（社会学专业论文）从理想角色到现实角色：政府经济职能角色的转变——基于长株潭综合改革实验区的调查.pdf

：一一；上 作者签名： 隰珥年月母 学位论文版权使用授权书 本人了解中南大学有关保留、使用学位论文的规定，即：学校 有权保留学位论文并根据国家或湖南省有关部门规定送交学位论文， 允许学位论文被查阅和借阅；学校可以公布学位论文的全部或部分内 容，可以采用复印、缩印或其它手段保存学位论文。同时授权中国科 学技术信息研究所将本学位论文收录到中国学位论文全文数据库， 并通过网络向社会公众提供信息服务。 作者签名： 年卫月y _ e i 摘要 二十多年来，长株潭以区域一体化“两型社会建设为主题，并 取得了很大的发展，但同时也遇到了一系列无法忽视的困难，特别是 体制性、机制性障碍。本文以政府经济职能为切入点，通过对长株潭 地区的调查研究，探讨政府在经济发展过程中理想角色、现实角色及 其角色转变。 第一，本文以探讨市场经济条件下政府角色的不可或缺性为前 提，从理论层面对市场经济条件下政府的角色定位和理想角色进行研 究和探索。 第二，笔者在论述经济环境重要性的同时，还对当前经济主体对 长株潭经济环境作出总体评价，并进一步分析长株潭的经济环境状况 和政府职能部门的角色状况及其角色扮演过程中存在的突出问题。 第三，政府角色转变，即从理想角色到现实角色的转变，这既是 本文研究的重点和难点，也是本研究的点睛之笔。通过现实角色和理 想角色的鲜明对比，找出之间的角色差距，推动政府各职能部门对其 角色进行重新认识，从而找到政府职能转变的切入点和有效途径。 基于以上研究，针对政府经济职能角色中所出现的问题和矛盾， 笔者进一步探讨了政府角色转变与优化经济环境的关系，并从思想观 念、发展政策到组织管理再到环境建设提出“五维度 战略设想：即 思想观念、经济发展政策、组织管理、软环境建设和外部环境构建五 个维度。 关键词：经济职能，理想角色，现实角色，角色转变 a b s t r a c t i nt h ep a s t2 0y e a r s ，b a s e do nt h et h e m eo ft w ot y p e so f s o c i a l c o n s t r u c t i o n ，c h a n g s h a ，z h u z h o ua n dx i a n g t a nh a v ea c h i e v e dg r e a t d e v e l o p m e n t ，b u ti ta l s of a c e dan u m b e ro fd i f f i c u l t i e sc a nn o tb ei g n o r e d ， e s p e c i a l l y i n s t i t u t i o n a lm e c h a n i s mo b s t a c l e s i nt h i s p a p e r , t h e g o v e r n m e n t s e c o n o m i cf u n c t i o na sa n e n t r yp o i n t ，t h r o u g h t h e i n v e s t i g a t i o na n dr e s e a r c ho fc h a n g s h a ，z h u z h o ua n dx i a n g t a n ，t h e a u t h o re x p l o r e di d e a lr o l e ，t h er e a lr o l ea n dt h er o l et r a n s f o r m a t i o ni nt h e p r o c e s so fg o v e r n m e n ti ne c o n o m i cd e v e l o p m e n t f i r s t ，u n d e rt h ec o n d i t i o n so f m a r k e te c o n o m y , t h i sa r t i c l ee x p l o r e d t h er o l eg o v e r n m e n to ft h ei n d i s p e n s a b l en a t u r e ，a n dr e s e a r c h d e da n d e x p l o r e dt h er o l ea l l o c a t i o na n di d e a lr o l ef r o mt h et h e o r e t i c a ll e v e l s e c o n d l y , t h ea u t h o rd i s c u s s e dt h ei m p o r t a n c eo ft h ee c o n o m i c e n v i r o n m e n t ，i ti sa l s og a v ea no v