（金融学专业论文）我国农村信用社改革问题研究.pdf

摘 要 - i 摘 要 摘 要 农村信用合作社长期以来一直是农村金融的重要组成部分，特别是 随着国有金融机构从农村的退出，它已成为支持农村经济发展的主要资 金渠道。经历了多年的不间断的农村信用社制度演进后，我国农村信用 社在探索体制改革、改进经营管理、增强为农服务以及防范金融风险等 方面，都取得了显著成效。但由于我国农业资金投入短缺、农户和农村 中小型企业贷款难问题仍较突出，已有一定层次发展推进的中国农村经 济活动主体发展的每一步，特别是正在推进的农业战略性结构调整，均 不同程度地感受到来自农村金融制度的制约。 本文首先回顾了近几年我国信用社改革的发展和历程，揭示了现阶段我国 农村信用社改革的基本概况，包括运行模式、管理体制、法人治理结构等。接 着，重点分析了改革过程中存在的问题及其改革障碍和阻力。针对这些问题， 本文根据我国农村信用社目前的具体情况，同时借鉴国外成功的发展模式，提 出了适合我国的改善方法和对策。由于，我国区域经济发展不平衡，发达地区 和欠发达地区的农村经济发展水平存在很大的差距，农村信用社改革的思路和 发展模式不能采用一刀切的方法。因此，本文在提出信用社改革的建议和对策 时，把我国农村分成三大类：发达、中等发达以及贫困地区，然后，针对每类 地区的信用社提出具体的改革思路和发展模式。 关键词： 关键词：合作金融 产权改革 管理体系 发展模式 abstract - ii abstract abstract rural credit cooperative has still been one important part of rural finance。it has already become the crucial source of funds of supporting the economic development of rural areas especially after retreating from these districts. with the implement of institutional reform, rural credit cooperative has achieved distinctive improvement in exploring the system reform, enhancing the level of corporation management, strengthening service for countrymen and financial risk avoidance. however, due to the shortage of input of capital into rural areas, farmers and medium and small-sized enterprises of rural areas have great difficulty in acquiring loans. every step of development of economic entities of chinese rural districts, although some have achieved good fruit, is restricted from rural financial institution to various extent. this article firstly retrospects reforms and development of rural credit cooperative, displaces the general reform situations including running model, management system, corporation governance etc. then, it analyzes some important problems and obstacles in the course of reform. to deal with these problems, the article puts forward some advice adaptable to chinese environment to improve present status of rural credit unions based on domestic situation and overseas successful development model. owing to imbalance of area development in china, the level of economic development of underdeveloped area is far lower than it of the developed zones. thereby, the idea and development model