（法学理论专业论文）完善地方立法立项机制的研究.pdf

硕士学位论文 完善地方立法立项机制的研究1 摘要 本文从完善的角度较为深入地探讨了一般地方立法立项机制， 并对我国地方 立法立项机制的一些制度性内容提出了自己的看法。 首先在界定地方立法立项机 制的含义、 性质和特征的基础上， 探讨了新中国地方立法立项机制的五个发展阶 段，归纳了马克思主义有关地方立法立项的析了如何客观认识完善地方 立法立项机制的重要性、紧迫性;然后以上海为案例对象，从启动、主体、项目 来源、编制、审批与公开、实施等方面，剖析了我国地方立法立项机制的现状， 提出了有待进一步改进和完善的问题; 接着研究了要进一步完善地方立法立项机 制，必须重点理顺党与人大， 人大与政府， 人大内部相关机构之间，立法专门机 关与民众民意、多元参与主体， 地方立法与客观实际， 地方立法与中央立法， 立 法准备程序与正式立法程序， 法在准备阶段的立、改、 废等八方面的关系; 最后 从地方立法立项的指导思想和原则、 立项的标准、 项目 来源和立项主体、 立项的 方法和程序、项目 立项后的实施和调整等方面，提出了实证方案。 关键词:地方立法;立项机制;实证研究 女硕士学位论文 完善地方立法立项机制的 研究 ab s t r a c t t h i s p a p e r p r o b e s i n t o t h e p r o j e c t d e t e r m i n a t i o n m e c h a n i s m o f t h e c o m m o n l o c a l l e g i s l a t i o n i n d e p t h t o p e r f e c t i t a n d p u t u p w it h t h e a u t h o r s o w n i d e a s o n t h e c o n t e n t s o f t h e o b j e c t s y s t e m. f i r s t ， t h e p a p e r d i v id e s the h i s t o r y o f t h e m e c h a n i s m i n n e w c h i n a in t o f i v e户a s e s in i t s d e v e l o p m e n t , s u m m a r i e s u p t h e t r e a t i s e o f ma r x i s m a b o u t i t ， a n d a n al y s e s h o w t o r e c o g n i z e i t s i m p o rt a n c e a n d u r g e n c y t o i m p r o v e t h e m e c h a n i s m w h i c h b a s e d o n t h e u n d e r s t a n d i n g o f t h e m e a n i n g s , p r o p e rt y a n d c h a r a c t e r o f th e m e c h a n i s m. s e c o n d , s u c h a s i n i t i a l , s u b j e c t , p r o j e c t s o u r c e , c i r c u m s t a n c e s t o w o r k o u t , e x a m i n a t i o n , a p p r o v a l a n d p r o m u l g a t i o n a n d i m p l e m e n t a t i o n a ft e r a n a l y z i n g t h e a c t u a l it y o f t h e m e c h a n i s m a c c o r d i n g t o s h a n g h a i r e s p e c t s o f t h e p r e s e n t m e c h a n i s m s h o u l d b e im p r o v e d . t h e n， w e m u s t m a k e t h e f o l l o w i n g r e l a t i o n s h i p i n o r d e r， t h e p a rt y a n d n a t i o n a l p e o p l e s c o n g r e s s , t h e n a t i o n a l p e o p le s c o n g r e s s a n d g o v e r n m e n t , t h e i n s i d e r e l e v a n t o r g a n i z a t i o n s o f t h e n a t i o n al p e o p l e s c o n g r e s s , l e g i s l a t i n g