（管理科学与工程专业论文）科技政策地方政府执行力评价研究.pdf

摘要 科技政策是为了完成一定时期内科技任务而制定的指导方针，对科技发展有 积极的指导和促进作用。地方政府作为科技政策的最基层执行者，对科技政策的 落实程度有直接关系。所以，其执行力是科技政策能否取得预期效果的关键因素 之一。因此，对科技政策地方政府执行力进行研究具有一定的理论和实际意义；。 本文通过分析影响科技政策地方政府执行力的重要因素，构建科技政策地方政府 执行力评价指标体系，并在运用层次分析法和灰色系统理论方法的基础上，通过 模拟数据进行评价研究。最后以此为基础，提出提升科技政策地方政府执行力的 建议，为改善科技政策地方政府执行力提供参考和借鉴。本文共分为五个部分： 一、科技政策地方政府执行力理论研究综述 论述了科技政策的内涵、组成要素，地方政府执行力的含义和特征等，重 点分析了科技政策的纵向结构和科技政策地方政府执行路径，并提出了本文研 究科技政策地方政府执行力评价的两个假设。 二、科技政策地方政府执行力评价的重要因素分析 该部分通过阐述科技政策地方政府执行力评价现状及存在的典型问题，运 用系统论、博弈论、公共政策和管理学的相关理论分析了影响科技政策地方政 府执行力评价的重要因素。 三、科技政策地方政府执行力评价 在影响科技政策地方政府执行力重要因素的基础上，确定科技政策地方政 府执行力评价的目的、原则和内容。并从执行主体、执行资源、执行制度、执 行环境和执行效力五个方面构建了科技政策地方政府执行力评价指标体系，最 后，重点阐述了层次分析法和灰色系统理论的原理，说明了选择二者进行科技 政策地方政府执行力评价的理由。 四、科技政策地方政府执行力评价模拟研究 该部分通过模拟数据对科技政策地方政府执行力评价进行研究，在对评价 结论进行分析的基础上，针对性的提出了提升科技政策地方政府执行力的建议。 五、全文总结与研究展望 总结全文的研究成果，并针对本文的研究不足之处，提出了进一步研究科 技政策地方政府执行力的展望。 关键字：科技政策，地方政府，执行力，评价 a b s t r a c t s c i e i l c ea n dt e c h n o l o g yp o l i c yi s ag u i d e l i n ef o r m u l a t e df o rs c i e n t i f i ca n d t e c h n o l o g i c a lt a s k si nac e r t a i np e r i o d i tp l a y sap o s i t i v er o l eo nt h ed i r e c t i o na n d p r o m o t i o nf o rs c i e n t i f i ca n dt e c h n o l o g i c a ld e v e l o p m e n t a s 也ep r i m a r ye x e c u t a n t s ， l o c a lg o v e r n m e n t sh a v ead i r e c ta f f e c to nt h ed e g r e eo fi m p l e m e n t a t i o na b o u ts c i e n c e a n dt e c h n o l o g yp o l i c y s ot h ee x e c u t i v ea b i l i t yo fl o c a lg o v e r n m e n ti sak e y f a c t o ro f t h a t ；t h ep a p e r , b ya n a l y z i n gt h ei m p o r t a n tf a c t o r so ni n f l u e n c i n g t h ee x e c u t i v ea b i l i t y o fl o c a lg o v e r n m e n tf o rs c i e n c ea n dt e c h n o l o g yp o l i c y ，f o r m u l a t e d a ne v a l u a t i o n i n d e xs y s t e mo fl o c a lg o v e r n m e n t se x e c u t i v ea b i l i t yo fs c i e n c ea n dt e c h n o l o g y p o l i c ya n dc a r r i e do u te m p i r i c a lr e s e a r c hv i as i m u l a t i n g d a t ab a s e do nt h ea p p r o a c h e s o fa h pa n dg r e ys y s t e mt h e o r y f i n a l l y t h ep a p e rp u t sf o r w a r dt os u g g e s t i o n so n u p g r a d i n g t h el o c a lg o v e r n m e n te x