of rural credit cooperative of above two areas shouldnt be identical. so, when bringing forward advice and countermeasure, the article classifies the whole country area into three different part: developed area, medium-developed area and depressed sector. afterwards, the article advises the concrete reform measures and development models of rural credit cooperative according to every district. key words: cooperation finance; innovation of ownership; management institution; development model 2 独创性声明 独创性声明 本人郑重声明:今所呈交的我国农村民间金融问题研究论文 是我个人在导师指导下进行的研究工作及取得的科研成果。尽我所 知， 文中除了特别加以标注和致谢的地方外， 论文中不包含其他人已 经发表或撰写的内容及科研成果， 也不包含为获得首都经济贸易大学 或其他教育机构的学位或证书所使用过的材料。 作者签名: 作者签名: 日期: 日期: 年 年 月 月 日 日 关于论文使用授权的说明 关于论文使用授权的说明 本人完全了解首都经济贸易大学有关保留、 使用学位论文的有关 规定，即:学校有权保留送交论文的复印件，允许论文被查阅、借阅 或网络索引;学校可以公布论文的全部或部分内容，可以采取影印、 缩印或其他复制手段保存论文。 (保密的论文在解密后应遵守此规定) 作者签名： 作者签名： 导师签名： 导师签名： 日期: 日期: 年 年 月 月 首都经济贸易大学硕士学位论文 我国农村信用社改革问题研究 第 1 页 共 52 页 1 引引 言言 1.1 问题的提出1.1 问题的提出 农村金融是农村经济的核心，而农村金融的主体是合作金融。在我国，作为合作 金融主要形式的农村信用社自然成为了我国农村经济的核心。 合作金融的发展直接关 系到农村经济的发展程度，因为合作金融是农村资金支持的主要力量，合作金融的快 速发展必定会大大地促进农村经济的发展。反之，合作金融的滞后发展将会对农村经 济的发展产生很大的制约和阻碍。 改革开放以来，我国农村经济飞速发展，农村经济产业结构总体优化，非农产业 迅速发展，对信贷资金需求量日益扩大。同时，随着农村城镇化的推进，也需要大量 的资金投入。尽管农村资金非常短缺，然而大量的农村存款流出农村，据有关专家估 计平均每年通过金融渠道净流出 3000 多亿。农村经济因缺乏资金的有效支持而导致 停滞不前，农民增收困难，从而极大地制约了农村经济的发展。所以，要实现农村经 济的发展，必须要重视农村金融的发展，主要是合作金融的发展和改革，增加对农业 的投入，增强农业的活力和资源获取能力。 另外，由于规范农村信用社行为的外部和内部因素，包括体制和管理等等因素在 内，都存在与市场经济运行要求不相适应的地方，因此，导致当前信用社市场定位不 明确、经营目标多元化、管理手段行政化、内部人控制、追求短期利益、缺乏激励机 制和创新动力等问题，已严重干扰了其经济行为，并有脱离“三农”的倾向。 深化农村信用社改革不仅是增强农村信用社自我发展能力、 完善农村金融服务体 系和改进农村金融服务的迫切需要;也是直接服务“三农”,事关全面建设小康社会的 战略部署。在此形势下农村信用社如何抓住有利时机发展壮大自身的实力，提高竞争 力， 同时加大支农力度,积极为发展农业和农村经济服务,这是我们当前必须面对的重 要课题和肩负的重要职责。 1.2 选题背景及意义 1.2 选题背景及意义 20 世纪 80 年代初以来，金融理论与实务部门一直在不断探索我国农村信 用社改革的路径。但是，如何有效地深化我国农村信用社体系的改革，依然是 当前理论和实践中面临的重大问题。 为解决农村信用社发展中存在的历史遗留问题和现实困难， 增强农村信用社的发 展活力，发挥农村信用社在支持“三农”和建设社会主义新农村中的作用，2003 年 首都经济贸易大学硕士学位论文 我国农村信用社改革问题研究 第 2 页 共 52 页 国务院在全国 8 省市再次开展了农村信用社改革试点工作。2004 年，国务院进一步 将改革的范围推广到全国其他 21 个省（自治区、直辖市） ，农村信用社面临着前所未 有的战略性发展机遇。 据统计，截至 2007 年 6 月末，全国农村合作金融机构（含农村信用社、农村合 作银行和农村商业银行） 各项贷款余额 30841 亿元， 比改革前2002年末增长121%； 各项存款余额 43394 亿元，比改革前增长 118%。所有者权益 2310 亿元，比改革 前增加 2572 亿元。