e r a l le v a l u a t i o no nt h ec u r r e n te c o n o m i c e n v i r o n m e n to fc h a n g s h a ，z h u z h o ua n dx i a n g t a n ，a n df u r t h e ra n a l y s i so f t h ee c o n o m i ce n v i r o n m e n ts i t u a t i o na n dt h er o l eo fs t a t eg o v e m m e n t s f u n c t i o n a ld e p a r t m e n t sa n dt h eo u t s t a n d i n gp r o b l e m st h a te x i s ti nt h e p r o c e s so fr o l e p l a y i n g t h i r d ，t h eg o v e r n m e n t sr o l et r a n s f o r m a t i o n ，f r o mt h ei d e a lt ot h e r e a l i t y , w h i c hi sb o t hi m p o r t a n ta n dd i f f i c u l to ft h i ss t u d yi st h ec r o w n i n g t o u c ht ot h i ss t u d y t h r o u g ht h ec o n t r a s t ，t h ea u t h o ri d e n t i f i e dt h eg a p b e t w e e nt h ei d e a l r o l ea n dt h er e a lr o l e ，a n dp r o m o t e dt h ev a r io u s f u n c t i o n a ld e p a r t m e n t so ft h eg o v e r n m e n tt or e u n d e r s t a n d i n go fi t sr o l e i no r d e rt of i n da ne n t r yp o i n ta n de f f e c t i v ew a y sf o rt r a n s f o r m a t i o no f g o v e r n m e n tf u n c t i o n s b a s e do na b o v es t u d i e s ，r o l ef o rt h eg o v e r n m e n t se c o n o m i c f u n c t i o n so ft h ep r o b l e m sa n dc o n t r a d i c t i o n s ，t h ea u t h o re x p l o r e st h er o l e o fg o v e r n m e n tt r a n s f o r m a t i o na n do p t i m i z a t i o nt h ee c o n o m i cr e l a t i o n s h i p b e t w e e nt h ee n v i r o n m e n tf u r t h e r , a n db u i l d ”f i v ed i m e n s i o n s o fa ” s t r a t e g i c v i s i o nf r o mt h e c o n c e p t s ，o r g a n i z a t i o n ，m a n a g e m e n t d e v e l o p m e n t a n d p o l i c y e n v i r o n m e n t ：t h e c o n c e p t s ， e c o n o m i c d e v e l o p m e n tp o l i c y , o r g a n i z a t i o n a lm a n a g e m e n t ，s o f te n v i r o n m e n ta n d e x t e m a le n v i r o n m e n t k e y w o r d s ：e c o n o m i cf u n c t i o n s ，t h ei d e a lr o l e ，t h er e a l i s t i cr o l e s ，t h er o l e t r a n s f o r m a l ：i o n i i i 目录 第一章导论1 1 1 研究背景与问题提出1 1 2 长株潭地区的基本经济情况2 1 2 1 长株潭经济一体化的背景2 1 2 