e c u t i v ea b i l i t yo fs c i e n c e a n dt e c h n o l o g y d o l i c y ，w 1 1 i c l lo f f e r e dr e f e r e n c e sa n df o u n d a t i o nf o ri m p r o v i n gt h el o c a lg o v e r n m e n t e x e c u t i v ea b i l i t yo fs c i e n c ea n dt e c h n o l o g yp o l i c y t h ep a p e rc a i lb e d i v i d e di n t of i v e p a r t s ： f i r s t r e s e a r c hr e v i e wo fl o c a lg o v e r n m e n te x e c u t i v ea b i l i t yo fs c i e n c ea n d t e c h n o l o g yp o l i c y ： t h ep a p e rd i s c u s s e st h ed e f i n i t i o na n dc o n t e n to fs c i e n c ea n dt e c h n o l o g yp o l i c y 嬲w e na st h ed e f i n i t i o na n dc h a r a c t e r i s t i c sa b o u tl o c a lg o v e r n m e n te x e c u t i v e a b i l i t y , m e a n w h i l ei tf o c u s e so na n a l y s i so ft h ev e r t i c a ls t r u c t u r eo f s c i e n c ea n dt e c h n o l o g y p o l i c y a n di m p l e m e n t a lp a t ho fl o c a lg o v e r n m e n t m o r e o v e r ， i tp r e s e n t st w o a s s u m p t i o n so fl o c a lg o v e r n m e n te x e c u t i v ea b i l i t yw h i c ht h ep a p e rc o n d u c t st h e r e s e a r c h s e c o n d ，t h ea n a l y s i so fi m p o r t a n tf a c t o r so nl o c a lg o v e r n m e n t e x e c u t i v ea b i l i t y ： t h i sp a r tm a d eu s eo fr e l e v a n tt h e o r i e ss u c ha sg a m et h e o r y , p u b l i cp o l i c ya n d m a n a g e m e n tt oa n a l y z et h ek e yf a c t o r so ni n f l u e n c i n gl o c a lg o v e r n m e n te x e c u t i v e a b i l i t vs c i 肌c ea n dt e c h n o l o g yp o l i c yt h r o u g hr e p r e s e n t i n gt h es t a t u sq u o a n de x i s t i n g t y p i c a lp r o b l e m so f l o c a lg o v e r n m e n te x e c u t i v ea b i l i t yo nt h es c i e n c ea n dt e c h n o l o g y p o l i c y t k r d t h ee v a l u a t i o no fl o c a lg o v e r n m e n te x e c u t i v ea b i l i t y o fs c i e n c ea n d i i t e c h n o l o g yp o l i c y ： 。