p o w e r i n s p e c i a l o r g a n a n d t h e w i l l o f t h e p e o p l e , i n p l u r al i s m o f p a rt i c i p a t e i n t h e s u b j e c t ， t h e l o c al l e g i s l a t io n a n d o b j e c t i v e , t h e l o c a l l e g i s l a t i o n a n d c e n t r a l l e g i s l a t i o n , p r e p a r i n g p r o c e d u r e o f l e g i s l a t io n a n d l e g i s la t i o n f o r m a l p r o c e d u r e ， l a w m a k i n g ， a m e n d in g ， a b o l i s h i n g d u r i n g t h e c o u r s e o f p re p a r a t i o n in o r d e r t o p e r f e c t t h e p r o j e c t d e t e r m i n a t i o n m e c h a n i s m o f l o c a l l e g i s l a t i o n. f i n a l ly , t h e a rt i c l e p o i n t s o u t t h a t t h e re a l e x a m p l e s c h e m e , i n c l u d i n g g u id e l i n e s a n d p r i n c ip l e , s t a n d a r d o f s e t t i n g 叩， p r o j e c t s o u r c e a n d s u b j e c t o f s e tt i n g u p , m e t h o d a n d p r o c e d u r e , i m p le m e n t a t i o n a n d a d j u s t m e n t a ft e r a p p r o v i n g a n d i n i t i a t i n g a p r o j e c t . k e y w o r d s : l o c a l l e g i s l a t i o n ; t h e p r o j e c t d e t e r m i n a t i o n m e c h a n i s m ; e m p i r i c a l r e s e a r c h y7 0 8 4 6 3 论文独创性声明 木论文是我个人在导师指导下进行的研究工作及取得的研究成果。 论文中除 了特别加以标注和致谢的地方外， 不包含其他人或机构己经发表或撰写过的研究 成果。 其他同志对本研究的启发和所做的贡献均已在论文中做了明确的声明并表 示了谢意。 作者签名2 0 0 5 年 5 月 5日 论文使用授权声明 本人完全了解上海师范大学有关保留、 使用学位论文的规定，即:学校有权 保留送交论文的复印件， 允许论文被查阅和借阅; 学校可以公布论文的全部或部 分内容，可以采用影印、 缩印或其它手段保存论文。 保密的论文在解密后遵守此 规定。 作者签名:导师签名 : n 黔 诵展 弥 多 夕 完善地方立法立项机制的研究 第一章引论 对地方立法立项机制的认识 地方立法是指特定的地方国家政权机关， 依法制定和变动效力不超出本行政 区 域范围 的规范 性法文 件活 动的 总 称。 。 在我国， 地方 立法 有效 地保证了 宪法、 法律、行政法规和国家大政方针的实施， 解决了中央立法不能独立解决或暂时不 宜由中央立法解决的问题， 促使地方自主地解决了应当由地方立法解决的各种问 题， 也促使中国社会由人治逐步向法治的转变。 根据全面建设小康社会和构建社 会土义和谐社会的需要， 胡锦涛总书记要求有立法权的地方人民代表大会及其常 务委员会， 抓紧制定和修改与法律相配套的地方性法规，同时要把提高立法质量 摆在更加突出的位置， 进一步提高立法工作水平。 为形成中国特色社会主义法律 体系作出贡献。本文拟从完善的角度入手，以省级人大的一般地方立法立项机制 为研究对象，研究如何进一步加强和改进立法工作，提高地方立法质量。 一、地方立法立项机制的含义、特征和性质 ( 一)地方立法立项机制的含义和特征 “ 机制”一词原属于机械学术术语，按照 ( 辞海解释:“ 机制原指机器的 构造和动作原理，生物学和医学通过类比 借用此词。生物学和医学在研究一种生 物的功能( 例如光合作用或肌肉收缩) 时， 常说分析它的 机制，这就是说要了解它 的内在工作方式. 包括有关生物结构组成部分的相互关系， 以及其间发生的各种 变化过程的物理、化学性质和相互联系。阐明一种生物功能的机制， 意味着对它 认识从 现象的 描述进入 到本 质的说明。