（社会学专业论文）政策划圈与身份认同——安徽j县水库移民后期扶持对象身份认定研究.pdf

摘要 国务院1 7 号令颁布以后，全国各地开始执行水库移民后期扶持的政策，然 而，政策在执行之中却遇到了困难。政策认定的对象并没有完全得到群众的认同， 谁应该得到扶持成为争论的焦点之一 论文以大中型水库移民后期扶持政策的执行为契机，以安徽j 县为个案，实 地调查了后扶政策在实际运作中存在的困难和问题。调查中采用了非结构式访 谈、参与式观察等社会学研究方法，以个案口述史的方式，研究各类人群的身份 认同。论文以后期扶持政策的执行为时间脉络，以执行政策的焦点问题为线索， 以每类人对其他群体身份认同的评价为着眼点，展示了后期扶持政策在基层的实 施( 其中包括政策的调整) 以及各类群众的身份认同逻辑。 论文着重定性描述利益相关者如何认同自己、他人和政策，以及政策执行者 对政策和各类人群的态度。随后，透过事件的描述归纳出“地方情境”、“国家视 角”、“群众认同”，旨在展现政策运行的内部逻辑，剖析问题机理。而后，论文 对群众的身份认同态度进行了总结，对政策运行模式进行了相应分析；最后指出 我国社会政策运行依赖型的政策网络模式，分析了可能的非预期性后果，并对研 究的不足和展望提出作者建议 关键词：水库移民、后期扶持、身份认同、政策执行、公平 a b s t r a c t a f t e rt h es t a t ec o u n c i l1 7 t hd e o e ei s s u e , e a c hp l a c es t a r t e dt oe x e c u t ei t h o w e v e r , t h ep o l i c yh a sa c t u a l l ye n c o u n t e r e dt h ed i f f i c u l t yd u r i n gt h ee x e c u t i o n t h et a r g e tt h a t t h ep o f i c ya s s e r t sh a sn o tg o tt h ep o p u l a c e sa p p r o v a l , t h ed i s p u t ef o c u s e do nw h o s h o u l db es u p p o r t e d w h e r ed i dt h ed i s p u t ec o m ef r o m ? h o wt ot h i l l l 【a b o u tt h e p r o b l e m ? t h ea u t h o rt o o kt h ejv i l l a g eo fa n h u ia sad o c u m e n t t h ei n v e s t i g a t i o nu s e dt h e n o n - s t r u c t u r a li n t e r v i e w , o b s e r v a t i o na n ds o m eo t h e rs o c i o l o g yr e s e a r c ht e c h n i q u e s o r a lh i s t o r ym e t h o dh a db e e nu s e db ys t u d yt h ei d e n t i t yo fa l lk i n d so fg r o u p t h e a r t i c l et r i e st oa n s w e rt h eq u e s t i o na n dt h ed i f f i c u l t yo ft h ep o f i c ye x e c u t i o n a st h e c l u ed e p e n d i n go nt h ee x e c u t i o nt i m e , t h ea r t i c l er a i s e dt h ef o c u sq u e s t i o na n d d e s c r i b e st h ev a l u e so fe a c hk i n do fp e r s o n t h ep o f i c ye x e c u t i o ni n t e r a c t i v el o g i c ( i n c l u d i n gp o l i c ya d j u s t m e n t ) h a db e e ng e n e r a l i z e d , a n dt h ei d e n t i t yl o g i co fe a c h k i n ds t a k e h o l d e rh a db e e ns u m m a r i z e d n ea r t i c l ei st h eq u a l i t a t i v es t u d y , d e p i c t e d t h ea r i t u d eo fs t a k e h o l d e r s n ea u t h o r t r i e st oa n s w e rt h o s eq u e s t i