2 长株潭经济区现有经济基础2 1 2 3 长株潭三市的产业结构4 1 3 文献综述6 1 3 1 国外研究综述6 1 3 2 国内研究综述6 1 4 理论基础及研究内容1 0 1 4 1 政府经济职能l o 1 4 2 社会角色理论1 4 1 4 3 基本思路和研究内容1 6 1 4 研究的基本设计1 6 1 4 1 测量与操作化1 6 1 4 2 研究方法1 7 第二章理想角色：政府在经济发展过程中的经济职能1 9 2 1 市场经济条件下政府角色的不可或缺性1 9 2 2 市场经济条件下政府的角色定位1 9 2 3 政府在经济发展过程中的理想角色2 1 第三章现实角色：长株潭经济环境与政府职能角色状况2 4 3 1 长株潭经济环境状况2 4 3 1 1 经济环境重要性及总体评价2 4 3 1 2 长株潭经济环境状况分析2 5 3 2 长株潭政府经济职能角色状况2 8 3 2 1 政府经济职能角色转变的必要性2 8 3 2 2 政府经济职能角色状况评价2 9 3 2 3 政府经济职能角色转变的突出问题3 1 第四章政府职能转变：从现实角色到理想角色3 4 4 1 政府经济职能角色的重新认识3 4 v 4 2 政府经济职能角色转变的重点3 6 第五章基本结论与探讨3 9 5 1 政府角色转变与优化经济环境的关系探讨3 9 5 1 1 正确定位政府角色是推动社会经济发展的重要引擎3 9 5 1 2 政府职能是经济环境函数中的重要变量4 0 5 2 基本结论4 2 5 2 1 经济发展环境方面4 2 5 2 2 政府角色状况方面4 4 5 2 3 政府职能角色转变方面4 4 5 3 优化经济环境中实现政府职能转变的建议4 5 5 3 1 思想观念维度4 5 5 3 2 软环境建设维度4 5 5 3 3 组织管理维度4 6 5 3 4 经济发展政策维度4 7 5 3 4 外部环境构建维度4 7 5 4 结语4 8 参考文献4 9 附录一：湖南省政府职能转变和优化经济环境调查问卷5 2 致谢5 9 攻读学位期间主要研究成果6 0 v i 硕士学位论文第一章导论 1 1 研究背景与问题提出 第一章导论 市场经济是开放经济，一定程度上就是“环境经济”，哪里的经济环境好， 哪里的经济就会充满活力，就能吸引更多的资金、技术和人才等生产要素。从一 定意义上说，在社会主义市场经济条件下，地区经济的快速发展取决于经济环境 的改善。地区之间的经济竞争，首先也是改善经济发展环境的竞争。这是由市场 经济的基本特征所决定的。地方政府领导经济工作的职能，主要是优化区域经济 发展环境。 转变政府职能是建立社会主义市场经济体制，建立现代行政管理体系，建立 高素质专业化行政管理干部队伍的客观要求。经济要发展，政府职能就必须转变。 转变政府职能来优化发展环境，这一点非常切合我省目前的经济社会发展现实， 对当前和今后一个时期的经济建设工作具有很强的指导意义。 由于历史与现实的原因，当前政府管理意识不强，服务意识不高，受行政管 制观念利益驱动和体制惯性的影响和制约，还远未从管制型政府向服务型政府的 转变。我省投资政策环境还存在一些问题，诸如政府服务质量尚欠、行政审批制 度繁琐、企业宣传效益低、政策配套度差等。本研究旨在通过对有关政策部门和 投资企业的员工、管理层以及有关政府官员的调查研究，全面地把握湖南省的投 资政策环境的构成要素，揭示湖南省在投资政策环境的各个环节存在的问题，提 出营造和改进湖南投资政策环境的有效措施，从而为政府的政策决策和企业的投 资决策提供参考，为“中部崛起 和构造“和谐湖南 提供智力服务。进一步转 变政府职能，切实优化发展环境是各级政府必须解决的一个重大课题。因此，本 研究以湖南政府职能转变与经济环境优化为选题即是从政府的经济职能这一角 度出发来优化经济发展环境，实现湖南政府职能的转变、社会经济的发展。 我国经济发展总体上到了以工促农、以城带乡的发展阶段，优化软环境的实 施主体是政府及各经济主管部门。由于政府部门承担了市场准入、市场监管等一 系列与生产、经营密切相关的职能，对于企业这样的“权力被动者 来说，往往 具有“生杀予夺”的作用力。从这一角度看，政府部门行政执法的水平及状态基 本决定了“软环境 的质量水平。政府因此对优化环境有着最为直接的责任。而 履行这一责任的重要一点，是对旧的观念、作风进行积极调整，把行政职能转到 经营服务和市场监管上来，针对企业的所急所需，提供比较完善的行政支持。使 长期行使“管商”职能的政府，转变到重商、亲商、扶商，给企业一个如鱼得水 硕士学位论文第一章导论 的环境。在理论上，本选题立足于社会学的角度，运用社会学的视角和理论对政 治和经济间存在的相互关系进行深入的分析和探讨。总之，本选题具有很强的现 实意义和理论意义。 1 2 长株潭地区的基本经济情况 长株潭地区地处湖南省中部偏东、湘江下游、京广铁路和京珠高速公路沿线， 包括3 个省辖市( 长沙、株洲、湘潭) ，4 个县级市( 醴陵、湘乡、韶山、浏阳) ， 是湖南省经济最发达，城镇最密集的地区。长株潭三市市区地理位置紧邻，呈“品 字型分布，素有湖南的“金三角之誉。 