2004 年全国农村合作金融机构实现了近十年来首次全面轧差盈 余，2007 年上半年又实现利润 219 亿元。全国农村合作金融机构四级分类口径的 不良贷款 2972 亿元，不良率 9.6%，分别比改革前降低了 2175 亿元和 27.33 个百分 点。农村信用社口径的资本充足率 12.24%，比改革前提高了 20.69 个百分点；历年 亏损挂账 586 亿元，比改革前减少了 722 亿元，降幅 55.6%；农业贷款余额 13982 亿 元，比 2002 年末增加 8403 亿元，增长 151%，增幅明显高于同期各项贷款增速，农 业贷款占各项贷款的比例由 2002 年末的 40%提高到目前的 45% ，支农主力军的作用 不断得到强化。 经历了多年的不间断的农村信用社制度演进后，我国农村信用社 在探索体制改革、改进经营管理、增强为农服务以及防范金融风险等方面，都 取得了显著成效。但由于我国农业资金投入短缺、农户和农村中小型企业贷款 难问题仍较突出，已有一定层次发展推进的中国农村经济活动主体发展的每一 步，特别是正在推进的农业战略性结构调整，均不同程度地感受到来自农村金 融制度的制约。农村信用社的产权问题、历史包袱、经营和管理体制问题以及监管 体制等问题也一直没有很好地解决，农村信用社的改革仍面临着许多困难和阻碍。 因此，研究如何进一步深化农村信用社的体制改革，对国家有关农村信用社改革 的政策重点和未来走向作系统的分析， 进一步总结新一轮农村信用社改革的经验和教 训，深入分析和探讨当前农村信用社改革和发展中重大的理论和现实问题，无疑具有 重要的理论和现实意义。 1.3 研究内容和研究方法 1.3 研究内容和研究方法 本文在理论和实践相结合的基础上，首先阐述我国农村信用社改革的现状，接着 针对改革过程中出现的难点和问题， 进行逐一剖析， 主要是就信用社改革的发展模式、 内控机制、监管情况以及业务经营模式等几个重点方面进行分析。同时根据我国农村 信用社的实际情况，借鉴国外的成功经验，提出本人关于完善我国农村信用社改革的 见解和建议。 本论文的研究是在多种研究方法相结合的基础上完成的。 中国信合网整理而得（2007） 首都经济贸易大学硕士学位论文 我国农村信用社改革问题研究 第 3 页 共 52 页 一是采用横向比较分析方法。 对农村信用社发展和改革的研究并不拘泥于我国的 情况，研究的视角还放到了发达国家和地区和发展中国家，通过比较分析，得到农村 信用社发展的一些共性和异性，更有利于加深对我国农村信用社的理解。 二是采取规范分析与实证分析、定性分析与定量分析相结合的方法。对于合作金 融理论以及信用社改革的现状阐述上，运用了实证分析的方法。而在分析我国信用社 的发展模式选择上进行了规范性分析的方法。定性分析和定量分析的方法贯穿全文， 尤其在分析信用社改革的具体难点时，两种方法的结合比较明显。例如在分析我国信 用社发展模式的选择上时，既有从定性的角度来判断，又注重了有一定数据支持的定 量分析。 1.4 本文的章节安排 1.4 本文的章节安排 本文共分为 4 章，其结构如下： 第 1 章：引言。主要阐述我国合作金融在农村经济发展过程中的作用，选题的背 景及意义，研究内容和研究方法，以及章节安排。 第 2 章：我国农村信用社发展和改革的历程和现状分析。先是阐述合作金融的基 础理论包括合作金融的概念、特征。随后介绍我国农村信用社发展和改革的历程和现 状，同时分析农村信用社发展过程中存在的问题及其产生的原因。 第 3 章：国外农村信用社发展经验借鉴。介绍海外国家及地区的农村信用社的发 展实践，并通过比较分析，总结出国内外农村信用社存在的共性和异性以及能为我国 农村信用社发展提供借鉴的经验。 第 4 章：我国农村信用社改革的政策建议。先是针对我国农村信用社发展过程中 出现的问题进行剖析，涉及的问题包括产权改革、管理体系、法人治理结构、经营管 理和业务发展五个方面，之后根据我国目前农村信用社的发展实践，提出自己的见解 和建议。最后对全文进行了简要的总结，对论文的不足之处进行了说明。 首都经济贸易大学硕士学位论文 我国农村信用社改革问题研究 第 4 页 共 52 页 2 我国农村信用社改革历程和现状分析2 我国农村信用社改革历程和现状分析 2.1 农村信用社的理论基础农村信用社的理论基础 2.1.1 合作金融的概念 1. 合作经济的含义 2.1.1 合作金融的概念 1. 合作经济的含义 根据合作运动纲领和国际合作联盟原则， 合作经济是合作者联合起来， 资源结合， 使用共同占有的生产资料，共同进行劳动的经济形式。合作经济主要有以下特征:第 一，有独特的组织原则。根据国际公认的合作制原则，合作经济应是自愿和开放的， 即合作社员进入与退出是自主自愿的，没有任何强制性；实行民主管理，社员有平等 的选举权和重大事项决策权，每位合作者拥有同样的选票权。同时社员公平的入股并 民主管理资金；自主自立，即合作社是社员管理的自主自助组织；第二，具有独特的 宗旨和目的。合作经济是合作者自愿组织起来的实行自我服务的一种经济形式，其目 的不是为了赢利，而是为全体社员提供服务。第三，具有独特的经济关系。合作经济 关系是一种自愿、自主、互利的经济关系。合作者将其资本入股是自愿的。