ln ep a p e rc o n c l u d e st h ep u r p o s e ，p r i n c i p l e sa n dc o n t e n to fl o c a lg o v e r n m e n t e x e c u t i v ea b i l i t yo fs c i e n c ea n dt e c h n o l o g yp o l i c yb a s e d0 1 1t h ei m p o r t a n tf a c t o r so f t h ei m p a c to nl o c a lg o v e r n m e n te x e c u t i v e a b i l i t yo fs c i e n c ea n dt e c h n o l o g yp o l i c y a t t h es a m et i m e , i tb u i l d sa l li n d e xs y s t e mo fl o c a lg o v e r n m e n te x e c u t i v ea b i l i t yo f s c i e n c ea n dt e c h n o l o g yp o l i c yi nt e r m so ff i v ea s p e c t si n c l u d i n ge x e c u t i v ea g e n t s ， e x e c u t i v er e s o u r c e ，e x e c u t i v es y s t e m s ，e x e c u t i o ne n v i r o n m e n ta n d e x e c u t o r ye f f e c t i nt h ee n d ，t h ep a p e rp l a c e sa ne m p h a s i so nt h e p r i n c i p l e sa b o u ta h pa n dg r e ys y s t e m t h e o r yt oa c c o u n tf o r t h er e a s o n st h a tc h o s et h et w om e t h o d st om a k et h ee v a l u a t i o n f o u r t h ，i m i t a t i o n a lr e s e a r c ho nt h ee v a l u a t i o no fl o c a lg o v e r n m e n te x e c u t i v e a b i l i t yo fs c i e n c ea n dt e c h n o l o g yp o l i c y ： t h i sp a r td o e si m i t a t i o n a lr e s e a r c ho nl o c a lg o v e r n m e n te x e c u t i v ea b i l i t yo f s c i e n c ea n dt e c h n o l o g yp o l i c yb ys i m u l a t i n gd a t aa n db r i n g sf o r w a r dt h et a r g e t e d s u g g e s t i o n so ni m p r o v i n gl o c a lg o v e r n m e n te x e c u t i v e a b i l i t y o fs c i e n c ea n d t e c h n o l o g yp o l i c yb a s e do nt h ea n a l y s i so fe v a l u a t i v ec o n c l u s i o n f i f t h ，s u m m a r ya n dr e s e a r c hp r o s p e c t ： t h i sp a r tm a k e sac o n c l u s i o no nt h er e s e a r c hr e s u l t sa n da d v a n c e st h e 鼬e r s t u d yo f l o c a lg o v e r n m e n te x e c u t i v e a b i l i t yo fs c i e n c ea n dt e c h n o l o g yp o l i c ya i m e da t t h es h o r t c o m i n g k e yw o r d s ：s c i e n c ea n dt e c h n o l o g yp o l i c y , l o c a lg o v e r n m e n t ，e x e c u t i v e a b i l i t y , e v a l u a t i o n i i i 独创性声明 本人声明，所呈交的论文是本人在导师指导下进行的研究工作及取得的研究 成果。尽我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包含其他人 已经发表或撰写过的研究成果，也不包含为获得武汉理工大学或其它教育机构的 学位或证书而使用过的材料。与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均己 在论文中作了明确的说明并表示了谢意。 签名：日期： 学位论文使用授权书 本人完全了解武汉理工大学有关保留、使用学位论文的规定，即：学校有权 保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版，允许论文被查阅和借 阅。