当前，湖南正实施以长株潭经济一体化为龙头的“一点一线点轴式发展战 略，营造自己的区域优势，以促进湖南经济的快速发展。而且长株潭作为我国中 部地区极富个性的城市群，其优化建设亦受到了国家发展计划委员会和世界银行 的高度重视。国家发展计划委员会已将长株潭城市群列入“十五规划城市发展 专题，作为“十五城市化发展的重点联系区域。 1 2 1 长株潭经济一体化的背景 长株潭经济一体化并不是偶然提出的一个名词，有其深刻的背景。首先，从 宏观上看，全球化与信息化成为主导当今世界发展的两种相互关联的趋势，引起 全球、地区、国家等不同层次的区域社会经济空间的重组，再加之世界各国有其 自身的地缘政治、地缘经济战略，这就使得世界经济的区域化和集团化以空前的 规模发展，区域集团，特别是区域经济集团如雨后春笋般出现，经济竞争已进入 以区域经济一体化为标志的经济集团竞争时代。其次，从中、微观上看，随着我 国市场化的不断推进，国内区域经济一体化的进程不断加快，中国城市竞争进入 了区域性集团化竞争的新阶段。目前，从全国范围看，已逐步形成三大济圈，分 别是以珠江三角洲为中心的华南经济圈、以长江三角洲为中心的华东经济圈、以 北京一天津，济南一青岛，沈阳一大连为中心的环渤海经济圈。从省级层次来看， 各省区尽相倾力打造自己的区域优势，培养自己的核心增长极，以实现经济腾飞。 诸如西三角“三国演义”( 西安、成都、重庆) 、大武汉都市区、皖江战略、昌 九工业走廊、广西北部湾等。湖南根据自身的条件亦提出了以长株潭经济一体化 为龙头的“一点一线”点轴式发展战略。 1 2 2 长株潭经济区现有经济基础 区域经济的发展具有历史继承性，规模经济规律及“马太效应 表明，充 2 硕士学位论文第一章导论 分利用与发挥已有的经济基础优势对长株潭经济一体化有重要意义。长株潭地区 现有经济基础已达相当水平，已基本形成了沿湘江产业带。长沙拥有长沙高新技 术产业开发区和长沙经济技术开发区两个国家级开发区，初步形成了电子信息、 机械制造、烟草食品、新材料、生物医药等支柱产业，涌现了一批名牌产品。白 沙系列卷烟单品牌销售量以及计算机终端、直燃式中央空调销售量均居全国同行 业第一位，混凝土泵占国内市场销售量的6 0 ，连续化带状泡沫镍生产能力在国 际上处于领先地位。白沙、梦洁获中国驰名商标称号。湘绣、铜官陶瓷、浏阳花 炮、菊花石雕等工艺产品久负盛名，具有浓厚的地方特色。长沙农业特色鲜明。 是中国重要的商品粮、商品猪生产基地，水产品、蔬菜、水果、花木、烟草、香 莲、茶叶、食用菌等农副产品品种丰富。株洲工业发展迅速，现基本形成了以冶 金、机械、化工、建材等重工业为主，电力、煤炭、轻工、纺织、电子、塑料、 皮革、服装、制药等多业发展的工业格局，其中，交通设备制造业、有色冶金、 基础化工、生物医药和食品、陶瓷等为株洲的几大支柱产业，这些产业基础雄厚。 株洲有世界五大硬质合金基地之一的株洲硬质合金集团，有中国最大的有色金属 冶炼厂和电力机车科研制造基地，有江南最大的铁路货车制造基地航空发动机和 火花塞制造基地，株洲的醴陵与景德镇并称全国两大同用瓷生产基地，又是全国 6 大烟花鞭炮生产基地之一，株洲现在是全国制造业信息化工程重点城市、国家 新材料成果转化及产业化基地、国家火炬计划传感技术产业化基地，株洲的国家 级高新技术产业开发区已经成为了新的经济增长极，其三个园区河西高新技 术产业示范园、田心高科技工业园和董家段高科技工业园都在不断加快发展步 伐。湘潭是湖南重要的工业基地，形成了以冶金、建材、机电、化工、纺织五大 支柱产业为主体，食品加工、电子、轻工为补充的工业体系。湘潭是全国重要的 机电、锰矿、氟化盐、电解二氧化锰、精细化工基地。碑酒、焦炭、卫生陶瓷、 玻璃制品、铁合金、电线电缆、交流电动机的产量已居全省第l 位；布、生铁、 钢、钢材、塑料制品的产量居全省第2 位。 硕士学位论文第一章导论 表卜l2 0 0 4 年长株潭三市主要经济指标 总人u ( 万人) 城市化水平 国内生产总值( 亿元) 人均g dp ( 元) 规模以上工业增加值( 亿元) 农林牧渔业总产值( 亿元) 财政总收入( 亿元) 城市居民人均可支配收入( 元) 农民人均纯收入( 元) 社会消费品零售总额( 亿元) 累积完成固定资产投资额( 亿元) 累积到位外资( 亿美元) 累积出口总额( 亿美元) 累积进口总额9 亿美元) 城市综合竞争力 6 l o 3 8 5 1 1 9 9 6 1 1 0 8 8 5 1 7 6 3 8 2 5 0 0 3 1 7 2 0 7 1 0 0 0 2 1 1 0 2 1 4 3 1 5 5 2 5 1 3 6 6 8 0 9 5 o l 1 3 6 6 1 0 8 8 2 5 3 7 0 9 3 4 1 5 4 5 2 4 8 1 2 6 3 5 1 1 2 0 l 9 8 7 l 3 3 7 1 l 0 0 6 l 3 5 3 6 1 5 9 0 3 1 3 0 3 3 1 2 7 8 4 8 垂 1 0 5 6 9 1 2 8 2 8 4 0 8 3 3 2 7 8 1 1 7 6 7 9 2 4 8 6 9 8 6 0 2 3 8 0 6 1 0 1 7 7 1 3 4 2 8 1 4 0 7 4 2 4 2 5 l 1 1 7 1 2 3 长株潭三市的产业结构 一、长株潭三市的g d p 指数 近年来，湖南省经济总量在全国3 0 多个省级行政区划中排在1 2 1 3 位，经 济增长率和人均地区生产总值均在前2 0 位以外。