经济活动 是按自主劳动、经营和民主管理方式进行的。经济活动结果是社员获得经济利益和各 种服务。 2. 合作金融的概念 2. 合作金融的概念 合作金融是合作经济的一种特殊存在形式，是金融体系的重要组成部分。对于合 作金融含义的解释有很多版本，由于篇幅有限不一一赘述，在此只对其一般意义上作 个解释:合作金融是指社会经济中的某些个人或企业，为了改善自身的经济条件和获 取便利的融资服务，按照合作经济原则，设立的金融机构，主要为社员或入股者提供 资金融通等服务。理解合作金融的概念应把握以下几个要点： （1）合作金融是一种在自愿互利的的基础上，由成员按照国际通行的合作原则 组成的金融机构，同时它又是一种合作经济组织，一般按照信用合作社法注册。 （2）判断一种金融活动或者金融组织是否属于合作金融范畴，主要有以下标准： 首先，从组建原则来看，是否符合国际通行的合作经济原则。这是最基本的标准。从 资本构成看，是否以入社者的股金为资本。在合作金融组织的业务构成中，股本和流 动资金占其主要份额；从服务对象来看，是否以入社者为主要服务对象。合作金融组 织并不以赢利为主要目的，其主要目的是为入社者提供金融服务. （3）合作金融尊重入社成员的财产所有权，成员可以为自然人或者法人。 首都经济贸易大学硕士学位论文 我国农村信用社改革问题研究 第 5 页 共 52 页 2.1.2 合作金融的特征 1. 合作性是最基本的特征 2.1.2 合作金融的特征 1. 合作性是最基本的特征 在市场经济条件下， 经济生活中处于劣势地位的人由于自身条件的限制很难从大 型金融机构那里获得资金支持等金融服务， 即使能获得金融服务也必然要赋予苛刻的 条件，而这些条件往往是需求者无法满足的，或者是成本过高而无法接受，合作金融 就是在这样的条件下产生的。有着金融需求者通过合作建立自己的金融机构，借以使 单个资金能够汇少成多，续短为长，以解决社员对金融的需求。 2. 合作金融的主要目的是服务社员，而不是赢利 2. 合作金融的主要目的是服务社员，而不是赢利 合作金融的目的是实现社员之间的互助合作，为社员提供各种便利的金融服务， 而不是为了赢利。社员有余款可以存入信用社，用款时可以从信用社贷入，信用社利 用社员资金余缺的时间差来调剂资金，互助互利得以实现。因此，合作社在管理资金 时会力求稳妥与安全，不会参加风险高的经济活动，当然不太可能获取高额利润。 3. 合作金融强调人的结合 3. 合作金融强调人的结合 信用合作社中社员之间的个人合作是基础，因为入社社员多数是经济上弱势者， 人格信用是他们的最大财富。 股份制企业中，股东的表决权和分红权都是由其资本所决定的，拥有大股资本的 股东，可以对企业的经营权及利益分配形成垄断。而合作组织原则上实行一人一票， 不论缴纳股本多少没，每个社员一般都只有一票表决权。所以，社员对信用社的要求 是能够获得更多更好的服务，而不是取得更多的特权。 4. 合作金融重视交易量和社员的关系 4. 合作金融重视交易量和社员的关系 信用合作社是以对社员提供服务为宗旨的合作金融机构。 社员与合作社业务往来 量的多少表明社员获得服务的多少。权利和义务是对称的，接受服务较多的人，自然 应该对信用社有较多的责任和义务。所以，有些国家规定社员缴纳股金的数额与其交 易量成比例。与信用合作社业务往来较多的人，一方面对信用社的业务经营、财务管 理、盈亏分配等方面取得较多的权利，另一方面当信用社出现亏损时，就要承担较多 的损失。有些国家不但将信用合作社的盈余按社员与信用合作社的交易额比例分配， 而且对业务交易量比较多的人，在一人一票的传统原则之外，另增加其表决权。 5. 政府的优惠政策扶持 5. 政府的优惠政策扶持 信用合作社由于经济力量比较薄弱，而且不少信用社机构承担了政策功能，所以 多数国家的政府多对合作金融给予了支持。目前，世界多数国家对合作金融组织，或 首都经济贸易大学硕士学位论文 我国农村信用社改革问题研究 第 6 页 共 52 页 是给予税收上的优惠，或是在行政管理上给予了方便，以确保合作金融组织更好地为 社会弱势群体服务。 2.2 农村信用社的改革历程和现状 2.2 农村信用社的改革历程和现状 2.2.1 农村信用社改革历史回顾 2.2.1 农村信用社改革历史回顾 我国农村信用社改革是始于 1979 年，迄今已有 29 年。农信社改革的过程大致可 以分为以下三个阶段： 1.1. 农村信用社改革初期（1979-1995 年） 农村信用社改革初期（1979-1995 年） 1979 年 1 月，为了加强对农村经济的扶持，国家成立了农村信用社的管理部门。 中国人民银行委托中国农业银行管理农村信用社。1984 年，国务院 105 号文件批准 中国农业银行关于改革信用社管理体制的报告 ，明确提出要把农村信用社真正办 成群众性的合作金融组织，在农业银行的领导、监督下，独立自主地开展存贷业务， 成立了由其控制的县联社。譬如，吸收农民入股，取消入股数量限制，按盈余对股民 分红，恢复社员代表大会制度及干部选举制，改农业银行对信用社的指令性计划为指 导性计划，建立县联社领导基层信用社等。 