o n s ：“h o w l os t a k e h o l d e r si d e n t i t yt h e m s e l v e sa n do t h e r s ? h o wd ot h e yj u d g et h ep o l i c y ? w h a t st h ee x e c u t o r sa t t i t u d e ? ”t h ea u t h o r s u m m a r i z e dt h ea t t i t u d eb e f o r et h ee n d a f t e r w a r d s , t h ea u t h o rp e n e t r a t e dt h ee v e n t a n di n d u c e d ”t h ep l a c es i t u a t i o n ”，”t h en a t i o n a la n g l eo fv i e w ”，a n d ”t h ei d e n t i t yi n a u d i e n c e s ”t h e ns h o wt h ei n t e m a il o g i ca n da n a l y s i st h em e c h a n i s m i nc o n c l u s i o n , t h ep o l i c yn e t w o r kh a db e e nu s e dt oc o m b i n et h et h r e e ，t h er e c o m m e n d a t i o n sh a v e p u tf o r w a r d , a n d , t h eu n e x p e c t e de f f e c tb e e nr e v e a l e df m a l l y k e yw o r d s ：r e s e r v o i r , p o s t - r e l o c a t i o ns u p p o r t , i d e n t i t y , p o l i c ye x e c u t i o n , e q u i t y 学位论文独创性声明： 本人所呈交的学位论文是我个人在导师指导下进行的研究工作 及取得的研究成果。尽我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方 外，论文中不包含其他人已经发表或撰写过的研究成果。与我一同工 作的同事对本研究所做的任何贡献均已在论文中作了明确的说明并 表示了谢意。如不实，本人负全部责任。 论文作者( 签名) ： q 薛；月与1 日 论文使用授权说明： 河海大学、中国科学技术信息研究所、国家图书馆、中国学术期 刊( 光盘版) 电子杂志社有权保留本人所送交学位论文的复印件或电 子文档，可以采用影印、缩印或其他复制手段保存论文。本人电子文 档的内容和纸质论文的内容相一致除在保密期内的保密论文外，允 许论文被查阅和借阅。论文全部或部分内容的公布( 包括刊登) 授权 河海大学研究生院办理。 论文作者( 签名) ： 郴年弓月 f 日 河海大学硕士学位论文政策划圈与身份认同 一、问题的提出 第一章问题与背景资料 2 0 0 6 年5 月1 7 日，国务院颁发( 2 0 0 6 ) 第1 7 号令，题为国务院关于完 善大中型水库移民后期扶持政策的意见。( 简称1 7 号令，下同) 1 7 号令的近 期目标是，“解决水库移民的温饱问题以及库区和移民安置区基础设施薄弱的突 出问题”；中长期目标是，“加强库区和移民安置区基础设施和生态环境建设，改 善移民生产生活条件，促进经济发展，增加移民收入，使移民生活水平不断提高， 逐步达到当地农村平均水平”1 7 号令提出的具体措施是“纳入扶持范围的移民 每人每年补助6 0 0 元，尽量发放到移民个人，也可以实行项目扶持，还可以采取 两者结合的方式。扶持对象和期限是：大中型水库的农村移民，转为非农业户口 的农村移民不再纳入后期扶持范围。其中2 0 0 6 年6 月3 0 日前搬迁的为现状人口， 一次核定( 2 2 8 8 万人回) 、不再调整，从7 月1 日起再扶持2 0 年；7 月1 日之后 搬迁的为原迁人口，从完成搬迁之日起扶持2 0 年，移民人口的自然变化采取的 措施由各省自行决定”。 这项政策的出台一时间把水库移民群体推向了社会关注的焦点。就事实而 言，该意见的实施在相关群体中划出了一条界限：界限内的人群可以享受扶持待 遇、界限外的人群不可以享受扶持待遇。换句话说，根据自上而下的政策，群体 内部不同成员具有不同的身份，不同身份的人群所享有的待遇是存在差别的。因 此，扶持对象身份认定就成为该政策制定和实施时的争议焦点。加之，该政策的 涉及范围极大，从直接受水库影响而言，1 7 号令就涉及长跨度的时间新中 国成立到现在已有近5 7 年之久、涉及众多的人数仅一次核定的人数已达 2 2 8 8 万人、涉及广阔的地域范围包括我国大陆的所有省份，因此这一争议 就显得更为突出。在这场争议中，国家宏观政策、地方执行官员、所涉及的相关 群体都有不同的认识和思考逻辑。 “身份”一向是社会学关注的主题。身份系统以其特有的方式将分散的个体 。