2 0 0 4 年，长沙、株洲、湘潭三 市的g d p 占湖南省地区生产总值的比重高达3 4 2 ，人均g d p 分别为1 8 0 3 6 元、 1 2 6 3 5 元和1 2 4 7 5 元，显著高于全省平均的9 1 1 7 元。长株潭是湖南经济发展的 主要驱动地区，经济增长速度也高于全省平均水平。2 0 0 0 - - 2 0 0 4 年间，三市g d p 增长率均在两位数左右甚至以上，而且均呈现出增长提速的趋势( 见表l - 2 ) 。 表1 - 2 长株潭三市g d p 指数( 单位：) 长沙市 株洲市 湘潭市 1 1 1 3 1 0 9 7 1 l o o 1 1 2 1 1 1 0 7 1 1 0 7 1 1 2 7 1 l o 8 1 1 0 5 1 1 4 0 1 1 1 1 1 1 1 2 1 1 5 o 1 1 2 4 1 1 3 4 注：数据来源：湖南统计年鉴2 0 0 5 注：表中数据来源于三市信息统计局各自发表的2 0 0 4 年国民经济和社会发展统计公报，城市综合竞 争力一栏数据来源于：倪鹏飞主编城市竞争力蓝皮书：中国城市竞争力报告n 0 3 m 北京：社会文 献i l j 版社，2 0 0 5 ：4 - 6 4 硕 要指标。2 0 0 0 - 2 0 0 4 年间，长株潭三市g d p 指数的相关系数很高，均在0 9 以上， 统计上属于高度正相关( 见表1 - 3 ) 。长株潭与湖南湘西自治州g d p 指数的相关 系数仅有0 5 1 0 6 8 ，以此为参照，明显看出三市的经济的趋同性。 表1 3 长株潭g d p 指数相关系数 注：数据来源：湖南统计年鉴2 0 0 5 三、长株潭三市的产业结构 2 0 0 4 年，长沙三次产业占g d p 的比重分别为9 1 1 、4 4 5 0 和4 6 3 9 ( 如 表卜4 所示) 。长沙的农业比重分别低于株洲和湘潭两市约5 1 和6 1 个百分点， 长沙的工业化进程远远领先于湖南省的平均水平，也显著高于株洲和湘潭。长沙 产业结构升级程度也高于株、潭两市，反映为长沙第三产业比重较高，比株洲和 湘潭分别高出约9 5 和4 8 个百分点。从三次产业的结构来看，长株潭三市具备 结构互补的条件。 表l - 4长株潭三市产业结构( 单位：) 注：数据来源：湖南统计年鉴2 0 0 5 从第二和第三次产业的内部结构来看，三市的结构互补性也很强。第二产业 中，工业的比重在长沙市较低( 约占6 8 ) ，在株洲和湘潭两市较高( 分别占8 4 和8 1 ) ；而长沙的建筑业在工业中所占比重( 约占3 2 ) 明显高于后两者( 均不 到2 0 ) 。在第三产业内部，株洲市的交通运输仓储和邮电业比重较高( 超过2 8 ) ， 长沙和湘潭两市的该行业比重相对较低( 均不到1 8 ) ；同时，长沙市的批零贸 易和餐饮业比重较大( 超过3 0 ) ，显著高于株洲和湘潭两市( 略高于2 0 ) 。 5 硕士学位论文 第一章导论 表l - 5长株潭三市第二和第三产业结构( 单位：) 1 3 文献综述 1 3 1 国外研究综述 注：数据来源：湖南统计年鉴2 0 0 5 2 0 世纪8 0 年代以来，国外最新关于政府职能转变的研究主要来自于新公共 管理( n p m ) 运动的开展，倡导“以市场为基础的公共行政 、“后官僚制度典范 、 “企业型政府 ，起源于美国、英国、澳大利亚、新西兰，并迅速扩展到其他西 方国家。新公共管理运动的兴起主要源于政府规模扩大与政府角色的膨胀、财政 压力以及政府公共服务的退化问题。由此，强调政府公共部门的绩效评估和测量、 重视产出控制、资源的强制性节约和利用、经济发展环境的净化等，这些措施在 实践中的运用蕴含着政府公共政策化和公共管理社会化的趋势。政府公共政策化 意味着政府可以部分地甚至完全地从日常管理中解脱出来，专心致力于公共政策 的制定和监督执行。政府严守公共政策制定的职能，运用公共政策的引导来保证 政府外公共组织有效承担公共管理职能。公共管理的社会化意味着政府的“非管 理化 ，它预示着行政模式的变革，是政府职能定位的根本性转变。这些思想成 果和相关研究散见于 英 莱恩的新公共管理、 英 敦利威的民主、官僚 制与公共选择、 美 尼斯坎南的官僚制与公共经济学( 中国青年出版社2 0 0 4 年版) 、 澳 休斯的公共管理导论( 中国人民大学出版社2 0 0 1 年版) 、 美 克里斯滕森等的新公共管理观念与实践的转变( 河南人民出版社2 0 0 3 年 版) 等。 1 3 2 国内研究综述 转变政府职能是深化经济体制改革的关键，是推进政治体制改革的起点，同 时又是实现依法治国的突破口。