本人授权武汉理工大学可以将本学位论文的全部内容编入有关数据库进行检 索，可以采用影印、缩印或其他复制手段保存或汇编本学位论文。同时授权经武 汉理工大学认可的国家有关机构或论文数据库使用或收录本学位论文，并向社会 公众提供信息服务。 ( 保密的论文在解密后应遵守此规定) 研究生( 签名) ：剔雠k z 锻瓤7 m h 武汉理工大学硕士学位论文 第1 章导论 1 1 课题研究的背景、目的和意义 在竞争日益激烈的今天，“科学技术是第一生产力”已经得到了深刻的印证。 科技政策作为为实现科技任务而制定的指导方针，也备受关注。一方面，科技 政策代表着一个国家在一定时期内科学技术的发展方向。我国在改革开放初期， 面向经济的科技政策特点鲜明；另一方面，随着社会全面进步，科技手段越来 越先进，科技领域也在不断的衍生和延续，如何保证科技在高速发展的同时， 又能坚持可持续、健康的发展，是科技政策要积极面对的问题。 科技政策在促进科技发展的过程中有积极的引导作用，同时也为科技正确、 健康的发展起到了一定的保护作用；科技政策的制定，是多方学者、专家等在 不断的进行理论探讨和实践研究的基础上得到的。令人欣慰的是，科学技术在 科技政策的有力“护航”下，取得了非常显著的成就。但是，在这些政策取得 成功的背后，也有很多科技政策没能取得预期的效果，甚至收效甚微。深究其 原因，很多政策的实施不成功，除了一些政策本身需要完善的主观原因外，执 行不力才是很多政策仅仅流于形式或不见成效的主要原因。 当前，我国学者对于科技政策的研究更多的关注在于政策的制定和价值评 估方面；很多人都认为既然政策已经制定出来了，执行似乎就只是“按章办事 的事了。但是，随着社会进步，社会问题也变得更加复杂，政策的导向性作用 就显得更加重要。而在现实生活中，科技政策的执行偏差正束缚科学技术的全 面发展，如科技政策被误解或是被曲解、科技政策在执行过程中被选择性执行、 或是在地方难以执行而导致的执行不力、由于执行不畅导致的滞差现象都普遍 存在。 政策的有效执行需要从政策的制定者到最基层的地方政府政策执行者之间 进行积极有效的沟通和协作。政策的制定者除了在制定的过程中要集思尽力， 还需要在政策的执行过程中，根据当前的形势变化和执行时所体现出来的问题， 对政策进行不断的修订和完善；地方政府在正确领会政策内涵的同时，还必须 为政策的实施起到应有的监督和保护作用。因为，作为科技政策在实施中的最 基层执行者，地方政府能够最快捷、最清晰、最全面的了解政策的具体执行情 况；所以，其执行力是科技政策能否取得预期效果的关键因素之一。正如美国 武汉理工大学硕士学位论文 学者艾利森指出，“在达到政府目标的过程中，方案确定的功能只占1 0 ，而其 余9 0 取决于有效的执行”。鉴于地方政府在政策执行中所扮演的重要角色，对 其执行力进行评价的必要性和重要性就显得尤为突出。 基于以上，本文研究的目的在于在建立一套有效地方政府执行力评价指标 体系的基础上，运用新的方法对科技政策地方政府执行力进行评价，旨在为提 升科技政策地方政府执行力提供借鉴和参考。 对科技政策地方政府执行力评价进行研究不仅具有理论意义，还具有一定 的现实意义。 从理论角度看，目前，众多学者对科技政策的研究都是站在制定者的角度， 分析如何制定科学的科技政策，而对科技政策的执行研究较少；同时，地方政 府是我党执行能力体现的强有力载体，其执行能力如何? 如何提升地方政府执 行力都是当前我党要积极面对的问题。基于以上，本文对地方政府执行科技政 策的执行力评价进行研究，一方面，是站在一个新的角度执行者角度对如何 进行科技管理进行研究，另一方面，通过对科技政策地方政府执行力评价研究， 能为提升当前我国地方政府执行力提供新的思路。 从现实角度看，随着人们生活水平的提高，人们对精神、物质文明的要求 也越来越高，需求差异化日益明显。原来的政府执政理念也需要与时俱进，跟 上时代的步伐。虽然，目前我党执政水平也在提高，但也存在一些执行不力的 问题：如执行速度缓慢、执行力度不够、执行尺度不一等等，这些都严重了我 国政府的公信力。科技政策对地方的科教、文化、经济等方面的影响巨大，其 执行力好坏直接影响到当地发展。鉴如此，本文对地方政府执行科技政策的执 行力评价进行研究，目的在于通过有效的评价体系，寻找科技政策地方政府执 行中存在的问题，为提升地方政府执行科技政策的执行力评价提供可行的建议。 1 2 国内外相关研究现状综述 1 2 1 国内外科技政策相关研究现状概述 在政策与科技政策的定义方面：政策科学主要的倡导者和创立者哈罗德拉 斯韦尔与亚伯拉罕卡普兰认为：政策是一种含有目标、价值与策略的大型计划。 我国学者张金马在政策科学导论中定义政策是党和政府用以规范、引导有 关机构团体和个人行为的准则或指南。其表现形式有法律、规章、行政命令、 2 武汉理t 大学硕士学位论文 政府首脑的书面或口头声明和指示以及行动计划与策略等。 关于科技政策方面的研究，我国起步较晚，且在定义方面也未形成一致： 娄成武认为科技政策是一个国家或政党在一定历史时期，为实现科学发展的任 务而制定的指导方针和行动准则。它是确定科学事业发展方向、指导整个科学 事业的战略和策略原则。它既包括具有全局性的科学发展战略也包括局部性、 临时性的策略等。