这一阶段，农村信用社改革主要取得了如下一些成就：其一，初步改变了信用社 “既是集体金融组织，又是国家银行基层机构”的组织管理体制。通过清股、扩股， 落实股权，密切了信用社与社员的经济联系。其二，经营管理体制有了明显的改善， 内部经营机制逐步向自主经营、自负盈亏的方向转变。其三，初步理顺了农业银行与 信用社之间的关系。农业银行改变了以往的行政命令式的管理方式，转而实行运用经 济手段，并通过县联社进行间接管理的方法。 2.2. 农村信用社全面改革阶段（1996-2002 年） 农村信用社全面改革阶段（1996-2002 年） 1996 年 8 月 22 日，国务院出台了关于农村金融体制改革的决定 ，开始实施 以农村信用社管理体制改革为重点的新一轮农村金融体制改革。首先，农村信用社与 农业银行脱离行政隶属关系；其次，由农村信用社县联社和中国人民银行承担对农村 信用社的业务管理和金融监管；最后，按合作制原则对农村信用社进行规范。 随后根据中国人民银行发布的农村信用社合作社管理规定和财政部金融保 险企业财务制度 ，对农村信用社的管理制度进行了进一步的规范。具体内有如下： 第一，改变单一股权结构，增加团体股，吸收农户、农村集体经济组织和农村信用社 职工入股，适当充实股本；第二，建立健全社员民主管理制度，实行“一人一票”制， 充分发挥社员代表大会、理事会、监事会的积极作用；三是坚持主要为社员服务的方 首都经济贸易大学硕士学位论文 我国农村信用社改革问题研究 第 7 页 共 52 页 针，优先安排对农村种养业的贷款，对本社员的贷款不少于全部贷款金额的 50%。这 一系列的改革措施表明：这一阶段改革的目标和核心是把农村信用社办成社员入股、 社员民主管理、主要为社员服务的真正的农村合作金融组织。 3. 深化改革阶段（2003 年至今） 3. 深化改革阶段（2003 年至今） 为进一步深化农村信用社改革，2003 年 6 月国务院下发国务院关于印发深化 农村信用社改革试点方案的通知 。通知指出，这次改革要按照“明晰产权关系、强 化约束机制、增强服务功能、国家适当扶持、地方政府负责”的总体要求，开始浙江、 山东、江西、贵州、吉林、重庆、山西和江苏 8 个省市率先以管理体制和产权制度为 核心的农村信用社改革试点。 这次信用社改革， 重点解决两个问题： 一是以法人为单位， 改革信用社产权制度， 明晰产权关系，完善法人治理结构，区别各类情况，确定不同的产权形式，根据经济 发展程度的差异，采取不同的发展模式；二是改革信用社管理体制，将信用社的管理 交由地方政府负责，成立农村信用社省（市）级联社。明晰产权关系，区别对待，妥 善处理信用社历史包袱。 （1）按照股权机构多样化、投资主体多元化原则，不同地区可根据实际情况采 取股份制、股份合作制及合作制等不同产权形式。 （2）因地制宜确定信用社的组织形式。一是在经济比较发达、城乡一体化程度 较高、信用社资产规模较大且以商业化经营的地区组建股份制银行机构；二是在人口 相对稠密或粮棉商品基地县（市） ，可以县(市）为单位将信用社和县(市）联社各为 法人改为统一法人；三是在完善合作制的基础上，继续实行乡镇信用社、县（市）联 社各为法人的体制；四是对少数严重资不抵债、机构设置在城区或城郊、支农服务需 求较少的信用社，可给予撤销。 （3）银监会及地方各司其职，分别负责对信用社进行金融监管和行业管理、指 导和协调，承担对信用社的风险防范和处置责任，但不得干预其正常的经营活动，地 （市）和县、乡政府无权行使对信用社的管理权。 （4）国家对试点地区的信用社给予政策扶持。一是对亏损信用社因开办保值储 蓄多支付的利息给予补贴；二是对试点地区信用社实行税收减免。对西部地区和其它 地区分别实行暂免和减半征收企业所得税。 三是采取专项再贷款或发行中央银行票据 方式对试点地区信用社进行适当的资金支持； 四是在民间借贷比较活跃的地方实行灵 活的利率政策。 2.2.22.2.2 农村信用社改革的基本现状农村信用社改革的基本现状 随着我国农村信用社改革的不断深化，尤其是改革试点工作开展以来，农村信用 首都经济贸易大学硕士学位论文 我国农村信用社改革问题研究 第 8 页 共 52 页 社的发展取得了非常大的突破， 资产质量有了很大的突破， 法人治理机构进一步完善， 新的管理体系也初步形成。 1. 扶持政策逐步到位，历史包袱初步化解 1. 扶持政策逐步到位，历史包袱初步化解 按照深化农村信用社改革试点方案，农村信用社的历史包袱应由中央、地方和农 信社三方共同化解。其中，中央改革扶持的政策包括人民银行的资金支持、财政和税 收三个方面。地方扶持政策主要包括直接出资、提供优质资产置换不良资产和帮助农 村信用社清收不良资产等。截至 2005 年底，人民银行已核定扶持资金数额为 1688 亿元，向 2263 个县(市)农村信用社发行专项票据支持方式县（市）总数和专项票据 额度总额的比例为 94%和 96%；在已发行的专项票据中，用于置换的不良贷款的 1307 亿元，置换历史挂账亏损 292 亿元。财政部已核定保值贴补息数额为 88 亿元，实际 拨付 39 亿元。税收减免政策已开始实施，累计减免营业税 47.6 亿元，所得税 26.4 亿元 。 