因为我国的政府职能是在计划经济时期形成的， 因而不能很好适应市场经济的需要，其突出特点是政府承担着“运动员 和“裁 判员”的双重角色( 沈津，2 0 0 6 ) 。这两种角色互相冲突，从而导致政府的行政 管理出现“越位 “、错位”和“缺位 现象，给我们当前的经济建设、政治建 设和民主法制建设造成了很大的负面影响。因此，转变政府职能就成为贯彻落实 6 硕士学位论文第一章导论 科学发展观和全面建设小康社会的必然要求。 1 、社会资本、社会公正与政府职能转变。社会资本理论的研究发轫于2 0 世 纪8 0 年代，在最近几十年来，不同领域的学者们才把社会资本当作一个新的解 释范式来分析各种社会问题。当代对于社会资本概念的第一个系统表述的是法国 社会学家皮埃尔布迪厄提出的。他在题为社会资本随笔中指出，社会资本 是一种“实际或潜在资源的集合，这些资源与由相互默认或承认的关系所组成的 持久网络有关，而且这些关系或多或少是制度化的厕。在美国社会学家詹姆斯科 尔曼看来，社会资本“不是某种单独实体，而是具有各种形式的不同实体；其共同 特征有两个：它们由构成社会结构的各个要素所组成；它们为结构内部的个人行 动提供便利”圆。真正将社会资本理论引入政治发展研究的是美国哈佛大学政治 学和社会学教授罗伯特帕特南，在他看来，社会资本实际就是“社会组织的特 征，例如信任、规范和网络，它们能够通过推动协调的行动来提高社会的效率 。同时，社会公正与社会资本二者之间又存在着一种内在的逻辑性，即社会资 本与社会公正之间存在着一种结构性依赖和制约的关系，社会资本理论的兴起为 社会公正实现的研究提供了新的思路( 张创新，叶勇，2 0 0 6 ) 。当前，我国的社 会资本存在着诸多的缺陷，制约着社会公正的普遍形成。因此，转变政府职能， 界定政府权力，加强制度整合，推动法治化进程，培养公民社会的公民意识和公 共精神，进而实现社会资本从传统到现代的转型，是实现社会公正的重要前提和 题中应有之义。长期以来，我国政府所扮演的都是一个“全能政府”的角色，政 府职能的配置十分宽泛，囊括了社会生活的一切领域。所以，就当下中国的治理 实践来说，迫切需要政府摈弃“权力本位、政府本位、官本位的治理理念；坚 持有所为，有所不为，真正地体现国家权力向社会转移，政府本位向社会本位转 移，官本位向民本位转移( 张创新，叶勇，2 0 0 6 ) 。 2 、社会治理与政府职能转变。治理理论作为2 1 世纪国际社会科学领域的前 沿理论之一，虽然其产生、发展经历了十几年时间，还远没有形成比较完善的理 论体系和结构框架，但其所倡导的一些理念和价值却有广泛的适用性。“所谓治 理，是各种公共或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和。它是使 相互冲突的或不同的利益得以协调并采取联合行动的过程。 治理理论认为， 国家作为社会网络中的一个支点，需要与公民社会形成伙伴关系，让他们参与国 家事务，通过相互协作获得发展，这样有助于建立起国家有信誉和达成共识，并 且弥补国家能力之不足( 罗伯特罗茨：2 0 0 1 ) 。治理理论的出现，使人们的视 角更为灵活、互动，从政府、市场、企业、社会的多维度、多层面上观察、思考 函李惠斌、杨雪冬社会资本与社会发展 m 北京：社会科学文献f f ；版社，2 0 0 0 ：3 国 美 詹姆斯科尔曼社会理论的基础 m 邓方译北京：社会科学文献出版社，1 9 9 9 ：3 3 3 美 罗伯特d 帕特南使民主运转起来眺 王列，赖海榕译南昌：江西人民f l j 版社，2 0 0 1 ：1 9 5 函俞可半治理与善治南京社会科学，2 0 0 1 年第9 期：1 6 7 硕士学位论文第一章导论 问题，治理的理念和范式被广泛引入政府公共管理过程，用以解释和分析政府管 理社会方式的变化，构建政府、市场、企业和公民社会的互动与平衡关系。新时 期，随着市场经济的深入发展，政府外界环境发生了巨大的变化，这一切最终也 将反映在政府、市场、企业和社会的关系调整上，要求通过重新处理政府、市场、 企业和社会的关系来调整政府职能。因此，我国政府应以治理与善治理理论为指 导，把许多政府不该管、管不好、管不了的事业让给企业、市场和社会来处理， 在积极转变政府职能的过程中重塑政府的形象，实现其从“运动员 到“裁判员 的转变及从“划浆 到“掌舵 的转变( 沈菊英，张永云，2 0 0 6 ) 。也正是基于 此，治理理论对政府的角色进行了重新定位，并提出了新的政府理论，认为政府 不应是全能的，而应是有效的，政府的职能必须从传统的直接提供公共服务的角 色中转换出来在治理的实施过程申，政府应和其它各种社会力量共同构成相互储 存的网络体系( 杨占营，2 0 0 3 ) 。 3 、社会变迁与政府职能转变。改革开放3 0 多年来，中国经济、社会结构都 发生了巨大的变迁，中国社会正从产品经济向市场经济结构、从农业社会向工业 社、从乡村社会向城镇社会、从封闭半封闭社会向开放社会转型。