李侠，邢润川则认为科技政策是国家或政府诸多政策中的一 个分支政策，对科技活动施加影响所规定的意向原则和规定。科技政策的目标 是对所有的科技活动大的方面进行引导、干预和控制，通过这一强有力的外控 制项作为中介，把国家的军事的、经济的意志转化为科技主体的行为规范。林 慧岳认为科学技术政策是国家为了对科技活动的投入、运作、产出、转化各环 节进行调控而建立的有计划、有组织地推进知识生产的科技方针和实现科技方 针的体系。匡跃辉则提出科技政策是国家产业政策的重要组成部分，是指导一 国科技开发、应用和发展的纲领性文件，也是衡量政府对科技投入的决策依据。 科技政策( s c i e n c ea n dt e c h n o l o g yp o l i c y ，s t p ) 成为一个专业性术语，并被经 济发达和科技发达国家共同采用，是1 9 6 3 年联合国在日内瓦召开的关于低开发 区适用的科学技术会议( u n c a s t ) 以后才开始的。 我国学者在政策的制定方面基本取得共识，其中，陈振明在政策科学 提出：科技政策的制定大致需要经过三个阶段，分别是科技政策议程、科技政 策方案规划和科技政策合法化2 。刘斌在政策科学研究中指出政策制定程序 包括政策议程的建立、政策规划、政策合法化。并且分析了影响政策制定的因 素包括政策制定体制、政策制定者、政策对象、政策制定的手段和方法。 在政策的方案规划和合法化方面，安德森在公共决策中认为：方案规划 “涉及与解决公共问题有关的并能被接受的各种行动方案的提出。托马斯戴 伊把政策合法化分解为三个功能活动，即选择一项政策建议，为这项建议建立 政治上的支持，将它作为一项法规加以颁布。 目前，关于对科技政策评价的研究主要集中在政策评价中的工具理性和价 值理性上，其中，我国学者陈振明认为评价标准主要有生产力标准、效益标准、 效率标准、公正标准和政策回应度标准。匡跃辉则从效用的基础上提出了生产 力标准、效益标准、效率标准和效应标准。其常见的评价方法主要有：专家评 议、同行评议、对比效益分析、模糊综合评价方法等。而将定性的问题定量化， 1 张金马政策科学导论北京：中国人民人学 j 版社1 9 9 2 2 陈振明政策科学一一公共政策分析导论北京：中国人民大学出版社2 0 0 3 3 武汉理t 大学硕十学位论文 最常见的评价方法就是模糊数学的评价方法。 国外的后行为主义时期，美国学者巴利、雷斯等指出应重视政策评价中的 价值理性，以弥补工具理性评价方法仅注重效率和效益等方面的不足。p 狄辛 将人类所追求的五种理性作为政策评价的标准即：技术理性、经济理性、法律 理性、社会理性和实质理性。 1 2 2 国内外地方政府执行力相关研究现状概述 在执行力的内涵方面，执行力的概念首先由拉里博西迪和拉姆查兰合 著的执行一书中指出：执行是完成任务的学问，执行在企业管理中是不可 或缺的重要环节；其中执行文化是有效执行的关键：战略、人员、运营是执行的 三个核心流程，将这三大流程有机结合是执行的根本。将政策执行问题引入学 术研究领域的美国政策学家普雷斯曼和韦达夫斯基则将执行解释为：在目标确 立与适应于取得这些目标的行动之间的一种相互作用过程。 在我国，执行力是从企业角度被引入的。目前，关于政府执行力的研究甚 少，在政府执行方面，丁煌认为政策执行就是指政策执行者通过建立组织机构， 运用各种政策资源，采取解释、宣传、实验、实施、协调与监控等各种行动， 将政策观念形态的内容转化为实际效果，从而使既定的政策目标得以实现的动 态过程。在九十年代中期，学者史耀疆在基层组织中执行力弱化的原因及其 强化对策中指出，由于以人情义理为纽带的义理社会中人本意识的浓厚和科 学理性精神的淡薄和缺失，执行力被弱化是行政体系中的一个大问题。学者莫 勇波从公共行政视角研究政府执行力问题，指出：作为行政管理学意义上的政府 执行力，可理解为政府组织为达致既定目标，通过对各种组织资源进行使用、 调度和控制，从而有效地执行政府的日常事务和有效贯彻实施法律、政策、发 令、战略计划的政府内在的能力和力量3 。从生成机理的角度，姚克利认为政府 执行力的生成要素影响政府执行力，指出：政府执行力是一种合力，但不是各种 要素的机械组合，而是内在的各种要素和现实的客观条件相互作用的结果。 在地方政府执行力的影响因素方面，学者莫勇波从执行人员的执行责任心、 地方政府的执行方法、执行过程中的沟通协调、地方政府对政策的认知理解等 方面论述了产生地方政府政府执行力问题产生的原因。学者恒金良则提出了利 3 莫勇波论提升中国地方政府执行力的策略选择广西民族学院学报( 哲学社会科学 版) 2 0 0 5 1 1 4 武汉理工大学硕士学位论文 益、信息、制度、环境因素；而后，陈俊星学者从公共政策本身、公共政策执行 主体、公共政策执行环境三个方面阐述了影响地方政府执行力的原因。 在地方政府执行力不足主要表现形式上，李佩东认为：在执行的内容上，由 于决策不科学导致执行乏力，甚至无法执行：在执行的程序上，由于过分强调 办事程序，导致了办事效率低下；在执行的方式上，由于责权相互分离，降低 行政效率，产生行政不作为和乱作为；在执行的体制上，由于分工与协作处理 不当，形成内耗而导致了执行阻滞或偏差。