通过以上一系列的扶持措施，农村信用社的历史包袱得到有效化解。根据银监会 提供的数据，截至 2007 年末，按四级分类口径统计，全国农村信用社不良贷款比例 为 9.3， 与 2002 年末相比下降了约 28 个百分点； 在资本充足率方面， 农村信用社、 农村合作银行和农村商业银行分别达 13、14.1和 13.3，而 2002 年末，全国农 村信用社资本充足率仅为-8.45。截至 2007 年 6 月底，全国农村合作金融机构四级 分类口径的不良贷款2972亿元， 不良率9.6%， 分别比改革前降低了2175亿元和27.33 个百分点 。 2. 各项业务快速发展，经营状况明显改善 2. 各项业务快速发展，经营状况明显改善 自从改革开放以来，尤其是从 2003 年 8 省(市)农村信用社试点改革以来，农村 信用社发生了巨大的变化，资产规模和盈利能力有了明显的提高。表 2.1 反映了全国 农村信用社(含农村商业银行和农村合作银行）近几年来的基本情况。 表 2.1 2002 年末与 2007 年 6 月末全国农村信用社基本情况对比（单位：亿元） 指标 存款余额 贷款余额 资本充足率 盈余 2002 年末 19875 13938 -8.45% -58 2007 年 6 月底 43394 30841 12.24% - 资料来源： 根据人民银行统计季报（2003） 、中国农民企业家网整理（2007） 农村信用社资产规模不断扩大， 截至 2007 年 6 月末各项存款余额达 43394 亿元， 金融时报整理而得（2006 年 6 月 21 日） 中国信合网整理而得（2007） 首都经济贸易大学硕士学位论文 我国农村信用社改革问题研究 第 9 页 共 52 页 比 2002 年增加 23519 亿元，增幅为 118%；各项贷款余额达 30841 亿元，比 2002 年 末增加 16903 亿元， 增幅为 121%。 资本充足率有了极大的提高， 从 2002 年末的-8.45% 增长到了 12.24%。农村信用社结束了 1993 年至 2003 年的连续十年亏损，2004 年实 现首次盈余，2007 年末实现利润 440 亿元。 3. 推进产权制度改革，建立多种形式的统一法人制度 3. 推进产权制度改革，建立多种形式的统一法人制度 在农村信用社产权制度改革方面，2003 年试点方案明确提出了股份制、股份合 作制以及合作制 3 种产权制度模式和农村商业银行、农村合作银行、以县（市）为单 位统一法人以及县乡两级法人等 4 种组织形式，供农村信用社自主选择。截至 2007 年末，全国共组建农村商业银行 17 家，农村合作银行 113 家，组建以县（市）为单 位的统一法人社 1824 家。同时，农村信用社监督、管理框架基本建立，省级政府、 省联社和监管机构的职责分工初步形成。 随着产权制度改革的推进， 农村信用社产权关系逐步明确， 股权结构开始多元化， 法人治理结构的组织框架基本建立。 部分农村信用社注重提高中小企业法人股和投资 股比重，强化了投资者在法人治理结构中的地位，初步建立了股东(社员)代表大会、 董(理)事会、监事会、高级管理层的组织架构。 4. 将农村信用社管理责任移交省级政府，新的监管、管理体制初步建立 4. 将农村信用社管理责任移交省级政府，新的监管、管理体制初步建立 根据试点方案的要求，将农村信用社的管理责任交给省政府，省政府通过建立适 当形式的管理机构实施对辖内农村信用社的管理。改革中，全国 29 个省（区、市） 选择的农村信用社省级管理机构的形式主要有三种：一是 26 个省（区、市）选择组 建省级联社。二是北京、上海在原市联社的基础上，改制为全市统一法人的农村商业 银行。三是天津市选择了市、区（县）两级法人的农村合作银行模式，成立天津市农 村合作银行履行行业管理职能。 银监会及其派出机构依法行使对信用社的金融监管职能，承担监管责任；人民银 行对信用社执行有关存款准备金管理规定、人民银行特种贷款管理规定、外汇管理规 定、清算管理规定以及反洗钱法规定的情况等进行监督检查，督促其依法经营。 “国 家宏观调控、加强监管，省级政府依法管理、落实责任，信用社自我约束、自担风险” 的农村信用社监督、管理、经营体制框架已初步建立。 2.3 2.3 农村信用社改革之问题分析农村信用社改革之问题分析 2.3.1 2.3.1 农村信用社改革存在的问题 农村信用社改革存在的问题 经历了多年的不间断的农村信用社制度演进后，我国农村信用社在探索体 首都经济贸易大学硕士学位论文 我国农村信用社改革问题研究 第 10 页 共 52 页 制改革、改进经营管理、增强为农服务以及防范金融风险等方面，都取得了显 著成效。但我们必须看到农村信用社依然存在不少问题，而且很多问题是计划 经济时代遗留下来的，仅仅通过一次改革是不可能解决所有问题的。这些问题 还将继续影响着我国信用社的发展，笔者认为农村信用社以后的改革应该重点 解决这些问题才能取得突破。 1. 农村信用社产权主体仍不够明晰 1. 农村信用社产权主体仍不够明晰 明晰产权关系、完善法人治理结构，是近来农村信用社改革的重点。