， 根 据这种 解 释，我 们可以 看出， 被借 用后的 “ 机制”具有如下特征: ( 1 ) 机制按照一定的规律自动发生作用，在这种作 用下会产生一定的结果: ( 2 ) 机制是一个过程，包括牛物本身的相百关系以乃存该 。 本论文是笔者在参与上海师范大学孙 育玮 教 授主待完成 的 上海市人大立法 研 究 所 2 0 d 4 年度重点课 题 完善地方7法立项与起草机制的研究过4中撰写而成.写 作 中 采用 了 完善地方立法立 项 与 起 草 机 制 的研究 亡 征求意见稿 7 ( 3 ) 有无良性的机制制约并决定着某 t 事物功能的发挥的好坏程度; ( 4 ) 机制既看不见、 又摸不着但客观存在着， 它反 映的是事物本质的内在机能和系统各组成部分间的相互动态关系。“ 机制” 一词 被引入社会科学领域后， 词义更为广泛，主要有三种:“ 一是指事物各组成要素 的相互联系，即结构;二是指事物在有规律的运动中发挥作用、 效应即功能;三 是指发挥功能的作用过程和作用原理。 把三者结合起来，更概括地说， 机制就是 带 规 律 性 的 模 式， ” 。 。 所谓地方立法立项机制就是指立法建议项目由有关主体提议产生， 经享有立 法规划 ( 计划) 编制权的主体在协调有关各方的基础上，结合本地实际情况博奕 论证后，决定其是否列入立法规划 ( 计划)的带有规律性的运行模式。它具有以 下几个方面的特征: 川立 项 主 体的 特 定 性. 许多国 家对立法规划 计划) 权的归 属 都有明文规定，尽管我国没有明文规定的统一制度，但按照 宪法、 地方组 织法和 立法法的规定，享有地方立法权的主体是省 ( 自治区、直辖市)、 较大的市的人大及其常委会、人民 政府。 因 此， 享有立法 规划 一 ( 计划) 编制主 体应该与享有地方立法权的主体一致。( 2 ) 立 项过程的 协调性.在立法立项过程中， 享有立法规划 ( 计划) 编制权的主体既要处理好地方立法与中央立法的关系， 又 要协调处理好直接参与立法规划 ( 计划 ) 各方的关系;既要保证对立法规划 ( 计 划) 编制的 主导 权， 又 要充分发挥各方参与地方立法积极性。 ( 3 ) 立 项 实 施 的 指 导 性 。 立法规划 计划) 是关于立法工作的设想和部署， 其主要任务和目的在于使立法 工作有计划、有步骤、有目的地开展，从而使立法工作科学化、系统化，它是预 期的、滚动的、指导性的。 有些立法项目虽然没有列入立法规划， 但如果确有客 观需要，立法条件也确实成熟了，可以经过一定特别工作程序列进年度计划， 规 划本身也可以根据情况的变化加以调整。 ( 二)地方立法立项机制的非正式合作性质 汗全胜著: 立法效益研究以当代中国立法为视角 ，中国法制出版社2 0 0 3年8月第 1 版，第 1 2 9页. 较人的市:目前有两种说法，第一种是经国务院批准的，法律依据是 中华人民共和国地方各级人 民代表大会和地方各级人民政府组织法第了条第二款: “ 省、自治区的人民政府所在地的市和经国务院批 准的较大的市的人民代表大会根据本市的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规和本省、自 治区的地方性法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规，报省、自治区的人民代表大会常务委员会批准 后施行.月由省、 自治区的人民 代表人会常务 委员 会报全国 人民 代表大会常务委员会 和国务院备案. ” 第二 种是 ( ; l 法法规定。法律依据是 中华人民共和国立法法第6 3条第四款: “ 本法所称较大的市是指省、 自治区的人民政府所在地的布.经济特区所在地的市和经国务院批准的较大的市。 ”本研究取第二种规定。 2硕士学位论文 完善地方立法立项机制的研究 个过程中发生的各种物理、 化学性质的变化; ( 3 ) 有无良 性的机制制约并决定着某 t 事物功能的发挥的好坏程度;( 4 ) 机制既看不见、 又摸不着但客观存在着， 它反 映的是事物本质的内在机能和系统各组成部分间的相互动态关系。“ 机制” 一词 被引入社会科学领域后， 词义更为广泛， 主要有三种:“ 一是指事物各组成要素 的相互联系，即结构; 二是指事物在有规律的运动中发挥作用、 效应即功能; 三 是指发挥功能的作用过程和作用原理。 把三者结合起来， 更概括地说， 机制就是 带 规 律 性 的 模 式 ， ” 。 。 所谓地方立法立项机制就是指立法建议项目由有关主体提议产生， 经享有立 法规划 ( 计划) 编制权的主体在协调有关各方的基础上， 结合本地实际情况博奕 论证后，决定其是否列入立法规划 ( 计划) 的带有规律性的运行模式。它具有以 下几个方面的特征: 川立 项 主 体的 特 定 性. 许多国家对立法规划 计划) 权的归属 都有明文规定，尽管我国没有明文规定的统一制度，但按照 宪法、 地方组 织法和 立法法的规定，享有地方立法权的主体是省 ( 自治区、直辖市)、 较大的市的人大及其常委会、人民 政府。 因 此， 享有立法规划 一 ( 计划) 编制主 体应该与享有地方立法权的主体一致。( 2 ) 立 项过 程的 协 调性. 