为了解决地方政府执行不力的局面， 不少学者都提出了提升政府执行力的建议，莫勇波学者提出着力提升执行人员 素质；大力培育执行条件；优化政府整合机制；创造法制环境和文化环境的对策；黄 兴生学者则认为应该从构建新型中央和地方关系，重塑行政组织架构，建立健 全行政问责制等几个方面提升政府执行力；李佩东在提升集成政府执行力的 途径中，指出应该从完善行政执行的体制、树立正确的执行观念、形成有利 于执行的文化氛围、建立行政执行的考评、监督机制等方面着手提高执行力。 1 3 研究的内容、创新点 1 3 1 研究的内容 鉴于科技政策在公共政策中举足轻重的地位，以及地方政府在执行科技政 策中所扮演的重要角色，本文先从科技政策的内涵、特征及组成要素入手，分 析出不同级政府在科技政策执行中扮演角色不同；通过对影响科技政策地方政 府执行力的重要因素分析，在此基础上，构建科技政策地方政府执行力评价指 标体系。最后，通过模拟数据对其进行模拟研究，从而提出提升科技政策地方 政府执行力的建议和途径。其技术路线图见图1 1 。 5 武汉理工大学硕士学位论文 图1 1 科技政策地方政府执行力评价技术路线图 6 武汉理工大学硕士学位论文 本文对地方政府科技政的执行力评价研究可分为五个部分： 一、科技政策地方政府执行力理论研究综述 该部分论述了科技政策的内涵、组成要素，地方政府执行力的含义和特征 等，重点分析了科技政策的纵向结构和科技政策地方政府执行路径，并提出了 本文研究科技政策地方政府执行力评价的两个假设：科技政策制定是所有参与 者共同的结果、科技政策地方政府执行路径选择是“自下而上途径，这两个 假设使本文的研究更符合现实。 二、科技政策地方政府执行力评价的重要因素分析 该部分通过阐述科技政策地方政府执行力评价现状及存在的典型问题，运 用博弈论、公共政策和管理学的相关理论分析了影响科技政策地方政府执行力 评价的重要因素。 三、科技政策地方政府执行力评价 在影响科技政策地方政府执行力重要因素的基础上，确定科技政策地方政 府执行力评价的目的、原则和内容。并从执行主体、执行资源、执行制度、执 行环境和执行效力五个方面构建了科技政策地方政府执行力评价指标体系，最 后，重点阐述了层次分析法和灰色系统理论的原理，说明了选择二者进行科技 政策地方政府执行力评价的理由。 四、科技政策地方政府执行力评价模拟研究 该部分通过数据模拟对科技政策地方政府执行力评价研究，在对评价结论 进行分析的基础上，针对性的提出了提升科技政策地方政府执行力的建议。 五、全文总结与研究展望 总结全文的研究成果，并针对本文的研究不足之处，提出了进一步研究科 技政策地方政府执行力的展望。 1 3 2 研究的创新点 ( 1 ) 科技政策地方政府执行力选题新颖 目前，国内学者对科技政策的研究大多偏向于科技政策的制定与评价；而 对执行力评价的研究则多偏向于对企业；本文选取当前科技政策与地方政府执 行力两大热点进行研究行文，虽然研究范围较二者单独而言小了很多，但是针 对性更强，同时也极具现实意义； ( 2 ) 引入了对科技政策地方政府执行力评价的两个前提 国内鲜有学者对政府执行公共政策研究时是基于政府执行力路径的。但是， 7 武汉理工大学硕士学位论文 现实生活中，政府在执行公共政策过程中是存在路径选择的。尤其是民主化程 度越来越高的今天，对公共政策的制定和执行，地方政府不可能不考虑其他公 共政策相关者的参与度。基于以上，本文在对科技政策地方政府执行力评价研 究过程中，对地方政府执行科技政策的路径选择进行了假设，使得研究过程更 贴近现实。 ( 3 ) 科技政策地方政府执行力指标体系构建 国内外学者对科技政策和政府执行力评价都做了较多的研究，本文在参考 借鉴了前者的基础上，通过对影响科技政策地方政府执行力的重要因素分析， 试图尽量全面而科学的构建了科技政策地方政府执行力评价指标体系，并通过 模拟数据对其进行研究。 武汉理t 大学硕士学位论文 第2 章科技政策地方政府执行力评价理论研究综述 2 1 科技政策概述 2 1 1 科技政策的内涵及特征 科技政策的发展由来已久，但作为专有名词科技政策( s c i e n c ea n d t e c h n o l o g yp o l i c y ，简称s t p ) 是在1 9 6 3 年，联合国在日内瓦召开的关于低开发 区适用的科学技术会议( u n c a s t ) 以后，才并被经济发达和科技发达国家共同采 用，并逐渐沿用开来。 我国由于自身历史原因，对科技政策的研究比较起步较晚，是在上世纪8 0 年代后期，随着改革开放的发展而逐步发展起来；目前，由于对科技政策的研 究对象、研究视角等的认知不同，科技政策的具体内涵在我国尚无统一定论； 其中，学者林彗岳、丁福虎、娄成武等人均对此做出了深入的研究，具有代表 性的主要有： 朱崇实、陈振明等认为：科技政策一般是指公共权力机构在一定历史时期， 为实现科技发展的目标和任务而规定的指导方针和行为准则，以及根据这些方 针、准则制定的有关科学技术的战略、规划、计划、法律、法令、措施、条例、 办法等所组成的体系。 