长期 以来，农村信用社的产权在表面上是明确的，但实际上，法人产权是一个模糊 不清的概念，导致产权边界不清晰、产权监护人不落实等情况。入股农民没有 独立的产权并与农村信用社建立稳定的利益机制。入股农民不能或很少转让自 己的股份，得不到分红派息，也不能参与农村信用社的经营管理。农村信用社 的经理人员不是由股东雇用的，而是政府任命的，股东就不可能监管自己的资 产，也就不可能充分享受自己的资产收益权。 尽管 2003 年以来的农村信用社改革实验这有利于解决这个问题的方向前 进，使农村信用社真正成为自主经营、自我约束、自我发展和自担风险的市场 主体，但这次试点改革并没有完全解决这个问题。股东在信用社所拥有的相应 诸如监督权、选举管理者权、收益权等权利并没有得到真正体现。 2. 农村信用社法人治理结构不完善 2. 农村信用社法人治理结构不完善 农村信用社目前的法人治理机构不符合现代企业制度的要求，还没有建立 起决策、执行、监督之间的相互制衡机制，激励和约束的问题也没有很好的配 合。 法人治理不完善主要有以下表现：一是股权结构不合理，股权极度分散， 缺乏持股份较大的股东，也没有建立起小股东参与治理的有效机制；二是社员 （股东）参与管理的机制都还很不健全，对经营管理层的约束作用没有充分发 挥，内部人控制问题没有得到根本改善；三是董（理）事会职能发挥不充分， 职责不明确；四是监事会缺乏独立性，制衡和监督作用没有真正体现；五是缺 乏有效的激励机制。农村信用社的绩效考核机制不能有效评价农信社高管人员 的经营业绩。 3. 经营机制僵化和内控机制不健全 3. 经营机制僵化和内控机制不健全 由于受计划经济的官办思想的影响， 农村信用社在管理上形成了 “大锅饭” 的体制和分配机制，难以实行明确的正向激励机制。信用社员工能上不能下， 能进不能出， “铁饭碗”仍然普遍存在，严重影响着信用社的经营效率。相当 一部分农村信用社处于经营无规划、管理无措施、致富无资金的困境。在内控 首都经济贸易大学硕士学位论文 我国农村信用社改革问题研究 第 11 页 共 52 页 机制上，存在着贷款审批不健全不完善、财务收支不平衡、风险控制能力差等 问题。 4. 历史包袱沉重，资产质量差，潜在金融风险仍很大 4. 历史包袱沉重，资产质量差，潜在金融风险仍很大 农村信用社自创建至试点改革前，经历了艰难曲折的发展，在没有国家资 本投入的情况下，却承担了国家对宏观经济的调控的任务。农村信用社自我积 累很少，资本金不足，长期支农由于农业的高风险特征形成了相当一部分资产 的损失。同时，农村信用社还为国家承担了应由财政承担的定期保值储蓄利息 补贴支出。 2003 年试点改革后，国家对试点地区的农村信用社不仅进行了财政补贴， 置换了部分不良资产和历年亏损挂账，还予以了税收减免政策。这一系列的扶 持政策，对于化解农村信用社的历史包袱，改善资产质量，提高盈利能力发挥 了重要的促进作用。但我们仍应清醒地看到农村信用社的一些深层次矛盾和问 题并未得到根本解决，风险状况仍没有得到根本改善。主要有以下表现：第一， 农村信用社风险非常突出， 剔除票据置换因素， 历史包袱仍较重， 不良贷款 “双 降”的实际成效还不明显。2007 年 6 月末，全国农村信用社不良贷款余额 2972 亿元，比 2002 年年末减少 2175 亿元。但是，如果扣除专项票据置换因素，实 际减少不到千亿元。第二，四级分类的贷款总量依然很大，而且许多潜在不良 资产没有反映出来。第三，帐面利润主要靠贷款利率的提高和大量新投放贷款 的利息收入形成的，拨备严重不足，经营能力没有明显增强。改革使农信社自 身业绩大幅提升，但之所以能有这么好的业绩，一个重要原因是农信社对农民 贷款利率大幅上浮。也就是说，农信社增加的盈利，有一部分是靠增加农民的 负担而实现的。第四，农村信用社股金虽然很多，但是随时有可能转化为存款， 基础很不牢固。第五，由于资本充足率计算标准不同，农村信用社实际资本充 足率仍然很低。第六，内控机制很不健全，案件时常发生，潜在风险仍很大。 5. 管理体制不健全，管理职权和责任需要进一步明确 5. 管理体制不健全，管理职权和责任需要进一步明确 按照国务院关于“信用社的管理交由地方政府负责”的要求，由省级人民 政府全面承担对当地信用社的管理和风险处置责任，形成了“国家宏观调控、 加强监管，省级政府依法管理，落实责任，信用社自我约束、自担风险”的农 村信用社管理制度框架。 根据新的监管要求， 银监会等有关部门加强金融健全， 省级人民政府通过省级联社等机构依法实施对农村信用社的管理，农村信用社 自主经营、自我发展。 由省级政府管理利于提高地方政府的积极性,明确权责,减少管理层次,加 强经营管理,同时,地方政府也应对农信社承担一定风险,并负责消化一部分历 首都经济贸易大学硕士学位论文 我国农村信用社改革问题研究 第 12 页 共 52 页 史坏账。而且，地方政府承担农信社管理的责任是建立地方金融监管框架的契 机。但是地方政府均有干预金融进而控制金融资源的激励,因为地方经济的发 展需要金融的支持,政府会想方设法占据金融资源。上世纪 90 年代中期, 由于 农业主管部门和各级政府干预和控制导致农村合作基金会破产的事实可以看 出,地方政府有干预地方性金融机构的内在冲动。