在立法立项过程中， 享有立法规划 ( 计划) 编制权的主体既要处理好地方立法与中央立法的关系， 又 要协调处理好直接参与立法规划 ( 计划) 各方的关系; 既要保证对立法规划 ( 计 划) 编制的主导权， 又要充分发挥各方参与地方立法积极性。 ( 3 ) 立 项实 施的 指 导 性。 立法规划 计划) 是关于立法工作的设想和部署， 其主要任务和目的在于使立法 工作有计划、有步骤、有目的地开展，从而使立法工作科学化、系统化，它是预 期的、滚动的、 指导性的。 有些立法项目 虽然没有列入立法规划， 但如果确有客 观需要， 立法条件也确实成熟了， 可以经过一定特别工作程序列进年度计划， 规 划本身也可以根据情况的变化加以调整。 ( 二)地方立法立项机制的非正式合作性质 汗全胜著: 立 法效益研究以当代中国立法为视角 ，中国法制出 版社2 0 0 3 年8 月第 1 版，第 1 2 9页. 较人的市:目 前有两种说法， 第一种是经国务院 批准的， 法律依据是 中华人民 共和国地方各级人 民代表大会和地方各级人民 政府组织法 第了 条第二款: “ 省、自 治区的人民 政府所在地的市和经国务院 批 准的较大的市的人民 代表大会根据本市的具体情况和实际需要，在不同 宪法、法律、行政法规和本省、自 治区的地方性法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规，报省、自 治区的人民代表大会常务委员 会批准 后施行. 月由省、自 治区的人民代表人会常务 委员会报全国 人民 代表大会常务委员会和国务院备案. ” 第二 种是 ( ; l 法法规定。 法律依据是 中华人民 共和国立法法第6 3 条第四 款: “ 本法所称较大的市是指省、 自治区的人民政府所在地的布. 经济特区所在地的市和经国务院批准的较大的市。 ”本 研究取第二种规定。 第一章 引论对地方立法立项机制的认识 1 .正式合作与非正式合作是人类合作机制的两种方式 合作是一种社会行为方式和社会互动的基本形式， 指人与人或群体与群体为 达到共同的目 标，有意或无意地彼此配合的行为。 从广义上说， 所有的社会组 织的存在都是以一定社会成员之间的相互合作为基础的， 社会本身也依赖于各社 会组织的相互合作:从狭义上6a，合作是指人们在某项具体事件中的联合行动。 一般来讲， 成功的合作应具备以下条件: ( 1 ) 日 标一致。 合作双方具备共同的目 标 是合作的前提， 只有目 标相同才可能在行动中相互配合。 ( 2 ) 行动配合。 为了实现 共同的目 标， 需要借助于具体的行动方案。 ( 3 ) 相互信任。 成功的合作还依赖于相 互信任，如果相互猜疑， 不讲信用， 合作双方就会发生冲突，中断合作。 ( 4 ) 共享 成果。 双方希望合作是因为仅靠一方的努力无法实现目 标， 如果合作的一方意识 到即使目 标实现也无法分享利益， 就会退出合作。 应当 说，合作是人类社会共 有的社会行为， 它的社会作用随着社会分工的不断分化而变得更为重要; 如果没 有介作，人们将尤法很好地生存下去。 按照合作的基础是否有规范性法文件作为依据， 合作可分为正式合作与非正 式合作。 正式合作是以规范性法文件为依据的合作方式， 非正式合作是以除规范 性法文件之外的规范为依据的合作方式。 法律是正式的合作， 道德、 习惯、 传统、 行规、 乡规民约等往往是非正式合作的手段。 其实在任何一个社会， 都存在正式 合作， 又存在非正式合作。 在某种意义上说， 非正式合作具有更大的广泛性。所 以， 研究正式立法程序之外的非正式立法程序， 考察这些非正式立法程序的运行 情况、 功能作用、 存在条件、 实现途径等情况非常必要。 也就是说分析正式立法 体制和立法程序， 绝不能忽视非正式立法程序和制度的作用;同样， 在研究非正 式立法程序的过程中， 也不能排除正式立法体制和立法程序的制约。 地方立法立 项机制研究的核心问题，就是研究这种非正式合作达成的条件和途径。 2 .非正式合作的条件和途径 一般来说， 非正式合作的实现依赖以下基本条件: 正式合作的存在、 任务的 长期性、相对稳定的人际关系、 权威的存在、 终止程序等。非正式合作的途径主 程继隆主编: 社会学大辞典 ，中国人事出 版社 1 9 9 5 年6 月第1 版，第5 7 0 页 张友琴、童敏、欧阳马il l 编著: 社会学概论 ，科学出版社2 0 0 0 年9 月第1 版，第1 1 7 页。 4硕士学位论文 完兽地方立法立项机制的研究 要有:试错、协调、博弈。 下面就这些基本条件和途径中的主要方面， 我们结合 地方立法立项机制中的合作关系进行分析。 首先，昨正式 合作往往依赖正式 合作关系的存在， 正式合作为昨正式合作提供框架。 在地方立法立项机制中， 人民代表大会制度、正式立法程序、 人大组织法规定的 组织机构及其职权， 乃至宪法规定的中国共产党的领导等都是正式的合作框架和 前提。 在这个正式的框架内， 地方人大法制工作机构的性质和地位决定了它在非 正式合作关系中的主导地位和核心作用。 因此， 通过完善地方人大的正式合作机 制， 例如成立法律工作委员会、 设立专门的立法规划综合部门、建立政府综合法 制部门、加强党的领导等都为非正式合作奠定基础。 