娄成武在当前我国科技政策研究的若干问题中指出，科技政策( s c i e n c e a n dt e c h n o l o g yp o l i c y ) - - 般指一个国家或地区，乃至一个部门研究所，在一定的历 史时期和战略目标下，为发展科技、协调科技发展中的各种关系而制定的指导原 则和规则4 ； 以上两种对内涵的界定基本相同，区别在于前者将科技政策的组成部分更 加具体化；而后者则是从宏观角度阐述了科技政策的组成；为了更好的体现科 技政策在本文中的层次结构，本文以前者的定义为参考标准； 科技政策作为公共权力机构为实现科技任务的带有时代烙印的产物，其本 质就代表了权力机构的阶级意志，是其阶级利益的体现；但是，科技政策的制 定亦不能违背客观规律，肆意发展，必须符合时代发展趋势，顺势导利，制定 符合国情的合理化政策；这是由科技政策的特征所决定的； 4 娄成武当前我国科技政策研究的若干问题东北大学学报( 社会科学版) 2 0 0 2 7 9 武汉理工人学硕士学位论文 科技政策的特征主要有： ( 1 ) 客观性 任何事物在客观规律面前都必须循规蹈矩；尊重客观规律、尊重事实是进 行科学研究的重要准则；科技政策亦是如此；科技政策的制定、实施、评价反 馈等都是在客观性的基础之上。否则就会为之所累、所伤；如我国在6 0 年代所 制定的不切实际的科技政策大兴钢铁，立志数年“超英赶美 ，使我国国民在 接下来的数十年内都饱受伤害。 ( 2 ) 时效性 从科技政策的内涵可知，不同的时期会有不同的科技任务，科技政策也会 随着任务的不同而调整。 ( 3 ) 导向性 科技政策对科技发展有积极的导向作用，是科技政策主体进行科技调整的 风向标。 ( 4 ) 权威性 作为科技政策主体的公共权力机构，通常是国家的统治阶层，他们所实施 的科技政策不仅体现了阶级意愿，同时也代表了该时期科技发展的前进方向。 ( 5 ) 系统性 由系统论的观点，科技政策不能孤立存在，尤其是像科技发展方针等，其 相关辅助管理政策使得科技政策形成政策体系，其要素相互制约、相互影响， 形成一个庞大的有机整体。 2 1 2 科技政策的构成要素 由以上两种对科技政策具有代表性的内涵界定，可以看出，科技政策的构 成要素主要有：科技政策的主体、客体、内容、环境等； ( 1 ) 科技政策的主体 从科技政策的内涵界定来看，科技政策的主体通常是指“公共权力机构 ； 随着社会对公共政策的认识与发展，科技政策的主体不仅仅是政策的制定者， 还包括政策的执行者以及政策执行后的反馈者；这样，使得科技政策的主体贯 穿政策执行的整个过程；其中，不同主体间存着一定的衔接关系；见图2 1 ： 1 0 武汉理工大学硕士学位论文 图2 1 政策执行过程机理 上图表现了科技政策的主体间关系；需要说明的是，政策的评价者与政策 的制定者在一定的环境下存在重合现象，即政策的评价者就是政策的制定者； 这是因为政策的制定者在制定政策的过程中，存在对该政策的执行结果有一定 的理想预期，从而会有一套衡量政策执行效果的标准；政策被执行后，实际执 行效果与理想预期间的比较就会应运而生，对政策执行结果的考察使得政策的 制定者与评价者便重合；因为对政策本身的优劣程度与执行力度进行评价与反 馈，对政策的完善与发展至关重要。 ( 2 ) 科技政策的客体 科技政策的客体是指政策的作用对象，也被叫做科技政策的标的群体；执 行过程中，科技工作者是直接作用对象；从执行的结果来看，科技工作者、相 关科研单位、以至于整个行业组织及社会群体都是其间接作用对象；科技政策 对科技进步的促进作用不可估量。 ( 3 ) 科技政策的内容 由于不同时期、不同的科技发展目标，使得科技政策的具体内容随着时代 的发展而改变。但是科技政策的主要内容基本不变，主要有： 科技发展方针、战略，此项为科技政策制定的指导性纲要，一切科技政 策均是在其指导下进行展开； 科技发展规划和实施计划，相对于科技发展方针与战略，科技发展规划 与实施计划更偏向于执行层面，是对科技发展方针与战略的降解； 科学研究政策，是对有关科学研究所规定的行为准则；主要包括：学科 结构和三类研究的合理比例( 基础研究、应用研究和实验发展) ； 产业技术政策，是对有关技术研究所规定的行为准则；主要包括：技术 武汉理 二大学硕士学位论文 选择、技术结构和技术发展途径。 各项科技管理政策、奖励政策等，成功的科技政策实施需要多方面的支 持，需要由不同政策所构成的政策体系的支撑；这些不同的科技管理政策、奖 励政策等为科技发展和任务的实现提供了积极的保障作用。 ( 4 ) 科技政策的环境 任何一个公共政策都是一个时代的产物，都离不开所处环境的作用和影响； 根据公共政策的理论，政策的环境主要有社会经济环境、体制或制度环境、政 治文化环境和国际环境等。 2 1 3 科技政策体系构成 由系统论的观点，科技政策的要素组成及特征可知，科技政策是由多项相 关政策为了完成科技任务有机的组合而成。微观上，各政策形成彼此的子系统； 宏观上，各相关政策形成庞大而复杂的政策体系。 由政策科学的理论，政策体系可分为纵向结构和横向结构： ( 1 ) 科技政策的纵向结构( 见图2 2 ) 图2 - 2 科技政策的纵向结构 1 2 武汉理工大学硕士学位论文 科技政策战略层是纵向结构的最高层，在政策体系中有总领全局的作用， 亦是下属层次制定政策的基础。科技政策战略在空间上具有多面行，即战略可 被分解为多个目标和原则；在时间上，具有阶段性，即不同时期有不同的科技 任务；一般来说，科技政策的战略层不会轻易改变，在一定时期内具有相对稳 定性；例如在我国推行多年的“经济建设必须依靠科学技术，科学技术必须面 向经济建设”基本方针；科技政策计划层是对战略层的一次降解，将战略进行 分解，确定实现战略目标的计划。