参见中国水工程移民网政策法规h t t p ：h v w w c n s y m c o m h s t a s p ? i d = 2 5 4 5 。数据源：中国永工程移民网，2 0 0 6 年4 月2 6 日曾培炎在全国水库移民工作会议上的讲话 。摘自国发【2 0 0 吲1 7 号文 1 河海大学硕士学位论文 政策划圈与身份认同 凝聚成统一的整体，即，社会学所关心的社会整合是由社会身份系统参与达成的。 身份的基本功能是对社会成员所处的位置和角色进行类别区分( c a t e g o r y ) ，通过 赋予不同类别及角色以不同的权利、责任和义务。 对身份的研究可从两方面进行，一是常见的制度一结构；二是社会成员的主 动选择( 张静，2 0 0 5 ：3 ) 。在本文，制度一结构方面被笔者化约为国家的大政策 政策制定者的想法与实施方案；社会成员的主动选择在此则是利益相关群体 认同的表现政策群众的态度与行动。此外，地方情境也在起着作用，表现为 执行者的观点及其与国家、农民之间的博弈 在我国当前社会大背景下，强调发展与公平并举，不能在谋求发展与效率中 牺牲公平，这是民心所向，也是政策所虑。那么，各类人群的公平标准是什么? 为什么会产生争议? 如果不能很好地理解争议的原因和群众的公平观，1 7 号令 的近远期目标很有可能浮于纸上，严重的甚至可能诱发大量群体性事件，影响我 国和谐社会建设。国家宏观考虑中的每个政策可能具有阶段性，然而这似乎也是 一种“国家视角”，在实施中的“一刀切”很可能产生诸多问题。 另外，默顿( r m e r t o n ) 和吉登斯( a g i d d e n s ) 等社会学大家讨论过社会 行动的“非预期后果”，那么，这一旨在扶持移民发展的好政策，是否也会产生 一些“非预期后果呢”? 为了不再让“国家视角”下的政策重蹈“好心办坏事”、 “吃力不讨好”的覆辙，就需要梳理各类人群的利益需求，这样，当矛盾爆发时 才不会只看见矛盾诉求的表象o 二、文献回顾 ( 一) 国家与社会 “国家与社会”是中国研究的一种主要范式。邓正来( 1 9 9 6 ) 提出，中国的 现代化面临一种结构性困境，而流行于2 0 世纪8 0 年代的新权威主义、民主先导 论在解决这种结构性困境上都存在着严重的缺陷，所以必须转变思维模式，由原 。问题往往存在着“表达与实际的不一致，也就是说，村民在反映他们的意见的时候，他们所反映的不满 并不一定是他们真正的已经所在。不满是存在的，但远比表达出来的已经更复杂，也更模糊”( 王晓毅： 。村庄结构与村中内部的紧张”，中国农村观察 2 0 0 0 年第2 期) 2 河海大学硕士学位论文政策划圈与身份认同 来的“自上而下”变成。自上而下”与“自下而上”相结合，由原来的“政治与 经济”模式变成“国家与市民社会”模式。尽管“国家与市民社会”范式具有重 要的理论价值和现实意义，但它在研究中国政府与农民关系方面存在较大的局限 性( 俞弘强，2 0 0 4 ) 。在农业人口如此众多、“三农”问题如此严竣的中国，“国 家与市民社会”范式对农民的这种排斥极大地限制了它本身的解释力和适用性 正是鉴于“国家与市民社会”范式在研究国家与农民关系时的局限性，许多 学者主张采用。国家与社会”模式。他们把政府看作国家的一部分，而把农民视 为社会的一部分，以“国家与社会”为框架来分析政府与农民的关系，或者通过 考察政府与农民的关系来反观国家与社会的关系。当然，“国家与社会”和“政 府与农民”之间毕竟是两对不同的概念，在研究时不能进行简单地化约。如何处 理“国家与社会”对“政府与农民”的解释力或者反过来“政府与农民”对“国 家与社会”的代表性，依然是有待探讨的问题。 关于底层的研究也有很多经典之作。斯科特的底层政治情结在他的早期作品 农民的道义经济学和弱者的抵抗中就体现出来了，他特别关注底层阶级 的政治表达和地方性知识。在斯科特看来，任何宏大的理论都不可能还原乡村实 践性知识，在阐释地方性知识时，即使是人类学的“深度描写”也要格外谨慎。 在农民的道义经济学一书中，斯科特提出，农民反叛的原因并不在于他们被 剥夺了多少，而在于给他们剩下了多少，农民的反抗是基于一种生存伦理的反抗。 在农业社会，一种互助互惠的道德秩序保证了农民应对风险，地主与农民之间也 有着一套系统的伦理制度来保证，但是资本主义的经济冲击了这种秩序，使农民 失去了传统保护；农民反抗是一种“弱者的反抗”，采用的是怠工，偷盗、说谎、 破坏公物等形式，因为他们不可能进行有组织的反抗。农民的反抗有公开的文本 和隐藏的文本两种形式，而且农民有他们一套测试底线，什么样的剥削需要反抗， 什么时候才反抗是有着计算的。 我国学者们关于底层问题的研究以农民利益表达出现，且大致是从两种角度 来展开的：一是着重考察农民正规的体制内利益表达途径和手段，重视信访制度， 村民选举制度、民主监督制度等的建设和完善，其二则是关注农民非正规的体制 外利益表达途径和手段，以及正规的体制内利益表达途径和手段被非正规地使 用，重视农民在表达利益时的策略运用及其效果。相对来说，在近些年，第二种 3 河海大学硕士学位论文 政策划圈与身份认同 角度更为学者们所注意( 俞弘强，2 0 0 4 ) 。