其 次， 非 正式 合 作 依 赖长 期的 合作关系 . 一般而言，任务的长期性和稳定的人事 关系有利于非正式合作的达成， 因为经过多次的博弈， 彼此磨合会达到一定的默 契。 因此在人大内部设立常设性委员会， 选举专职的专业委员会委员， 成立不受 任期限制的办事机构等都有利于合作的形成; 同时各相关主体提前介入， 增加磨 合的时间和机会也是非常有效的机制。 第三，非正式合作往往依赖一定的权威，这种权威可以是个人也可以是组织.在地方 立法立项机制中， 借助一个权威的组织或机构非常重要。因此我们认为， 地方人 大常委会和地方党委介入这种非正式关系的合作十分必要。 在立项过程中， 地方 立法规划和立法计划在主任会议审议讨论通过的基础上，报经地方党委批准同 意，并由本级人大常委会会议讨论通过就十分必要。 最后， 非正式合 作的 协商 规程必须有时 效限 制， 并 设 显终 止程 序. 无限期的“ 再来一 次” 会损害 “ 协议”的达成和 “ 协议”的权威性。因此， 地方立法的立项机制要 设计时效制度和终局裁决程序。超过时效和穷尽交涉过程就不得重开交涉程序， 以维护最终达成的 “ 协议”的效力。 除了以上几个非正式合作达成的基本条件和途径外， 共同的意识形态和价值 观、有效的信息沟通机制等也都有利于非正式合作的达成。 二、新中国地方立法立项机制的发展 中国地方立法走过了一条从肯定到否定再到否定之否定的道路， 与其相伴的 地方立法立项机制也是几经跌宕。 按照拥有地方立法权的法律依据， 新中国地方 立法立项机制的发展可以划分为五个阶段: 第一阶段，从1 9 4 9 年 大行政区政 4硕士学位论文 完兽地方立法立项机制的研究 要有:试错、协调、博弈。 下面就这些基本条件和途径中的主要方面， 我们结合 地方立法立项机制中的合作关系进行分析。 首先，昨正式 合作往往依赖正式 合作关系的存在， 正式合作为昨正式合作提供框架。 在地方立法立项机制中， 人民代表大会制度、正式立法程序、 人大组织法规定的 组织机构及其职权， 乃至宪法规定的中国共产党的领导等都是正式的合作框架和 前提。 在这个正式的框架内， 地方人大法制工作机构的性质和地位决定了它在非 正式合作关系中的主导地位和核心作用。 因此， 通过完善地方人大的正式合作机 制， 例如成立法律工作委员会、 设立专门的立法规划综合部门、建立政府综合法 制部门、加强党的领导等都为非正式合作奠定基础。 其 次， 非 正式 合 作 依 赖长 期的 合作关系 . 一般而言，任务的长期性和稳定的人事 关系有利于非正式合作的达成， 因为经过多次的博弈， 彼此磨合会达到一定的默 契。 因此在人大内部设立常设性委员会， 选举专职的专业委员会委员， 成立不受 任期限制的办事机构等都有利于合作的形成; 同时各相关主体提前介入， 增加磨 合的时间和机会也是非常有效的机制。 第三，非正式合作往往依赖一定的权威，这种权威可以是个人也可以是组织.在地方 立法立项机制中， 借助一个权威的组织或机构非常重要。因此我们认为， 地方人 大常委会和地方党委介入这种非正式关系的合作十分必要。 在立项过程中， 地方 立法规划和立法计划在主任会议审议讨论通过的基础上，报经地方党委批准同 意，并由本级人大常委会会议讨论通过就十分必要。 最后， 非正式合 作的 协商 规程必须有时 效限 制， 并 设 显终 止程 序. 无限期的“ 再来一 次” 会损害 “ 协议”的达成和 “ 协议”的权威性。因此， 地方立法的立项机制要 设计时效制度和终局裁决程序。超过时效和穷尽交涉过程就不得重开交涉程序， 以维护最终达成的 “ 协议”的效力。 除了以上几个非正式合作达成的基本条件和途径外， 共同的意识形态和价值 观、有效的信息沟通机制等也都有利于非正式合作的达成。 二、新中国地方立法立项机制的发展 中国地方立法走过了一条从肯定到否定再到否定之否定的道路， 与其相伴的 地方立法立项机制也是几经跌宕。 按照拥有地方立法权的法律依据， 新中国地方 立法立项机制的发展可以划分为五个阶段: 第一阶段，从1 9 4 9 年 大行政区政 第一章 引论一一对地方立法立项机制的认识 府组织通则的施行到 1 9 5 4 年宪法的公布: 第二阶段，从 1 9 5 4 年宪法的施行到 1 9 7 9 年地方组织法的公布: 第三阶段， 1 9 7 9 年地方组织法的生效到1 9 8 6 年地方 组织法的重新修改:第四阶段，1 9 8 6 年修订的地方组织法实施到2 0 0 0 年 立法 法的公布;第五阶段，2 0 0 0 年 立法法的实施至现在。 ( 一)从1 9 4 9 年 大行政区政府组织通则的施行到1 9 5 4 年宪法的公布 在新民主主义革命时期， 我党领导根据地人民 制定了 必要的法律法规， 但都 是围绕军事斗争为中心展开， 几乎没有完整的立法计划可言， 更不要说立法规划 了，但这一时期的立法经验为建国 后的 立法工作提供了 有益启示。 关于建国以 后的地方立法状况，据周旺生教授考证，地方立法普遍存在， “ 在一般地方，根 据各地方政府组织通则， 大行政区、 省、 市、 县的政府可以 拟定法令条例或单行 法规;在民族自 治地方，根据 1 9 5 2 年民族区域自 治实施纲要，从最基层的民族 自 治乡往上， 各级民 族自 治机关都有权制定单 行法规。 ; . 这种甚至县政府( 民 族 自治地方是民族自 治乡) 都有权立法的立法体制显然是分权过分， 这时的各种立 法权究竟由哪些具体的立法权构成， 各种立法权能在多大范围内、 针对哪些事项 立法， 立法应当遵循哪些程序和原则， 都没有明确或具体的法律规定。 对每一个 地方立法卞体来讲， 是存在立法立项机制的; 但是从总体上来讲，由于这种过度 分权的立法体制， 这时的立法立项机制又是极不成熟的。 这一阶段包括立项机制 在内的立法理论研究都是比较落后的， “ 没有专门的研究成果:没有系统、科学 的立法学说; 没有自 觉形成的系统、 科学的立法指导思想和基本原则” ， 在立法 实践中发生作用的是以阶级斗争为中心的主流理论或观念. 二)从1 9 5 4 年宪法的施行到1 9 7 9 年地方组织法的公布 1 9 5 4 年9 月，第一届全国人大第一次会议通过了 中华人民共和国宪法 ， 宣告了我国中央高度集权立法体制的诞生。 按照1 9 5 4 年宪法规定， “ 全国人民代 的 稳 u k- t v jl i:rr 07 rb a 1v is 臀 1盟 . jiiif yc# ia k): 1 enl 1j- jit xf 3f 2 c; -im t t 1f . n i xt lm i.l im 4 r l it + % 3m laa l w fv f 0 9clgk t f w m $ 1. a lt - z l , tk a 4 4 不重视或并不指望通过立法对国家、社会和公民 生活发挥充分作用的条件下，立法规划要么无法产生， 要 么就是作为一种点缀产生. 在这类条件下， 立法规划就难以 发挥其应有的功能。 ” 见 t 法学) ， 周旺生主 编.法律出 版社2 0 0 0 年9 月第2 版，第5 2 7 页. )因此， 笔者认为，在新民主主义革命时期，并没有完整 的c7 法规划可言. 周旺生主编: 周旺生主编: 立法研究( 第 1 立法研究( 第 生 卷 卷 ) ，法律出 版社2 0 0 0 年6 月第1 版， 第6 页。 ) 。法律出版社2 0 0 0 年6 月第 1 版，第 1 2 页。 第一章 引论一一对地方立法立项机制的认识 府组织通则的施行到 1 9 5 4 年宪法的公布: 第二阶段，从 1 9 5 4 年宪法的施行到 1 9 7 9 年地方组织法的公布: 第三阶段， 1 9 7 9 年地方组织法的生效到1 9 8 6 年地方 组织法的重新修改:第四阶段，1 9 8 6 年修订的地方组织法实施到2 0 0 0 年 立法 法的公布;第五阶段，2 0 0 0 年 立法法的实施至现在。 ( 一)从1 9 4 9 年 大行政区政府组织通则的施行到1 9 5 4 年宪法的公布 在新民主主义革命时期， 我党领导根据地人民 制定了 必要的法律法规， 但都 是围绕军事斗争为中心展开， 几乎没有完整的立法计划可言， 更不要说立法规划 了，但这一时期的立法经验为建国 后的 立法工作提供了 有益启示。 关于建国以 后的地方立法状况，据周旺生教授考证，地方立法普遍存在， “ 在一般地方，根 据各地方政府组织通则， 大行政区、 省、 市、 县的政府可以 拟定法令条例或单行 法规;在民族自 治地方，根据 1 9 5 2 年民族区域自 治实施纲要，从最基层的民族 自 治乡往上， 各级民 族自 治机关都有权制定单 行法规。 ; . 这种甚至县政府( 民 族 自治地方是民族自 治乡) 都有权立法的立法体制显然是分权过分， 这时的各种立 法权究竟由哪些具体的立法权构成， 各种立法权能在多大范围内、 针对哪些事项 立法， 立法应当遵循哪些程序和原则， 都没有明确或具体的法律规定。 对每一个 地方立法卞体来讲， 是存在立法立项机制的; 但是从总体上来讲，由于这种过度 分权的立法体制， 这时的立法立项机制又是极不成熟的。 这一阶段包括立项机制 在内的立法理论研究都是比较落后的， “ 没有专门的研究成果:没有系统、科学 的立法学说; 没有自 觉形成的系统、 科学的立法指导思想和基本原则” ， 在立法 实践中发生作用的是以阶级斗争为中心的主流理论或观念. 二)从1 9 5 4 年宪法的施行到1 9 7 9 年地方组织法的公布 1 9 5 4 年9 月，第一届全国人大第一次会议通过了 中华人民共和国宪法 ， 宣告了我国中央高度集权立法体制的诞生。 按照1 9 5 4 年宪法规定， “ 全国人民代 的 稳 u k- t v jl i:rr 07 rb a 1v is 臀 1盟 . jiiif yc# ia k): 1 enl 1j- jit xf 3f 2 c; -im t t 1f . n i xt lm i.l im 4 r l it + % 3m laa l w fv f 0 9clgk t f w m $ 1. a lt - z l , tk a 4 4 不重视或并不指望通过立法对国家、社会和公民 生活发挥充分作用的条件下，立法规划要么无法产生， 要 么就是作为一种点缀产生. 在这类条件下， 立法规划就难以 发挥其应有的功能。 ” 见 t 法学) ， 周旺生主 编.