从空间结构的 角度上讲，中国社会从它原生的社会文化结构全面蜕变，逐渐衍生出一个既具有 传统色彩、更具有现代物质的新型社会文化结构。对于任何现代国家来讲，一个 执政党的执政活动，不是基于自己主观愿望的活动，而是在对于执政的客观情形 加以有效把握的基础上，将执政活动视为复杂的社会活动。因此，一个执政党必 须具有先行把握社会状况的能力，进而将执政的筹划建立在科学、民主、法治的 基点上，从而保证权力体系的顺利运转，最终保障执政党的执政政治地位和执政 社会认同( 任剑涛，2 0 0 6 ) 。从社会发展的内在运动规律来看，“政府是被决定 的因素当社会发展形成自己的逻辑力量时，政府在社会发展中就是被决定的 因素，不得不依据社会发展的内在逻辑来改变和发展自身”。认识中国社会当 下的结构转型状况，告别形成于计划经济时代的执政模式，转变政府职能，重塑 现代执政理念已成为一重大现实问题。从社会结构调整与政府职能转变的内在联 系和互动发展的规律进行探讨，社会结构变迁是政府职能转变的根本动因，而与 之相适应的政府职能转变，将成为进一步推动社会向前发展的动力性资源。从这 个意义上讲，政府职能转变的真正目的在于推动社会的进步和发展( 蒋京议， 2 0 0 6 ) 。同时，当前我国社会变迁大背景下社会经济转型是一种典型的“二元经 济 条件下的“双重转型”，这就要求在转变政府职能的过程中，除了要采取渐 进性的转变外，更应对政府角色进行重新定位，进一步加强政府官员角色的转变 以及制度创新等( 马蔡琛，2 0 0 2 ) 。 陈明胆、苏长和、林尚立、刘建军治理：一种新的政治模式i n 社会科学报，2 0 0 2 年0 9j ：j 1 9h 第 0 0 4 版 8 硕士学位论文第一章导论 4 、构建和谐社会与政府职能转变。构建社会主义和谐社会，是党中央提出 的一项重大战略任务，反映了建设富强民主文明和谐的社会主义化国家的内在要 求，体现了全党全国各族人民的共同愿望。自构建和谐社会主义社会的提出，众 多学者都试图不同角度地对其进行思考和探索。社会的和谐包含着十分丰富的内 容，和谐社会的构建也需要从多方面着手。其中，积极转变政府职能也是构建社 会主义和谐社会的题中应有之义。为了保持经济持续快速协调发展、增强社会创 造活力、提高社会建设和管理水平以及有效化解矛盾，必须加快政府职能转变。 同时，科学发展观是统领我国经济社会发展全局的重大战略思想和指导方针，构 建社会主义和谐社会是全面落实科学发展观的逻辑展开，所以转变政府职能必须 始终坚持以科学发展观为指导( 杜飞时，2 0 0 7 ) 。我们也知道，“和谐社会又是一 个复杂的和谐系统。在这一和谐系统之中，安定团结、民主法治、诚实守信恰恰 构成其最根本的前提，这些也正是当代各国政府在进行公共行政职能改革的价值 目标定位时的首要追求 。同时，和谐社会建设的复杂性，又要求政府把工作 职能定位于经济调节、市场监督、社会管理和公共服务，将工作重心逐渐集中到 统筹经济社会协调发展、人与自然和谐上来，所以只有进一步转变政府职能，采 取切实有效的措施，才有可能构建起和谐社会( 王涛，2 0 0 6 ：6 ) 。政府作为国家 的化身，在改革开放和社会主义现代化建设中起着主导作用。构建和谐社会要求 政府必须具备四个方面的职能，即整合社会公共文化的职能；维系社会有序运行 的职能；协调社会利益关系的职能；提供社会公共服务的职能。而新时期，我国 正处于急剧的社会转型时期，我国政府职能转变也面临着三大困境，一是选择政 府理念的困境；二是定位政府角色的困境；三是精简政府机构的困境。因此，“政 府在加强职能转变的过程中，应当选择协同政府的理念，引导政府职能转变； 提高政府能力，细化政府职责；优化政府人力资源，消除机构臃肿 。 此外，和谐社会建设的一个重要任务就是打破原有的政府管理社会的一元化 社会治理模式，建立起以政府管理为主导，社会各部门、各群体参与，民众自我 约束和管理的一种多元化社会治理结构。在这样的治理结构中，实现国家权力和 社会团体、个人权利的和谐共生，从而促进社会整体及其各部分之间的可协调发 展。因此，和谐社会建设必须打破原有的社会一元治理模式，打破政府作为社会 公共性唯一承担者的地位，广泛吸收社会群体参与社会公共性建设，充分发挥各 群体的积极潜能，使得社会公共性的主体朝着多元化的方向发展。在具体事务中， 政府要主动地、有选择地逐步退出一些领域，引导相关的社会群体积极地进行自 我治理( 籍磊，2 0 0 6 ) 。 从这些已经发表的学术论文来看，大多数文章都立足于从宏观视域探讨政府 。周霞公共行政职能的变革与和谐社会川广东行政学院学报，2 0 0 6 ( 0 8 ) ：1 1 圆马福仓构建和谐社会政府职能转变的困境与路径辽宁教育行政学院学报。2 0 0 7 年第1 1 期：2 3 9 硕士学位论文第一章导论 职能转变新型政府职能的构建，且多半以观点表达和定性描述为主，缺乏具体细 化的以及具有说服力的实证研究。而本研究立足湖南省省情，从社会角色理论的 视角进行微观研究，以定量分析为主，开展实实在在的实证分析，其目的在于找 到政府经济职能转变的突破口和构造经济环境优化的概念实体。 