景军的精英逻辑与灾民逻辑正是 其中一例，它们通过西南地区某公社的田野调查，收集了有关当地水库移民上访 事件的大量资料，并对“移民如何克服科层制的运转中有意无意给承认和解决他 们的土地补偿问题所设置的种种障碍，使其终于摆上了政府解决问题的议事日 程? 如何从地方政府那里不仅追回了被截留的补偿款项，拥有了自己的工厂，而 且还使地方官员被迫低头认错的”等问题作了分析。这些都对我们了解“弱者的 声音在中国当代社会独特的权力运作体制下是怎么传达出来的”这一问题，具有 很好的参考价值。 ( 二) 大型工程 在国家的视角一书中，斯科特一反以前从农民的角度出发而是从国家治 理角度出发来分析，他关注的不是底层农民的反抗，而是那些由国家亲自导演的 大型工程为什么会给民众带来巨大的灾难。 斯科特关注农民的反抗与关注国家工程的兴衰其指向是一致的，他从几个大 型的社会工程来观察国家是如何把自己的意志灌输到民众中去，国家是如何凭借 其强大的强制力在基层社会实施控制，这种控制又是如何与基层的实践相冲突 的。在斯科特看来，农民的每一步都是理性计算的，这种计算与国家的计算有着 根本的不同。大型社会工程的失败是由于没有尊重农民的生存逻辑，忽略了农民 的生存智慧，没有认识到农村地方性知识的重要性，这又归因于国家的霸权主义 和极端现代主义的意识，也反映了国家对底层政治的傲慢，正是这种傲慢导致了 此起彼伏的农民反抗。 水库移民正是国家大型工程。我国建国以来，大规模的工程建设相继展开， 其中水库建设尤为突飞猛进。有资料显示，1 9 4 9 年前。我国仅有大中型水库2 3 座，新中国成立后，截至1 9 9 9 年，我国已建成水库8 4 万座( 其中大型水库4 1 2 座、中型水库2 6 3 4 座，总库容4 5 0 0 多亿立方米) ，水库数量跃居世界之首( 刘 宝军等，1 9 9 9 ) 。水库移民是指因兴建水库而引起的较大数量的、有组织的人口 迁移活动( 施国庆，2 0 0 4 ) 。 移民人口作为一类重要的非自愿性移民，从上世纪八十年代开始，逐渐进入 研究者和政府关注的视野( 张思平，1 9 8 3 ) ，随后的三峡工程建设，使得移民问 4 河海大学硕士学位论文政策划圈与身份认同 题更是倍受关注( 朱农，1 9 9 5 ) 。移民是人口在不同地区或者统一地区不同地点 之间的迁移及社会经济系统重建活动的总称。由工程建设所引起的移民，通常可 以称之为工程移民，在国际上被成为非自愿移民，水库移民是非自愿移民的典型。 我国水库移民的特点是：项目区多处偏僻农村，征地、拆迁涉及的移民数量均比 较大，往往涉及整村、整乡人口的大规模迁移与社会经济系统重建，往往还伴随 着大量的城( 集) 镇、居民点、工矿企业、专项设施的迁( 改) 建，移民生产就 业难度大，因而独具复杂性、艰巨性。( 施国庆，2 0 0 4 ) 工程结束后的后续政策具有斯科特所使用的“国家视角”的特性。而2 0 世 纪8 0 年代以来的水库移民研究中，学术界通常采取的工程式的、经济型的理念， 如对水库移民的监理关注较多( i l 文，2 0 0 6 ；王利民，2 0 0 6 ) 这种理念导致了很 多问题，这个观点也在许多专家、学者的论述中提出，比如这种理念关注的多是 补偿的标准、方法( 崔广平，2 0 0 3 2 0 0 5 ；盖斌，2 0 0 6 ) ；水库移民安置方式( 杨 文健，2 0 0 6 ；刘远新，2 0 0 6 ) 等。范治晖( 1 9 9 9 ) 认为不同于其他的工程的是， 水库建成后，库区及周边安置移民的地区重新形成稳定的社会经济体系需要几年 甚至数十年的时间，在此期间移民与安置区居民之间矛盾冲突、不适应新的生产 和经济活动、生活水平降低等引发了一系列的移民问题。 基于对移民活动长期性的理解，其他学者在后期扶持方面也提出了自己的看 法，如董述春等阐述了对1 9 9 1 年国务院7 4 号令( 大中型水利水电工程建设征 地补偿和移民安置条例) 的认识，并对移民后期扶持对象、目标、年限等问题 进行了探讨( 董述春，1 9 9 4 ) ；张平等在借鉴三峡移民后期扶持工作的基础上， 提出了相应政策建议( 张平，2 0 0 3 ) ；张绍山也在 水库移民后期扶持政策综述 中提出补充、完善政策的建议( 张绍山，2 0 0 3 ) 。但是，这些都是对后期扶持章 程的建议性研究，而政策出台之后经验的研究暂时还没有出现。 在以水库移民为研究对象的论著中，应星的大河移民上访的故事( 2 0 0 1 ) 颇有影响。他通过对平县山阳乡长达2 0 多年的移民上访及政府摆平过程的细致 展现，来揭示了权力是如何在自上而下和自下而上的双向实践中运作的。另外， 綦淑娟( 1 9 9 6 ) 以三门峡水库移民为案例，探讨了建国以来国家与社会互动形成 的权威模式的发展与未来趋向。 5 河海大学硕士学位论文政策划圈与身份认同 ( 三) 身份认同、公平公正 事实上，国家组织、正式法律法规、社会民意乃至成员认同，都有可能创造、 确立、维护，或者相反，消除、破坏某种身份系统，从而使社会中的有限资源出 现重新配置，使享有某种社会身份的人群处于相对较优越、或相对较弱势的地位。 在这个意义上，社会“身份”系统，意味着有限资源的政治安排，而社会身份系 统的变化意味着有限资源的重新配置。这就不难理解，为何社会身份系统发生变 化，通常总是伴随着社会整合问题。社会冲突是不同身份行动规则、及其背后之 价值观念和意识形态的冲突。