与战略层的综合性和全面性相比，计划层具 有更加明显的区域性和阶段性：从空间上更加明确科技政策的客体，针对性突 出；从时间上更加体现政策的阶段性，时间跨度明显；例如我国推行的“十一 五”计划等；科技政策执行层是纵向结构的最底层，同时也将科技计划进行细 化，使其更加具体想象，容易操作；与前两者的稳定性相比，执行层更加灵活， 往往具有时间短，针对性强，效果明显的特点；例如，我国科技部在2 0 0 6 年颁 布的科技部科技计划课题预算评估评审实施细则( 暂行) 等； ( 2 ) 科技政策的横向结构 科技政策的横向结构亦称网络结构，也更吻合系统论的观点；各个政策单 元形成相对独立的子系统，依据一定的直接或间接关系相互联系，相互影响， 形成庞大的政策体系；实际运行中，各子系统的政策单元间需要相互配合，协 调才能更有有效的完成科技任务；例如，目前国家科技政策体系框架可以大致 划分为十五类科技政策，即：国家科技法制建设、科技体制改革、科技计划与 项目管理、经费管理、税收激励、信息化和标准化管理、成果管理、高新技术 产业化、科技机构与中介服务、干部培训与专业技术人才培养、知识产权、科 技奖励、科学技术普及、国际合作、创新基地与平台。其中，国家科技法制建 设、科技体制改革是国家科技政策体系的基础；科技计划与项目管理、经费管 理是政策体系实施的重要依据；税收激励、高新技术产业化、科技机构与中介 服务、干部培训与专业技术人才培养、科技奖励、科学技术普及、国际合作是 政策体系的重要保障和支撑；而信息化与标准化管理、知识产权、成果管理、 创新基地与平台，则是政策体系的重要发展方向。 2 2 科技政策地方政府执行力相关理论 科技政策体系中的纵向结构清晰的表明：科技政策执行层的执行主体是科 技政策实施的直接主体，其执行能力直接决定了科技政策的实施效果。地方政 1 3 武汉理t 大学硕士学位论文 府作为国家的基层组织，是科技政策的直接执行者。 2 2 1 科技政策地方政府执行力的内涵 对于地方政府的认识，目前学术界尚无定论。西方学者与我国学者在 此的分歧源于国家体制不同；西方学者普遍认为：地方政府是中央政府为治理 国家部分领域而设置的分支机关；而我国实行的是单一制国家结构形式，使得 国内学者对我国地方政府的认知是：地方政府只是相对于中央政府的区域性政 府。其中，比较有代表性的观点便是学者黄顺康在论地方政府的若干基本问 题中指出：地方政府是国家设置在中央政府之下，行使部分国家权力，管理 国家和地方事务的地域性政府s ； 现阶段，我国学者对执行力的关注焦点主要集中在企业执行力，而对政府 执行力的研究较少；无论是对企业执行力，还是对政府执行力的研究，落脚点 都还是在执行力上，只是执行力的主体不同；在二者目前的研究中，学者对执 行力的属性认识基本趋同一致，即执行力包括执行能力和执行力度。前者更强 调执行力主体的客观因素，即执行主体本身所具备的能力，如地方政府由中央 政府所授予的部分国家权力。后者则侧重于执行主体的主观因素，即执行主体 在执行能力具备的情形下所完成的执行程度，如地方政府在执行决策时的主观 意愿强烈与否。目前，学者对政府执行力的概念阐述主要也集中在对执行力属 性的侧重不同上；其中，学者周永亮将政府执行力界定为政府机关在推动或监 督保证既定的公共政策得以落实的过程中，所体现出来的实际能力与手段。相 对而言，学者莫勇波对政府执行力的理解则更加具体，更能体现执行力的二重 属性：政府执行力是指为在政府组织内所存在的通过准确理解政府的目标及方 向和精心设计方案、实施方案，并对政府的各种组织资源从而有效地执行实施 政府的公共政策、决策、法令、战略、计划以及完成政府既定目标的政府内在 的能力和力量6 。 结合目前学者对科技政策、地方政府和政府执行力的研究，笔者认为，科 技政策地方政府执行力可以从以下三个方面进行理解： ( 1 ) 地方政府执行力的权威性 与企业执行力不同，地方政府作为行使部分国家权力的地域性政府，其合 法执行权不容置疑；在行使合法权利职责时，其执行力具有权威性和强制性。 5 黄顺康论地方政府的若干摹本问题理论月刊2 0 0 5 ( 5 ) 6 莫勇波政府执行力刍议上海大学学报2 0 0 5 ( 5 ) 1 4 武汉理工大学硕士学位论文 ( 2 ) 地方政府执行力强调执行 根据公共政策的理论，政府是公共政策的直接执行主体。在公共政策的制 定和实施过程中，不同级政府在不同时期扮演着不同的角色：政策的制定者、 执行者和评价者；相比中央政府的政策制定者角色，地方政府更强调其执行角 色，其在中央政府的合法授权下，行使管理职能，完成政府既定的目标。 ( 3 ) 地方政府是科技政策的直接执行主体之一 科技政策体系形成，需要众多相关辅助管理政策的支撑。当科技政策逐层 分解、细化成具体、应用于操作层面的法规、法律、法令、措施、条例、办法 时，地方政府就成为相应的政策执行主体，用以执行和维护政策的有效运行。 2 2 2 科技政策地方政府执行力组成要素 科技政策是由科技政策的主体、客体、内容和环境等要素组成。作为科技 政策的执行主体，地方政府执行力由哪些组成呢? 外国学者汉密尔顿从政府在 执行公共政策时所需要具备的能量和能力角度指出：政府部门要强而有力的四 个要素分别是统一、稳定、充分的法律支持和