法律出 版社2 0 0 0 年9 月第2 版，第5 2 7 页. )因此， 笔者认为，在新民主主义革命时期，并没有完整 的c7 法规划可言. 周旺生主编: 周旺生主编: 立法研究( 第 1 立法研究( 第 生 卷 卷 ) ，法律出 版社2 0 0 0 年6 月第1 版， 第6 页。 ) 。法律出版社2 0 0 0 年6 月第 1 版，第 1 2 页。 第一章 引论一一对地方立法立项机制的认识 府组织通则的施行到 1 9 5 4 年宪法的公布: 第二阶段，从 1 9 5 4 年宪法的施行到 1 9 7 9 年地方组织法的公布: 第三阶段， 1 9 7 9 年地方组织法的生效到1 9 8 6 年地方 组织法的重新修改:第四阶段，1 9 8 6 年修订的地方组织法实施到2 0 0 0 年 立法 法的公布;第五阶段，2 0 0 0 年 立法法的实施至现在。 ( 一)从1 9 4 9 年 大行政区政府组织通则的施行到1 9 5 4 年宪法的公布 在新民主主义革命时期， 我党领导根据地人民 制定了 必要的法律法规， 但都 是围绕军事斗争为中心展开， 几乎没有完整的立法计划可言， 更不要说立法规划 了，但这一时期的立法经验为建国 后的 立法工作提供了 有益启示。 关于建国以 后的地方立法状况，据周旺生教授考证，地方立法普遍存在， “ 在一般地方，根 据各地方政府组织通则， 大行政区、 省、 市、 县的政府可以 拟定法令条例或单行 法规;在民族自 治地方，根据 1 9 5 2 年民族区域自 治实施纲要，从最基层的民族 自 治乡往上， 各级民 族自 治机关都有权制定单 行法规。 ; . 这种甚至县政府( 民 族 自治地方是民族自 治乡) 都有权立法的立法体制显然是分权过分， 这时的各种立 法权究竟由哪些具体的立法权构成， 各种立法权能在多大范围内、 针对哪些事项 立法， 立法应当遵循哪些程序和原则， 都没有明确或具体的法律规定。 对每一个 地方立法卞体来讲， 是存在立法立项机制的; 但是从总体上来讲，由于这种过度 分权的立法体制， 这时的立法立项机制又是极不成熟的。 这一阶段包括立项机制 在内的立法理论研究都是比较落后的， “ 没有专门的研究成果:没有系统、科学 的立法学说; 没有自 觉形成的系统、 科学的立法指导思想和基本原则” ， 在立法 实践中发生作用的是以阶级斗争为中心的主流理论或观念. 二)从1 9 5 4 年宪法的施行到1 9 7 9 年地方组织法的公布 1 9 5 4 年9 月，第一届全国人大第一次会议通过了 中华人民共和国宪法 ， 宣告了我国中央高度集权立法体制的诞生。 按照1 9 5 4 年宪法规定， “ 全国人民代 的 稳 u k- t v jl i:rr 07 rb a 1v is 臀 1盟 . jiiif yc# ia k): 1 enl 1j- jit xf 3f 2 c; -im t t 1f . n i xt lm i.l im 4 r l it + % 3m laa l w fv f 0 9clgk t f w m $ 1. a lt - z l , tk a 4 4 不重视或并不指望通过立法对国家、社会和公民 生活发挥充分作用的条件下，立法规划要么无法产生， 要 么就是作为一种点缀产生. 在这类条件下， 立法规划就难以 发挥其应有的功能。 ” 见 t 法学) ， 周旺生主 编.法律出 版社2 0 0 0 年9 月第2 版，第5 2 7 页. )因此， 笔者认为，在新民主主义革命时期，并没有完整 的c7 法规划可言. 周旺生主编: 周旺生主编: 立法研究( 第 1 立法研究( 第 生 卷 卷 ) ，法律出 版社2 0 0 0 年6 月第1 版， 第6 页。 ) 。法律出版社2 0 0 0 年6 月第 1 版，第 1 2 页。 6硕士学位论文 完警地方立法立项机制的 研究 表大会是行使国家立法权的唯一机关” ， 。 中国地方立法由广泛的普遍存在变为几 乎不存在了:1 9 5 4年 宪法取消了一般地方享有法令条例或单行法规的拟定 权; 仅规定“ 自治区、自治州、自 治县的自 治机关可以依照当地民族的政治、经 济和文化的特点， 制定自 治条例和单行条例， 报请全国人民 代表大会常务委员会 批准” ， 必 但问 题是当时民 族自 治地方也仅有人大而没有人大常委会， 开会少、 代 表全部是兼职， 不可能经常地、 有效地行使自 治条例和单行条例的制定权， 因而， 作为 地方立法立项 机制也就不 可能 普遍存在。 . p p 使如此 这种情形与建国 之初 相比还是前进了一步，1 9 5 4年宪法的公布为中国实行法治提供了前提条件。但 是， 历史有时并非按常规逻辑发展， 随着党的指导方针的严重失误与历史挫折迭 出， 在1 9 5 7 年后的二十余年时间里，中央和地方立法从比 较活跃变为骤然冷清 直至几乎 废弃。 0 1 9 7 5 年 通过的 宪 法也完全删 去了 民 族自 治 地方享 有有权制定自 治条例、单行条例的规定。1 9 7 8年宪法虽然恢复了民族自治地方享有制定自 治 条例、单行条例的权力， 但其他地方还是没有立法权。 与这一时期立法遭遇的挫 折相适应，“ 立法理论、制度和技术的总体状况，非但没有进展，反而严重 倒退，尤其是立法理论和制度大幅度倒退” ，关于地方立法立项机制的理论研究 中华人民共和国宪法( 1 9 5 4 年9 月2 0日第一届全国人民代表大会第一饮会议通过) 。