实用主义哲学论证了，人们是根据他们的社会情境 和显示利益做出行为选择，并正当化他们的行为。( 张静，2 0 0 5 ：6 ，1 5 ) 囿于先前社会政策环境与发展观等诸多因素限制，对水库移民政策制定实施 中的公平问题的建设性和有价值的探讨，尚不多见，然而，社会政策正是社会公 正理念的具体体现( 吴忠民，2 0 0 4 ：5 ) 。移民后期扶持政策中，各类人群对公平、 公正尺度的判断从微观、现实的角度审视宏观政策。正如李培林所说：“社会公 正( s o c i a lj u s t i c c ) 原则的建立，是基于各社会阶层利益协调的共同价值认同， 它不同于衡量收入分配均等程度的平等( e q u a l i t y ) ，也不同于市场条件下承 认禀赋差别的机会公平( e q u i t y ) ，它是市场竞争之上维护共同生活的更高的原则， 通过再分配和转移支付来救助和扶持弱势群体，是它的题中应有之意”( 李培林， 2 0 0 6 ) 那么，在人们的规则认同方面，存在着普遍主义的行为原则和道德原则模式 吗? 不同社会的成员具有相同意义的权利追求吗? 他们通过身份界定构造的行 动规则和秩序结构，能反映人类基本共同的原则吗? 这些原因会因为历史和社会 变化的不同而发生改变吗? 这些问题对于研究者正确寻找证据，并对之进行 正确的理解提出了挑战。我们不褥不面对这些挑战。面对的办法之一是进入基层 社会生活，观察社会冲突中显现的观念和行为分歧，以及最后普通人接受什么规 则来理解他们对于权利和责任的看法：即，他们认为财富怎样分配是正当的? 他 们关于正义的理念是什么，他们怎样认识和运用自己的权利和身份。在案例中， 人们需要提供理由证明自己权利的正当性，他们提供文字材料对自己辩护，他们 的答辩中充满对对方的指陈所有这些都有助于我们发现他们对于什么是应 当的，什么是不应当的基本看法的理解。( 张静，2 0 0 5 ：1 8 ) 6 河海大学硕士学位论文政策划圈与身份认同 ( 四) 政策网络 政策网络是2 0 世纪7 0 年代末以来西方公共政策领域中的重要课题。它将 公共政策过程理解为多元利益群体复杂的互动博弈过程，突破了西方传统决策研 究领域的精英主义与理性选择理论模式，建立起宏观分析与微观分析之间的联 系。对政策网络的研究主要有两个学派：美英学者视政策网络为一个政策领域的 国家与社会关系模式；德国、荷兰学者认为政策网络是介于官僚与市场机制之间 的一种治理形态。( 胡金荣，2 0 0 7 ) 政策网络的存在虽然不是清楚地决定但是影响政策后果，并且反映广阔政策 领域中特殊利益团体的相对地位与权力。罗茨( r h o d e s ) 通过研究英国的中央一地 方关系发展了其政策网络类型。在他的理论模型里，权力、资源、规则和政治过 程是政策网络分析的基本要素。对于具体的政策网络与政策后果之间的关系，马 奇( d a v i dm a r s h ) 认为大量个案研究提供了令人信服的资料，证明政策网络影响政 策后果。彼得斯( g u yp e t e r s ) 认为政策网络影响政策后果，但是由于美国比欧洲国 家的政体缺乏结构性，导致美国政策网络不影响政策后果。而赫依( c o u nh a y 、 道伯格( c a r s t c nd a u g b j c r g ) 和马奇的方法更具典型性，认为政策网络影响政策后 果，但仅仅提供部分的解释。赫依认为，要使政策网络更具解释力应该更加关注 网络化的过程，把网络看作行动者之间一系列的策略互动。道伯格和马奇主张政 策网络是一个中层分析概念，是一个利益团体模型，为了解释政策后果必须与宏 观层面的理论与分析与微观层面的理论与分析整合起来。在西方的政治体制条件 下，大量的经验研究己表明政策网络影响政策后果。在中国，随着改革开放的不 断深入和社会转型的不断推进，中央政府、地方政府对基层社会之间的权威控制 色彩日益淡化，政策过程尤其是政策的具体执行后果日益受制于特定政策领域内 各个相关参与主体之间在一定的制度约束与激励结构下的利益博弈与权力互动。 因此，在当下中国的政治语境下，运用政策网络的理论分析资源来进行公共政策 分析就具有了基本的合理性。( 唐皇风，2 0 0 4 ) 7 河海大学硕士学位论文 政策划圈与身份认同 三、研究方法 本研究的调查经历了后期扶持的地方执行与政策改变，主次矛盾不断变化。 本文，首先试图展示事件的原貌，最后的理论对话主要围绕国家视角、底层认同、 地方情境三方面展开理论分析。基于时间节点的初始性和研究角度的新颖性，笔 者在论文中也把自己的想法与做法展现出来，与大家探讨 ( 1 ) 文献研究。 在撰写论文之前，笔者收集了大量的基础资料，包括县志、库区志、统计年 鉴、政策汇编、经济报表等等。同时，笔者在攻读硕士期问协助导师进行过多次 关于非自愿移民( 尤其是水库移民) 方面的调查研究，积累了相关经验和资料， 这些都是本研究的重要基础。 ( 2 ) 田野调查。 2 0 0 7 年5 月1 2 日至5 月1 6 日，笔者在安徽省j 县县进行了一期田野调查， 实地了解当地水库移民后期扶持政策的执行规划，对两个乡镇的典型村组老移民 进行集体访谈( 每次十人左右，其中老移民四至五名) 和个别访谈，深度访谈了 移民村组干部( 四人) 、乡镇干部( 两人) 及县移民局官员( 四人，包括移民局 副主任、信访工作的纪检股股长、办公室秘书、移民局老司机) 。 