 环境保护行政主管部门或者其他依照法律规定行使环境监督管理权的部门，有权对管辖 范围内的排污单位进行现场检查。被检查的单位应当如实反映情况，提供必要的资料， 检查机关应当为被检查的单位保守技术秘密和商业秘密。 环境行政检查是环境保护部门进行行政执法的重要措施，通过行政检查可以督促污 染单位遵守环境保护法律、法规，及时发现并纠正可能的违法行为，减少污染隐患。 第二，环境行政处理。环境行政处理指环境行政执法机关根据相对人的申请或环境 行政主管部门确立的项目，经审查依法作出确认、证明、许可、免除的行政决定。环境 行政处理是对相对人权利与义务的肯定与否定行为，对于那些生产与建设某项对环境产 生影响的工程，环境保护部门予以审查，从而决定给予权利或是免除义务的处理。 第三，环境行政处罚。环境行政处罚是环境行政执法中最普遍、最常适用的行政执 法行为，指环境行政执法主体依照法定程序和权限，对违反环境保护法律、法规，尚未 构成犯罪的公民、法人和其他组织给予行政制裁的具体行政行为。 环境行政处罚的方式有：警告、通报批评、罚款、没收违法所得、没收非法财物、 责令停产停业、暂扣或者吊销许可证或执照、行政拘留、责令限期治理、责令支付消除 污染费用和责令赔偿国家损失以及环境保护法律、法规规定的其他行政处罚。环境行政 处罚的原则为：依法处罚原则、责罚相当原则、一事不再罚原则和教惩相结合原则。 环境行政处罚的特征有： 首先，广泛性。环境行政处罚主体和处罚对象都非常广泛。依照环境保护法规 定，环境行政处罚的主体除环境保护行政主管部f - l 夕l , ，还包括其他依法对环境保护实施 监督管理的行政机关。与之相适应的环境行政处罚的对象包括一切公民、法人和其他组 织。 其次，单方性。只要是公民、法人和其他组织有违反环境保护的法律法规的行为， 环境行政执法机关就可以单方面作出处罚行为，不需要征求违法者的意见，更不需要其 同意。 最后，制裁性。环境行政处罚是一种以惩戒为目的具有制裁性的具体行政行为。这 种制裁性与其他行政处罚一样具有强制性。 第四，环境行政奖励。环境行政奖励是环境行政主体依照法定条件和程序，对在环 境保护工作中作出显著成绩和重大贡献的单位和个人给予物质与精神奖励的具体行政 行为，它对于提高全社会的环境保护意识、加强环境法制教育、激励人们积极主动地参 与环保活动、树立保护和改善环境的良好社会风气有着十分重要的作用。u w 环境行政奖 励包括：精神奖励、物质奖励和实行某些带有奖励性的优惠政策。环境行政奖励必须公 正、平等、及时有效，并且遵循物质奖励与精神奖励相结合的原则。 第五，环境行政强制执行。环境行政强制执行是指环境行政执法机关对于行政相对 人不履行法定义务时，通过法律规定的强制手段主动地强制其履行义务或履行有同一状 态的行政执法行为。主要包括对人身、行为和物的强制执行三种方式。环境行政强制执 行体现了环境行政主体的一项重要权力，保证了环境行政执法效力得以实现。 东北师范大学硕士学位