周旺生教 授认为: “ 宪法除规定国务院有权向 全国人大及其常委会提出议案外， 没有规定国务院有其他立法权， 但事 实上国务院规定的行政措施，发布的决议和命令，被视为国家法规，同 全国 人大的法律和全国人大常委会 的法令一起收集在官方的 中华人民 共和国法规汇编中。 ” “ 作为宪法规定的立法权限划分体制的补充或 补遗，1 9 5 5 年7 月一届全国人大二次会议通过了 关于授权常务委员会制定单行法规的决议 ，授权全国 人大常委会依据宪法的精神，根据实际需要，适时地制定部分性质的法 律，即单行法规。 ” ( 见 中国立 法 五 年1 9 4 9 -1 9 9 9 年中国立法检视 ，载周旺生主编 立法研究( 第1 卷) ，法律出 版社2 0 0 0 年6 月第 i 版，第6 一7 页. ) 中华人民共和国宪法)( 1 9 5 4 年9 月2 0 日 第一届全国人民代表大会第一次会议通过) 。 北京大学周旺生教授评价这一时期立法理论、 制度和技术的总体状况是: “ 贫弱的立法理论” 、 “ 缺 陷严重的立法制度 .、 “ 立法技术状况更显落后丹 :谈到立项机制时 认为: “ 立法规划未能及时予以 注意， 立 法往往不分轻重缓急” .( 见 中国立法五十年一一1 9 4 9 -1 9 9 9 年中国立法检视 ，载 立法研究第1 卷， 周肤生主编.法律出 版社2 0 0 0 年6 月第1 版，第1 1 -1 3 页。 ) 北京人 学周旺生教授认为 这期间的前期立法是新中国头三十年的 唯一一次立法高潮， 法体系的建设 初步成形、 、2 法所调整的社会关系相当广泛， 对宪政、国 家机构、 选举、 社会团体、 婚姻家庭、 刑事、 社 会改革、政治运动、 民政、公安、 司法和司法行政、监察、人 事、 军事、民族、宗教、 侨务、外事、经济 计划、统汁、财政、 税务、金融、 土地、基本建设、 地质、 矿产、 工业、 交通、 邮电、 林业、 水利、气象、 水产、粮食、a业、对外贸易、海关、保险、劳动、物价管理、 物资管理、工商管理、科学技术、教育、 文化、 新闻、广播、卫生、 体育、 工作制度等数十个方面的许多事项作了调整，逐渐形成了一个包括或涉 及了 宪法、行政法、刑法、刑事诉讼法、婚姻家庭法、经济法、劳 动法和社会福利法、科教文法、 军事法 等法的集群在内的法体系。 ” 但是在指导方针出现失误后， 立法活动骤然冷渭: “ 在 1 9 5 7 -1 9 7 6 年长达二十 年的时间里，全国人大作为享有国家立法权的唯一机关， 除通过了 1 9 5 8 年到 1 9 6 7 年全国农业发展纲要 和 工 9 7 5 年 宪法 外， 竟没有制定一个法律. 享有法令制定权和单行法规制定权的全国人大常委会自 行通 过的条例、 办法仅只十个. 全国人大常委会作出的决议、 决定和批复也为数不多， 其中一部分具有规范性; 此外便是批准或原则批准国务院十余个条例、 规定或其他规范性文 件， 以 及批准若干民 族自 治地方的条例. ” 至于地方立法.由 于1 9 5 4 年宪法所作的变动， 除民 族自 治地方外， 其他地方均无立法权， 更不用谈制定立 法计划、立法规划了。( 见 中国立法五十年1 9 4 9 -1 9 9 9 年中国立法检视 ， 载 立法研究第1 卷， 周旺生主编。法律出版社2 0 0 0 年6 月第】 版，第9 . 1 6 -1 7 页。 ) 第一章 引论 一对地方立法立项机制的认识 更不可能有发展。1 9 7 9年五届全国人大二次会议通过 中华人民共和国地方各 级人民代表大会和地方各级人民政府组织法 规定省级人大及其常委会享有地方 性法规制定权从 从而拉开了地方立法立项机制变革的序幕。 ( 三)从1 9 7 9 年地方组织法的生效到1 9 8 6 年地方组织法的重新修改 1 9 7 9年地方组织法规定了省级人民代表大会及其常委会在本行政区域内有 制定颁布地方性法规的权力。1 9 8 2年宪法从根本法角度进一步规范了国家的立 法体制， 确定了国家立法权、 行政法规制定权、 地方性法规制定权、自 治条例和 单行条例制定权的划分、归属及其相互关系。接着 1 9 8 2 修改的地方组织法规定 省政府所在地的市和经国务院批准的较大的市人民代表大会及其常委会有 “ 拟 订”地方性法规草案、 “ 提请”省级人大审议的权力。1 9 8 6 年修改的地方组织法 进一步扩大了地方立法权， 规定省、自 治区人民政府所在地的市和国务院批准的 较大的市的人民政府有权制定地方规章。至此，我国地方立法的格局基本形成。 为了有计划、 有秩序地进行地方立法工作， 各地己 经开始重视立法立项工作， 如 1 9 8 6年 3月甘肃省人大常委会通过的 甘肃省制定地方法规暂行办法在第 2 章以“ 地方法规规划的制定” 为题专章规定了立法立项办法， 从而使有计划、 有 秩序地进行地方立法工作有了法律依据和制度保障。 这一时期的立法理论研究开 始萌生和发展， 中国学术界开始出现专门 研究立法问 题的论著， 如孙承谷的 立 法权与立法程序 人民出版社，1 9 8 3年版) 、吴大英等人的 ( 中国社会主义立 法问题( 群