7 月2 4 至8 月3 日，笔者再次来到该水库进行二期田野调查，实地了解一 期调查后政策执行的变化及原因，对各类人进行了深度访谈，其中入户访谈约十 五户、四十人；个别访谈约五十入。对移民村组，乡镇干部、办事员、移民局各 负责官员的深度访谈人员也近十五名。 此外，在调查的最后，笔者还运用了参与观察的方法，在库区办以政策咨询 员的身份从另一角度观察各类人群的实际情况、态度、手段等，在日常工作中观 察移民局官员处理问题的实际方式方法。 在调查过程中，调查对象的选择对于结果有很大的影响。一期上报的移民名 单是可以查询的，但笔者的调查对象不仅仅是那些已经被划入移民范畴的人，实 际上，那些没有被统计、无法直接或间接享受后扶政策的人抱怨声更大，而这些 没有名单的模糊人群却是笔者关注的重点。在无法选择概率样本的情况下，非概 率抽样成为必选，所以在文中笔者将谨慎地推论。所幸的是，作为经验性研究， 特别是所选调查地点的典型性其本身具有与其他水库不同的特质，使得我们 8 河海大学硕士学位论文政策划圈与身份认同 看到的主要是这种类型的特点，讨论也主要针对的是这类水库。 这次调查主要采取的抽样方法是偶遇抽样和滚雪球抽样，而线人也成为笔者 的研究对象之一。这里的线人不仅仅是一个人，而是指在调查过程中为我们提供 资源的人，他们是政府系统的官员，如库区办公室主任、县长、乡长、村长、村 书记等等，在每一步调查点和被调查人的选择方面，他们都起了较主导的作用( 调 查需要依赖他们的帮助和配合) ，而他们本身的态度也是这个事件的关键因素， 他们的态度和行为也是地方情境的体现，所以对他们的研究也是不可忽视的一 环。 在这个定性的实地研究过程中，笔者既扮演了观察者的角色，也扮演了参与 者的角色。在一期和二期开始的调查中笔者主要是观察者和访谈的提问者，而在 后一次调查的最后阶段，笔者在库区办的政策咨询室帮忙，自己也成为了面对村 民们解释政策的人( 虽然大多数时候笔者只是记录，但至少在身份上有所转变， 身份是转变让笔者言语的倾向性也发生了改变) ，正如艾尔巴比在社会学研究 方法里所说的“如果你是完全参与者，你自身也许会影响到你的研究”( 艾尔 巴比2 0 0 5 ) 。在文章的撰写中，笔者尽量将这种影响降到最低。 ( 3 ) 口述史法。 与“结构一制度”研究方式不同，“过程一事件”研究方式更侧重于微观层 面，力图将所要研究的对象由静态的结构转向由若干事件所构成的动态过程( 孙 立平，2 0 0 0 ：8 ) 。所谓动态过程实际上就是事件内在逻辑的展开过程，立足于这 一过程，可以将事件发生时的情况以及后续发展带入分析，并逼迫研究者关注当 事人主观层面的变化，这个分析方法也被他及他所在的学术团队用于对当代中国 国家一农民关系实践形态的研究中，关注社会本土性资源的利用、正式权力的非 正式运作以及实现过程的创造性等。 水库历时的变迁和政策带来的影响以及各类人群的行动，都无疑是个动态的 过程，它难以通过静态的统计资料或者是简单量化的问卷填答来把握。为更为全 面的分析各类人群在整个水库移民进程，特别是后期扶持政策出台后的态度变化 过程，笔者采用了“口述历史的方法”，在研究过程中，努力展现整个事件的演 进过程，特别是典型个案的研究，让当事者再现事件过程。在当事者的讲述中， 经过对比也不难发现他们各自的关注点，也可以在事件描述中发现彼此的互补。 9 河海大学硕士学位论文政策划圈与身份认同 这些典型个案，不仅从不同角度反映了相同的历史事件，也反映了案主各自 态度及其根源。这些都一定程度上代表了在沉积五十多年后，人们对现阶段自身 的状况、需求和态度的判断。口述史法是对正式历史记录的补充，个人生活史不 是个人化的，而是一种社会集体记忆。这种看似微观的分析方法，却是提炼分析 层次、把握历史事件脉络、分析现实问题机理的基础工作。 四、走近现实的家园 第一次调查之前，笔者预计了一些容易产生的问题 ，政策本身似乎值得探 讨，比如，1 7 号令的题头是对水库移民的后期扶持，然而却把非农业户口的移 民排除在扶持范围之外；其次，1 7 号令以水库移民的贡献作为扶持的缘由之一， 但没有把为移民做出贡献的安置地居民( 最直接的表现即为移民调出土地) 纳入 扶持范围；再次，户籍认定的复杂性很可能超出宏观政策下的简单定义，因为我 国农村出嫁、入赘、过继等人口户籍较不清晰，等等。预计的问题是否以及怎样 成为问题，还需要实地的调查。预计的问题是否成为问题，其节点在于政策的细 化是否解决了易产生的矛盾；而要回答矛盾怎样成为问题，则需要对不同类型人 群各自的认知和行动逻辑进行探究。由此看来，调查的第一步需要了解政策的具 体执行方案。带着这个问题，我们于2 0 0 7 年5 月1 2 目上午七时，登上了南京开 往j 县的汽车。 安徽省j 县县位于皖西边陲、大别山北麓，地处三省七县二区结合部，总面 积3 8 3 4 平方公里，是安徽省面积最大、人口最多的山区县和库区县。全国著名 的治淮骨干工程水库始建于上世纪5 0 年代，总蓄水量5 0 亿立方米，年发电量 2 5 亿千瓦时，灌溉皖豫两省良田9 0 0 多万亩。全县库区面积1 3 2 7 平方公里， 移民人口3 4 8 4 万人。