1 4 理论基础及研究内容 1 4 1 政府经济职能 ( 一) 政府经济职能的涵义 政府经济职能是指政府在组织、领导、协调社会经济运行和经济发展过程中 进行各种经济性和某些非经济性活动时所履行的职责及发挥的功能，主要包括资 源配置，收入再分配和经济稳定与增长等。从公共选择的视角看，政府是在既定 约束条件下追求利益最大化的理性经济人。政府行为的既定约束条件应该是地方 政府所占有的资源、中央的政策环境等，而其所追求的利益最大化则是本地区社 会福利最大化。但是当政府被微观化为一个由各级公务员、各部门组成的“政府 企业家 时，其所追求的利益最大化即会被异化为多重目标，即本地区社会福利 最大化、政府自身利益最大化以及中央政府的满意程度等。但是由于上下级政府 间的信息传递链条过长，信息不完全严重，政府行为发生了机会主义变异( 王晓 峰，2 0 0 3 ；郭怡，2 0 0 8 ) 。 ( 二) 政府经济职能的理论沿革 人类自诞生以来，- - n 也没有停止物质资料生活等经济活动。但由于当初生 产力水平较低，社会分工与交换不发达，人们便不可能从经济关系角度去探求国 家职能。只到了古希腊罗马商国时期，欧洲一些国家才洞开国家干预社会经 济的先河。后经历中世纪的黑暗( 教会取代政府并对世俗经济活动加以限制) ， 到了1 5 、1 6 世纪宗教改革，少数政府( 如英国、法国等) 推行重商主义国家积 极干预政策而率先壮大了自己的经济力量。 随着资本主义经济的发展，在1 7 世纪下半叶建立了首个资产阶级经济理论 体系，即古典经济学。代表人物亚当斯密明确地给政府职能作了具体的限定： 保护国家安全，使其不受外来侵犯；建立和维护某些私人无力办或不愿办的 公共设施和公共事业。简单地说政府在社会上仅仅扮演“守夜人”和“警察 角 色。古典经济自由主义经过后代经济学家的不断发展，逐步演变为新古典经济自 由主义。但从政府职能理论角度看，它们都强调自由放任的经济制度，反对政府 对于经济的过分干预。 1 9 3 6 年，英国著名经济学家凯恩斯在世界大萧条的背景下，发表就业、利 l o 硕士学位论文第一章导论 息和货币通论一书，掀起了一场风靡全球的“凯恩斯革命，其追随者发起了 一系列凯恩斯主义的经济政策，确立了一整套国家干预主义的宏观经济理论体 系。把政府经济职能归纳为确立法律框架、改善经济效率、促进收入公平及支持 宏观经济稳定等四个方面( 美 萨缪尔森，诺德豪斯，1 9 9 6 ：5 5 2 ) 。对战后资本 主义的大发展产生了很大的影响。 6 0 年代中期以后，资本主义世界出现了大量失业与剧烈的通货膨胀并存的 “停滞”现象，人们开始怀疑国家干预学说。于是，新自由主义的政府职能理论 在战后6 0 、7 0 年代再度兴起。其中，例如货币主义的代表人物美国经济学家弗 里德曼指出：正是国家干预活动阻碍了市场的健康发展，导致了“滞胀 现象的 出现( 美 米尔顿弗里德曼等，1 9 8 2 ：1 3 ) ；各种福利措施造成极大的浪费， 降低了人们的积极性；尤其国家干预的过程中还包含着对公民个人自由的限制。 因此，政府的主要职能不应包括对经济的干预。以布坎南为代表的经济学家提出 了“政府失效的概念，并以此作为分析国家干预行为的基础。他们指出，政府 行为并非永远代表公共利益，“国家不过是其组成成员实现偏好的工具，是非中 立的实体；政府官员和政治家不是经济上的“阉人 ，而是个人利益的最大化者； 加上政党竞争及政治本身的缺陷和不足，因而政府对经济的干预并不一定能弥补 市场失灵。所以，“市场的缺陷并不是把问题转交给政府去处理的充分条件 ，“至 少，政府的缺陷和市场一样严重国。 ( 三) 当前我国政府经济职能的特点 我国处于从计划经济向市场经济过渡的转型期，所以我国的地方政府职能也 存在着一定的特殊性。 第一，虽然我国改革开放已经三十年了，但是长期以来的计划经济体制仍然 大量存在，市场经济体制尚不健全，市场这一“无形的手 作用受阻，在很多方 面难以完成资源配置的作用。第二，中央权力在政治经济高度一体化的社会体制 框架内下放给地方，使得地方政府的事权迅速膨胀，而财权则相对上升，地方在 很大程度上成为地方经济的代言人。第三，上级政府与地方政府间是直接的委托 一代理关系。上级政府对于地方政府首脑的任免有较大的发言权，是地方政府的 委托人，地方政府面对的是一个多任务委托，如经济增长、环境保护等，而作为 委托人的政府很难实际考察各项任务的完成情况，经常会把g d p 等经济指标政绩 作为考核标准，以至政绩显现和政治奖惩成为上下级政府间主要的关系形式。第 四，地方间经济发展不平衡，地方政府间恶性竞争与政绩p k 愈演愈烈。地方政 府作为地方经济和社会组织的代言人，以实现地方经济效益为目标。我国现在又 是以追求经济发展为核心的时期，对于政府绩效、官员政绩的考核在很大程度上 与当地的经济水平密切相关，而地方政府间的p k 就多在经济领域下文章。地方 函伍文芳、钟伟从政府经济职能的理论沿革看我国政府经济职能定位社会主义研究，2 0 0 3 (