因此,如何保证地方政府只行 使管理权而不干预农信社的经营是农信社改革试点成功与否的关键。 2.3.2 农村信用社改革问题之原因剖析 2.3.2 农村信用社改革问题之原因剖析 解决上述产权关系不清晰，法人治理结构不完善，经营机制不健全，历史包袱仍 然沉重，管理体制不顺畅等问题是我国农村信用社今后改革和发展的努力方向。要有 效解决这些问题，了解其产生的根源是先决调节。 1历史积累问题和股权过于分散是农村信用社产权关系难以真正清晰的原因 1历史积累问题和股权过于分散是农村信用社产权关系难以真正清晰的原因 从 2003 年试点改革以来，对于产权改革的思路主要从两个方面着手：第一，以 县（市）为单位改革农村信用社产权制度，要明晰农村信用社现有产权妥善处理历史 积累和包袱。第二，在此基础上，构建新的产权关系，完善法人治理结构。按照股权 结构多样化，投资主体多元化原则，根据不同地区情况，分别进行不同产权形式的试 点。有条件的地区可以进行股份制改造；对暂不具备条件的地区，可以比照股份制的 原则和做法，实行股份合作制；对股份制改造有困难而又适合搞合作制的，也可以进 一步完善合作制。 （1） 明确原有股东及其在信用社的资产 2003 年改革前，我国农村信用社的股金构成非常复杂，由农户股、信用社职工 股、法人股。由于股金的投入时间是不同的，既有信用社上世纪五十年代组建时期形 成的初始股金，也有改革开放后按合作制形成的股金。这样就产生了一系列的问题， 不同时期形成的股金是否应该享有相同的权益？如果信用社有积累的话， 收益如何分 配？如果出现资不抵债的情况， 这些债务由谁来承担？农村信用社自组建五十多年以 来，存在不少亏损挂账，对于这些历年挂账利益各方有不同的看法。其中有些亏损是 由政府之间干预信用社贷款形成的，那么这部分亏损应由政府财政承担。因此，在认 定原有股东的基础上，必须认定原有股东的现有所有者权益，否则就无法搞清产权关 系。 （2） 增资扩股，构建新的产权关系 按照 2003 年和 2004 年的农村信用社改革方案，构建新的产权关系，按照股权结 构多样化、投资主体多元化原则，因地制宜进行股份制、股份合作制和进一步完善合 首都经济贸易大学硕士学位论文 我国农村信用社改革问题研究 第 13 页 共 52 页 作制的产权改革，构建法人机构新的产权形式和组织模式。一是提高入股金额起点。 根据不同地区经济发展水平和农民收入的实际状况，因地制宜确定入股金额。二是拓 宽入股范围。以农村信用社原有的社员为基础，广泛吸收辖区内农户、个体工商户、 企业法人和其他经济组织入股。三是可积极探索建立新的股权结构。2003 年改革后 农村信用社形成了新的股金结构。如下表： 表 2.2 农村信用社股金结构图 自然人 信用社职工股 法人股 每户不超过 2% 总股本不小于 50% 每人不超过 2% 总股本小于 25% 单个不超过 5% 资料来源： 根据银监会关于规范向农村合作金融机构入股的若干意见 （2004） 法人机构可根据实际设立资格股，也可以在资格股的基础上增设投资股。 资格股是获得社员资格必须缴纳的基础股金，是社员获取信用社优先、优惠服 务的前提。投资股是由社员中有实力的各类经济组织、个人投资大户形成的股 份。资格股实行“一人一票” ，投资股根据投资股股权大小确定票权。 随着改革实践的不断深入，上述的股金结构的问题也逐渐凸现出来。首先，重新 认定股东和吸收新的股东后，信用社的股东人数有所下降，人均股本有所提高；企业 股东数量少，但所持股份很多。但总的来说，股权结构仍较分散。对于分散的小股东 来说，由于对信用社的监督成本过高，从而缺乏关心和监督农村信社的激励，同时也 导致了他们“搭便车”的心理。其次，对于引进的大股东包括法人股东来说，由于我 国农村信用社经营机制未转变，又存在大量亏损的情况，是不太可能有动力投资入股 的，除非为了获得贷款服务或者获取比贷款利率更高的利率回报。在大量亏损的情况 下，股东又要获取更高的利率回报，这只能说明他们关注的是信用社的短期利益，而 不是长期利益。最后，部分信用社为了达到中央银行专项票据申请条件，采取分配任 务、以贷入股、存款股金化等办法筹集资金。事实上，盈利的信用社不愿意让新的股 东加入，而农户和个体工商户又不愿意加入亏损的信用社，这样形成的股权结构的变 化未必会引起治理结构的实质变化。 2. 股东会的严重缺陷是法人治理结构不完善的根本原因 2. 股东会的严重缺陷是法人治理结构不完善的根本原因 按照公司治理的机制，股东会、理事会和经理层之间形成三权制衡机制的格局， 经理层决策应受到股东会、理事会和监事会的监督和约束。但目前农村信用社的股东 会、理事会和监事会所形成的治理结构，与规范的公司治理结构相差太远。农村信用 社经营管理者表面上是经中国人民银行进行任职资格审查后由社员代表大会选举产 生，实际上还是由县（市）联社任免的（马忠富，2005） 。股东大会以及理事会不能 首都经济贸易大学硕士学位论文 我国农村信用社改革问题研究 第 14 页 共 52 页 对农村信用社的经营情况和人事任免做出决策， 出资人在信用社治理结构中处于虚