建库时，淹没1 0 万亩良田、1 4 万亩经济林和三大经济重 镇，1 0 万群众移居深山。圆 1 9 5 3 年春，政府开始移民动员，1 9 5 4 年和1 9 5 6 年修建两大水库，1 9 5 8 年 底，水库配套枢纽工程破土动工，同年县城m 镇开始使用自来水。1 9 5 9 年4 月， o 。问题”这个词很不好，在我们刚开始调查的时候，我们使用“问题”一词来描述我们的调查目的，结 果被一些基层政府的官员认为我们就是来“携刺”的，一方面对我们有点紧张，但是更多的是捧斥和不欢 迎幸亏我们及时调整了交流方式，倒避了“问题”一词，使得情况得以缓解并未留下后遗症。 。以上资料主要来源j 县人民政府网站h i l p ：f 晰酮曲j i n z h a l 缈倒伽v m h 删_ w j s p ? 哆= 2 0 1 0 河海大学硕士学位论文政策划圈与身份认同 外迁安置的响洪甸水库移民由于生活条件艰苦、生活习性与当地居民不合等因 素，开始大规模返迁，至1 9 6 0 年春，4 4 4 5 户移民除1 3 户外，均返迁到水库周 围定居，回迁后以打鱼和砍材为主。当时的后靠的安置区居民也存在歧视移民的 行为 随着时间的推移，回迁的移民逐步安顿下来，移民与安置地居民也开始慢慢 融合。1 9 6 1 年田地、山场大部分包干到户，山区生产开始复苏。1 9 6 2 年，改变 “责任田、责任山”，实行以生产队为基本核算单位。接下来几年尝试水库渔场 放养，但由于技术原因，收益很不稳定。1 9 6 9 年7 月l 1 5 日，全县连降大雨， 山洪暴发，出现罕见的水灾，梅山水库溢洪道首次开闸放水。1 9 7 8 年，梅山水 库渔场试行网箱养鱼成功。1 9 7 9 年1 月2 0 日，县委扩大会议传达省委第一书记 对包产到户的指示。会后，明包到组、暗包到户的生产队纷纷公开实行包产到户。 1 9 8 2 年3 月1 0 日，县委召开县、区、公社、大队四级干部会议，学习、贯彻全 国农村工作会议纪要( 1 9 8 2 年1 号文件) ，会后全面推行家庭联产承包责任制。 关于移民扶持，1 9 5 7 年元月，中共安徽省委提出意见：“生活补助费，按 当地较低生活水平，以每人每年收入6 6 1 6 元为标准，补助6 年”。移民生活补 助费，梅山库区兑现二年，响洪甸库区兑现一年。文革后，党和政府重新开始重 视移民遗留问题，在利用水库水资源发电的收益中提取部分资金帮扶移民。从移 民至今，库区建设专项资金总数达6 0 0 0 多万元。有移民赔偿费、库区治理费和 水电返还款。这些资金的运用大致可以分为1 9 5 4 年春至1 9 5 7 年底的移民安置、 库区形成时期；1 9 5 8 年初至1 9 7 3 年1 0 月经历“五风”、“文革”等政治运动风 潮的治理“空挡”时期；1 9 7 3 年l o 月至1 9 8 1 年1 0 月两库周围治理指挥部时期； 1 9 8 1 年9 月至1 9 8 3 年3 月两库分别成立水库库区管理委员会时期；1 9 8 3 年4 月至1 9 8 4 年1 0 月统一的梅响水库库区管理委员会时期；接着为库区治理委员会 时期。各阶段中，移民部门有些受当地人民政府的直接管理，而有些则受国土、 建设、计划、民政、水利等部门的管理；8 0 年代，水库的归属。也发生了变化， 由于电站发电的效益，两个老水库由中央管理转为地方管理，但带来效益的同时 也带来了问题( 包括移民不能再享受国家的政策，只能享受省里的政策) 。这个 情况一直延续到1 7 号令出台之前。o 。中央把各地的水库分为中央库和地方库，8 5 年以前的都是中央库，8 5 年后的有中央库，也有地方库 。本案例水库特点源于对库区办林主任介绍的总结、对库区志) 相关情况的魑结 1 1 河海大学硕士学位论文政策划圈与身份认同 本案例的水库新建于我国建国五十年来第一阶段的水利水电工程，其移民的 宏观背景与国家大背景存在密不可分的联系，具有当时移民自身的特点；而他们 接着又经历了国家的整体发展与变迁，民众的意识也在历史的时间中发展与沉 淀，对今天的政策也起着反馈的作用对于本案例中的民众而言，省、市、县的 地方政策，乃至村规民约方面具体细节、条款、实施惯习等差异，都使得其自身 的故事按照特定的方向延伸。 宏观层面的共性与地区差异的特性，特别是历史的长时间跨度，使得看似简 单的政策在实施过程中遭遇了复杂的局面。在行文中，笔者以时间为顺序展现政 策执行、变化、调整的情况，把政策认定后期扶持对象的身份标准( 即界限) ， 比喻为“圈”，在政策执行的过程中，执行者出于当地情况与自身的考量，展示 了特有的态度与策略，这就是第一个“圈”展现出来的“地方情境”；之后国家 政策进行了统一的调整，第二个“圈”体现了斯科特意义上。国家视角”的措施 和逻辑；在两个“圈”认定的前后，。群众认同”也非常需要被关注，他们的诉 求与行动显示了群众的价值观，这是政策执行和运行的基础。 河海大学硕士学位论文政策划圈与身份认同 第二章第一个圆圈内外 汽车行驶在开往金寨的路上，与笔者同坐一辆汽车的人们，大多操着安徽口 音，我主动和旁边的小伙子攀谈起来。回 答：。哦，调查水库移民啊，我一个亲戚就是响洪甸水库移民，曾经移到寿 县后来又移回去了。” 问：“恩，现在水库移民是不是满受关注的? 你知道移民后期扶持政策吗? ” 答：。对吧。，我知道的，那个亲戚讲，移民只认原来水库搬迁的时候已经出 生的人，子女不算，子女的钱用作修路什么的” 问：“哦? 那他们不会觉得不公平吗? ” 答：“觉得啊，心里面肯定会有一点嘛，你知道人都是自私的睐，能拿到自 己手上的钱肯定想拿到的嘛! 但是大家都一样了，也不会觉得太不公平了，而且 钱也不是很多，一个月6 0 是吧? ” 问：。一年六百” t 答：“对，一年六百。就几百块钱的事，也没太大关系了” 小伙子，2 3 岁，是安徽六安人，1 7 岁开始在南京学厨，现在南京市江东门 清风渔港做厨师。六安到了，他先下了车，然而他的话却在我脑海中萦绕，他所 说的移民后代补偿不直接发到人的政策引起了我的困惑，超出了笔者之前预计的 范围，看来此行的故事不会简单了。带着好奇和疑问，笔者随着颠簸的汽车坐到 了底站，开始了第一次进入j 县的调查。 下了车，联络上了我们的关键线人林主任。林是j 县县库区办的副主任， 在库区办工作了十几年，对水库的各方面都十分了解。他也是我们调查中的联系 的核心人物。见了面，笔者的问题就直奔困惑而去。 “在路上听说我们j 县的政策和国家的政策好像不大一样? ” “你们在路上就听说了啊，听谁说的? ” “哦。就是一个一起坐车的人，是六安的。他说我们这边只有原迁移民有( 后 扶的每年六百元) ，移民后代不直接发钱? ” “大体是他说的这么个情况，但这个政策也不是随便定的，我们慢慢说。 o0 7 0 5 1 2 上午，南京j 县的汽车上座位访谈笔录，资料编号1 - 0 5 。对吧”，这里是。知道，是的”的意思 1 3 河海大学硕士学位论文政策划圈与身份认同 一、第一个圈 林主任先向我们介绍了两大水库的基本情况和水库移民的历史，接着转到水 库移民后期扶持政策上来。 到了2 0 0 6 年，中央终于出台了专门针对全国大中型水利水电项目的移民后 期扶持政策，这是政策的辉煌时期现在，移民被中央看作是弱势群体，农民中 的移民问题更加突出，所以国家下决心解决移民问题，出台了1 7 号令，想为水 库移民问题作个统一的解决，三个统一：发电和不发电的统一中央水库和地方 水库的统一，新水库和老水库的统一。1 7 号文件的精神是城市反哺农村，后扶 的问题是从全民的用电量中解决 我们在实施中央1 7 号文件的过程中，比较难解决的问题是移民身份的界定 问题，基于2 0 0 6 年7 月3 1 日之前的统计，j 县县的现状移民数达到3 0 万人左 右县库区办一直遵循着“是移民的一个都不能少，不是移民的一个都不能多” 的原则，切实做好移民登记工作由县相关领导讨论，决定采用试点调查和问卷 调查的方式进行移民补偿方式的确认其中，移民调查试点乡2 个，问卷调查了 8 8 4 0 户，最后经过综合考虑，把后扶补偿方式分为直补和项目扶持两种，其中 直补人口中又包括一部分。评补”。人口，。评补”和项目扶持均由乡政府组织， 各村分别召开移民大会，由村民评议并选出移民代表，进行。评补”人口的确定 和项目资金运作方式的确定，然后张榜公示“评补”每年实行一次，具有很大 的弹性，一般认为是采用轮流的形式 听了林主任对政策执行情况的说明，我们心里有数了不变的是原迁移民的 扶持资金直接到人，变化的是移民后代的补偿款不直接发到个人手上，而是采用 “评补”和做项目的形式，在给予困难的移民后代直接补偿的同时，给予安置地 的移民和居民共同享受项目的福利。( 如图1 所示) o 宏观政策中。三个统一”的标准，其实正暗含了执行政策不得不。一刀切”的隐患。 。“对原迁移民之外的现状移民补助，采取一年一评定的办法，经群众评议公示无异议后予以直补。没 解决温饱的绝对贫困人口；居住在危房中需要改造的；需要异地搬迁的：当年家庭人员发生重大疾 病就医豳难的；农村新型合作医疗； 因家庭贫困而辍学的；其它符合国务院发 2 0 0 6 11 7 号文件精 神的项目。”摘自j 县县人民政府二o o 六年九月二十日文件( 金政 2 0 0 6 17 2 号) 1 4 河海大学硕士学位论文政策划圈与身份认同 图1 ：第一个后扶执行政策 原迁移民是指水库建设时，其居住的房屋财产和生产资料被水库淹没而必须 进行搬迁，在搬迁时已出生的人口移民后代又称繁衍人口，是指移民搬迁后， 移民家庭娶进( 入赘) 、出生和依法收养等新增加的人口。原迁移民以当时搬迁 时登记在册为准，繁衍人口是按照人口自然增长率、户口等核定登记条件予以认 定的。原迁移民完全享受直补，即每人每年补助6 0 0 元；移民后代原则上和当地 居民一样，不享受直补，只享受项目扶持；但是，移民后代中的困难群体( 7 种 人) 可以享受评补的政策，或“推磨轮庄” ，或4 分等级”o 享受。 林主任认为，采取这样方式的原因有几个方面。一是政策导向：政策主要目 的是扶弱，项目扶持主要用于修路、铺桥、解决饮水、发展生产等公益设施。二 是统筹兼顾：不仅要听从移民的意见、群众的意见也要考虑。原迁移民为响应国 家号召，背井离乡，牺牲最大，在安置地吃苦最多，为水库建设做出直接贡献， 他们直补到人，比较能得到原住村民等利益群体的理解认同；移民后代虽然受到 了滞后影响，但毕竟与原住村民的生存环境差别不大，与原住村民一样为水库建 设做出间接贡献，移民后代再全额直补到人容易引起原住村民等利益群体的攀 比，矛盾较大。实际情况看，若对移民后代也和原迁移民